• Share
  • Email
  • Embed
  • Like
  • Save
  • Private Content
Master Unimol Eu External Aid Dec2010
 

Master Unimol Eu External Aid Dec2010

on

  • 305 views

 

Statistics

Views

Total Views
305
Views on SlideShare
305
Embed Views
0

Actions

Likes
0
Downloads
0
Comments
0

0 Embeds 0

No embeds

Accessibility

Categories

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

    Master Unimol Eu External Aid Dec2010 Master Unimol Eu External Aid Dec2010 Document Transcript

    • MASTER IN PROGRAMMAZIONE COMUNITARIA Anno Accademico 2010-2011IL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA COME PROCESSO APERTO: LE PROSPETTIVE DI ULTERIORE ALLARGAMENTO DELL’UE DOPO IL TRATTATO DI LISBONA Dispense a cura di Antonio Bonetti Campobasso, Dicembre 2010
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria Il processo di integrazione europea come processo aperto: le prospettive di ulteriore allargamento dell’UE dopo il Trattato di Lisbona ‹‹World peace cannot be safeguarded without the making of creative efforts proportionate to the dangers which threaten it. The contribution which an organized and living Europe can bring to civilization is indispensable to the maintenance of peaceful relations ›› Robert SHUMAN Declaration of 9 May 1950SommarioI Ratio e obiettivi della Nota didattica p. 3II Competenze e politiche dell’UE dopo il Trattato di Lisbona p. 6III Il processo di integrazione europea e gli allargamenti p. 8IV Il grande allargamento del 2004 e i nuovi Paesi vicini p. 15V La riforma degli strumenti finanziari che sostengono le relazioni esterne p. 19 dell’UE nel periodo di programmazione 2007-2013VI La politica di pre-adesione, la politica di vicinato e i nuovi strumenti finanziari p. 22 IPA ed ENPIRiferimenti bibliografici p. 33Sitografia p. 35Allegati p. 36ANTONIO BONETTI si occupa da oltre dieci anni come free-lance di finanziamenti dell’UE, di sviluppo localee di analisi e valutazione delle politiche pubbliche.Mailto: a.bonetti@ymail.com 2Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaI. RATIO E OBIETTIVI DELLA NOTA DIDATTICA1. IntroduzioneIl 1° dicembre 2009 è entrato in vigore il nuovo Trattato sull’Unione Europea, ratificato aLisbona il 13 dicembre 2007.Per effetto delle rilevanti innovazioni del Trattato di Lisbona il processo di integrazione europea,avviato nella sua forma più compiuta con la ratifica dei Trattati di Roma sulla ComunitàEconomica Europea (CEE) e sull’EURATOM (1957), entra definitivamente in una dimensionerealmente politica.Tale processo (inizialmente incardinato soprattutto sulla dimensione commerciale), nonostante sisiano registrati diversi periodi di stallo, inter alia ha comportato:1. un forte incremento delle dimensioni territoriali e commerciali del "mercato unico" (o"mercato interno"), soprattutto per effetto dei due allargamenti più recenti del 2004 e del 2007che hanno portato a 27 il numero degli Stati Membri (SM);2. l’ampliamento del novero delle politiche comunitarie, soprattutto in forza delle disposizionidell’Atto Unico Europeo (AUE), approvato nel corso del 1986 ed entrato in vigore l’annosuccessivo.Questi fattori hanno condotto sia a un ampliamento della dimensione del bilancio dellUnioneEuropea (UE), sia a una maggiore articolazione della struttura delle spese dell’UE. Per questomotivo il Master riserva estrema attenzione alla presentazione della struttura delle spese e deglistrumenti di finanziamento dell’UE.Il Trattato di Lisbona è caratterizzato numerose innovazioni che verranno presentate nella primafase del Master da esperti di Diritto dell’Unione Europea. Nella presente Nota verrannorichiamate solo quelle funzionali a una più chiara comprensione dei temi discussi.La principale innovazione di cui tenere conto in questa sede concerne la puntuale indicazionedelle competenze esclusive dell’UE e delle competenze concorrenti, ossia di quelle in cuiintervengono legislativamente sia l’UE sia gli Stati Membri (SM).2. Obiettivi e limiti della presente NotaIl principale obiettivo della presente Nota è quello di far comprendere come, fin dai