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Cap rapport crc aquitaine-2005
 

Cap rapport crc aquitaine-2005

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Rapport de la Chambre Régionale des Comptes de 2005 sur la Communauté d'Agglomération Périgourdine

Rapport de la Chambre Régionale des Comptes de 2005 sur la Communauté d'Agglomération Périgourdine

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    Cap rapport crc aquitaine-2005 Cap rapport crc aquitaine-2005 Document Transcript

    • Monsieur le Président,Par lettre du 4 mars 2003, vous avez été informé que la chambre régionale des comptes allaitprocéder au jugement des comptes (de 1998 à 2001) et à lexamen de la gestion (de 1998 à2002), du District puis de la Communauté dagglomération périgourdine (CAP). A la suite de cettevérification, lentretien préalable avec le conseiller rapporteur, prévu à larticle L. 241-7 du codedes juridictions financières a eu lieu le 17 décembre 2003.Je vous ai fait connaître, ainsi quà lancien ordonnateur, par lettres du 15 juillet 2004, lesobservations retenues à titre provisoire par la chambre lors de sa séance du 9 avril 2004, en vouspriant dy répondre dans le délai de deux mois.Vous avez répondu par courrier du 30 août 2004, et lancien Président par courrier du 7septembre 2004. La chambre en a délibéré au cours de sa séance du 2 décembre 2004 et aarrêté les observations définitives ci-après.I/ SUR LA CONSTITUTION ET LE PERIMETRE DE LA COMMUNAUTE DAGGLOMERATIONPERIGOURDINE :Les articles L. 5211-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoientles modalités de création et de fonctionnement des établissements publics de coopérationintercommunale, et notamment des communautés dagglomération.Par arrêté préfectoral du 20 décembre 1999, le District de lagglomération périgourdine a ététransformé en communauté dagglomération et a pris la dénomination de " Communautédagglomération périgourdine (CAP) ". Le périmètre est alors resté inchangé : outre Périgueux laville-centre, il comprend toujours les communes de Champcevinel, Chancelade, Coulounieix-Chamiers, Marsac-sur-lIsle, Notre-Dame de Sanilhac et Trélissac.Lensemble des biens, droits et obligations du District ont été transférés à la Communauté, quisest substituée de plein droit au District dans toutes les délibérations et tous les actes de cedernier à la date de larrêté de transformation. En outre, les compétences de la CAP étant lesmêmes que celles du District, cela na, à la création de la Communauté, engendré aucun transfert,ni de personnel ni de patrimoine, des communes adhérentes à la CAP.Une commission locale dévaluation des transferts de charges, créée entre létablissement publicde coopération intercommunale et les communes membres, doit être réunie lors de la mise enplace de la nouvelle intercommunalité, afin dévaluer les transferts qui en résultent. Etant donnéque la transformation du District en Communauté na pas engendré de transferts à la création decelle-ci, la commission dévaluation des transferts de charges na été réunie pour la première foisquen octobre 2003. En effet, entre temps sont intervenus deux faits qui vont entraîner cette fois
    • des transferts de charges : il sagit dune part, de la définition de lintérêt communautaire en 2002,et dautre part, de lextension du périmètre de la CAP au début de lannée 2003.Un arrêté préfectoral du 27 décembre 2002 a effectivement étendu le périmètre de la CAP à sixnouvelles communes (Antonne-et-Trigonant, la Chapelle-Gonaguet, Château-lEvêque, Coursac,Escoire et Razac-sur-lIsle), faisant ainsi passer la population de la Communauté de quelque 59000 à 67 000 habitants. En conséquence de cette extension géographique, effective au 1er janvier2003, une modification des statuts a été effectuée, afin détablir une nouvelle répartition dessièges au sein du conseil dagglomération.Cette extension du périmètre a entraîné des transferts pour quatre compétences : les zonesdactivité économique, le transport urbain, laménagement des bords de lIsle et lélimination desdéchets ménagers, transferts qui restent cependant financièrement modestes, puisque