Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD                                                                 ...
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Manual para concejos municipales - Aurora Cubías
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Manual para concejos municipales - Aurora Cubías

  1. 1. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD Una guía de apoyo para Concejos Municipales Asociación PROBIDAD Iniciativa Social para de El Salvador la Democracia Guía para Concejos Municipales 1
  2. 2. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD Editado por: PROBIDAD INICIATIVA SOCIAL PARA LA DEMOCRACIA Primera Edición: 500 ejemplares. El Salvador, Septiembre 2004 Dirección, supervisión y coordinación editorial Aurora Cubías José Manuel Castillo Ramón Villalta Consultor: Manuel Mëndez Con la colaboración especial de: Maricela Fernández. Esta publicación fue posible a través del apoyo proporcionado por la Red Interamericana para la Democracia (RID) y Compañeros de las Américas, con el financiamiento de USAID, en el marco del proyecto “Transparencia y Participación Ciudadana en el Presupuesto Municipal”, ejecutado por la Asociación PROBIDAD y la Asociación Iniciativa Social para la Democracia y el programa “Transparencia en las Américas” ejecutado por la RID. El contenido de este documento es responsabilidad de PROBIDAD e ISD y no necesariamente reflejan los puntos de vista de RID, Compañeros de las Américas o de USAID.2 Guía para Concejos Municipales
  3. 3. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDParticipación Ciudadana y Transparencia Municipal Guía para el desarrollo de la transparencia municipal desde los Concejos Municipales Guía para Concejos Municipales 3
  4. 4. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD4 Guía para Concejos Municipales
  5. 5. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDContenidoTema PáginaPRESENTACIONMODULO I: Cultura Política Democrática, Gobernabilidad Democrática yParticipación Ciudadana. 1. Cultura Política Democrática 11 2. Gobernabilidad Democrática 20 3. Participación Ciudadana 24MODULO II: Transparencia Municipal, Mecanismos e Instrumentos 1. La Transparencia Municipal y sus elementos 31 2. Algunos mecanismos de Transparencia Municipal 34 3. Instrumentos para la Transparencia Municipal 37MODULO III: Presupuesto Participativo Municipal 1. Presupuesto Participativo Municipal 43 2. Fases del Presupuesto Participativo 49MODULO IV: Sistema de Información Municipal y Rendición de Cuentas 1. Sistema de Información Municipal 69 2. Rendición de Cuentas 74 76Documentos consultados y retomados Guía para Concejos Municipales 5
  6. 6. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD6 Guía para Concejos Municipales
  7. 7. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDPresentaciónLa democracia es un proceso complejo que se construye día a día y que requiere no solo dela voluntad de los/as gobernantes sino que también, y de manera fundamental, de laparticipación de las personas identificados/as con objetivos comunes como son el progreso,el bienestar, el desarrollo y la justicia entre otros.Uno de los retos en el presente siglo XXI, en el cual la tecnología facilita la difusión yanálisis de la información a escala mundial ( para el caso con el internet) e incluso se hablade gobiernos electrónicos, es como los Concejos Municipales inician y desarrollan procesosde participación ciudadana y de transparencia municipal vinculados a uno de los temas masdelicados, “secretos” e “inaccesibles” en la mayoría de los casos, como son los ingresos yegresos de los gobiernos municipales y la contraloría que la ciudadanía realice sin temor aser marginada de las esferas de decisión.En el marco del proyecto “Transparencia y Participación Ciudadana en el PresupuestoMunicipal”, ejecutado por la Asociación PROBIDAD y la Asociación Iniciativa Social para laDemocracia ISD en los municipios de Olocuilta, en La Paz y de Cojutepeque, en Cuscatlan,ambos en El Salvador, se pretende contribuir a una nueva experiencia piloto en cuanto aprocesos de presupuestos participativos a través de un proceso metodológico quegradualmente establezca mecanismos de participación y coordinación entre los/asciudadanos/as, funcionarios/as y técnicos/as de la municipalidad y el Concejo Municipal.En ese sentido y como un instrumento que facilite la comprensión de las diferentes fases delproceso entre las distintas personas protagonistas, según sus responsabilidadesinstitucionales o comunales, se pone a disposición el presente Manual, el cual esta integradopor los siguientes cuatro módulos:MODULO I: Cultura Política Democrática, Gobernabilidad Democrática y ParticipaciónCiudadanaMODULO II: Transparencia Municipal, Mecanismos e InstrumentosMODULO III: Presupuesto Participativo MunicipalMODULO IV: Sistema de Información Municipal y Rendición de CuentasRecomendamos su lectura y discusión para ampliar el horizonte en una de las temáticas másimportantes en el transcurso de los siguientes años.Agradeceremos sus comentarios, opiniones o sugerencias.Éxitos a quienes participan en un novedoso proceso en el cual como dice el verso “.. sehace camino al andar..” El Salvador, Septiembre 2004 Guía para Concejos Municipales 7
  8. 8. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD8 Guía para Concejos Municipales
  9. 9. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDMódulo 1:Cultura PolíticaDemocrática,GobernabilidadDemocrática yParticipación Ciudadana Guía para Concejos Municipales 9
  10. 10. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD10 Guía para Concejos Municipales
  11. 11. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD1. Cultura Política DemocráticaIntroducciónSabemos que todo régimen político contiene dentro de sí una cultura política que losustenta y lo vuelve perdurable en el tiempo. Esa cultura, que encierra modos ysistemas que reproducimos por copia de lo práctico, no siempre garantiza elinvolucramiento ciudadano en la vida pública, puesto que puede contribuir a generarciudadanos/as que lejos de preocuparse o asumir la responsabilidad por participar enlos asuntos públicos, se conviertan en sujetos temerosos/as o pasivos/as ante losacontecimientos sociales, políticos o económicos que suceden en su ámbito.Es por esta razón que iniciaremos la tarea de la instauración de la TransparenciaMunicipal revisando un poco conceptos y definiciones que antes hemos visto peroque no por ello pierden importancia en nuestra vida cotidiana y que son retomadosahora por diversas entidades internacionales y nacionales como una forma de llamarnuestra atención sobre la necesidad de instaurar una verdadera democracia y dedesarrollar este esfuerzo tanto en el ámbito del Estado y sus instituciones centrales,como en los municipios, principal espacio de comunicación de el/la ciudadano/a consus gobernantes.¿Por qué es necesario revisar lo que significa Cultura PolíticaDemocrática?Porque es la base para generar un sistema democrático y éste a su vez es la basepara desarrollarla, promoverla y reproducirla, pero además, es la base sobre la cualse fundamenta en buena medida la necesidad de practicar la transparencia municipal,pues ésta es uno de los elementos que contribuyen a la participación de la poblaciónpor la confianza que genera en las instituciones, aspectos que forman partefundamental de una Gobernabilidad Democrática.Para ello iniciaremos recordando tres conceptos claves: Cultura, Política yDemocraciaCulturaSegún el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, cultura es elconjunto de las manifestaciones en que se expresa la vida tradicional de un pueblo.También es un conjunto de conocimientos que permite a alguien desarrollar sujuicio crítico. Guía para Concejos Municipales 11
  12. 12. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDLa cultura está constituida por objetos materiales, actos, creencias y formas deconocimiento que funcionan en contextos caracterizados por símbolos.En El Salvador, los colores rojo, azul, verde, o símbolos como la cruz, la estrella, elpescado o las manitas, con facilidad los relacionamos con un Partido Político; lastradicionales fiestas patronales, la comida de semana santa o de navidad, elconocimiento que tenemos de la historia del país o del municipio, el conocimientoque tenemos de nuestro sistema político o frases que se han vuelto tradicionalescomo “¡¡¡Si trabajo como, sino no!!!”, “¡¡¡Los políticos, todos son lo mismo!!!”,“¡¡¡Una vez llegan a la guayaba, se olvidan del pueblo!!!”; todas estas son expresionesde cultura. Es una organización de modos y medios, un conjunto donde se interrelacionan aspectos tecnológicos, sociológicos e ideológicos.Esto significa que nuestra forma de pensar y actuar están determinadas por todo loque se encuentra a nuestro alrededor y que interiorizamos porque es lo que vemos,lo que se usa, lo que se habla y practica en el lugar en el que nos desarrollamoscomo individuos.Nuestras respuestas a todo están condicionadas por la sociedad en la que vivimos,de ahí que cultura y sociedad están íntimamente ligadas, pues es ahí donde sedeterminan nuestras costumbres, nuestros ritos y nuestras reglas de actuación.Cambiar una cultura requiere no solo cambio de medios y objetos, implica uncambio de mentalidad que solo es posible a través de varias generaciones, es poreso que en muchas ocasiones tenemos miedo a los cambios pero de no empezar agenerarlos, menos posibles serán.PolíticaPor política se entiende el conjunto de prácticas institucionalizadas orientadas alcontrol y a la dirección de la sociedad, es decir, la generación de lineamientos,espacios, y mecanismos institucionales que norman el funcionamiento del Estado,entendiendo a este como un espacio de poder social. Política es la forma o formas en que el Estado define que debe orientar a la sociedad, utilizando para ello a sus instituciones y lineamientos específicos de actuación para cada una, en los cuales se debe contemplar el nivel de relación y acercamiento con la población, así como el cumplimiento de condiciones mínimas que les permitan brindar respuestas eficientes y eficaces a sus demandas.12 Guía para Concejos Municipales
