DIMENSIÓN POLÍTICA Y SOCIAL DE LOS
PROBLEMAS REGIONALES DELAGUA
Introducción:
La Comarca Lagunera ubicada en el norte
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la calidad y la tensión entre los apropiadores del
recurso. En segundo lugar se propone analizar el
componente social y po...
los solicitantes. En La laguna acciones
voluntarias de los usuarios de las agua
subterráneas como por ejemplo limitar las
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región en las que con un menor o mayor grado de
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suponerse que no ha habido un
enriquecimiento súbito de los depósitos de
arsénico sino que por prácticas en el
aprovechami...
organizaciones civiles con temas hídricos y
ambientales data en algunos casos de la década de
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manera que la actuación burocrática deviene en
dos formas de desviación, la primera de ellas
alude a los efectos perversos...
(CNA, 2005, p. 12). Tal disposición configura un
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Un nuevo Decreto de Regularización se
emitió en 2002, en esta ocasión exclusivamente
para el uso agrícola. (Secretaría de ...
considerando medidas como por ejemplo el
otorgamiento de prórrogas bajo la condición de
disminuir una parte proporcional d...
el 90% del agua se destina al uso agrícola; 6% al
público urbano, 1% al uso industrial y 3% al uso
pecuario. (Secretaría d...
El componente simbólico
Los discursos de los actores sociales del
agua expresan una trama de signos y significados
relativ...
intentan recuperar los derechos de agua vendidos
a la pequeña propiedad, argumentando el carácter
ilegal de las transmisio...
plantea Habermas, aparece como deseable pero al
mismo tiempo como compleja y portadora de
importantes dificultades en su o...
aguas nacionales y sus bienes públicos
inherentes, que realicen actividades de
carácter agrícola, silvícola, pecuario y
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Dimension politica y Social de los Problemas Regionales del Agua

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Dimension politica y Social de los Problemas Regionales del Agua

  1. 1. DIMENSIÓN POLÍTICA Y SOCIAL DE LOS PROBLEMAS REGIONALES DELAGUA Introducción: La Comarca Lagunera ubicada en el norte del país se caracteriza en la actualidad por una variedad de problemas relacionados con el uso, la explotación y la administración del agua. La relación entre las condiciones naturales de la región y las demandas y decisiones de los grupos sociales ha dado lugar a la presencia potencial y eventual conflicto abierto. La demanda y la extracción de facto de volúmenes superiores a la recarga, el incremento de la demanda derivado del dinamismo económico de la región, el establecimiento de decretos de veda que prohíben nuevas perforaciones para la extracción del agua, aunado al deterioro de las condiciones de vida del sector social de la producción agrícola configuran una realidad social caracterizada por el deterioro y la sobreexplotación del recurso, a lo cual se suman la competencia por el agua y los intereses económicos y políticos de los variados grupos sociales de la región. El análisis de la dimensión política pone en la mira a las organizaciones de la burocracia de los diferentes niveles de gobierno que intervienen en el diseño e implementación de Hilda Georgina Hernández Alvarado hilric@yahoo.com.mx 2 1 La versión original se publicó en; González Barrios, José Luis y Sánchez Cohen, Ignacio (2009), Manejo comparado de cuencas hidrológicas, México, SociedadMexicanadelaCienciadelSuelo,CONACyT, INIFAP. InvestigadoradelaFacultaddeCienciasPolíticasySocialesdelaUniversidadAutónomadeCoahuila.2 1 Resumen: La problemática regional del agua en su dimensión política alude a la doble connotación que enfoca a los factores de poder y al proceso de las políticas públicas, en su dimensión social refiere al carácter material y simbólico de las estructuras sociales.Ambas dimensiones se conjugan en La Laguna al configurarlaproblemáticaregionaldelaguaencuyovérticeseubicalaescasezcomoconstrucciónsocial. Palabrasclave:Actoressociales,política,escasez. las políticas del agua, en este ámbito las consecuencias no buscadas y ocasionalmente los efectos perversos del diseño o bien de la aplicación de las políticas públicas del agua constituyentemaprioritario. La dimensión social de los problemas regionales del agua en la Comarca Lagunera enfoca a los actores sociales del agua, no sólo los que formalmente debieran ocupar un espacio en el espectro de actores vinculados al uso y manejo del recurso. La dimensión simbólica deviene en tema para el análisis en tanto permite el acercamiento al mundo intersubjetivo de los actores relevantes del agua en la región, partiendo del supuesto de que las creencias, los valores y las ideas se expresan en las acciones prácticas que los actores actualizan en su cotidiana relación y apropiacióndelrecurso. El objetivo de este artículo es, en primer lugar caracterizar a la problemática regional del agua a partir del fenómeno de la escasez como una construcción social, fenómeno con el que se relacionan otros problemas como el deterioro de 28
  2. 2. la calidad y la tensión entre los apropiadores del recurso. En segundo lugar se propone analizar el componente social y político del fenómeno cuyo análisis posibilita el acercamiento a la complejidad inherente a la trama de hechos y acontecimientos que dan lugar a la problemática delaguaenLaLaguna. El proceso de la investigación cuyos resultados se presentan se fundamenta en el análisis documental de la perspectiva social, la revisión de documentos oficiales sobre el tema, el trabajo de archivo y la aplicación de entrevistas a personas involucradas. El agua subterránea en la Región Lagunera La problemática La problemática del agua en La Laguna alude al conjunto de problemas concernientes a su uso y manejo, tales problemas refieren a los hechos o acontecimientos que producen o son resultado de la escasez hídrica. Un hecho alude a un estado de cosas, según Elster, refiere a “una instantánea temporal de una corriente de acontecimientos o una serie de tales instantáneas..” (1996, p. 13), mientras que, para el autor, los acontecimientos elementales en las ciencias sociales son las acciones humanas individuales, incluidos los actos mentales como la formación de creencia. En este sentido las acciones humanas constituyen la unidad básica de los acontecimientos, que a su vez configuran los hechos. La acción, en