lacommission locale les a évalués à 6 500 euros. La chambre note que ces transferts étaient encours de réalisation en 2004, les six communes concernées nayant pris les délibérations lesautorisant que fin 2003. La chambre note également que ces six communes ont néanmoins perçula dotation de solidarité communautaire dès 2003.Concernant le périmètre de la Communauté, la chambre relève que celui-ci est inclus dans celuide deux syndicats : Péribus (syndicat mixte des transports urbains de lagglomérationpérigourdine) et le SYCOVAP (syndicat intercommunal de contrat de ville de lagglomérationpérigourdine).Péribus a pour objet les études, la réalisation des investissements et la gestion du réseau detransports en commun de lagglomération périgourdine. La CAP a en charge, au titre de sescompétences obligatoires, la conception et lélaboration des politiques dans le domaine destransports urbains. Mais elle a délégué lexercice de cette compétence au syndicat mixte Péribus,dont elle assure dailleurs entièrement ladministration, tant du point de vue du personnel que deslocaux.Le syndicat mixte Péribus comprend la CAP et la commune de Boulazac. La chambre constatedonc que son périmètre ne coïncide pas avec celui de la CAP. Elle constate également que les sixcommunes qui ont adhéré à la CAP début 2003 nétaient toujours pas, courant 2004, entrées dansle syndicat mixte, du fait de particularités dans le ramassage scolaire, alors même que la CAP entant quentité juridique est membre du syndicat. La chambre note toutefois que la CAP préparelentrée de ces six communes dans Péribus, de sorte quelle devienne effective en 2005.Le SYCOVAP, créé en juillet 2002, a un périmètre encore différent, puisquy sont adhérents laCAP, Périgueux, Coulounieix-Chamiers et Boulazac. Il a pour objet la mise en ouvre de lapolitique des contrats de ville. La politique de la ville est également une des compétencesobligatoires de la CAP, mais tout comme pour les transports urbains, elle a choisi de déléguerlexercice de tout ou partie de la compétence à un syndicat auquel elle adhère.
    • Dans ces deux domaines, transports urbains et politique de la ville, la Communauté a donc fait lechoix de déléguer lexercice de sa compétence à un syndicat. La chambre relève cependant quedans lun et lautre cas, les périmètres de ces syndicats sont différents de ceux de la structureintercommunale. Il est effectivement possible de recourir à un syndicat mixte composé, parexemple de la CAP et de communes non adhérentes à la CAP, pour quil exerce une compétencequi lui est attribuée. En lespèce, les syndicats exercent des compétences de la CAP, ce qui nuit àla cohérence de lintercommunalité et nen simplifie guère le fonctionnement.II/ SUR LEXERCICE DES COMPETENCES :Elles sont définies par les statuts de la Communauté dagglomération et se répartissent en troiscatégories : compétences obligatoires, compétences optionnelles et autres compétences.Les compétences obligatoires sont telles que prévues par larticle L. 5216-5 du code général descollectivités territoriales (CGCT), à savoir les actions de développement économique,laménagement de lespace, léquilibre social de lhabitat et la politique de la ville.Larticle précité du CGCT impose à la communauté dagglomération dexercer au moins troiscompétences optionnelles parmi les cinq quil énumère. La CAP a choisi de retenir la voirie, laprotection et la mise en valeur de lenvironnement, laménagement et la gestion des équipementsculturels et sportifs.Enfin, la CAP a choisi de se doter de cinq autres compétences : lassainissement , la politique enfaveur des gens du voyage, laménagement des bords de lIsle, laménagement des entrées deville et le réseau câblé.Ses compétences sont finalement très peu différentes de celles déjà exercées par le District, surles acquis duquel vit la CAP. La chambre a examiné la réalité de lexercice des compétencesobligatoires et de lun des aspects de la compétence optionnelle " environnement ", à savoir lacollecte et le traitement des déchets ménagers.En préalable, la chambre relève que la CAP ne sest pas encore dotée dun projetdagglomération, bien que