  13. 13. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDDesde la perspectiva de funcionarios/as públicos/as también debemos entendercomo política a: La actividad del ciudadano y la ciudadana cuando intervienen en los asuntos públicos con su opinión, con su voto o de cualquier otro modo o forma.DemocraciaMucho ha cambiado la idea original de democracia, no en su base fundamental como“poder del pueblo”, sino más bien, perfeccionando su sentido y ampliando susrequisitos. Igual que todas las cosas cambian de acuerdo a épocas y contextos, elconcepto de democracia también ha cambiado.Podemos hablar de la democracia como un modo de organizar y dirigir la sociedaddesde el Estado, que se caracteriza no solo por el recambio periódico de los/asgobernantes, sino por la defensa de los intereses de las mayorías, el respeto por lasminorías, la tolerancia, el pluralismo ideológico y político y la resistencia aldespotismo. La democracia es un régimen político donde los/as ciudadanos/as no solo participan voluntariamente de su gobierno, sino que ejercen algún tipo de control sobre las acciones del poder político.La democracia es una forma de vida, que garantiza libertad a los/as individuos, susderechos fundamentales y el posible disentimiento de las minorías. Exige respeto alas leyes y respeto al ser humano/a e implica el cumplimiento de responsabilidades,tanto del Estado como de la ciudadanía misma, quienes al desarrollar una culturademocrática estarán en la capacidad de discernir, analizar su realidad, tomaracciones para transformarla y espacios para proponer y decidir sobre las políticaspúblicas, ya sean estas municipales o nacionales.Cultura, Política y Democracia. ¿Cómo se interrelacionan?Estos tres conceptos son creaciones humanas, lo cual significa que la cultura nosurge con la característica de democrática, a menos que sean los/as humanos/aslos/as que le den esa dimensión. De ahí que la discusión no es si debe de prevalecermás o menos el gobierno, sino que el gobierno no puede legitimar sus accionesúnicamente por hacer las cosas “como se han hecho antes” sino sobre la base de lacreación y recreación de espacios y mecanismos que le brinden el real apoyo Guía para Concejos Municipales 13
  14. 14. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDciudadano a sus decisiones y esto solo se garantiza en la medida en que los/asciudadanos/as son parte de la discusión y decisión en los grandes temas de su ámbito.La Cultura Política Democrática implica entonces un trabajo arduo en dosdirecciones: uno dirigido hacia el Estado, entendiendo este como el gobierno, susinstituciones y los gobiernos locales y otro dirigido a la ciudadanía.Para desarrollar una verdadera cultura política democrática necesitamos establecerrequisitos mínimos que el sistema político debe cumplir: Este proceso implica devolución del poder que los/as Un proceso de gobernantes adquieren a través del voto ciudadano, hacia descentralización la ciudadanía y atribuir poder a la ciudadanía hacia los del Estado gobernantes. El Estado debe garantizar que todas las instituciones que forman parte de él y que los gobiernos locales tengan capacidad de respuesta efectiva a las demandas ciudadanas. La descentralización es un proceso a través del cual se trasladan funciones, competencias, recursos, poder de las entidades centrales a otros niveles u órganos de gobierno. En El Salvador, existe el debate en torno a impulsar un proceso de descentralización a efecto de trasladar competencias, atribuciones, recursos y poder hacia los municipios para que éstos cuenten con capacidades técnicas, financieras, administrativas y políticas que les permita enfrentar los retos del desarrollo local. El Estado es el recurso, no el amo. Esto pasa por su fortalecimiento institucional, a través de El Estado debe ello el gobierno puede establecer un contacto más directo elevar su con los/as ciudadanos/as y éstos/as con el gobierno, eficiencia mediante algunas estructuras, espacios y mecanismos que administrativa fortalecen la democracia y la gobernabilidad. (Presupuesto para conservar o participativo, consultas populares, audiencias públicas de recobrar rendición de cuentas, etc.). legitimidad. De lo que se trata es de combinar creativamente la participación con la representación. Mientras más se desarrolle este mecanismo más garantía tenemos de atender mejor las demandas ciudadanas y, por lo mismo, de recuperar su confianza.14 Guía para Concejos Municipales
  15. 15. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD El Estado y la sociedad civil deben actuar de manera Promoción de la asociada, cada uno para ayudar, pero también para controlar Sociedad Civil la acción del otro. Esto no significa que el Estado deba estar en todas partes puesto que generaría burocracia, sino más bien que establezca los mecanismos que le permitan estar en contacto con la realidad de la sociedad promoviendo la organización, participación e involucramiento ciudadano en todo el proceso de desarrollo municipal. (Política de Participación Ciudadana Municipal, Política de Transparencia Municipal, etc.) La apertura de un gobierno local a la participación ciudadana garantiza que se dinamicen otros esfuerzos que contribuyen a mejorar la calidad de vida de los/as habitantes de su municipio y a desempeñar un mejor su papel como “ente garante del bien común”.Todo lo anterior nos lleva a establecer que un régimen democrático no es aquel quedescansa en el poder absoluto del “jefe” sino más bien: PRESENCIA Participación Discusión y CIUDADANA EN EL Ciudadana Crítica Pública ESPACIO PÚBLICOAhora bien, ¿cómo se logra que los/as ciudadanos/as participen en elespacio público?Para desarrollar una gestión gubernamental democrática que propicie que los /asciudadanos/as sean parte del espacio o vida pública, debemos instaurar y promovervalores, normas y prácticas de buen gobierno, por ello es importante tener encuenta las características que constituyen los ingredientes necesarios de una culturapolítica democrática, que tanto los/as gobernantes como los/as ciudadanos/asdebemos contribuir a alcanzar, estas son: Confianza en las Esta confianza se genera en la medida en que las instituciones Instituciones cumplen con eficacia y transparencia su función en la respuesta a las necesidades y demandas sociales, económicas y políticas, lo contrario a ello nos genera un “descontento ciudadano”, la perdida de credibilidad de las instituciones, la desmotivación ciudadana en torno a la política el cual hemos visto reflejado en diferentes encuestas de opinión que Universidades en El Salvador han desarrollado sobre este tema. Hagamos una referencia: Guía para Concejos Municipales 15
  16. 16. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDEl Salvador vive en auténtica democracia. Que tan satisfecho esta con el CIOPS funcionamiento de la democracia Noviembre 2003 IUDOP, Febrero 2004 6.35 25.6 15.9 18.7 Nada Si Poco No Algo SO 29 36.4 Muy 68.05 ¿A cuál (de estas instituciones)le tiene más confianza? IUDOP 29 nov al 7 de dic 03 Ninguna Poca Alguna Mucha NR Iglesia evangélica 30.5 21 9.8 36.2 2.5 Iglesia Católica 21.7 20.9 10.9 46.5 ND Medios de comunicación 20.8 36.5 17.6 24 1.2 social PDDH 23.3 33.7 15.4 23.5 4.2 PNC 13 29.7 20.9 36.5 ND Gobierno Central 23.1 37.7 16.6 21.3 1.2 FGR 25.9 38.9 14.8 13.6 6.8 Alcaldía 19.7 30.6 16.8 32.9 ND Fuerza Armada 21.6 30.9 16.6 29.2 1.6Las gráficas y tabla anterior corroboran lo que hemos afirmado y la acumulación deese malestar social no contribuye al establecimiento de la democracia y menos a lagobernabilidad democrática. Como funcionarios/as públicos/as tomamos decisiones acertadas o equivocadas que benefician o afectan a la población. Teniendo en Valoración cuenta que la ciudadanía son nuestros mandantes, es cuestión de positiva a la democracia que ésta nos haga un examen crítico de nuestro actuar. crítica pública Todos/as debemos reconocer que nadie es poseedor/a de la verdad absoluta y que tanto funcionarios/as como ciudadanos/as también podemos equivocarnos en nuestros juicios y valoraciones. Es importante entonces que como funcionarios/as públicos/as valoremos y veamos como algo positivo la opinión ciudadana (crítica pública) ya que ello nos puede ayudar a hacer una mejor gestión gubernamental. Pero, la ciudadanía debe asumir como algo positivo la opinión de los funcionarios al desempeño de sus organizaciones (ADESCOS, Juntas Directivas, etc) En una sociedad democrática cada uno/a de nosotros/as debe tener la libertad de hablar, actuar y decidir.16 Guía para Concejos Municipales
