Perigueux - Audit organisation services municipaux - 2009

Ville de Périgueux Réalisation d’un audit de mandat relatif à l’analyse des ressources humaines de la ville de Périgueux Synthèse - Janvier 2009 KPMG SECTEUR PUBLIC 1

Objet de la mission • La ville de Périgueux a confié à KPMG une mission d’audit de l’organisation et des ressources humaines des services. • Cette mission avait pour objet de : • Dresser un état des lieux de l’organisation des services : • Objectifs, missions, activités • Organisation générale • Moyens • Management et pilotage • Identifier les points forts et les points faibles • Repérer et qualifier les opportunités d’amélioration de l’organisation © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 2

Déroulement • Entretiens individuels avec l’ensemble des chefs de service (juillet – octobre 2008) • Entretiens avec les représentants du personnel • Analyse documentaire (bilan social, données budgétaires, comptes-rendus de CPT, accord RTT) • Evaluation (octobre – décembre 2008) • Périmètre d’investigation : • Les services municipaux à l’exception du service de Police municipale, ce dernier ayant fait l’objet d’un audit récemment • Le CCAS • Associations satellites œuvrant dans le champ culturel et de l’animation (Odyssée, Péri-culture, Office Périgourdin d’animation) : les responsables de ces associations ont été rencontrées en sus eu égard à la problématique actuelle de moyens humains mis à disposition de ces structures et de la nature de leurs missions © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 3

1. Eléments de repère 4

Données sociales • Effectif : 617 agents • Temps plein : 90% • Temps de travail : • 27 jours de congés • 25 jours de RTT • Absentéisme : 16 000 journées sur l’année (12% - équivalent 80 agents) • Heures supplémentaires : 22 000 heures (équivalent 14 gents – 300 K€) © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 5

Les effectifs municipaux : pyramide des âges 80 60 40 20 0 -20 -40 -60 -80 961à 65 ans 13 34 56 à 60 ans 42 44 51à 55 ans 52 45 46 à 50 ans 54 Hommes 59 41à 45 ans 52 Femmes 66 36 à 40 ans 63 37 31à 35 ans 43 17 26 à 30 ans 19 20 à 253 ans 7 -70 -50 -30 -10 10 30 © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 50 70 6

La répartition des effectifs par politique publique Répartition des charges de personnel 2008 par • Des charges de personnel pesant 58% des politique publique dépenses réelles de fonctionnement 2008, 8 000 6 693 proportion supérieure à la moyenne nationale de 7 000 55,5% constatée au budget 2007 dans les 6 000 4 964 En K€ 5 000 4 302 communes de même strate démographique 4 000 3 000 2 379 2 000 1 528 1 071 993 623 • Soit une charge de personnel par habitant de 691€ 1 000 229 contre 679€ constatée en moyenne au niveau - national aux budgets 2007 des communes de strate démographique R épartition charges de personnel 2008 par 3% grands domaines • Une collectivité résolument tournée vers la Se r vice s s u ppo r ts 26% population et l’animation de la cité 22% • Hors CCAS, les services bénéficiant directement à M is s io ns r é g alie nne s la population (animation culturelle et sportive, An im ation cultu r e lle e t s po r tive Enfance et Jeunesse, missions régaliennes) captent près de la moitié de la masse de Enfance e t Je un e s s e personnel municipal 7% In te r v te ch 19% Am t e t d é vt é co 23% © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 7

2. Analyse générale du fonctionnement 8

Une organisation paradoxale • Un fonctionnement hyper centralisé en matière de décision qui a conduit à : • Atrophier et réduire les fonctions « ressources » de la ville : finances, gestion des ressources humaines • Atomiser les fonctions vie sociale (éducation, jeunesse, culture…) : multiplication des associations satellites, pas de direction d’ensemble • Cloisonner fortement l’organisation des services • Pas d’organigramme réellement opérationnel • Les conséquences négatives managériales et sociales sont assez importantes : • Faible dialogue social • Gestion sociale individualisée • Faible sentiment d’appartenance • Atomisation des outils et démarches de gestion sociale (carrières, formation) • Culture du résultat peu développée ou informelle • Un phénomène de « contrepartie » • Des services compétents techniquement et bien engagés dans leurs métiers © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 9

3. Focus sur quelques activités 10

La gestion des ressources humaines • Un service a minima : Faiblesse des compétences : seules la fonction paye et la fonction de gestion administrative sont assurées normalement. Les autres fonctions (gestion des carrières, formation, soutien à l’encadrement, gestion prévisionnelle des emplois…) ne sont pas ou peu pourvues et en tout état de cause pas structurées. • Fragilité des moyens : ex : 1 agent en charge de la gestion des dossiers des agents, pas de capacité et outil permettant d’analyser finement les causes d’absentéisme • Positionnement interne peu valorisé et mal perçu par les agents : pas de guichet, pas de soutien aux cadres… • Une organisation qui favorise une gestion à la carte des situations professionnelles. • Une organisation qui génère des incompréhensions et frustrations au sein des agents, des cadres qui doivent compenser dans les services l’absence de GRH rationnelle. © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 11