létablissement dun tel projet soit une obligation dans les aires urbainesde plus de 50 000 habitants et dont une ou plusieurs communes-centres comptent plus de 15 000habitants. A ce jour, il existe seulement un projet daction, décliné en 22 points et élaboré par leDistrict en 1994. La chambre note cependant quun projet dagglomération est actuellement encours délaboration et que la CAP envisage également de signer prochainement un contratdagglomération.Concernant la compétence " développement économique ", six parcs dactivité sont gérés par laCAP, qui a lancé des études pour la création de deux zones nouvelles. La CAP assure également
    • certaines actions de développement économique, et notamment la définition et la mise en placedune stratégie de développement économique.La compétence " aménagement de lespace " ne paraît être exercée que de façon encoreincomplète. Elle comprend trois volets : le schéma directeur, la création de zones daménagementconcerté dintérêt communautaire et lorganisation des transports urbains.En premier lieu, aucun schéma de cohérence territoriale (SCOT) na encore été arrêté à ce jour.Lélaboration des SCOT est prévue par la loi " solidarité et renouvellement urbain " du 13décembre 2000. Ils doivent présenter le projet daménagement et de développement durable,fixant les objectifs des politiques publiques en matière durbanisme, dhabitat, de développementéconomique, de loisirs, de déplacements des personnes et des marchandises, de stationnementet de régulation du trafic automobile. Les SCOT doivent ainsi remplacer les anciens schémasdirecteurs daménagement et durbanisme (SDAU). Or, la CAP ne dispose pas dun ancien SDAUpermettant dassurer la transition vers le futur SCOT. En réponse, lordonnateur a précisé que desréflexions sur lélaboration dun SCOT sont déjà engagées.En second lieu, la Communauté dagglomération a décidé que la création de zonesdaménagement concerté (ZAC) destinées à limplantation dactivités économiques, à lexclusionde celles destinées à laccueil des commerces de proximité, était dintérêt communautaire. Lachambre relève quaucune zone de ce type na encore été créée.Enfin, la compétence relative à lorganisation des transports urbains est assurée par un syndicatmixte, dont le périmètre est différent de celui de la CAP et qui confie lexploitation de son réseau àun délégataire, lequel sous-traite cette exploitation. La chambre invite la CAP à rechercher plus decohérence et de lisibilité de sa compétence transports, tant au niveau des transports urbains quedes transports scolaires, que Péribus nassure pas sur lensemble des communes membres.Par ailleurs, dans ce domaine, la CAP sappuie toujours sur le plan des transports urbains (PTU)élaboré à lépoque du District, qui na pas été réactualisé depuis et qui nenglobe donc pas les sixnouvelles communes. Les PTU doivent désormais être remplacés, dans les agglomérations deplus de 100 000 habitants, par des plans des déplacements urbains (PDU). Bien que la CAP soiten-dessous de ce seuil, la chambre note sa volonté de mettre en place un tel PDU, qui devraitprévoir lextension du périmètre et lamélioration de Péribus. Ce PDU devra, le cas échéant, êtremis en cohérence avec le SCOT.En ce qui concerne la compétence " équilibre social de lhabitat ", la CAP a élaboré,conformément aux dispositions du code de lurbanisme, un programme local de lhabitat (PLH),approuvé par délibération du conseil communautaire du 12 novembre 2001. Lintérêtcommunautaire de cette compétence a été défini comme résidant dans le suivi du PLH et létudede la mise en place dun outil foncier. La chambre attire toutefois lattention de la CAP sur le faitque le PLH étant ici antérieur à la mise en place du SCOT, il devra, le cas échéant, être mis en