  17. 17. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD Disposición a La buena marcha de la sociedad es algo que compete a todos/as y participar en cada uno/a de los/as ciudadanos/as pues el poder político reside en los asuntos cada uno/a. públicos Los/as ciudadanos/as nacen con la capacidad y el poder para participar y ejercitar su autoridad en las decisiones políticas.Respeto a las Hasta el momento, las leyes son la mejor garantía que tenemosleyes contra la prepotencia y la arbitrariedad. Un/a ciudadano/a ideal en una democracia, también acepta el imperio de la ley, no porque ésta exprese lo mejor de sus intereses y aspiraciones como persona, sino porque aún con sus limitaciones es uno de los mejores instrumentos para normar las complejas relaciones humanas. Un/a ciudadano/a que asume los valores democráticos no aplaude elRechazo a la uso de la fuerza por el Estado y no acepta la violencia privadaviolencia estatal porque no hay nada más peligroso para la sociedad que existany privada individuos o grupos que dispongan de la vida o los bienes de otros a libre voluntad. Por otro lado la violencia, en cualquiera de los dos ámbitos daña la integridad humana.Tolerancia Algunas personas le llaman “Virtud Pública”, que forma parte del trasfondo cultural de las personas. La tolerancia alimenta los principios y valores de la vida democrática y supone la aceptación de las ideas y preferencias de los/as otros/as, no como la concesión de un favor, sino como lo relativo a la aceptación de las propias opciones y valores. Esto implica en ocasiones convivir con comportamientos y costumbres que uno hasta desaprueba y luego de ser una actitud humana, aplicada a lo cotidiano de nuestra vida, debe pasar a convertirse también en una actitud política, que conduzca a la ciudadanía y a su gobierno a una convivencia “armoniosa”. Guía para Concejos Municipales 17
  18. 18. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDEspíritu de La moderación nos ayuda a evitar posiciones extremas en lo ideológico y lo político, las cuales no contribuyen a arribar a unModeración mínimo de concertación y acuerdo entre los/as actores/as del Estado. La moderación nos permite conciliar opiniones y opciones, de ese modo podemos tener una convivencia civilizada y democrática, puesto que las posiciones extremas generalmente no nos ayudan a resolver los problemas.Aceptación de La cultura política democrática no puede concebirse sin la idea de que la gente puede regular sus vidas, compartir la gobernabilidad,la libertad como discutir racionalmente, elegir sabiamente y disfrutar y mejorar laun bien condición humana, permitiendo al individuo ser dueño de siirrenunciable mismo y tomar sus propias decisiones, sin olvidarse del bienestar colectivo. Esta aceptación de la libertad del otro incluye “tener fe en el otro o en la otra”, como ser humano, como sujeto social y como sujeto político.Convencimiento La ciudadanía tiene derechos que nadie debe o puede violentar,ciudadano de sus debemos generar en ella ese convencimiento para que los defiendaderechos frente a las instituciones, organizaciones u otro tipo de entidades. De esta forma la cultura política democrática hecha raíces en unoinalienables de sus pilares fundamentales: En la ciudadanía.Decisión por la En una cultura política democrática debe reconocerse que la últimaelección decision para resolver conflictos políticos son las elecciones. Si el poder político reside en cada uno/a de nosotros/as pues debe aceptarse que la decisión de la mayoría sea implementada. Por supuesto la mayoría tiene la obligación de respetar y asegurar los derechos de la minoría, pero la minoría tiene la obligación de respetar el derecho de la mayoría a gobernar.18 Guía para Concejos Municipales
  19. 19. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDDesconfianza Si no se tiene la capacidad de analizar cualquier propuesta queante cualquier líderes individuales o grupos o partidos hagan o presenten, pueden terminar por someter la voluntad de los derechos fundamentalespropuesta de los/as ciudadanos.redentora Aunque no debemos volvernos temerosos/as de conocer o escuchar alternativas nuevas, debemos antes de darlas por aceptadas analizarlas y revisar si éstas se apegan realmente a la realidad.Todo esto significa que: Una democracia no puede Una cultura política democrática se sostenerse y reproducirse a largo genera en el compromiso con la plazo si los/as ciudadanos/as no democracia y en la práctica misma interiorizan y practican los valores y de la democracia, desde la las normas requeridos por este ciudadanía y desde los/as régimen político. gobernantes. Guía para Concejos Municipales 19
  20. 20. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD2. Gobernabilidad DemocráticaIntroducciónEl Salvador, inició un importante proceso de democratización a partir de la firma delos Acuerdos de Paz. Desde entonces, se registran importantes avances, entre ellosla creación de nuevas instituciones y la participación de la más amplia pluralidadpolítica; sin embargo, es necesario reconocer que todavía hace falta profundizar endicho proceso.Asimismo, debemos reconocer que ha sido en el ámbito municipal donde másavances se pueden constatar en materia de democratización, por ejemplo es en elespacio donde hay más apertura a la participación ciudadana.La demanda por mas espacios democráticos, particularmente en la toma decisiones,exige nuevas forma de ejercicio de gobierno y de actuación ciudadana, por ello enlos últimos años se ha oído hablar de Gobernabilidad, cobrando más fuerza en elambiente político de nuestro país a partir de las elecciones del año dos mil cuatro.Es momento entonces de reflexionar un poco sobre este concepto y determinar dequé forma en nuestros municipios iniciaremos un esfuerzo por alcanzarlo.Ya hemos analizado en el apartado anterior sobre la democracia y su cultura política,iniciaremos entonces directamente con el término gobernabilidad.GobernabilidadEtimológicamente el término gobernabilidad proviene del latín “guvernaculum”, quesignifica timonel que da rumbo y estabilidad a la nave. Este término ha queridoaplicarse al desarrollo de un “buen gobierno”, pero es necesario conocer porqué ydesde qué perspectiva:Algunos plantean que gobernabilidad puede ser visto desde tres perspectivas: Gobernabilidad relacionada con la eficacia: que significa grado de gobierno eficaz, relacionándolo con una noción de “dominación”. Gobernabilidad y Buen Gobierno: en donde se destaca la conexión necesaria entre legitimidad y el ejercicio del poder. La atención en este caso se concentra en la calidad de la acción gubernamental. Se enfatizan las amenazas a la gobernabilidad, provenientes de la exclusión social y la imposibilidad, por parte de grandes sectores de la población, de acceder a una vida digna.20 Guía para Concejos Municipales
  21. 21. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD Gobernabilidad y Estabilidad: En donde se prevé la capacidad del sistema para perdurar en el tiempo, gracias a que se establece una relación de gobierno en donde las demandas de la sociedad y la capacidad del Gobierno se mantienen en un equilibrio dinámico.Para Naciones Unidas, la gobernabilidad es:“El ejercicio de cualquier autoridad política, económica y administrativa en la gestiónde los asuntos de un país a todos los niveles, entendiendo que esta comparte losmecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y gruposarticulan sus intereses, ejercitan sus derechos legales, cumplen sus obligaciones ymedian sus diferencias”. Afirman que: Una mala gobernabilidad expresada en una débil rendición de cuentas, corrupción difundida, sistema político inestable, ausencia de una auténtica división de poderes, baja participación ciudadana e irrespeto a las libertades civiles y políticas entre otras, suele generar pobreza persistente y atraso en el desarrollo (PNUD. Informe de Desarrollo Humano, El Salvador, 2003).Prestando atención a lo anterior, no podemos continuar con la creencia de quegobernabilidad es fundamentalmente, la capacidad que un Gobierno tiene paraimpulsar políticas de Estado, porque esto puede darse tanto en un sistemademocrático como en un sistema autoritario y visto así no se resuelve el tema de lainclusión social y del desarrollo humano.Gobernabilidad y Democracia.La gobernabilidad subordina a la democracia en algunos casos, porque cuando laexigencia o demanda por mayores niveles de participación, mejora de la calidad devida, garantía de las libertades, el respeto de los derechos, entre otros, sobrepasa lacapacidad de respuesta del Estado, sentimos que se genera “ingobernabilidad” ylos/as gobernantes, en aras de salvaguardar la gobernabilidad atacan a la democracia,buscando contener la participación ciudadana o popular y con medidas autoritariasfrenar las demandas sociales, pretendiendo así mantener el “orden” y la malentendida, en este caso, “gobernabilidad”.Por estos “mal entendidos” o diríamos “diferencias de concepción” es que nosresulta de importancia retomar el término Gobernabilidad Democrática. Guía para Concejos Municipales 21