Les fonctions ressources plus généralement • Pas de compétences techniques et managériales au sein de la mairie en matière de : • Pilotage budgétaire, • Prévision financière • Organisation de système d’information • Certaines fonctions ressources rattachées à des directions techniques (ex : service juridique). • Une faiblesse structurelle des fonctions ressources qui : • explique la difficulté à obtenir des informations de gestion fiables • a obligé les services à développer leurs propres outils, hors toute logique de mise en cohérence. • La faiblesse de ces fonctions tant en moyens qu’en compétence (au regard des standards existants en la matière – DGA Ressources structurée) constitue une faiblesse majeur de l’organisation de la ville. Comment piloter s’il n’y a pas d’instrument de gestion ? © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 12

L’organisation des activités culturelles • Des missions très nombreuses : • Bibliothèque, conservatoire, musée gallo romain musée d’art et d’archéologie, école Britten, Association Office Périgourdin d’Animation, Association L’Odyssée, Association Périculture • Mais une organisation couteuse en moyens (association avec des missions parfois similaires, mise à disposition d’agents municipaux au statut non adapté au fonctionnement des associations) et qui au final ne permet pas une optimisation des moyens • Pas de mise en cohérence des activités au niveau municipal. • Un empilement des activités qui au final génère une demande permanente en moyens sans réel arbitrage de la ville. © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 13

Les services techniques • Des moyens disparates selon les services avec deux logiques contradictoires à l’œuvre entre : • L’accroissement du patrimoine municipal • La stabilité ou des effectifs concernés par la maintenance du patrimoine • Une plus grande cohérence d’ensemble toutefois que pour les autres branches d’activité en raison d’une organisation normée : présence d’une direction des services techniques, organisation par activités, suivi des activités, expérience opérationnelle... • Mais des cadres pris dans une logique opérationnelle leur laissant peu de temps et de marge pour développer leurs fonctions managériales (impact en matière d’absence d’instrument de mesure de l’activité notamment). © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 14

4. Conclusions et préconisations 15

Une organisation qui ne peut pas mesurer son activité et donc progresser L’organisation des services de la ville de Périgueux souffre d’une absence de logique qui nuit à la qualité de sa production, de son coût et de sa lisibilité pour les habitants. • La gestion cloisonnée des activités et des moyens qui leur sont allouées, • L’absence de système de gestion et de compétences pour le mettre en œuvre, • La faiblesse du dialogue social entre la direction générale et les agents • Ont conduit à : • Une gestion des moyens humain peu rationnelle pour certaines politiques publiques, source d’inflation financière, • Une réduction des compétences de la commune notamment par une limitation du rôle des cadres intermédiaires, • Un sentiment d’injustice ou d’iniquité ressenti par les agents compte tenu de l’absence de ligne directrice de gestion des ressources humaines, • Une absence de capacité à expliquer et justifier de l’activité opérationnelle. • Pour autant, les services disposent d’une capacité opérationnelle technique tout à fait satisfaisante qui permet à la ville d’assurer un niveau de service « dans la norme ». • Cette organisation nous a semblé « bloquée » entre le quotidien et l’absence de perspectives. • Les enjeux financiers qui pèsent sur la ville passent par une maîtrise et une optimisation du niveau de service rendu. Pour y parvenir, la ville va devoir procéder à une rationalisation de son organisation. © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 16

Rationaliser les processus de direction • Structurer l’organigramme • Rationaliser les fonctions ressources • Créer une DGA culture, vie sociale, éducation sports… • Rationaliser les missions prospectives • Installer les fonctions manquantes : DRH, contrôle de gestion… • Mettre en place les conditions de création d’une véritable équipe de direction : • La taille de la collectivité ainsi que le projet municipal à servir nécessite le passage progressif d’une logique de gestion à une logique de projet nécessitant : • Un pilotage direct de chaque pôle par un cadre dédié • La mise en place d’une équipe de direction générale qui veillera à la mise en œuvre des chantiers internes et des projets politiques, et à une prise de décision alliant dynamique nouvelle souhaitée et historique sur les dossiers © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 17

Installer une logique d’objectifs • Installer une gestion de pilotage par objectifs • Structurer un document de cadrage à vocation de pilotage stratégique pour les services : Il s’agit de constituer un réel outil de visibilité et de pilotage des projets de la municipalité comportant les échéances et priorités pour le mandat • Un travail à engager dès le début de mandat : • Le projet de l’équipe municipale gagne à être partagé avec les services qui doivent s’en approprier les orientations spécifiques et les priorités, et le traduire au sein d’un projet de service • Ce document doit devenir un outil de pilotage pour les élus et d’animation des services pour la direction générale des services • Décliner le projet politique en projets de service • Construire un système d’information de pilotage par objectifs et de suivi d’activité © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 18