    • cohérence avec ce dernier.La compétence " politique de la ville " est exercée essentiellement par le SYCOVAP, dont lepérimètre ne coïncide pas avec celui de la CAP. La CAP y a adhéré pour la mise en ouvre ducontrat de ville de lagglomération périgourdine, dont elle est cosignataire depuis janvier 2000. Lesautres cosignataires sont les communes de Périgueux, Coulounieix-Chamiers et Boulazac, lesdeux premières faisant partie de la CAP. La chambre invite donc la CAP à plus de clarté dans lamise en ouvre de cette compétence, la problématique étant ici la même que celle qui a étéévoquée plus haut à propos des transports urbains.Enfin, la compétence concernant les équipements culturels et sportifs connaît un début de miseen oeuvre du fait de la définition dun intérêt communautaire qui porte sur la gestion de lensembledes piscines de lagglomération.La chambre sest également intéressée à la collecte et au traitement des déchets ménagers, quifont partie de la compétence optionnelle " environnement ". Elle relève tout dabord que collecte ettraitement font lobjet dun rapport annuel présenté par le président de la CAP, établiconformément à la loi du 2 février 1995 dite " loi Barnier ", et qui est mis à la disposition du public.La CAP possède la compétence " gestion des déchets ", mais adhère au syndicat mixtedépartemental pour la gestion des déchets ménagers de la Dordogne (SMD3) pour la compétence" traitement ", transférée par le District au syndicat. Une collecte sélective est en place depuis1998. La CAP est en outre responsable des déchetteries (collecte et traitement).Le service " gestion des déchets ", dont leffectif est de près de 45 agents, est financé notammentpar la taxe denlèvement des ordures ménagères (TEOM), calculée à partir de la valeur locativedu foncier bâti. De 2000 à 2002, le produit de la TEOM, tel quil figure dans les recettes de la CAP,a augmenté de 18,38 %. Les coûts de collecte et de traitement augmentent eux aussi de façonsignificative : + 13 % pour la collecte et + 24 % pour le traitement, entre 2001 et 2002. Cette forteprogression des coûts serait notamment due à un changement de contrat à léchelle du syndicatmixte départemental pour la gestion des déchets et elle serait moins importante sur les exercicessuivants.La chambre relève que la CAP sest attachée à définir lintérêt communautaire, relatif auxcompétences obligatoires, par une délibération du conseil communautaire en date du 15novembre 2002. Cette définition, un peu retardée par rapport à la création de la Communauté,présentait cependant lavantage de pouvoir associer aux débats les six nouvelles communesadhérentes. La chambre note également que la CAP souhaite sattacher à définir lintérêtcommunautaire pour deux autres compétences, qui ne sont pas des compétences obligatoires : lavoirie et lassainissement.Cette définition de lintérêt communautaire a entraîné des transferts de charges, dus
    • essentiellement au transfert des zones dactivité économique et de la piscine de Périgueux. Cestransferts, en cours de réalisation en 2004, ont été évalués par la commission locale à près de480 000 Euros.Dans ce contexte de développement de la structure intercommunale, la chambre constate que leseffectifs de la CAP se sont eux aussi développés. En effet, de 2001 à 2003, ils sont passés, horsagents mis à disposition, de 71 à 122, ce qui représente une augmentation de 51 agents sur troisans. Sur ces 51 agents supplémentaires, 35 proviennent des transferts liés à lextension dupérimètre et des compétences. La croissance réelle des effectifs de la CAP, hors transferts, adonc été de 16 agents, parmi lesquels une dizaine correspondent à des agents mis à dispositionet intégrés dans les effectifs et 6 correspondent à de véritables créations de postes. La chambrenote que la CAP avait, en 2000, fait effectuer un audit sur le personnel qui avait conclu à uncertain sous-effectif.III/ SUR LES ASPECTS FINANCIERS ET FISCAUX :1) Aspects financiers :La chambre a dabord examiné la situation financière de la CAP, avant de sintéresser aux aspectsfiscaux de cet établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre.Les prévisions budgétaires totales ont augmenté de 133 % entre 1998 et 2002, et plus enfonctionnement (+ 184 %) quen investissement (+ 81 %).Sur les trois années 2000, 2001 et 2002, les capacités dautofinancement brute et nette sonttoujours positives, et ce, pour les budgets principal et consolidé. En revanche, il nen va pas demême pour le budget annexe de