  22. 22. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDGobernabilidad DemocráticaEl concepto de Gobernabilidad Democrática contiene, además de la capacidad delGobierno para impulsar políticas, la capacidad de generar desarrollo o bienestar parala población, impulsando mecanismos que posibiliten la participación de otros/asactores/as de la sociedad civil en la toma de decisiones.Así la gobernabilidad democrática tiene dos implicaciones relacionadas ysubordinadas entre sí: El desarrollo democrático, y el desarrollo humano que setraduce como calidad de vida económica y social No puede haber democracia sin desarrollo, ni desarrollo sin democracia.Para que la Gobernabilidad sea Democrática debe cumplir con ciertos requisitos: El respeto a principios democráticos básicos de representación política (elecciones libres, sufragio universal, participación plena de la ciudadanía) El respeto por derechos civiles y políticos (que incluyen los derechos humanos) Una adecuada calidad institucional y eficiencia política que incluye el efectivo control público de los/as gobernantes que lleva a la transparencia, el diálogo y la consulta con las organizaciones de la sociedad civil, y; Un ejercicio efectivo del poder que se traduce en la capacidad desplegada para aumentar los estándares de bienestar de la sociedad.Además, debe considerar tres componentes fundamentales: Legitimidad: Capacidad de Gestión: Sosteniblidad de la Democracia: Calidad de la relación Capacidad de retomar y Capacidad de renovación de laentre los/as gobernantes y encausar los diferentes institucionalidad y capacidad de la ciudadanía. intereses e iniciativas de los responder a la creciente grupos sociales complejidad social y política.22 Guía para Concejos Municipales
  23. 23. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDPara que la gobernabilidad democrática se desarrolle es necesario:1. Que los órganos decisorios (los poderes del Estado) y los actores políticos (partidos políticos) que participan directamente en el proceso de decisiones y formulación de políticas sean vistos por la ciudadanía como sus legítimos representantes: Se requiere elecciones transparentes, Partidos Políticos catalizadores y canalizadores de los problemas de la ciudadanía y población en general, capacidad de respuesta de los órganos e instituciones del Estado.2. La existencia de canales institucionales que permitan satisfacer las demandas de participación social. Su no satisfacción por el gobierno, contribuye a quitarle legitimidad. Ley de participación ciudadana, políticas locales y ordenanzas de participación ciudadana, espacios de actuación asociada entre los/as gobernantes y la sociedad, transparencia, entre otros.3. La eficacia de las políticas públicas y la conducción política. La democracia se debilita y pierde gobernabilidad cuando la ciudadanía llega a la convicción de que ni el interés general ni sus intereses, aspiraciones y valores estarán protegidos sin cambios en el sistema político y el régimen de gobierno.4. Que la gobernabilidad democrática suponga y se legitime en la aceptación y concreción práctica de valores éticos que le sirvan de sustento, tales como la tolerancia, la no violencia expresada en la resolución pacífica de los conflictos, la libertad de pensamiento, la igualdad y la solidaridad, integrados en una cultura cívica democrática. La Gobernabilidad Democrática implica entonces una ciudadanía desarrollada y con capacidad de organización e incidencia; así como un desarrollo institucional del régimen democrático fundamental en el entorno socioeconómico, incluyente y equitativo, y una adecuada y competitiva inserción al entorno globalizante. Guía para Concejos Municipales 23
  24. 24. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD3. Participación CiudadanaIntroducciónHemos identificado en los apartados anteriores un elemento común y generador deuna relación armoniosa entre la ciudadanía y el gobierno (ya sea nacional omunicipal), ese elemento es la participación ciudadana.Profundizaremos un poco en su significado, en sus componentes, en algunosespacios y mecanismos que podemos proponer y como ésta participacióncontribuye al impulso de la transparencia y el desarrollo local.Participación CiudadanaLa participación ciudadana es un proceso sistemático, por medio del cual laciudadanía se organiza para incidir en la vida pública nacional o municipal, a través demecanismos e instrumentos que les permiten ser parte activa de la toma dedecisiones, del control social y de la corresponsabilidad, actuando de maneraasociada con sus gobernantes, en aras de procurar el bien común y de construir unanueva cultura política democrática. La participación ciudadana implica un proceso permanente de análisis, reflexión y propuesta ante los problemas que nos afectan, implica tomar decisiones para encontrar alternativas de solución, así como darle seguimiento a dichas acciones para garantizar que nuestros derechos económicos, políticos y sociales sean respetados.La participación ciudadana implica acción, defensa, movilización, proposición yfiscalización de la ciudadanía.Es un proceso: Incluyente Promotor de valores De largo plazo Involucra a todos/as, Promueve la solidaridad, Que no tiene soluciones poniendo en práctica la honestidad, transparencia absolutas e inmediatas, tolerancia y el espíritu de y la promoción de los sino que moderación deberes permanentemente plantea nuevos retos y desafíos.24 Guía para Concejos Municipales
  25. 25. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDEsta participación no tiene sentido si no lleva a la población a tomar decisiones juntoa sus gobernantes, es por esta razón que va íntimamente ligada a la transparencia, aldesarrollo local, a la democracia, a la gobernabilidad.Según nuestro Código Municipal, el Gobierno Local debe garantizar la participaciónde la población tanto en su formación como en su conducción. En la formación porque todas las personas que viven en un municipio lo hacen por voluntad propia, así mismo, todos/as los/as mayores de 18 años participan voluntariamente eligiendo a sus gobernantes. En la conducción porque el Gobierno Local debe garantizar la participación de todos/as los/as ciudadanos/as en la solución de los problemas locales y en el fortalecimiento de su conciencia cívica y democrática.Ahora bien, tanta responsabilidad tiene el Gobierno Local de promover laparticipación ciudadana, como los/as ciudadanos/as tienen de participar“responsablemente” en los diferentes espacios que se promueven. Y para participaradecuadamente tienen también que estar bien informados/as y así presentarpropuestas, emitir opiniones o hacer una crítica cumpliendo con el requisito de laobjetividad. ¿Cómo garantizamos que la ciudadanía esté bien informada y además sepa interpretar bien la información?A través de diferentes mecanismos que una ordenanza de transparencia municipalpuede regular y a través de la formación y capacitación de las autoridadesmunicipales y del liderazgo comunitario, tomando como principal referencia elmunicipio y no solo su comunidad o cantón.De esa forma estará en capacidad de analizar la información que se le brinde,utilizando para ello un lenguaje apropiado. Ejemplo: la población confunde los“impuestos” con las tasas municipales, debemos explicarle la diferencia y cómofunciona. Guía para Concejos Municipales 25
  26. 26. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDAlgunas acciones que pueden contribuir a que promovamos la participaciónciudadana en nuestros municipios están contempladas en el Código Municipal (Art.115 al 125): Cabildos Abiertos. Consultas Populares. Promover la constitución de Asociaciones Comunales y otorgarles la personería jurídica. Formar comisiones especiales de apoyo a la gestión.Ahora se abren otros espacios que no sen encuentran aún en ninguna ley pero quepueden ser impulsados en los municipios (algunos incluso han sido incorporados alas propuestas de reforma al código municipal que se encuentra en manos de laAsamblea Legislativa): Audiencias Públicas de Rendición de Cuentas Conformación de Consejos de Desarrollo Local Conformación de Mesas Ciudadanas Conformación de Comités de Contraloría social Procesos de consulta ciudadana para la evaluación a la gestión municipal Presupuestos participativos municipalesEn el ámbito municipal estos espacios pueden ser perfectamente regulados a travésde los siguientes instrumentos: Políticas y ordenanzas de Participación Ciudadana Municipal Políticas y ordenanzas de Transparencia Municipal Políticas y ordenanzas de Medio Ambiente, etc. De esta forma se establecen las reglas, los derechos y los deberes que tanto el Gobierno Local como la ciudadanía deben cumplir para que la participación ciudadana sea realmente fructífera y propicie un ambiente municipal con gobernabilidad democrática.26 Guía para Concejos Municipales
  27. 27. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDAhora reflexionemos:¿Que es la gobernabilidad democrática? En nuestro municipio, como podemoscontribuir a su difusión e implementación?Dada las condiciones en nuestro municipio, ¿como valoramos la participaciónciudadana? ¿Que factores contribuyen a su desarrollo?¿Que acciones podemos desarrollar para fortalecer la participación ciudadana? Guía para Concejos Municipales 27
  28. 28. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD28 Guía para Concejos Municipales
  29. 29. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDMódulo 2:Transparencia MunicipalMecanismos eInstrumentos Guía para Concejos Municipales 29
  30. 30. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD30 Guía para Concejos Municipales