términos parsonianos, “es un proceso en el sistema actor- situación que tiene significación motivacional para el actor individual o, en el caso de una colectividad, para sus componentes individuales” (Parsons, 1999,p.18). Es importante considerar que las acciones de los individuos y grupos tienen lugar en la continua relación, o más precisamente, en términos sistémicos, en la permanente interpenetración entre los sistemas vivos, psíquicos y sociales. En este contexto la relación entre la demanda social y la disponibilidad del agua en La Laguna pone en la mira a la relación entre el medio natural y social, como señala Parsons cuando refiere a su modelo AGIL, al proceso de adaptación entre los componentes del sistema en tanto los grupos humanos se apropian y usan los recursos naturales en su beneficio, en estecasoelagua. Para Elster “que un bien sea escaso significa que no hay suficiente como para satisfacer a todos los individuos. La escasez puede ser (fuerte o débilmente) natural, casi natural o artificial.” (1994, p. 33), para este autor la escasez es natural cuando no hay nada que alguien pueda hacer para aumentar la oferta y satisfacer a todos. La escasez casi natural surge cuando la oferta podría incrementarse hasta el punto de la saciedad, sólo mediante las acciones voluntarias de los ciudadanos, mientras que la escasez artificial se presenta cuando el gobierno podría, si así lo decidiera, según Elster, poner a disponibilidad de todos un beneficio al nivel de la saciedad. En este sentido la escasez del agua en La Laguna deviene en “casi natural”, en este resquicio que, de acuerdo al continuum de la propuesta analítica de Elster, se encuentra precisamente la convergencia o interpenetración del sistema natural y social en virtud de que las condiciones naturales determinan para la región una disponibilidad del recurso que en sí misma no plantea situaciones problemáticas y sólo sobreviene como escasa en la dualidad natural/social. La disponibilidad natural del recurso está ligada a factores naturales como la precipitación pluvial, la evaporación o las características del suelo ligadas a la capacidad de recarga, tales condiciones determinan el volumen al que se puede tener acceso, sin embargo el hecho de que el volumen que se demanda del recurso se incremente hasta superar al disponible se convierte en un problema por la presencia de conflictos en la apropiación de un recurso que es insuficiente para satisfacer la demanda de todos 29
  3. 3. los solicitantes. En La laguna acciones voluntarias de los usuarios de las agua subterráneas como por ejemplo limitar las extracciones del agua subterránea a los volúmenes concesionados; conservar la cuenca alta; destinar una parte del agua al acuífero y considerar al acuífero como un usuario ambiental como lo establece la Ley de Aguas Nacionales, tendrían –hipotéticamente- como resultado el incremento de la oferta de la misma. Esta posibilidad de acciones a realizar de manera voluntaria por los usuarios del agua y su hipotético resultado evidencia la escasez casi naturaldelaguaenLaLaguna. La escasez como construcción social se encuentra relacionada de manera directa con la presencia de otros rasgos y situaciones regionales, tales como el incremento en los niveles de arsénico en el agua de consumo doméstico, las tensiones y conflictos por los propietarios de derechos de agua, el fenómeno de la sobreexplotación del agua subterránea, el otorgamiento de concesiones que permiten la extracción de volúmenes superiores a la recarga natural de los acuíferos, la práctica de los usuarios de extraer volúmenes de agua superiores a los concesionados y establecidos en sus títulos de concesión, el creciente deterioro de la parte alta de la cuenca que determina la disminución de la recarga natural de los acuíferos y el cada vez mayor desabasto de agua a la población en cantidad y calidad suficiente. Tensión El establecimiento de la veda a nuevas perforaciones para la extracción del agua subterránea en La Laguna aunada a la creciente demanda del recurso, destinado en su mayoría a la producción de forrajes, ha provocado situaciones tensas en lo que concierne a la apropiación de los derechos de agua. Por un lado se encuentra la compra y renta de derechos de agua del sector social a la pequeña propiedad y, por otro lado, el señalamiento de los apropiadores del agua de los otros usos, fundamentalmente el industrial y urbano, a los usuarios agrícolas sobre el beneficio privado y la exención de pagos de que disfrutan.A la asimetría del mercado del agua se agrega la presencia de algunas situaciones de tensión y conflicto en algunas localidades ejidales de la 3 La Ley de Aguas Nacionales establece el siguiente orden de prelación para las concesiones y asignaciones de la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales: 1. Doméstico; 2. Público urbano; 3. Pecuario; 4. Agrícola; 5. Conservación ecológica o uso ambiental; 6. Generación de energía eléctrica para servicio público; 7. Industrial; 8.Acuacultura; 9. Generación de energía eléctrica para servicio privado; 10. Lavado y entarquinamiento de terrenos; 11. Uso para turismo,recreacióny finesterapéuticos;12. Uso múltipley;13. Otros. (ComisiónNacionaldelAgua,2004, p. 114) No obstante la situación descrita, las autoridades del agua plantean la conformación de Bancos deAgua como recurso para evitar el acaparamiento y el mercado negrodelagua.(SecretaríadeMedioAmbientey Recursos Naturales,ComisiónNacionaldelAgua,2009). 3 4 4 Condición de los acuíferos en la Laguna 30
  4. 4. región en las que con un menor o mayor grado de tensión interna se establecen acuerdos para vender los derechos de agua, tiempo después de realizada la transacción grupos de ejidatarios apoyados por asociaciones civiles campesinas intentan recuperar los Derechos, argumentando alteraciones en el proceso legal que institucionaliza la transacción, es decir, la transmisióndederechos. Un caso ilustrativo es el del Ejido El Estribo municipio de San Pedro en donde un grupo de ejidatarios poseedores del título de concesión se fraccionó cuando los costos de operación y la deuda acumulada determinó que un sector renunciara a sus derechos para evitar pagar una adeuda acumulada relacionada con el equipamiento y costos de operación de la noria, el sector de ejidatarios que continuaron con la posesión, se hizo cargo de los costos mencionados, manteniendo el beneficio de la extracción del agua, posteriormente este grupo vendió sus derechos a un pequeño propietario de la zona. Tiempo después los