Trattati diRoma del 1957 sulla Comunità Economica Europea (CEE) e sulla Comunità Europea perl’Energia Atomica (EURATOM), la dimensione interna del processo di integrazione ha avutobisogno di un solido supporto costituito dalla politica commerciale comune (si veda il par. 7).In questa luce, la distinzione fra politiche interne ed esterne dell’UE appare più che altro unadistinzione utile a fini didattici, ma relativamente poco fondata per una piena comprensione delledinamiche di sviluppo dell’UE.Dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona appare molto più opportuno assumere comebussola di orientamento la ripartizione delle competenze fra UE e SM.La sovrapposizione fra dinamiche di sviluppo del “mercato interno” e relazioni commerciali epolitiche internazionali diviene ancora più evidente a seguito dei profondi sconvolgimenti dellerelazioni internazionali generati dal disfacimento dei regimi dell’Unione Sovietica e dei Paesidell’ex blocco socialista dell’Europa dell’Est, iniziati nel 1989, e dal crollo del muro di Berlino(Ottobre 1989). 3Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaL’allora Comunità Economica Europea (UE a partire dal Trattato di Maastricht del 1992), fra il1989 e la metà degli anni Novanta, avvia una profonda revisione delle relazioni esterne e getta lebasi del processo di allargamento ai Paesi dell’Europa Centrale e Orientale (PECO) che, fino adallora, rientravano nella sfera di influenza geopolitica dell’Unione Sovietica.La chiusura di questa fase si può far coincidere con le decisioni del Consiglio Europeo diCopenaghen (Giugno 1993) che fissano i c.d. “criteri di adesione (si veda oltre) e del ConsiglioEuropeo di Esse (Dicembre 2004) che definisce una autentica “strategia di pre-adesione”.I “criteri di adesione”, in sostanza, diventano uno strumento di soft power attraverso i quali l’UErichiede a dei Paesi Terzi (PT) di adattare le loro economie ai principi dell’economia sociale dimercato che, da sempre, animano la “costituzione economica” della Comunità EconomicaEuropea/Unione Europea e di adattare i loro assetti istituzionali e legislativi a quelli dell’UE.In sostanza, in quella fase maturano gli eventi storici e le decisioni politiche dell’Unione Europeache condurranno poi al grande allargamento del decennio in corso (si veda oltre), con laconseguente instaurazione di una UE a 27 SM.In quella fase maturano anche i tragici eventi storici che, in parte, hanno condizionato il grandeallargamento del 2004 e del 2007 e, soprattutto, costituiscono il presupposto dei possibiliallargamenti dell’UE negli anni a venire.Si fa riferimento alla guerra civile in Iugoslavia, devastante sul piano umanitario e geopolitico. Laguerra civile nei Balcani, che de facto si è protratta per tutti gli anni Novanta, ha condotto alladisgregazione della Iugoslavia e alla problematica definizione di un assetto geopolitico non ancorastabile, soprattutto a causa dei seguenti fattori: le tensioni latenti fra la Slovenia (ora membro dell’UE) e la Croazia (“paese formalmente candidato” all’adesione) per controversie ancora non risolte sui confini; alcuni Stati sono ancora caratterizzati da preoccupanti separazioni istituzionali ed etniche interne (Bosnia Erzegovina); l’autoproclamata indipendenza del Kosovo dalla Serbia (2008) ha causato delle recrudescenze delle posizioni nazionalistiche in Serbia e, tuttora, il Kosovo ancora non è formalmente riconosciuto dall’intera comunità internazionale.Altro obiettivo di rilievo della Nota è una più puntuale presentazione delle dinamiche diallargamento dell’UE negli ultimi due decenni e delle prospettive di ulteriore allargamento all’areadei Balcani e alla Turchia.Infine, la discussione sulle prospettive di ulteriore allargamento dell’Unione costituisce anchel’occasione per presentare i principali strumenti finanziari attraverso i quali l’UE gestisce irapporti con i Paesi Terzi. In particolare, la parte finale della Nota si sofferma sullo strumento difinanziamento della politica di pre-adesione (IPA) e su quello che finanzia la politica di vicinato(ENPI).A