  31. 31. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD1. La transparencia Municipal y sus elementos¿Qué es la Transparencia Pública?Según el diccionario, transparencia se refiere a la calidad de todo cuerpo con la cualse deja atravesar por la luz y permite divisar claramente los objetos a través de suespesor.Si aplicamos este concepto a los sistemas que organizan los/as seres humanospodemos compararlo así: Los sistemas que organizan los/as seres humanos con características de transparentes pueden ser un partido político, una oficina de abogados/as, una asociación comunal, la junta directiva de una empresa, un sindicato laboral, un grupo de jóvenes, una iglesia, etc. La luz que ilumina estos sistemas organizados sería la observación del público. Aquí nos referimos a que las personas que forman parte del sistema o las que están fuera de él puedan conocer lo que hay en su interior y saber cómo funciona. Entonces, el sistema será transparente cuando esa la luz, es decir la observación del público, puede ingresar con toda libertad a su interior.Podemos añadir que en la mayoría de los sistemas que organizan los/as sereshumanos siempre se escoge a un/a representante. En esta persona se delega laresponsabilidad de tomar las decisiones en nombre del resto de representados/as.Finalmente, se puede comprender que el sistema del que se esté hablando estransparente no porque demuestre que está en buenas condiciones y que funcionade acuerdo a lo esperado por el público. Es transparente porque demuestra lascondiciones en las que se encuentra y cómo está funcionando,independientemente si es negativa o positivamente. Transparencia Pública es la generación de condiciones de confianza y franqueza entre los/as que administran la esfera de lo público, basado en competencias y reglas, acceso a la información publica, rendición de cuentas, participación y control ciudadano. Guía para Concejos Municipales 31
  32. 32. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDLas condiciones para que un sistema sea catalogado de transparente son: Acceso a la información: es decir, hacer disponible, oportuna, clara y verificable la información que se genera dentro del sistema. Rendición de cuentas: esto consiste en informar a los/as representados/as o a los/as otros/as actores cómo se está administrando realmente el sistema y cada una de sus áreas. Rendir cuentas no consiste únicamente en mostrar los aspectos positivos que se dan dentro del sistema sino también en informar de cuáles son los aspectos deficientes a fin de buscarles una solución. Cumplimiento de las reglas: esto implica que tanto los/as representantes como los/as ciudadanos/as deben conocer las reglas que rigen las acciones que desarrollarán del sistema. El cumplimiento de las reglas implica que también hay una oportunidad para que los/as ciudadanos/as y los/as representantes puedan monitorear de qué manera se está dando este cumplimiento y evaluar los resultados de su aplicación. Participación: este elemento debe entenderse como la igualdad de oportunidades que tienen los/as diferentes actores del sistema para expresar sus perspectivas, hacer propuestas, dar seguimiento a las acciones del sistema. Valores: es el conjunto de acciones o la manera de actuar que hay en cada individuo. Cuando se practican dentro de un sistema se desarrollan con el objetivo de velar por el respeto de los derechos de los/as demás. En un sistema político, por ejemplo, algunos valores serían la ética, el respeto a la reglas, la honestidad a la hora de hacer negocios, etc.La transparencia en los Gobiernos MunicipalesPartiremos para el desarrollo de este tema del documento “Propuesta para una Estrategiade Transparencia Municipal”, el cual ha sido elaborado por la Corporación deMunicipalidades de la República de El Salvador (COMURES) y no brinda los conceptos ydefiniciones básicas de un gobierno transparente.Nuestro país funciona políticamente como un sistema democrático, es decir que unapersona o un grupo de personas es escogida por una mayoría para que los/asrepresente en el gobierno. En el ámbito municipal esta persona es el/la alcalde/sa ysu Concejo Municipal32 Guía para Concejos Municipales
  33. 33. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDLa lógica de nuestro sistema político es que los/as representantes municipales tomanlas decisiones en nombre de todos/as los/as habitantes del municipio y eso hagenerado la cultura del poder sobre los/as demás y no de la autoridad de todos/as,que es lo que contribuye a que como iguales podamos discutir de forma pública losproblemas y encontrar soluciones concertadas y transparentes.La Transparencia Municipal está determinada en buena medida por “la obligación y lanecesidad que tienen los gobiernos de informar y rendir cuentas a la opinión pública,porque no solo debe ser un buen administrador de recursos, sino tambiéndemostrar que está manejando bien los recursos que le fueron conferidos, enconsecuencia, ser merecedores/as de la confianza por parte de los/as ciudadanos/as”. Las autoridades deben conquistar la credibilidad ciudadana con sus acciones y actitudes guiadas por la franqueza, el cultivo de la verdad y de la honestidad en el proceso cotidiano de servir al bien común.Y ¿por qué es necesario impulsar una estrategia de transparencia en lagestión pública municipal? 1. Para demostrar que no existe corrupción y mal manejo de la cosa pública. 2. Para educar a la población en la responsabilidad que igualmente tiene en la garantía del buen manejo de la cosa pública y 3. Para resolver el problema de los mecanismos que contribuyen a la corrupción en cualquier nivel de funcionarios municipales.Desde los Concejos Municipales es importante impulsar la transparencia porque deesa forma recuperan credibilidad perdida y fortalecen la credibilidad adquirida.Desde la ciudadanía es importante impulsar la transparencia porque se sienten parteimportante del desarrollo del municipio, de la buena utilización de sus recursos y dela generación de beneficios para todos/as. Guía para Concejos Municipales 33
  34. 34. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD2. Algunos Mecanismos de Transparencia MunicipalPara poder definir los mecanismos e instrumentos que se pueden implementar en elmunicipio para garantizar una gestión transparente es necesario considerar lascuatro áreas de intervención que la Estrategia de Transparencia Municipal nosplantea: Un sistema de información eficiente y accesible: el cual implica la generación, sistematización y divulgación de la información. A mayor entrega de información útil, veraz y oportuna, es de esperar un mayor interés y confianza de la comunidad hacia el manejo de la cosa pública. Cuando un gobierno restringe y oculta la información sobre sus actividades, se estará alejando y creando desconfianza de los/as ciudadanos/as hacia su gestión. Mecanismos que permitan controlar la discrecionalidad arbitraria del/a funcionario/a público/a municipal: la discrecionalidad implica el ejercicio de una función pública en forma libre, con poca, ninguna o defectuosa reglamentación y control por parte de autoridades de la misma institución u otros entes contralores. La discrecionalidad no siempre es negativa, puesto que en algunos cargos gerenciales se hace necesaria, pero igualmente es necesario establecer un equilibrio entre la suficiente autonomía que debe tener un/a funcionario/a público/a para desarrollar con creatividad, eficiencia y eficacia su cargo, con la necesaria reglamentación que regule su actuar. Mejorar la rendición de cuenta: la cual se define como la obligación que tiene el/la funcionario/a público/a de responder por una responsabilidad que le ha sido conferida. La rendición de cuenta debe efectuarse incluso sin que nadie se lo pida al el/la funcionario/a, debe formar práctica usual en la administración pública. Facilitar la participación ciudadana: A través de un conjunto de iniciativas e instrumentos destinados a contribuir al desarrollo de la capacidad de control y de incidencia de las organizaciones de la sociedad civil en áreas del gobierno local. Es necesario que tanto el gobierno local como la ciudadanía misma invierta en fortalecer la capacidad de incidencia de la comunidad.34 Guía para Concejos Municipales
  35. 35. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDDe acuerdo a estas áreas es que debemos considerar los mecanismos a implementar,la propuesta de COMURES cita los siguientes ejemplos: Area Mecanismos de Transparencia y participación Mejorando Sobre el plan de desarrollo municipal los Sistemas Como funciona la organización Sobre el presupuesto y las finanzas de Sobre los servicios y trámites Información Oficina de información y reclamos Municipal Audiciones radiales, con micrófono abierto Ley sobre libre acceso a la información Talleres participativos con los/as usuario/as. Sesiones de Concejo Abierto Encuestas a usuarios/as sobre servicios públicos Talleres participativos con funcionarios/as municipales Controlando Reforma organizacional la Simplificación de trámites Transparencia en licitaciones y compras Discrecionali Sistema meritocrático de selección y promoción del personal dad Ordenanza de protección a las/los funcionarios/as públicos/as que Arbitraria denuncian casos de corrupción. Premio anual a funcionarios/as que se destacaron en iniciativas por la transparencia. Ordenanza sobre la participación ciudadana Oficina de quejas y reclamos Audiencia pública de presupuesto municipal. Impulsando Audiencia pública de rendición de cuentas sobre la gestión municipal. la Rendición Comité de control ciudadano de servicios públicos por las 3C: calidad, cobertura y costo. de Cuenta Rendición de cuenta a contralorías ciudadanas. Foro con empresarios/as y profesionales auditores/as Manifestación de bienes de funcionarios/as. Mejorar y divulgas los sistemas de rendición de cuenta gubernamental Las finanzas municipales en Internet. Facilitando la Facilitar la organización ciudadana. Participación Capacitación a los/as ciudadanos/as en el uso de la información pública municipal. Ciudadana Estimular proyectos de obras en cogestión. Mecanismos participativos en políticas públicas locales. Facilitar y estimular trabajo de las contralorías ciudadanas. Oficina de participación ciudadana Comité de fiscalización de calidad de los servicios públicos.Por otro lado, en los municipios de El Salvador la transparencia está regida por loque manda el Código Municipal y por las propuestas que desarrolla la Corporaciónde Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES). Guía para Concejos Municipales 35