antiguos propietarios, quienes habían renunciado a sus derechos, reclamaron su propiedad. La situación derivó en: la intervención de la Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos (CIOAC) como aliado del grupo que se auto reconocía como despojado; una demanda formal ante la Procuraduría General de la República; expresiones violentas entre los dos sectores; división de los pobladores de la localidad a favor o en contra de uno de los dos grupos; deterioro de las enlaces sociales en una comunidad pequeña caracterizada por las relaciones de parentesco y; la creciente percepción de los habitantes de la localidad respecto a que la situación conflictiva derivada de la pugna por los beneficios de la posesión y venta de los derechos de agua determinó la presencia de afectaciones a la salud y hasta fallecimientos de algunoshabitantesdelalocalidad. Deterioro Afinales de la década de 1970 la Directora General en Jefe de la Subsecretaría de Mejoramiento del Ambiente presidió la reunión de un Grupo Interinstitucional. El propósito era darle seguimiento a los estudios que pretendían precisar las características y magnitud del problema de arsenicismo y formular programas a corto y largo plazo. En la minuta de la mencionada reunión se plantearon como puntos sobresalientes los siguientes hechos: que los reportes de arsenicismo crónico en humanos datan de 1952; que la revista Salud Pública de México mayo-junio de 1964 documentó el caso de una defunción humana en 1962 vinculada al arsénico; que una tesis publicada en 1973 analizaba el caso de una localidad que registró signos de arsenicismo crónico; afectación, en 1976, a 6,014 bovinos de 11,000 existentes en 25 establos; la presencia de 0.07 p.p.m de arsénico en la leche; la queja de un grupo de vecinos de Finisterre, en enero de 1977, de afectación a la salud por la ingestión de arsénico. (Grupo Interinstitucional,1977). A finales del mismo mes se estableció, en el Documento “Contaminación con arsénico en la zona de La Laguna, Estados de Coahuila y Durango”que: La contaminación con este elemento en la Comarca Lagunera ha adquirido caracteres alarmantes a últimas fechas. Tratándose de una sustancia de la naturaleza y cuya acumulación es debida a fenómenos geológicos de gran magnitud…. es de En la reunión participaron integrantes de la misma dependencia, así como de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos; de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas; de la Dirección General de Servicios Coordinados de Salud Pública en los Estados y; de la Escuela de Medicina de la UniversidadAutónomadeCoahuila. Hiperqueratosispalmoplantaren14%y31.7 dediscromías. Delos cuales1,500fallecieron;1,396registraronsecuelasdeintoxicaciónporarsénicoy3,118sanaron. 5 5 6 6 7 7 31
  5. 5. suponerse que no ha habido un enriquecimiento súbito de los depósitos de arsénico sino que por prácticas en el aprovechamiento de otro recurso, el agua, se ha provocado una contaminación peligrosa que se hace ya urgente detener.. (Director General de la Secretaría de Obras Públicas, 1977). En la década de 1970 y en la de 1980 el registro de la presencia de arsénico se ubicaba en algunas localidades rurales, principalmente de los municipios de Francisco I. Madero y San Pedro de la Colonias en lo que corresponde a La Laguna de Coahuila. Este fenómeno se extiendió a la Zona Metropolitana de La Laguna. En la actualidad cerca de la tercera parte de los pozos que abastecen de agua a la ciudad deTorreón registran niveles de arsénico superior a la norma nacional (25 microgramos por litro) y el 88% tienen niveles de arsénico superior a la norma internacional (10 microgramos por litro). (Ver anexo1). El fenómeno del hidroarsenicismo ha propiciado en distintos momentos la aparición de tensión y conflicto en la interpenetración entre el ámbito del Estado y el de la Sociedad Civil. En la década de 1980 se registró el señalamiento y difusión de la presencia de daños a la salud en habitantes de localidades rurales de los municipios de Francisco I. Madero, San Pedro y Tlahualilo por parte de grupos de la ciudadanía, tal situación se pretendió solucionar con la clausura de los pozos que abastecían de agua a dichas localidades y con un sistema interestatal para su abastecimiento. Este sistema se mantiene en vigencia y opera de manera deficiente en lo que concierne a la cantidad de agua que provee, en tanto que en algunas localidades el agua fluye de manera permanente pero en exiguo volumen, mientras que en otras localidades a tal limitación se agrega el tandeo que frecuentemente se incumple al no abastecer a los hogares aún en los días de la semana en que de acuerdo a la calendarizacióndeberíahacerlo. La instalación del sistema antes descrito permitió bajar el nivel de tensión en la interpenetración descrita y posibilitó un período de latencia de la tensión derivada del hidroarsenicismo, que se manifiesta nuevamente a partir del reconocimiento de la presencia del fenómeno en el área urbana de la región que constituye la zona metropolitana de la laguna, nodo regional por su importancia económica y demográfica. Si bien la presencia de En este contexto la Comisión Nacional del Agua se ha interesado en los últimos años en la búsqueda de fuentes alternativas de abastecimiento de agua para la región.(ComisiónNacionaldelAgua, OrganismodeCuencaCuencasCentralesdelNorte,2008). 8 8 32
  6. 6. organizaciones civiles con temas hídricos y ambientales data en algunos casos de la década de los noventa, originadas en parte por la situación entes descrita, recientemente han surgido una diversidad de ellas interesadas fundamentalmente en el problema de la “escasa” disponibilidad y su relación con la sobreexplotación y la concentración de derechos y, por otro lado, a los crecientes niveles de arsénico en el agua que se consumeenlos hogaresdelaregión. Laspolíticasdelagua En sus reflexiones sobre la política, Hanna Arendt pone a la acción en el centro de atención. Al establecer un contraste entre acción, labor y trabajo como dimensiones de la condición humana, señala que la acción humana es el inicio de una cadena de acontecimientos y afirma que “los humanos tenemos el extraño poder de interrumpir los procesos naturales, sociales e históricos, puesto que la acción hace aparecer lo inédito” (Arendt, 1997, p. 19). Para la autora “la política, en sentido estricto, no tiene tanto que ver con los hombres como con el mundo que surge entre ellos” (p. 117). Este mundo se construye en la relación e interacción entre los hombres, los que de