tale riguardo si anticipa che, nel corso del Master, verrà fornita una più completa presentazionedei principali Programmi e strumenti di finanziamento delle politiche dell’UE. Nel corso di talepresentazione si evidenzierà come il bilancio annuale dell’UE sia parte di un più articolato sistemadi finanza pubblica dell’UE. Sul versante delle spese pubbliche dell’UE, in realtà, lo strumentocardine è il Quadro Finanziario Pluriennale – più spesso indicato come “prospettive finanziarie”dell’UE – che viene presentato sinteticamente nel Box 1.A titolo di completezza si evidenzia che gli strumenti finanziari che sostengono l’azione esternadell’UE rientrano nella Rubrica 4 delle prospettive finanziarie 2007-2013.Fa eccezione il Fondo Europeo di Sviluppo (non trattato in questa sede), che sin dai Trattati diRoma è il principale strumento destinato a finanziare la cooperazione allo sviluppo dell’UE. Per il 4Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaFondo Europeo di Sviluppo, infatti, è prevista una programmazione finanziaria autonoma, avulsadalle prospettive finanziarie. Box 1 – Ratio e struttura delle prospettive finanziarie dell’UEIl bilancio annuale dellUE riporta le entrate e le uscite delle Istituzioni comunitarie per lesecuzione dellepolitiche dellUE come già definite, in sostanza, dagli accordi fra SM e Istituzioni sulle risorse proprie(entrate) e sulle spese pluriennali.Affrontare il tema del finanziamento delle politiche dellUE, pertanto, significa parlare di un articolatosistema finanziario che è costituito da:1. le risorse proprie (entrate del bilancio) definite da una Decisione del Consiglio presa allunanimità,previo accordo politico fra gli SM;2. il Quadro Finanziario Pluriennale (Multi Annual Financial Framework - MAFF), introdotto per la primavolta nel 1988, che definisce per le grandi priorità politiche di intervento (rubriche) il sentiero dievoluzione delle spese pubbliche della UE (prospettive finanziarie);3. il bilancio annuale disciplinato dal Trattato di Lisbona e da rilevanti Atti di diritto comunitario derivato,che comprende le spese sostenute dalla UE e dalla Comunità Europea dellEnergia Atomica(EURATOM).La rilevanza politica delle prospettive finanziarie è cresciuta ad ogni tornata di programmazione, per laloro capacità di rafforzare la disciplina di bilancio, dal momento che fissano dei massimali per glistanziamenti di impegno a livello di singole rubriche e un massimale globale per gli stanziamenti di spesa(si veda Bonetti 2010).Esse prevedono cinque grandi rubriche di spesa, più la rubrica Compensazioni (relativa alla copertura dialcune spese temporanee comportate dallaccesso nel 2007 di Romania e Bulgaria):1. Sviluppo sostenibile (Competitività e Coesione per la crescita e l’occupazione);2. Conservazione e gestione delle risorse naturali (include la Politica Agricola Comunitaria);3. Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia;4. L’UE come partner globale;5. Amministrazione.La Nota ha anche una portata ben delimitata.Essa è incentrata solamente sulla dimensione economica (e su alcuni aspetti della dimensionegeo-politica) dei processi di integrazione europea che, come detto, negli ultimi venti anni sisovrappongono in misura più marcata che non in precedenza alle dinamiche di allargamentodell’UE.La trattazione delle dimensioni giuridiche e politico-istituzionali dell’azione esterna dell’UE esuladagli obiettivi didattici della Nota.Questo implica che la Nota non prenderà in considerazione la PESC e la Politica di Sicurezza eDifesa Comune disciplinate dal TUE, ma solo le altre politiche “esterne”. In particolare, comeaccennato, la parte finale si sofferma sulla politica di pre-adesione e sulla politica di vicinato.Preme evidenziare che l’attenzione riservata agli strumenti finanziari che sostengono l’azioneesterna dell’UE è anche motivata dal fatto che la Direzione Generale Sviluppo dellaCommissione e l’agenzia europea EuropeAid (si veda oltre) sin dall’inizio degli anni Novantahanno fornito un contributo di rilievo al perfezionamento analitico dei principali