Yves surel conférence inaugurable abf 2012

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Yves surel conférence inaugurable abf 2012

  1. 1. Qu’est­ce qu’une politique  publique ?  Yves Surel  
  2. 2. Introduction  Répondre à une question faussement simple : qu’est­ ce qu’une politique publique ?   Un terme du langage commun (acteurs politico­administratifs,  journalistes, chercheurs, etc.)   Un terme large couvrant des réalités multiples : variation des  secteurs, politiques à différents niveaux de gouvernement,  problèmes publics globaux, etc.   Un lien évident et de plus en plus problématique avec l’Etat ?  Partir d’un exemple (la canicule de 2003), avant de  présenter quelques éléments de définition et  d’analyse 
  3. 3. La canicule de 2003  Les faits :    Une vague de chaleur non anticipée…   … définie scientifiquement et administrativement  (températures > 20°C la nuit, 35 °C le jour ; variété des seuils)  Des problèmes multiples pour différentes  administrations concernées :   Les centrales nucléaires (problème réchauffement réacteurs et  limites usage de l’eau)   Les conditions de travail    Le nombre sans cesse croissant de décès: 14802 selon  l’INSERM (surmortalité par rapport aux années antérieures) 
  4. 4. La canicule de 2003  L’Etat face à ces problèmes publics ou les aspects d’une  politique publique :   Une information partiellement disponible et inégalement  distribuée entre les acteurs publics (météo et santé)   Une coordination insuffisante des services   Des moyens inadaptés (Cf. aux urgences avec le manque de  personnels et de lits)   Des acteurs mobilisés   Le rôle des acteurs associatifs (syndicat d’urgentistes)   La médiatisation du problème   La politisation du problème   La recherche des causes et des responsabilités 
  5. 5. Introduction  Soit une politique publique comme un ensemble  complexe d’enjeux sociaux, d’acteurs publics et  privés, ainsi que de dynamiques et procédures plus  ou moins formalisées  Les objectifs de l’analyse des politiques publiques :   Avoir une vue la plus complète possible des faits   Trouver des éléments d’explication (dimension  analytique)   Participer (éventuellement) aux débats ou aux processus  attachés à une politique précise (dimension pratique) 
  6. 6. Introduction  Plusieurs aspects induits pour cette  présentation :   La définition problématique : qu’est­ce qu’une  politique publique ? (1)   Une analyse dynamique : la grille séquentielle  (2)   Les séquences principales : l’agenda (3) et la  décision (4) 
  7. 7. 1. Définir les politiques publiques  Une définition problématique : les politiques  varient dans le temps et dans l’espace  Une définition simple    « Tout ce qu’un gouvernement choisit de faire ou de ne  pas faire » (Dye, 1998)  Une définition… moins simple      « Un ensemble de décisions reliées entre elles, pris par  un acteur ou un groupe d’acteurs, avec pour  caractéristique fondamentale de définir les buts à  atteindre, ainsi que les moyens nécessaires pour remplir  les objectifs fixés » (Howlett, Ramesh, 1995)   
  8. 8. 1. Définir les politiques publiques  Une politique publique comme « construit social »  (ce que les acteurs en disent…) et comme  « construit analytique » (les composantes d’une  politique)  Les composantes d’une politique publique (Mény,  Thoenig, 1989)   Des éléments de contenu matériels et immatériels   Un programme   Une orientation normative   Un facteur de coercition   Le ressort social 
  9. 9. 1. Définir les politiques publiques  Une autre « déconstruction » des  composantes principales (Graziano, 2004)   Les principes   Les objectifs   Les procédures   Les instruments  Analyser les politiques publiques :  comprendre comment une société régule les  problèmes auxquels elle est confrontée 
  10. 10. 2. La grille séquentielle de Jones  Une vision dynamique de l’action publique : l’idée  de « policy cycles »  Les « séquences » de toute politique publique   L’émergence des problèmes   L’inscription des problèmes sur l’agenda   La décision   La mise en œuvre    L’évaluation   Terminaison ou changement ?  Apports et limites de cette approche 
  11. 11. Schéma adapté de Althaus, Bridgman, Davis, The Australian Policy  Handbook, London, Allen & Unwin, 2007.  
  12. 12. 3. L’agenda  La notion centrale d’agenda : l’ensemble des  problèmes qui, à un instant t, suscite l’attention  des pouvoirs publics  Métaphore de l’énigme : activation de l’action  publique est possibilité de résoudre des problèmes  et/ou des revendications  La notion de problème : « la perception par les  acteurs d’un écart entre ce qui est, ce qui devrait  être et ce qui pourrait être » (Padioleau, 1982) 
  13. 13. 3. L’agenda  Trois aspects:   L’idée d’un constat sur une situation sociale (les  informations disponibles et diffusées). Elément  cognitif. Ex. : le taux de chômage   L’aspect prescriptif et normatif. Ex. : le travail  comme vecteur de lien social et valeur  dominante.   La dimension pratique. Moyens mobilisables ?  Compétences ? 