manera individual o colectiva asumen posturas yactúanenconsecuencia. En este contexto analizar la dimensión política de los problemas del agua en la Región Lagunera conlleva a observar las interacciones que se establecen entre los actores individuales y colectivos vinculados al uso y manejo del agua en la Comarca, quienes establecen interacciones en el ámbito de lo político como proceso de las políticas públicas del agua y de las relaciones de poder,ambosrelacionadosdemaneradirecta. En la acepción de política pública, mejor dicho de política gubernamental, las líneas de acción respecto al agua plantean dos situaciones potencialmente conflictivas en el ámbito de lo social: la racionalidad burocrática y la homogeneización en el diseño y aplicación de las políticasdelaguasubterránea. La contradictoria racionalidad burocrática Formalmente la racionalidad burocrática involucra la ejecución y el control operativo e impersonal basados en los criterios determinados por los organigramas, los manuales de funciones, los planes y los programas, sin embargo en el funcionamiento de facto de las organizaciones burocráticas se yuxtapone tal racionalidad y la dinámica operativa sustentada en un acervo especializado de conocimientos configurada por los propios funcionarios que frecuentemente se contrapone a lo que los planes, programas y manuales postulan. Los intereses personales, las inercias y las prácticas instituidas se convierten frecuentemente en obstáculos a la operación burocrática del modelo ideal weberiano, de tal En este contexto la Comisión Nacional del Agua se ha interesado en los últimos años en la búsqueda de fuentes alternativas de abastecimiento de agua para la región.(ComisiónNacionaldelAgua, OrganismodeCuencaCuencasCentralesdelNorte,2008). Para la autora la labor se liga a la necesidad, a la producción de todo lo necesario para mantener vivo al organismo humano y a la especie, mientras que el trabajo esproductivoentantosus resultadosse destinan,másqueaserconsumidos,aserusados. (Arendt,1997,p.18). Oszlac y O' Donell definen la gestación de políticas públicas como el surgimiento objetivo de un problema en la sociedad civil que al transformarse en “cuestión socialmente problematizada” es captada por el Estado, el cual toma una posición al respecto y busca su solución. (Oszlac y O´Donell en Brum y Estenso, 1982, p. 2). Sin embargo en México la estructuración de la agenda, aún cuando se registra un incremento paulatino de participación social, son los acuerdos internacionales y la estructura gubernamental los que tiene el papel preponderante en la iniciativas, por tal motivo el adjetivo de “públicas” atribuido a las políticasnocorrespondeconelesquemaanalíticoconvencionaldelprocesodelaspolíticaspúblicas,sino másbienelde“gubernamental”. El apartado “La contradictoria racionalidad burocrática” se basa en: Hernández, Hilda (2007, noviembre), Política y sobreexplotación del agua subterránea en México, del diseño federal a la implementación regional, Ponencia presentada en el III Congreso Iberoamericano sobre Desarrollo y Ambiente (CISDA), Heredia,CostaRica. El término “weberiano” refiere a la racionalidad del principio de jerarquía administrativa desarrollada por Max Weber, como “reglas” cuya aplicación exige, para lograr la racionalidad, una formación profesional, estableciendo que: “Normalmente solo participa en el cuadro administrativo de una asociación el calificado profesionalmente para ello mediante pruebas realizadas con éxito; de modo que sólo el que posea esas condiciones puede ser empleado como funcionario”.(Weber,Max,1984, p, 175). 9 9 10 10 11 11 12 12 33
  7. 7. manera que la actuación burocrática deviene en dos formas de desviación, la primera de ellas alude a los efectos perversos de la aplicación de los postulados de la políticas a implementar, la segunda refiere al énfasis en los medios en detrimento de los fines, lo que resulta en el burocratismodelaorganización. En el primer sentido habrá que señalar, como ejemplo, que la participación social aparece en las políticas del agua como una de las líneas prioritarias para lograr la preservación del recurso, el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales establece que la Comisión Nacional del Agua “promoverá y apoyará la organización de los usuarios del agua para que coadyuven y participen en la explotación, uso o aprovechamiento racional de las aguas nacionales y en la preservación de su cantidad y calidad…” (CNA, 2004,p.135). La participación de los usuarios en el manejo del agua tiene lugar de acuerdo a las disposiciones federales a través de los Consejos de Cuenca y sus órganos auxiliares, uno de ellos es precisamente el Comité Técnico de Aguas Subterráneas (COTAS) cuyo objeto es “… la formulación, promoción y seguimiento de programas y acciones que contribuyan a la estabilización y recuperación de los acuíferos sobreexplotados, así como a la preservación de aquellos que se encuentran en equilibrio o cuentan con recargas mayores a sus extracciones” (SEMARNAT/CNA, 2001, p.21). El cinco de septiembre del año 2000 se instaló el COTAS del Acuífero Principal en La Laguna, entre los argumentos justificantes se señaló que elAcuífero Principal es afectado por la escasez, el desorden en la distribución (extracción) y contaminación, cuyas principales causas son: perforaciones y aprovechamientos clandestinos; demanda superior a la recarga; intensa presión social; poco esfuerzo por eficientar el uso y aprovechamiento del agua subterránea; escasa medición de las extracciones e insuficiente vigilancia; intensa competencia al interior y entre los distintos usos; desorden en el aprovechamiento; desinterés en la concertación de soluciones; mínima regulación y reglamentación.(CNA, s.f., p.2 y 3). Desde la conformación inicial del Comité la burocracia del agua orientó una participación selectiva, previo a la conformación del COTAS se realizaron reuniones de usuarios por tipo de uso (agrícola, industrial, pecuario, público urbano y usos múltiples) a las que fueron convocadas figuras prominentes del sector productivo regional, en consecuencia los cargos del Consejo Directivo del COTAS recayeron en la élite regional. (Hernández en Vázquez, 2006, p. 209). Ese fue el inicio de un proceso en el que se consolidaría el poder del mismo sector de usuarios en el COTAS, de tal forma que en la actualidad el Comité opera como un grupo cerrado de gestión al servicio de los grandes empresarios de la industria láctea. De esta forma el órgano colegiado responsable de atender el cuidado del agua subterránea en la región, es decir el COTAS del Acuífero Principal, paradójicamente consolida el poder de los usuarios que extraen y usan los mayores volúmenes de agua del acuífero contribuyendo así a la sobreexplotación, en virtud de que desde su formación y hasta la actualidad su órgano directivo ha estado conformado por prominentes empresarios lecheros, principales usuarios del aguadelsubsuelo. A lo anterior se agrega un hecho que muestra cómo la instrumentación de acciones determinadas por la normatividad hídrica conlleva a estimular o por lo menos mantener el actual estado de cosas, es decir la sobreexplotación: la exención de pagos. Aún cuando el sector agrícola es el mayor usuario del agua, éste se encuentra legalmente exento de pago de cuotas a la expedición de títulos de asignación o concesión, permisos para la perforación de pozos, construcción de obras hidráulicas y modificación de títulos o permisos 34