lassainissement, qui a connu en 2001 et 2002 une capacitédautofinancement nette négative.De la même manière, le fonds de roulement en fin dexercice apparaît toujours positif, pour lesbudgets principal et consolidé.Les charges de personnel du budget principal, toutes catégories de personnel confondues, ontaugmenté de 67 % de 1998 à 2002, ce qui sexplique par la transformation du District enCommunauté et la montée en puissance de celle-ci et par les transferts de compétences opérés àson profit. Cette progression tend dailleurs à se ralentir sur les deux dernières années. Cescharges de personnel se décomposent en deux ensembles : les charges des personnels propresà la CAP, comptabilisées au compte 64, et les charges des personnels extérieurs mis àdisposition, essentiellement par les communes membres, comptabilisées au compte 62. A cescommunes membres, la CAP rembourse les frais de mise à disposition, sur la base deconventions. Mais alors que les charges de personnel extérieur, après une forte progression en2000, année de la transformation du District en Communauté, tendent à diminuer très nettement,
    • celles des personnels propres à la CAP ont connu une progression de 150 % sur la période 1998-2002 sans que la charge globale (commune et intercommunalité) nait augmenté significativement.Toujours au sein de la section de fonctionnement, et sur la période 2000-2002, on constate, endépenses, une certaine croissance des reversements fiscaux et des transferts(+ 3,53 % pour lensemble), qui correspondent à lattribution de compensation (AC) et à la dotationde solidarité communautaire (DSC) au profit des communes membres, et, en recettes, une fortecroissance (+ 98 %) des compensations de taxe professionnelle de lEtat, hors dotation depéréquation des groupements de communes. Sur la période 1998-2002, la dotation globale defonctionnement, qui est transformée en dotation de péréquation des groupements de communes àcompter de la création de la communauté dagglomération, passe de520 000 Euros (3 410 975 F) à 2 322 906 Euros (15 237 266 F), soit une augmentation 346 %. Ladotation de péréquation, perçue par la CAP depuis sa création, est restée stable, aux alentours de2,3 millions deuros.De 2000 à 2002, le produit de la taxe professionnelle unique (TPU) baisse de11 %, essentiellement du fait de lexonération de la part salariale de lassiette de cette taxe. Cecise traduit par une baisse du coefficient de pression fiscale sur ces trois années. Dans le mêmetemps, le produit de la TEOM augmente de 18,38 %. En 2000 et 2002, le produit des impôtsdirects locaux et de la TEOM sest élevé respectivement à 13 909 591 Euros (91 240 935 F) et à13 223 385 Euros (86 739 725 F), soit une baisse de ces prélèvements de près de 5 %.Cependant, dans le même temps, le produit fiscal net qui reste à la CAP, cest-à-dire le produitbrut de la fiscalité directe, provenant principalement de la TPU, hors TEOM, diminué desreversements au profit des communes membres et majoré des compensations de lEtat horsdotation de péréquation, a augmenté de 20,02 %, croissance due à lévolution de lassiette fiscaleet à lintégration de six nouvelles communes dans lagglomération. Dans le même temps, lescompensations fiscales de lEtat, venant compenser la part salariale de la taxe professionnelleauparavant directement perçue par la collectivité territoriale, ont connu une très forte croissance.Accompagnant le développement de lintercommunalité, lendettement du budget principal aprogressé de 659 % de 1998 à 2002, celui du budget annexe de lassainissement de 5,17 %, celuidu budget annexe développement économique a diminué de 3,25 %. Au total, lendettementconsolidé a progressé de 102,88 % du 1er janvier 1998 au 31 décembre 2002. Cependant, depuisle 1er janvier 2000, date de création de la CAP, lendettement consolidé na crû que de 24,8 %. Lachambre relève que le District puis la CAP ont, depuis 1999, une ligne de trésorerie qui a toujoursété soldée en fin dexercice.Les ratios principaux de la CAP apparaissent relativement bons. Le coefficient de rigidité des