  14. 14. 3. L’agenda  La variation substantielle des  problèmes dans le temps et dans  l’espace :    Variation « objective » (la déforestation)   Variation « subjective » (la peine de mort)   Deux dynamiques le plus souvent associées  (le réchauffement climatique) 
  15. 15. 3. L’agenda  Pourquoi un problème est­il public ?   Un nombre « significatif » d’acteurs  concernés (pas de seuil véritable)   La résolution du problème est imputée à  des acteurs publics   Un processus de construction et de  publicisation par étapes   
  16. 16. 3. L’agenda  Dynamiques progressives de construction  (Flestiner, Abel, Sarat, 1980­1981)   Naming (identification et diagnostic des  problèmes)   Blaming (recherche des causes et imputation  de responsabilités)   Claiming (production de revendications et  mobilisations diverses) 
  17. 17. 3. L’agenda  Quatre dynamiques d’émergence (Favre,  1992) :   L’émergence progressive par canaux multiples  (les SDF du Canal St Martin)   L’émergence instantanée (catastrophes  naturelles)   L’émergence automatique : dispositifs de veille et  problèmes cycliques (pollution)   L’émergence captée (l’affaire du « sang  contaminé ») 
  18. 18. 3. L’agenda  Quatre dynamiques d’inscription  (Favre, 1992) :   L’inscription complète (la crise)   L’inscription factice (l’euthanasie)   La non­inscription (la « saturation » de  l’agenda)   L’immergence (la réforme de la télévision  publique en 2008) 
  19. 19. 4. La décision  Trois points essentiels :   La formulation des solutions   La légitimation politique des choix  effectués   La question centrale de la rationalité des  décisions publiques 
  20. 20. 4. La décision  Une première phase de formulation ou de  sélection des alternatives   Un lien étroit avec la phase d’inscription sur  l’agenda (flexibilité dans l’usage des séquences)   Production des diagnostics et identification des  solutions jusqu’au choix préférentiel   Le travail des cabinets et/ou des agences  gouvernementales 
  21. 21. 4. La décision  Une seconde phase de légitimation :   La phase politique et formelle de la  décision : gouverner, c’est assumer un  choix   Politisation et responsabilité (élément qui  nourrit et facilite les imputations causales  positives ou négatives)    Exemple : la procédure législative 
  22. 22. 4. La décision  Un problème classique et central de rationalité de  la décision publique : produire des décisions  cohérentes, rationnelles et déterminées par le bien  public  Une question liée à la conception traditionnelle de  l’Etat (Durkheim, Weber) :   Durkheim et la conception organiciste de la société, où  l’Etat opère comme le cerveau du corps social   Max Weber et l’Etat moderne comme exemple de  rationalité garantie par l’appareil bureaucratique mis en  place 
  23. 23. 4. La décision  La rationalité pure et parfaite comme idéal­ type (vision de l’économie classique) :   Une connaissance de l’environnement   La maîtrise des alternatives   Des préférences explicites, stables et non  ambiguës   Un décideur unique se comportant comme un  pur intellect 
  24. 24. 4. La décision  La rationalité limitée (Herbert Simon)   L’information est rare, coûteuse et    inégalement distribuée   Caractéristiques de la rationalité humaine :   Impossibilité d’anticiper conséquences ;    Discontinuités (mémoire sélective, décisions parallèles)   Contraintes institutionnelles/organisationnelles, poids  des habitudes   Les acteurs sont raisonnables et non rationnels ;  ils s’arrêtent à l’alternative­pivot 
  25. 25. 4. La décision  L’incrémentalisme de Lindblom   Le caractère collectif de la décision   L’incrémentalisme ou l’évolution de l’action  publique à la marge (« muddling through »)  Deux exemples :   Une étude classique sur le processus budgétaire  (Wildavsky)   Les réformes des systèmes de retraites 
  26. 26. 4. La décision  Le modèle de la poubelle (Cohen March  et Olsen, 1972)   L’inversion des principes de la rationalité  pure et parfaite et la mise à jour  d’anarchies organisées   Les décisions sont aléatoires et  circonstancielles    Quelques exemples : Universités, églises,  armées 
  27. 27. 4. La décision  Une illustration : Challenger (Morel, 2004)   Thèse du calculateur amoral : non­respect des  procédures et détournement de l’objectif   Thèse de la normalisation de la déviance : des  petits écarts successifs à l’égard des procédures  habituelles   L’explication proposée :   Une erreur cognitive : attention focalisée sur les  moyennes de température (vague de froid improbable)   Une appréciation différenciée des risques (conflit  organisationnel entre managers et ingénieurs)   
  28. 28. Conclusion  Une politique publique…   … est un ensemble complexe et évolutif d’acteurs  publics et privés, d’institutions, d’organisations,  de normes, de problèmes sociaux, de demandes  plus ou moins diffuses, d’orientations  idéologiques, etc.   … est un processus variable organisé autour de  séquences, qui en constituent la grammaire  minimale (de l’agenda à l’évaluation, en passant  par la décision et la mise en œuvre) 

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