  8. 8. (CNA, 2005, p. 12). Tal disposición configura un marco propicio para la sobreexplotación en la medida en que los usuarios del agua de este sector, que es el que más extrae, no enfrenta limitaciones económicas en cuanto al pago de derechos como losotros usos. La segunda forma de desviación de la racionalidad burocrática es la que enfatiza los medios en detrimento de los fines. La normatividad, los planes y programas establecen líneas de acción y medidas orientadas a preservar los acuíferos, en tal sentido el objetivo final es restablecer el equilibrio de los acuíferos sobreexplotados, de tal forma que de manera simple sería lógico suponer que un indicador del nivel de eficacia de la actuación burocrática sería el volumen extraído de aguas del subsuelo que tendría que disminuir, al menos en forma paulatina. Sin embargo la Comisión Nacional del Agua aparece, en la forma, como la promotora de la participación de los usuarios -que corrobora con datos de la creación y operación de Consejos de Cuenca y COTAS- e impulsora del uso eficiente del agua a través de los apoyos que brinda para la modernización de la infraestructura hidroagrícola. Aparece también como promotora del control de las extracciones vía apoyos económicos para la instalación de medidores volumétricos. No obstante lo anterior no hay evidencias de que el proceso de sobreexplotación sereviertaomínimamentesedetenga. Lahomogeneizacióndeloheterogéneo En el ámbito de las políticas del agua otro elemento que agudiza la problemática del recurso que podría derivar en situaciones conflictivas es la lógica de la administración en el nivel federal. Ello implica el diseño y aplicación de programas cuya cumplimiento tienen como resultados no esperados la configuración de condiciones propicias para el mantenimiento o bien agudización de la condición de escasez del agua en la región, así como el diseño y aplicación de lineamientos normativos que contribuyen a tales condiciones, en tanto constituyen medidas de alcance nacional cuya ignorancia de las particularidades regionales pretenden la aplicación de reglas homogéneas en un espacio nacionalcaracterizadoporlaheterogeneidad. Como sustento de las anteriores afirmaciones se presentan dos ejemplos: los decretos de regularización y el programa de prórrogas de las concesiones para la explotación, uso o aprovechamiento del agua. El Registro Público de Derechos de Agua (REPDA) es la instancia de la Comisión Nacional del Agua encargada de mantener actualizado el registro y los movimientos concernientes a los derechos para el uso, explotación o aprovechamiento del agua otorgados a través de las concesiones y asignaciones. En este aspecto, el gobierno federal reconoce la situación irregular del registro de usuarios y emitió los decretos correspondientes para regularizar la situación de quienes sin contar con un título de concesión estaban extrayendo y usando el agua. En octubre de 1995, el gobierno federal emitió tres decretos que otorgaban facilidades administrativas y condonaban contribuciones a usuarios de aguas nacionales y bienes públicos inherentes en actividades de carácter agrícola, silvícola, pecuario y acuícola, así como actividades industriales, comerciales y de servicios, al Distrito Federal, estados y Municipios (Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, 1995). Estos Decretos tenían como finalidad además de la regularización antes mencionada, regularizar la situación administrativa y fiscal de los usuarios, lo que ligado a la inscripción en el REPDAtendría que instrumentarse en un plazo de un año, sin embargo al cumplimiento de de dicho plazo, en octubre de 1996, se publicaron tres nuevos decretos que prorrogaron la disposición mencionada a cumplirse como fecha límite el último día de diciembre de 1998 (Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, 1996). 35
  9. 9. Un nuevo Decreto de Regularización se emitió en 2002, en esta ocasión exclusivamente para el uso agrícola. (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2002). Las concesiones otorgadas tienen una vigencia de diez años. Adicionalmente la Ley de Aguas Nacionales establece el derecho de los “nuevos usuarios” de solicitar la prórroga de sus concesiones por el mismo período de vigencia quesu títulodeconcesiónempara. Los decretos arriba señalados tienen un alcance nacional, homogeneiza al país en cuanto a su aplicación. Lo que podría visualizarse como una cualidad de la administración pública federal, sin embargo la situación diferencial de disponibilidad y calidad del agua en las diferentes regiones del país demanda en ocasiones la exención de la aplicación de ciertas disposiciones o, mínimamente, la adaptación y transformación delasdisposicionesseñaladas. La no aplicación de procesos de regularización en La Laguna podría justificarse porque La Laguna es, en su totalidad, después de cinco subsiguientes decretos, una zona de veda en la que están prohibidas nuevas perforaciones para la extracción de agua subterráneas. En segundo lugar, precisamente las razones que justificaron en lo general el establecimiento de las vedas fue el incremento caótico y desordenado de las perforaciones en La Laguna. En tercer lugar la CONAGUA reconoce que el volumen concesionado es superior a la recarga, en cuarto lugar la Comisión también reconoce la presencia de extracciones de agua superiores a las concesionadas y, en quinto lugar resulta contradictorio de reconocer y otorgar concesiones al uso de agua cuyo origen tiene un carácter eminentemente ilegal, en tanto, en La Laguna se otorgaron concesiones a usuarios que ilegalmente