  36. 36. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDEspecíficamente, el título IX del Código Municipal obliga a las municipalidades adesarrollar actividades que incrementen la participación de su “sociedad local” en laadministración del municipio. Algunos de los mecanismos que facilitan laparticipación de los/as ciudadanos/as en la municipalidad son: Cabildos Abiertos (Art. 115): Deben celebrarse al menos cada tres meses, para que las autoridades municipales informen públicamente sobre la gestión municipal y tratar las materias que los/as vecinos/as soliciten y los que el Concejo considere necesarios. Consulta Popular (Art. 116): Es cuando el Concejo Municipal necesita saber cuál es la voluntad de los/as ciudadanos/as del municipio sobre un proyecto, cambios o políticas a desarrollar. Los resultados de la consulta popular son de obligatorio cumplimiento para el Concejo y en ella participan todos/as los/as ciudadanos/as del municipio.Otro mecanismo que dentro de las alcaldías busca aumentar la transparencia y laparticipación ciudadana es: Presupuesto de Inversión Participativa. Que contribuye a que los/as ciudadanos/as de un municipio tomen decisiones sobre la forma, lugar y bajo que montos se realice la inversión social. Así mismo posibilita el conocimiento sobre los ingresos propios y públicos que la municipalidad recibe para este fin. La ciudadanía también puede participar en la ejecución de este presupuesto y en su evaluación.36 Guía para Concejos Municipales
  37. 37. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD3. Instrumentos para la Transparencia MunicipalEstos mecanismos deben formar parte de un todo y, contando ya con una propuestade Estrategia de Transparencia Municipal y una propuesta de Ley presentada a laAsamblea Legislativa por COMURES, es importante definir a qué todo nos referimos.Para empezar debemos decir que tenemos 3 instrumentos: 1. La Estrategia de Transparencia Municipal elaborada por COMURES (que ha generado una propuesta de Ley que se encuentra en estudio en la Asamblea Legislativa). 2. La Política de Transparencia Municipal que es la que cada municipio elabora partiendo de la Estrategia propuesta, adoptándola y adaptándola a sus capacidades y realidades, estableciendo claramente las responsabilidades institucionales y las responsabilidades ciudadanas. 3. La Ordenanza de Transparencia Municipal, que le brinda el marco legal a la política, normando los lineamientos que surgen de ella.Política de Transparencia MunicipalPor política se entiende el conjunto de prácticas institucionalizadas, orientadas a laconducción de la sociedad. Es un instrumento que orienta nuestra acción,estableciendo criterios y lineamientos a seguir para alcanzar un fin determinado.Para nuestro caso, el fin es la TRANSPARENCIA MUNICIPAL. Una Política de Transparencia Municipal será entonces el conjunto de lineamientos, criterios y procedimientos (hacia adentro y hacia fuera de la municipalidad) a seguir para generar condiciones de confianza y franqueza entre el Gobierno Local y la ciudadanía, basándose en las competencias y reglas, acceso a la información pública, rendición de cuentas, participación y control ciudadano. Guía para Concejos Municipales 37
  38. 38. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDCómo elaboramos una política de transparencia municipal?Podríamos pensar en los siguientes pasos (una propuesta para que lasmunicipalidades revisen su viabilidad):Paso 1: El Concejo Municipal define la conformación de una comisión quePreparación de elabore una propuesta de política. Esta puede retomar los aspectosdocumento de la propuesta de transparencia municipal que ha elaboradoborrador COMURES, considerar ordenanzas municipales elaboradas en otros municipios sobre la transparencia o tomar la propia si es que ya existe. A partir de eso, el documento de política debería, entre otros elementos que la municipalidad considere convenientes, contemplar los siguientes contenidos: Introducción y Presentación Concepto de Transparencia Municipal Principios Fundamentales que regirán la Política de Transparencia Municipal Objetivos de la Política de Transparencia Municipal Actores de la Transparencia Municipal Resultados esperados de su aplicación Mecanismos e Instrumentos para la transparencia municipal De la responsabilidad de la Municipalidad y de la ciudadanía Rol de las diferentes estructuras orgánicas de la municipalidad en la promoción de la Transparencia Municipal Estrategias Especiales.Paso 2: Con el documento propuesto, el Concejo Municipal yDiscusión y posiblemente algunas áreas técnicas de la municipalidad, analicen suanálisis de la contenido y lo modifiquen, de acuerdo a la realidad concreta de lapropuesta por el institución y de sus posibilidades de ejecutar el contenido.ConcejoMunicipal. Podemos realizar esta revisión y análisis en dos sesiones de 4 horas cada una, con la ayuda de un/a facilitador/a, conocedor/a del tema.Paso 3: Luego de que el documento se encuentre elaborado y a plenaAprobación y satisfacción del Concejo Municipal, se aprueba y se elabora elelaboración de acuerdo municipal que la valida como Política de TransparenciaAcuerdo Municipal, así como establece el mecanismo de socialización yMunicipal consulta que se desarrollará con la población, para que sea de conocimiento de todos/as los/as habitantes del municipio.38 Guía para Concejos Municipales
  39. 39. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD Paso 4: El Concejo Municipal desarrolla una consulta popular en la cual Socialización y presenta la política y explica la forma en que ésta se desarrollará y Validación aplicará, así como a partir de cuándo es valida legalmente. ciudadana de la Política Aspecto importante de esta presentación es el relacionado con las responsabilidades del Concejo Municipal y las responsabilidades de la ciudadanía, lo cual debe quedar claramente planteado para todos/as y validado para su aprobación final en el Concejo Municipal. Paso 5: El Concejo Municipal procede a elaborar la ordenanza municipal Elaboración de que regulará las acciones, mecanismos y espacios que la política la ordenanza determina. Municipal Paso 6: El Concejo Municipal y las áreas técnicas de la municipalidad Elaboración del elaboran un plan municipal de transparencia en el cual se Plan de contemplarán las actividades, períodos, responsables y recursos Transparencia necesarios para la implementación del contenido de la política. MunicipalEl contar con una política municipal de transparencia contribuye a que todas lasáreas de la municipalidad se integren de forma conjunta en un esfuerzo para lagestión responda no solo a los intereses de la población, sino a los intereses propiosde la institución y a garantizar que cada uno de los procedimientos, cada uno de losespacios y cada uno de los mecanismos implementados sean realmentetransparentes y gocen de la confianza ciudadana que debemos fortalecer. Guía para Concejos Municipales 39
  40. 40. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDAhora reflexionemos:En nuestro municipio, como podríamos trabajar en la construcción odefinición de los siguientes temas:¿Que concepto de Transparencia Municipal podríamos proponer?¿Podemos establecer al menos tres principios fundamentales que regirán laPolítica de Transparencia Municipal?¿Que objetivos podemos establecer de la Política de Transparencia Municipal?¿En nuestro municipio cuales son los actores y sujetos de la TransparenciaMunicipal?¿Cuales son, a su juicio, las principales responsabilidades de la Municipalidady de la ciudadanía en este proceso?40 Guía para Concejos Municipales
  41. 41. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDMódulo 3:PresupuestoParticipativoMunicipal Guía para Concejos Municipales 41
  42. 42. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD42 Guía para Concejos Municipales
  43. 43. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD1. Presupuesto Participativo MunicipalIntroducciónSiempre que hablamos de presupuesto participativo pensamos en la experiencia másconocida que es la de Porto Alegre en Brasil, o nos ubicamos en el municipio de SanSalvador que lleva ya alrededor de 4 años de estarlo ejecutando, si no es así, nosubicamos en los requisitos básicos que el FIS-DL nos exige para aprobarnos elpresupuesto del próximo año.Estas son experiencias que nos parecen lejanas pero se pueden aplicar en nuestrosmunicipios, no exactamente iguales, porque la metodología y los mecanismospueden variar de acuerdo a la realidad de cada municipio.Para hacer un Presupuesto Participativo Municipal primero debemos ubicarnos ennuestras capacidades y en el nivel organizativo de la población, así como en la ideade que son los primeros pasos que damos en esta experiencia y que las condicionesnos son todavía las más ideales. Debemos ir paso a paso, por esta razón en esteapartado veremos las dos cosas: la definición y procesos ideales y lo que en estemomento podemos hacer.El Presupuesto MunicipalSabemos que el presupuesto municipal es el instrumento jurídico por medio delcual se asignan los recursos para el cumplimiento de los fines municipales, en elperíodo de un año.En ese sentido el presupuesto es:Una herramienta política del Concejo, ya que a través de éste se proyectanacuerdos, operaciones y resultados.Un instrumento jurídico que tiene doble significado: primero, es un acto deautorización del plan financiero anual municipal y, segundo, es un mecanismo paralimitar y controlar la actividad del Concejo, de acuerdo a sus recursos financieros yposibilita el control de asignación e inversión.Una guía de administración municipal, puesto que establece accionesespecíficas para realizar en el año, las cuales se deben planificar, coordinar, ejecutar,dirigir y controlar. Guía para Concejos Municipales 43