    • charges de structure apparaît raisonnable et il baisse de 61,02 % à 58,59 % sur la période 2000-2002. Le ratio de désendettement exprimé en années, obtenu en rapportant lencours de la detteà lépargne brute, sil reste lui aussi modéré, a néanmoins tendance à augmenter sur les troisannées considérées, passant de 4,51 à 5,71 années.Au total, la situation financière de la CAP apparaît plutôt saine, malgré un accroissement sensiblede lendettement, mais qui reste dans des limites très acceptables. Certains indicateurs, sils sontcalculés depuis 1998, montrent des progressions très fortes qui sexpliquent par la mise en placeet la montée en puissance de la CAP depuis le 1er janvier 2000.2) Aspects fiscaux :La CAP, en tant que communauté dagglomération, est soumise de plein droit au régime de laTPU. Le choix du niveau du taux de TPU résulte directement du taux moyen pondéré descommunes membres. Il a été de 16, 52 % en 2000, de 16,53 % en 2003, année dadhésion dessix nouvelles communes. La période de convergence des taux la plus longue possible a étéretenue, soit 12 ans, afin de lisser au maximum les augmentations à réaliser sur certainescommunes. A titre dexemple, les deux extrêmes en termes de taux de taxe professionnelle en1999 étaient Antonne-et-Trigonant (9,39 %) et Champcevinel (22,59 %). Il est à noter que la CAPa décidé une exonération de TPU pour les entreprises les deux premières années de leurinstallation.En contrepartie de la TPU quelle perçoit, la CAP effectue des reversements de fiscalité auxcommunes membres, sous deux formes : lattribution de compensation (AC) et la dotation desolidarité communautaire (DSC). Le calcul de lAC résulte de lapplication stricte de larticle 1609nonies du code général des impôts. Elle sélève à plus de 10 millions deuros en 2002.Le mécanisme de la DSC, qui représente 732 000 Euros en 2002, présente en revanche plusdoriginalité. En effet, les communautés à TPU autres que les communautés urbaines, peuventinstituer une DSC et fixer ses critères de répartition entre les communes membres. La DSC de laCAP a été conçue en trois parties. Un premier volet, intitulé DSC " solidarité " pour 50 % du total,est réparti entre les communes en fonction de la population, de leffort fiscal plafonné à 1,3, dupotentiel fiscal des 4 taxes et des revenus imposables par habitant. Le deuxième volet DSC "croissance des bases " est fondé sur un mécanisme de garantie de la DSC " solidarité " delannée précédente. Enfin, le troisième volet, la DSC " critères de charges " tient compte de lapopulation, de leffort fiscal, de la longueur de voirie, du nombre délèves et du nombre delogements. Lensemble de ce dispositif est destiné à instaurer une solidarité sur des critères deressources et de charges précis, pour permettre un partage de la croissance des bases de TP. Lachambre note quà lheure actuelle, la CAP sestime satisfaite de cette DSC.Dans les faits, il ny a pas eu de véritable liquidation de la DSC en 2000 et 2001, la premièreliquidation effective étant intervenue en 2002, suite à une délibération du conseil de la
    • communauté du 28 juin 2002. Cependant, dès 2000, des conventions avec les différentescommunes membres pour le versement de cette DSC avaient été signées. Elles ont étéreconduites pour les mêmes montants en 2001 et 2002.En application des dispositions de larticle L. 241-11 du code des juridictions financières, leprésent rapport dobservations définitives de la chambre doit faire lobjet dune inscription à lordredu jour de la plus proche réunion de lassemblée délibérante. Il doit être joint à la convocation dechacun de ses membres et doit faire lobjet dun débat.La chambre vous serait obligée de lui faire connaître dans quelles conditions aura été réaliséecette communication.En outre, jappelle votre attention sur le fait que ce rapport deviendra communicable à tout tiersdemandeur dès quaura eu lieu la réunion précitée.Je vous informe que copie du présent rapport est transmise au préfet et au trésorier-payeurgénéral du département, en application de larticle R. 241-23 du code des juridictions financières.Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à lexpression de ma considération distinguée.