extrajeron y usaron el recurso sin contar con un título, en una zona donde además está prohibido extraer el recurso y cuenta con un importante déficit en la relación recarga/extracción. No obstante, los procesos de regularización, se aplicaron en La Laguna al igual que en el resto del país. El segundo ejemplo de la tendencia de homogeneizar lo heterogéneo son las disposiciones concernientes a las prórrogas. Las asignaciones o concesiones para el uso, explotación o aprovechamiento del agua tienen una vigencia no menor de cinco, ni mayor de treinta años. La Ley de Aguas nacionales establece que los asignatarios o concesionarios tienen el derecho de solicitar y eventualmente obtener prórroga a los títulos, hasta por igual término de vigencia por el que originalmente se hubiera emitido el título vigente, bajo las mismas condiciones(CNA, 2004,p.53). Considerando el importante número de usuarios “regularizados” bajo el Decreto de 1996, antes del cumplimiento de los diez años, período por el que se otorgaron los títulos de concesión, la Comisión Nacional delAgua desplegó una fuerte campaña de publicidad con la finalidad de persuadir a los usuarios a realizar el trámite de prórroga en tiempo. La campaña “Amarra tu agua” desarrollada por la CONAGUA llamaba a los usuarios de las aguas nacionales a revisar la carátula de su título de concesión para verificar la fecha de vencimiento y los invitaba a acudir a la ventanilla única a solicitar la prórroga en caso de que su fecha de otorgamiento oscilara entre 2006 y 2009, alertando sobre la posibilidad de perder la concesiónencasode no solicitardichaprórroga. Una vez más esta campaña aplicó para todo el territorio nacional. Resulta contradictorio promover la continuidad de las concesiones para la extracción de agua aún en zonas de veda y de acuíferos sobreexplotados como La Laguna, en tal situación el término de las concesiones parecería ser un escenario más pertinente, lo que sin duda tendrían también como resultado situaciones de tipo conflictivo. Cabe señalar, que de resultar inevitable la aplicación de tales medidas, parecería lógica la posibilidad de la aplicación de tales disposiciones con un enfoque de adaptación, 36
  10. 10. considerando medidas como por ejemplo el otorgamiento de prórrogas bajo la condición de disminuir una parte proporcional del volumen concesionado originalmente, sin embargo el otorgamiento de las prórrogas no consideran las particularidades regionales en cuanto a la sobreexplotación y deterioro de la calidad del agua. La dimensión social El principal componente de la dimensión social de los problemas regionales del agua es precisamente el que refiere directamente a los factores que hacen posible el establecimiento de relaciones y conexiones que producen la realidad social, específicamente los actores y la comunicación. Los actores pueden ser individuales o colectivos, es decir personas, grupos, organizaciones e instituciones que se vinculan directa o indirectamente al uso y manejo del agua en la región. La comunicación, para fines de este estudio, alude al proceso de intercambio discursivo que los actores realizan en torno a temas vinculantes, que para el caso de La Laguna refieren generalmente a la cantidad y calidad del agua. La diversidad de los actores sociales involucrados en el uso y manejo del agua permite que éstos sean aglutinados, por su actividad predominante, en los tres grandes ámbitos de la vida social, es decir, en el Estado, el Mercado y la Sociedad Civil, (Ver anexo 2 y 3), mientras que p o r s u i n c i d e n c i a e n e l b i n o m i o escasez/sobreexplotación en tres tipos: principales,secundarioseincidentales. Los actores Desde la perspectiva microsociológica los actores sociales fueron estudiados, entre otros, por Erving Goffman quien señaló la importancia del escenario en sus actuaciones. Aún cuando el autor prioriza en su análisis a la actuaciones de los actores en los encuentros cara a cara se retoma la idea del autor en cuanto a la expresividad del individuo como la capacidad para producir impresiones a través de dos tipos de actividad significante: “la expresión que da y la expresión que emana de él” (1994, p. 14). En el primer tipo incluye los símbolos verbales y en el segundo un amplio rango de acciones consideradas sintomáticas. Para fines de este documento se enfocan las expresiones verbales de los actores sobretemasrelevantesdelagua. En lo que concierne a los actores sociales del vínculo escasez-sobreexplotación, tomando como punto de partida el paralelismo goffmaniano de los actores en un escenario dramatúrgico, se plantea la presencia de actores principales, secundarios e incidentales. Los actores principales inciden de manera directa, por los recursos de asignación y autoridad que movilizan en las relaciones que establecen con los otros, en lo que concierne al uso, administración y control del agua cuyo rasgo fundamental es la sobreexplotación del agua subterránea. Los actores principales en este escenarios son la Comisión Nacional del Agua, específicamente el Organismo de Cuenca de las Cuencas Centrales del Norte cuyo ámbito de administración incluye a la sub región Comarca Lagunera-Parras, el otro actor principal es el conjunto de apropiadores de las aguas de uso agrícola cuyo volumen de extracción es superior en forma significativa al resto de los usos. En la Región Lagunera-Parras, 37
  11. 11. el 90% del agua se destina al uso agrícola; 6% al público urbano, 1% al uso industrial y 3% al uso pecuario. (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales/Comisión Nacional delAgua, 2006, p. 47). Los usuarios agrícolas del sector privado en la región se encuentran organizados fundamentalmente en la Cámara Agrícola y Ganadera,asícomoenlaAsociaciónGanadera. La determinación de la relevancia de los actores mencionados se vincula a la posesión y manejo de recursos de autoridad y de asignación en la perspectiva de la teoría de la estructuración, la cual refiere a los actores como agentes cuya capacidad de movilización de recursos los habilita para incidir en el flujo de hechos y acontecimientos sociales (Giddens, Anthony, 1995). En este marco los recursos de autoridad de la Comisión Nacional del Agua posibilita a los funcionarios de la misma a nivel individual, así como a la institución a nivel colectivo a influir o determinar, en menor o mayor medida, en el flujo de acontecimientos vinculados al recurso agua, mientras los agricultores privados en la región poseen capacidad y poder de incidir, resultado de la yuxtaposición de ambos tipos de recursos aunque en este caso son los recursos de asignación los quese encuentranenlabasededichopoder. Por otro lado, los actores secundarios son grupos y organizaciones que se vinculan al manejo del recurso e inciden en el binomio escasez/sobreexplotación por su relación indirecta y un menor poder para incidir el mismo. En el tercer nivel del escenario se encuentran los actores incidentales, aquellos que aun teniendo escasos recursos de poder, pretenden incidir en el proceso descrito. La presencia de estos tres tipos de actores en la región se muestra en el siguiente mapa de actoressociales. 38