  44. 44. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDEsto implica que está unido a una serie de normas de orden legal, político,económico y administrativo y que debe apegarse a criterios de legalidad,racionalidad, transparencia, eficiencia y economía.El Presupuesto Municipal debe contener: a. El presupuesto de ingresos: Apreciación de los recursos que espera recibir en el año. b. El presupuesto de egresos: Calculo anticipado de los gastos que contiene partidas para atender las funciones, las actividades-proyectos y los servicios municipales., es decir atiende las necesidades administrativas y de inversión. c. Disposiciones generales: Normas complementarias, reglamentarias, explicativas o necesarias para la ejecución del presupuestoSu proceso de formulación incluye las siguientes etapas: Formulación Aprobación del Ejecución Liquidación Presupuesto por el Concejo Municipal Creación de la En sesión de Que se realiza en Cierre del Comisión para Concejo se el transcurso del ejercicio, elaborar el conoce, delibera y año siguiendo al estableciendo si presupuesto aprueba el pie de la letra las los resultados Establecimiento de presupuesto. disposiciones comparativos de la política Es obligación para establecidas en su ingresos y egresos presupuestaria. las cabeceras aprobación. nos dejan déficit, Estimación del departamentales Por supuesto en superávit o un Superávit o Déficit publicar en el la ejecución es equilibrio entre financiero. Diario Oficial o en válida la reforma ambos. Estimación de el de mayor de algunos ingresos para el circulación el aspectos del próximo año presupuesto presupuesto, Estimación de aprobado. siempre y cuando egresos por área quede constancia Integración y en acuerdo presentación del municipal la presupuesto, antes decisión tomada. del 15 de (Art. 77, inciso 2º Noviembre de cada Cod. Mpal) año.En este proceso planteado, conocido como “tradicional”, no participa directamentela población, sino las unidades técnicas y las diferentes áreas de la municipalidad queen base a información de campo y de funcionamiento interno, elaboran laspropuestas de inversión en cada caso. Generalmente desde la formulación hasta laaprobación se trabaja alrededor de un mes. Ahora bien, cuándo y cómo hacemos elpresupuesto participativo?44 Guía para Concejos Municipales
  45. 45. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDEl Presupuesto Participativo El Presupuesto Participativo se define como la posibilidad concreta que los/as habitantes de los distintos barrios, cantones, sectores y comunidades del municipio tienen para definir en detalle y democráticamente el destino de los fondos públicos. Es decidir que tipo de infraestructura desea crear o mejorar y la posibilidad de seguir de cerca la evolución de los trabajos y el uso del recurso financiero.El presupuesto participativo implica un cambio en las formas tradicionales de hacerpresupuestos, porque significa devolver la palabra y el poder a la gente y seconvierte en un método de toma de decisiones compartidas, generando la“corresponsabilidad” necesaria entre el gobierno local y la población para eldesarrollo local.Lo ideal sería que pudiéramos consultar a la población sobre todas las áreas delpresupuesto, pero siendo nuestra primera experiencia en desarrollarlo iniciaremoscon la formulación del Presupuesto de Inversión, el cual está referido solo a losfondos propios, donados o los provenientes de las transferencias del FODES, queestán designados para la infraestructura, programas sociales, programas educativos,etc.Otro punto que debemos tener en cuenta es que un presupuesto participativo debetrabajarse durante todo un año, esa es la idea original (Según Porto Alegre, Brasil),pues este tiempo deja espacio para revisar con detenimiento y mayor concentraciónlas factibilidades técnicas, económicas y políticas de desarrollar los proyectospropuestos por la población, de esa forma la decisión final que se toma sobre lainversión está más acorde todavía a la realidad de los/as habitantes y de la economíade la municipalidad. Por otro lado, debe durar un año en cuanto a que en eseperíodo la población participa organizadamente en el control de los recursos:vigilando que las construcciones sean realizadas en la cantidad y calidad requerida,que el proceso de licitación cumple con lo que demanda la ley y con la disponibilidadreal de fondos, participando en la construcción de la obra a través de su trabajo,evaluando avances, dificultades, y otras actividades.Otra consideración importante es que el presupuesto de inversión participativa noparte únicamente de las necesidades que en el momento de su formulación lapoblación plantea, sino también del plan estratégico participativo municipal que se haelaborado en el municipio y que lo tenemos ahí como referencia de nuestro caminoo, si este plan no existe aún, partir de las promesas que hicimos a la población ennuestra plataforma política. Guía para Concejos Municipales 45
  46. 46. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDAhora podemos decir claramente que la población interviene en todas las fases delpresupuesto: Ejecución Evaluación Formulación LiquidaciónEn la formulación porque contribuye a definir en qué y en donde invertir enproyectos de infraestructura, proyectos estratégicos, proyectos sociales u otros.En la ejecución porque no solo se involucra con su mano de obra, sino también enla garantía de que la inversión sea realizada como se necesita y planificó, que lacontratación sea hecha cumpliendo los requisitos de ley, que la empresa cumple eltrato adecuadamente, que los fondos utilizados corresponden a la obra, que losremanentes de fondos son reinvertidos con decisión de la comunidad.En la evaluación porque emite su valoración respecto de lo realizado, de lasdificultades que enfrenta la municipalidad, de la responsabilidad ciudadana cumplida ono.En la liquidación porque la comunidad da fe de la obra recibidaEl Presupuesto participativo es un proceso de concertaciónClaro, la elaboración del presupuesto es un proceso de concertación, porque setrata de tomar acuerdos entre zonas, acuerdos entre zonas y municipalidad, entremunicipalidad y planes, entre planes y recursos, etc. y esos acuerdos deben sertomados con la claridad de que la inversión que se haga debe responder a un finúltimo: EL BIEN COMUN.Para ello, el presupuesto participativo, en todas sus etapas, debe considerar algunosprincipios básicos.46 Guía para Concejos Municipales
  47. 47. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISDPrincipios Básicos para la elaboración del Presupuesto ParticipativoEquidad:Todo ciudadano/a del municipio tendrá iguales derechos y obligaciones en suparticipación en el presupuesto, sin distinción de género, raza, religión, ideologíapolítica o condición económica.Solidaridad:Se propiciará el desarrollo de relaciones fraternales entre los/as vecinos/as, tomandodecisiones sobre la base de criterios claros de priorización: proyectos que resuelvennecesidades de gran urgencia, que satisfacen la necesidad de un buen número depoblación, que contribuyen a equilibrar la mejora de la calidad de vida entre lascomunidades y que están dentro de la competencia de la municipalidad.Corresponsabilidad:Los compromisos adquiridos son compartidos entre la municipalidad y la ciudadanía.Transparencia:Entre ambas partes involucradas: Municipalidad – ciudadanía, para poder discutir yconcertar acuerdos que sean de mutuo beneficio. Y esta surge de la disposiciónpolítica de cada uno, actuando de buena voluntad.Características del Presupuesto Participativo Se concentra en temas claves, sobre los cuales tenemos conocimiento previo de acuerdo a nuestra experiencia en el municipio. Ejemplo: sabemos que un problema fundamental para el municipio es el tratamiento de los desechos sólidos, esto probablemente no sea priorizado en una asamblea zonal, pero podemos como municipalidad llevarlo a discusión en la asamblea municipal. Considera explícitamente la disponibilidad de recursos, es decir, se presenta a la población la cantidad exacta con la que se cuenta y no se suponen otros ingresos que necesitan mayor gestión y que no están en nuestras manos aún. Analiza los puntos fuertes y débiles del territorio en relación a su propio desarrollo Contempla los grandes acontecimientos y cambios que están ocurriendo fuera del entorno estrictamente local (a nivel nacional o internacional) Se orienta a la acción, con un fuerte énfasis en los resultados prácticos. Guía para Concejos Municipales 47