Modifier la « culture » de gestion • Développer le management des services : • Développer la coordination cadres / élus sur l’aspect de l’expression des résultats attendus • C’est-à-dire aller vers un pilotage plus outillé et mesuré de la mise en œuvre des politiques publiques, notamment par la mise en place d’un système simple de reporting décisionnel et de suivi de l’activité des services • Etoffer les services en difficulté pour permettre au responsable de service d’investiguer pleinement sa fonction voire procéder à des recrutements de responsables de service porteurs d’une dimension plus large prospective notamment sur les domaines Finances, RH • Positionner la direction générale essentiellement dans un rôle de pilotage global des services • La direction générale des services doit effectivement pouvoir s’extraire de tâches ne relevant pas spécifiquement de sa dimension pour pouvoir se consacrer spécifiquement à la mise en œuvre d’une dynamique nouvelle et à un mode de pilotage plus tourné vers la gestion de projet eu égard au niveau d’ambition du projet de la nouvelle municipalité • Structurer les processus de travail : • Structurer les réunions de travail et le pilotage des dossiers transversaux • Mettre en place des outils de suivi de l’activité, tableaux de bord © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 19

Adapter la gestion des ressources humaines • Mettre en place une gestion des ressources et des compétences : • Élaborer un plan de formation qui prenne spécifiquement en compte les missions qui vont monter en puissance dans la collectivité dans les mois et années à venir. • Etablir les référentiels métiers et compétences • Renforcer la gestion des carrières et repenser le plan de mobilité • Mettre en place une gestion dynamique des personnels : • Homogénéiser les fiches de poste • Définir le(s) standard(s) attendu(s) de la fonction et des compétences d’un DGA, d’un responsable de service, d’un encadrant d’équipes opérationnelles et procéder à une évaluation des personnes en place • Mettre en place un système d’objectifs individuels et collectifs • Repenser les procédures de recrutement © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 20

Le CCAS de la ville de Périgueux 21

CCAS Structuration du service 177 agents dont 134 etp • 2 catégorie A, • 2 catégorie B 8 agents mis à disposition par la ville. Missions telles qu’elles Aide à domicile (activité agréée et autorisée) (avec activité prestataire et mandataire) nous ont été décrites Résidences pour personnes âgées (54 appartements) – clubs restaurants Aide sociale légale Aide sociale facultative : aide financière, aide sociale à la mobilité Accueil d’urgence et maison relais Activités en déclinaison de Constitution de l’organigramme en trois pôles : ces missions générales •Vie sociale et autonomie : aide à domicile et personnes âgées •Solidarité et famille : aide sociale, accueil d’urgence et maison relais •Administratif Aspects liés à la mise en •Dépense par habitant : 15,28 euros (dép nette) – 160 euros (dép brute) œuvre (volume d’activité, •Aide à domicile : 154 000 heures (2007) dont 142 000 prestataire pour 1320 bénéficiaires publics servis, tarification…) •Repas à domicile : 68 300 pour 490 bénéficiaires Cf. rapport d’activité détaillé Coopération avec d’autres directions Articulation avec la CAP Projets mentionnés • Poursuivre la réhabilitation de la RPA et le développement d’une unité Alzheimer •Développer l’activité « insertion » © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 22

Enjeu fort Enjeu Peu d’enjeu CCAS moyen Champ d’analyse Niveau Points forts Points faibles organisationnel d’enjeu Missions du Existence d’un projet Activités d’insertion peu développées (compte tenu des compétences service, Reprise et développement des activités existantes au sein des autres collectivités) positionnement et d’aide à domicile en 2002 précédemment mise en route du exercées par des associations projet de la Bonne complémentarité entre l’accueil nouvelle mandature d’urgence et la maison relais Bonne vision des enjeux de la compétence pour les prochaines années Ressources et Accueil au CCAS à redéfinir compte tenu du nombre croissant de adéquation aux demandeurs missions Plus généralement, il reste constituer un véritable service d’aide sociale (ressources (avec une assistance sociale dédiée) humaines, climat Problème important de sous-qualité des repas produits par l’AOL social, localisation, entraînant des observations de la part des usagers moyens matériels, Absentéisme au sein du service aide à domicile qui trouve son origine conditions de dans la pénibilité du travail, la difficulté de recrutement et la difficulté à travail…) fidéliser une partie les agents performants (qui préfèreront intégrer le secteur hospitalier dès que possible) Nécessité de recruter un cadre (CA) pour assurer les fonctions de direction administrative et financière Réhabilitation de la RPA et du foyer d’accueil Renforcement des compétences Management, Forte culture de « reporting » statistique Nécessité de redéfinir l’organigramme et de scinder les missions ADOM coordination et facilitant la compréhension des activités et RPA pilotage Culture du résultat impulsé par la direction Procédures à formaliser Constituer et Responsabiliser une équipe de cadre autour d’un projet de service © 2009 KPMG S.A. cabinet français membre de KPMG International, une coopérative de droit suisse. Tous droits réservés. Imprimé en France. 23

Perigueux - Audit organisation services municipaux - 2009

by Barbecane on Jun 02, 2010

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