  12. 12. El componente simbólico Los discursos de los actores sociales del agua expresan una trama de signos y significados relativa a la cantidad y la calidad del agua y, por otro lado al impacto y al futuro de la región. El tema de la cantidad es abordado por los actores sociales del agua en la región al señalar dos factores problemáticos, la insuficiente o deficiente información sobre la disponibilidad del agua y el l fenómeno de la concentración de derechos de agua. En el primer caso la cantidad del agua que se extrae, el volumen que se recarga y la disponibilidad de la misma son temas respecto a los cuales la Comisión Nacional del Agua posee y ofrece información, sin embargo ésta es cuestionada por diversos actores utilizando variadas explicaciones, por ejemplo, los productores agrícolas privados cuestionan el dato oficial sobre la disponibilidad del acuífero que expresa de manera contundente la condición de sobreexplotación del acuífero Principal de la región. Mientras que la Comisión Nacional del Agua señala la necesidad de información para sustentar decisiones relacionadas con el control de las extracciones, tal es el caso, por ejemplo, de la necesidad de información confiable para comprobar las extracciones de volúmenes de agua superioresalosconcesionados. La cantidad del agua en la región también es tema articulador de los discursos de los actores respecto a la concentración de derechos. Las explicaciones de los actores sociales varían en función de la posición en la estructura social y por consiguiente de sus intereses y creencias. Los productores agrícolas del sector social señalan el acaparamiento de los derechos del agua, así como el carácter ilegal de las transmisiones de los mismos, mientras que los productores agrícolas privados explican el mismo hecho como un proceso natural bajo la consideración de que sólo la posesión de grandes volúmenes de agua hace rentablelaactividadagrícola. El deterioro de la calidad del agua constituye otro de los temas que acaparan la atención de algunos de los actores sociales del agua, particularmente la de las organizaciones sociales. Si bien en la década de los ochenta el fenómeno del hidroarsencisimo en la región movilizó de manera importante a algunos grupos sociales, principalmente los vinculados con el sectorejidaldeláreadeFranciscoI. Maderoy San Pedro, una vez “resuelto”, como se describió en el apartado referido a “la problemática”, a través de la operación de un sistema interestatal que permitió cancelar los pozos de agua con altos contenidos de arsénicos ubicados en la mismas localidades y abastecer a las viviendas de estos lugares con agua de dicho sistema, el tema permaneció latente, para reaparecer en la actualidad en el escenario regional ante la evidencia de que el fenómeno ha alcanzado ya a los municipios del área conurbada de La Laguna conformada por los municipios de Torreón, Gómez Palacio y Lerdo, los cuales concentran la actividad económica y demográfica de la región. La sobreexplotación del agua subterránea es precisamente la explicación que de manera privilegiada utilizan los actores para referirse al fenómeno. El señalamiento de una importante cantidad de pozos que registran niveles superiores a la norma nacional e internacional es otro de los temas recurrentes en el discurso de los actores. El impacto social del fenómeno de la sobreexplotación del agua se visualiza en la región en la polarización y el conflicto. La primera de ellas alude a la comparación entre el éxito económico de la industria lechera y el deterioro de las condiciones de vida de los ejidatarios del sector social en tanto éstos últimos se integran al sistema lechero regional al aportar la mano de obra, la venta de la tierra y la renta o venta de derechos de agua, o bien la producción de forrajes cuyo destino final es el propio sistema. El conflicto gira principalmente en torno a los derechos de agua, en tanto en una variedad de casos los antiguos apropiadores del sector social 39
  13. 13. intentan recuperar los derechos de agua vendidos a la pequeña propiedad, argumentando el carácter ilegal de las transmisiones de derechos, proceso formal en que culmina la mencionada venta. Finalmente el futuro aparece como tema recurrente, en tanto la incertidumbre y hasta el manejo alarmista del tema por los medios de comunicación refieren al futuro amenazado de la regiónpor laescasezydeteriorodelrecurso. Conclusiones La complejidad de la problemática del agua en la Comarca Lagunera puede ser observada a partir de una variedad de elementos y factores que confluyen para dar forma a los hechos y acontecimientos que caracterizan a la dinámica regional. En este artículo se han observado algunos de los problemas que constituyen el entramado de la problemática regional, como recurso metodológico se tomó como punto de partida a la escasez vinculada directamente con la sobreexplotación. Se concibe a la escasez como un producto social en la medida que alude a la incongruencia entre demanda social y disponibilidad natural. La observación del ámbito social y político permite señalar la presencia potencial y real de tensión y conflicto derivado de las decisiones y las prácticas de los actores sociales del agua. En este contexto es posible derivar algunas conclusiones generales. El fenómeno de la escasez es resultado de una serie de decisiones que los grupos humanos toman en el proceso de apropiación y uso del agua. La complejidad inherente a las decisiones de los grupos humanos obliga a la búsqueda de solucionesdiversasyendistintosniveles. La problemática del agua en la Comarca Lagunera tiene como problemas articuladores a la escasa disponibilidad y el deterioro de la calidad del agua, ambos problemas son resultado de múltiples factores que se han conjugado a través del tiempo, entre los cuales destaca el diseño y la implementación de las políticas del agua, cuyos efectos no esperados han