  48. 48. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD¿Cómo logramos que la población actúe de acuerdo a estos principios y aestas características?Si hemos venido desarrollando trabajo participativo con la población y les hemosbrindado además alguna información no será difícil impulsarlos a participar“responsablemente”, si por el contrario, todavía no lo hemos hecho, esta es laoportunidad. Pero, ¿cómo enfrentar nuestros temores ante la imposibilidad deresponder a todos/as con la rapidez que lo requieren?, o ¿cómo enfrentar nuestrostemores sobre las discusiones que se puedan desatar y no llegar a acuerdos?En realidad esta situación puede ser menos difícil si antes de iniciar el proceso lebrindamos a la comisión que organizará todo el proceso una capacitación quecontemple como contenido básico las posibles dificultades a enfrentar, lametodología para trabajar, metodología para motivar los “buenos sentimientosvecinales” y la mejor forma de entablar una relación horizontal con y entre lapoblación. De esta forma será menos complicado manejar los conflictos.Además de eso, debemos generar un ambiente positivo para la elaboración delpresupuesto a partir de una audiencia pública de rendición de cuentas (la cual hemosvisto en el apartado anterior), en donde escuchen de el/la Acalde/sa todo lotrabajado en el año, la dificultades enfrentadas, las facilidades presentadas y seresalten algunos proyectos exitosos por el nivel de involucramiento que la poblacióntuvo en ellos. Esto abre las mentalidades, sobre todo si concluimos dicha audienciaexplicando como se desarrollará el proceso de definición de la inversión delsiguiente año, los principios que aplicaremos, los montos que se disponen y elcomportamiento que esperamos de los/as ciudadanas.48 Guía para Concejos Municipales
  49. 49. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD2. Fases del Presupuesto ParticipativoFase 1: Formulación del Presupuesto ParticipativoPaso 1:Preparación de CondicionesEs importante que antes de iniciar el proceso de formulación del presupuesto elConcejo Municipal tome decisiones que servirán tanto para la formulación delpresupuesto municipal como para la operativización de la misma, así como definaalgunas políticas que beneficien una visión integral de desarrollo.Por esta razón el Concejo Municipal debe: Conformar dos comisiones: una comisión de formulación del presupuesto municipal y otra para la formulación del presupuesto de inversión participativo. Recibir la propuesta del proceso de formulación del presupuesto (esta puede ser presentada por una comisión conformada al interior del Concejo o funcionarios/as de la municipalidad, por un/a consultor/a o una ONG que le esté apoyando, existen diferentes formas). Definir las políticas que este presupuesto deberá asumir: política de recuperación de mora en el próximo año, políticas para la ejecución de los proyectos (contratación de mano de obra de la comunidad), estructuración de zonas (si no las hubiere), etc. Establecer los criterios de priorización: proyectos que competan a la municipalidad, que cumplan con los requisitos del FIS-DL, que las comunidades estén organizadas, etc. y como generalmente participan en las asambleas zonales las comunidades ya organizadas, reservar un pequeño monto para aquellas comunidades que todavía no están aglutinadas, de lo contrario se generaría “marginación” en el municipio, lo cual no corresponde con el Bien Común. Definir los montos que serán destinados para cada área: municipal, zona territorial, proyectos estratégicos, sectoriales (jóvenes, tercera edad, mujeres, otros), etc. Esto generalmente se hace de la siguiente forma: Porcentaje para Administración y Funcionamiento: que se destina para todas las áreas internas de la municipalidad y que garantizan una buena atención a la población, así como buenas condiciones de trabajo para el personal, salarios de personal, servicios básicos, papelería, etc. Porcentaje para fondos de contrapartida: que son los que la municipalidad debe reservar para los montos que los proyectos exigen como aporte del municipio. En este caso debe quedar establecido hasta Guía para Concejos Municipales 49
  50. 50. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD cuándo estos montos se mantendrán “congelados” en la municipalidad y cuándo serán “liberados” ya sea para el aporte que se debe dar o para utilizarlos en otras obras si es que no fueron usados con el fin previsto originalmente. Porcentaje para políticas específicas por sector: en este caso la municipalidad asignará montos a políticas de género, políticas de participación ciudadana o políticas para el desarrollo de la tercera edad, políticas de fortalecimiento municipal, etc. Otras que estén contempladas en su plan municipal. Porcentaje para proyectos especiales: fondo que se reserva para el caso de los proyectos de agua o de electricidad, los cuales requieren factibilidad, pues esta factibilidad tiene una duración de 6 meses únicamente. Porcentaje para proyectos estratégicos: que son proyectos establecidos en el plan municipal para el desarrollo integral a largo plazo. Porcentaje para los proyectos de beneficio comunitario: que son los fondos que se distribuyen por zona en el municipio. Esta distribución puede partir de algunos criterios como: zonas en las que aún no hubo inversión municipal, zonas en situación de mayor vulnerabilidad social y económica - prevención de riesgo, interconectividad vial, , visión de desarrollo municipal, beneficio para más de una comunidad y mejora en la calidad de vida. Además se debe considerar un diagnóstico rápido del municipio.Todo lo anterior debe quedar claramente establecido en el AcuerdoMunicipal sobre la Formulación y Ejecución del Presupuesto. Preparar un informe a la población: este informe que nosotros llamamos “Audiencia Pública de Rendición de Cuentas” contempla: La información sobre la ejecución del presupuesto del año anterior y la situación financiera del siguiente año: Ingresos esperados (que son los seguros como los del FODES, impuestos y tasas, donaciones ya aprobadas), Ingresos en gestión: que son una posibilidad y que ya están gestionados para proyectos específicos. Recurso que se asigna a los proyectos especiales (los que son perentorios como los de agua o electricidad cuya factibilidad dura 6 meses).50 Guía para Concejos Municipales
  51. 51. Participación Ciudadana y Transparencia MunicipalPROBIDAD ISD Recurso asignado para la administración y funcionamiento de la municipalidad. Recurso asignado a los proyectos estratégicos Recurso asignado a las políticas específicas. Los montos disponibles por zona: planteando además los criterios utilizados para la distribución. Problemas que se enfrentan en la captación de impuestos y tasas. Dar a conocer las políticas, procedimientos, criterios, principios que orientan el presupuesto participativo.Paso 2:Campaña de sensibilización La municipalidad puede generar mecanismos de divulgación del inicio de la formulación del presupuesto participativo, esto incluso con la colaboración de líderes y lideresas de los organismos ciudadanos con los cuales tienen coordinación: Consejos de Desarrollo Local, Mesas Ciudadanas, Consejo de Desarrollo Local, comisiones especiales, etc. Esta campaña incluso puede permanecer mientras dura todo el proceso de formulación.Paso 3:Desarrollo de Asambleas ZonalesCon todo lo anterior hemos abierto la puerta para iniciar el presupuesto deinversión participativa y es hora de irnos al territorio a trabajar con la población.En estas asambleas zonales debemos seguir los siguientes pasos:Presentación de informe: Presentar un informe resumen a partir del presentado en la audiencia pública de rendición de cuentas, y no demorar mucho en la asamblea. Guía para Concejos Municipales 51
  52. 52. Participación Ciudadana y Transparencia Municipal PROBIDAD ISDPresentación de principios, criterios y montos para la inversión: Presentar los principios, criterios y valores que rigen la formulación del presupuesto y la metodología a emplear en la jornada. Presentar la distribución total del presupuesto, de ser posible en una gráfica,: montos asignados para proyectos estratégicos, especiales, de las zonas, etc. Presentar el monto asignado a la zona, el cual servirá de base para discutir los proyectos a priorizar.Presentación y validación de proyectos estratégicos, especiales osectoriales: Se presentan en detalle los proyectos estratégicos, especiales o sectoriales con su respectivo monto. Se organizan mesas de trabajo de acuerdo al número de participantes para que estos/as puedan validar los montos asignados, pudiendo proponer modificaciones, sin que ello altere el monto total; asimismo le establecen la prioridad que cada grupo le da a cada uno de los proyectos. En plenaria cada grupo expone sus resultados y el/la facilitador/a saca la media si hay propuesta de variación de montos y la media de las prioridades establecidas. Veamos el siguiente ejemplo: RESULTADOS DE LA CONSULTA DE LOS PROYECTOS ESTRATÉGICOS (Tomado de una jornada zonal realizada en el Municipio de Santo Tomás, 2002)PROYECTO MONTO CONSULTA SOBRE EL MONTO PRIORIDAD Grupo 1 Grupo 2 G. 3 Grupo 4 PROMEDIO G1 G2 G3 G4 PROMEDIO1. Mercado 54,800 OK OK OK OK 54,800.00 6 2 6 2 42. Participación 5,000 4.000 OK OK 3.000 4,350.00 4 3 4 3 3 Ciudadana3. Salud 9,353.31 8.353.31 OK OK 3,353.31 7,603.31 3 4 2 4 2 Preventiva4.Vivienda 11,000 10,000 6,000 OK 5.000 8,000.00 5 5 3 5 55. Desechos 6,000 5,000 OK OK 6.000 6.000.00 2 6 5 6 6 Sólidos6.Proy. Hídricos 16,310.69 20.310.69 21,310.69 OK 30,310.69 22.060.69 1 1 1 1 1Total 102,464.00 102.714.00Presentación, priorización y establecimiento de montos de proyectos dela zona: Se presentan los proyectos que de acuerdo al plan estratégico del municipio ya han sido priorizados en la zona, o priorizados en cabildos anteriores o en cualquier otro espacio de consulta; pudiendo agregar otros proyectos que52 Guía para Concejos Municipales

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