configurado en la región el ambiente propicio para la continuidad de la sobreexplotación y deterioro de la calidad delrecurso. Esta problemática impacta de manera directa en el acontecer de la región, específicamente en las acciones e interacciones de los grupos sociales que devienen en actores relevantes del uso, explotación y manejo del agua. En este contexto se han configurado condiciones particulares que originan situaciones de tensión y eventual conflicto abierto. La observación de la problemática abordada y su expresión en la dimensión política y social permite delinear algunos planteamientos básicos orientados a atender algunos factores que de facto estimulan tal problemática. En lo que concierne a la dimensión política, la propia política federal incluye la propuesta de transversalidad, su aplicación real y efectiva puede convertirse en el detonador de nuevas prácticas en el diseño y aplicación de las políticas del agua. La transversalidad entre sectores de las políticas públicas, entre niveles de gobierno y adicionalmente entre unidades administrativas de las organizaciones vinculadas, directa e indirectamente, con el manejo y uso del agua mostraría sin lugar a duda la necesidad de diseñar y aplicar programas congruentes con las condiciones particulares de la región. Por otro lado, el reconocimiento de los efectos no esperados permitiría la retroalimentación del proceso de instrumentación de planes y programasvinculadosalagua. El análisis de la dimensión social del impacto de la problemática descrita, en el componente simbólico y en el de las interacciones sociales permite visualizar como factores a atender al espacio de la comunicación y al de las interacciones entre actores relevantes del agua, la búsqueda de una forma de comunicación libre de distorsiones, como lo 40
  14. 14. plantea Habermas, aparece como deseable pero al mismo tiempo como compleja y portadora de importantes dificultades en su operacionalización en un espacio concreto caracterizado por la presencia de una diversidad de actores con igualmente diversos intereses y capacidades de incidir en el flujo del devenir del recurso agua en condiciones de escasez como ocurre en la ComarcaLagunera. Bibliografía Arendt, Hanna (1997). ¿Qué es la política?, España,Paidós. Cardozo Brum, Miriam y Esteso M. Roberto L. (1982), Análisis del proceso de las políticas públicas, octubre, Documento de trabajo No. 7, Administración Pública, México,CIDE. Comisión Nacional delAgua (CNA), (2004), Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento, México,Autor. Comisión Nacional delAgua (CNA), (2005), Ley FederaldeDerechos,México,Autor. Comisión Nacional del Agua (CNA), s.f., Antecedentes, Justificación y Relatoría General del Comité Técnico de Aguas Subterráneas del Acuífero Principal de la Comarca Lagunera, Gerencia Regional Cuencas Centrales del Norte, Unidad de ProgramasRuralesy ParticipaciónSocial. Comisión Nacional del Agua, (2004), Ley de Aguas Nacionales y su reglamento 2004, México,autor. Comisión Nacional del Agua, Organismo de Cuenca Cuencas Centrales del Norte, (2008), Alternativas de Abastecimiento FuturoenlaRegiónLagunera”. Elster, Jon (1994). Justicia local, Barcelona, España, Gedisa,pp.311. Elster, Jon, Tuercas y Tornillos (1996). Una introducción a los conceptos básicos de las ciencias sociales, Barcelona, España, Gedisa,pp.178. Giddens, Anthony (1995). La constitución de la sociedad, Buenos Aires, Argentina, Amorrortu,pp.412. Goffman, Erving (1994), La presentación de la persona en la vida cotidiana, Buenos Aires,Argentina,Amorrortu,pp.273. Hernández Alvarado, Hilda (2006), “Participación social para la sustentabilidad del agua subterránea en La laguna” en Vázquez García, Verónica; Soares Moraes, Denise; Rosa Regalado, Aurelia de la; Serrano Sánchez, Ángel (Coords.) (2006), Gestión y cultura del agua, Tomo II., México, Instituto Mexicano de Tecnología del Agua- SEMARNAT-Colegio de Posgraduados, México,pp. 190-215. Hernández, Hilda (2007, noviembre), Política y sobreexplotación del agua subterránea en México, del diseño federal a la implementación regional, Ponencia presentada en el III Congreso Iberoamericano sobre Desarrollo y Ambiente(CISDA), Heredia,CostaRica. Parsons, Talcott (1999). El sistema social, Madrid,España,Alianza,pp. 534. Secretaría de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca, 1995,Decreto mediante el cual se otorgan facilidades administrativas y se condonan contribuciones a los usuarios de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, que realicen actividades de carácter agrícola, silvícola, pecuario y acuícola, Diario Oficial, 11 de octubre de 1995. México,D.F.,pp. 7-14. Secretaría de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca, 1996, Decreto que reforma el Diverso publicado el 11 de octubre de 1995, mediante el cual se otorgan facilidades administrativas y se condonan contribuciones a los usuarios de Una comunicación libre de distorsiones refiere, según Suárez Molano, José Olimpo, a una situación del habla libre de coacción y excluyente de distorsiones propias de la comunicación lingüística, a una situación simétrica de oportunidades de la que deben gozar todos los participantes en un discurso determinado (2006,p.60). 13 13 41
  15. 15. aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, que realicen actividades de carácter agrícola, silvícola, pecuario y acuícola, Diario Oficial, 11 de octubre de 1996,México,D. F.,pp. 25-31. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Comisión Nacional del Agua (CNA) (2001), Programa Nacional Hidráulico 2001- 2006,México,Autor. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2002, Decreto por el que se otorgan facilidades administrativas para la regularización de usuarios de aguas nacionales que realicen actividades de carácter agrícola, Diario Oficial, 4 de febrerode2002, México,D. F.,pp. 2-4. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Comisión Nacional del Agua (2009), “Evitar el acaparamiento y mercado negro del agua, objetivo fundamental de los Bancos deAgua”, [En línea] Comunicado de Prensa No. 105-09. Disponible en www.cna.gob.mx [2009, 29 dejunio]. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales/Comisión Nacional del Agua (2006), Programa Hídrico del Organismo de Cuenca de las Cuencas Centrales del Norte, Visión 2030, México, Autor, pp. 206. Suárez Molano, José Olimpo (2006), Crítica a la razón en la filosofía del siglo XX, Colombia, Universidad de Antioquia, pp. 184. 42

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