approccimetodologici e strumenti che verranno trattati nella fase specialistica del Master (Project CycleManagement, Approccio di Quadro Logico e Goal Oriented Project Planning). In seguito l’utilizzo diquesti strumenti di progettazione/programmazione è diventata prassi operativa anche di altreDirezioni Generali e di altre agenzie che gestiscono i Programmi di finanziamento dell’UE. 5Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaII. COMPETENZE E POLITICHE DELL’UE DOPO IL TRATTATO DI LISBONA3. La più puntuale delimitazione delle competenze dell’UE introdotta dal Trattato diLisbonaIl Trattato di Lisbona definisce un unico sistema giurisdizionale in cui l’UE ha riassorbito laComunità Europea. Ai sensi dell’art. 3 del Trattato, l’Unione Europea sostituisce la ComunitàEuropea ed è dotata di personalità giuridica unica.Il Trattato, quindi, sancisce il superamento della macchinosa dicotomia introdotta dal Trattato diMaastricht del 1992 fra la Comunità Europea – che subentrava alla CEE - e l’Unione Europea,composta da tre “pilastri” (la stessa Comunità Europea, la Politica Estera e di Sicurezza Comunee la Cooperazione nel settore “giustizia e affari interni”).Ciò nonostante, i Trattati continuano ad essere due: il Trattato sull’Unione Europea (TUE), ratificato a Maastricht il 7 Febbraio 1992; il Trattato istitutivo della Comunità Europea (Roma, 1957). Quest’ultimo viene ribattezzato Trattato sul Funzionamento dell’UE (TFUE).Ciò che preme sottolineare è che, come è stato magistralmente evidenziato da Tosato, ‹‹al di là deidue Trattati, vi è un unico soggetto (l’Unione), con un unico diritto (quello dell’Unione) e ununico complesso istituzionale; è altresì eliminata (o quasi) la distinzione fra pilastri›› (Tosato 2008,p. 50). Per questo motivo non appare più corretto parlare di processo di integrazione“comunitaria” o di finanziamenti “comunitari”.I due Trattati (la cui articolazione in titoli è presentata nella tavola sinottica che segue) hanno lostesso valore giuridico, ma è certamente il TUE ad avere la natura di Trattato di base. Non a casoi valori fondamentali (“il rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, delloStato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a delle minoranze”) egli obiettivi dell’Unione sono presentati nelle Disposizioni comuni del TUE. Trattato sull’UE Trattato sul Funzionamento dell’UEPreambolo PreamboloTitolo I – Disposizioni comuni Parte I - PrincipiTitolo II – Disposizioni relative ai principi Parte II – Non discriminazione e cittadinanzademocratici dell’UnioneTitolo III – Disposizioni relative alle Istituzioni Parte III – Politiche e azioni interne dell’UnioneTitolo IV – Disposizioni sulle cooperazioni Parte IV – Associazione dei Paesi e Territorirafforzate d’OltremareTitolo V – Disposizioni generali sull’azione esterna Parte V – Azione esterna dell’Unionedell’Unione e disposizioni specifiche sulla PoliticaEstera e di Sicurezza ComuneTitolo VI – Disposizioni finali Parte VI – Disposizioni istituzionali e di bilancio Parte VII – Disposizioni generali e finaliIl TFUE ha natura applicativa di esplicitazione delle regole di funzionamento delle varieIstituzioni e di obiettivi e strumenti delle politiche interne ed esterne dell’UE.Sono gli articoli da 3 a 6 del TFUE a specificare le competenze dell’UE, che sono illustrate inmodo molto più nitido che non nei precedenti Trattati.La separazione delle competenze fra UE e SM si fonda su: 6Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria principio di attribuzione (l’art. 5 del TUE dispone che “l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati Membri nei Trattati per realizzare gli obiettivi da questi attribuiti”); principio di sussidiarietà: l’UE è deputata a intervenire in settori che non siano di sua competenza esclusiva se e solo se gli obiettivi non possono essere adeguatamente raggiunti in modo autonomo dagli SM; principio di proporzionalità: l’intervento dell’UE deve essere limitato e circoscritto solo a quelle azioni funzionali agli obiettivi stabiliti nei Trattati.Gli articoli suddetti individuano le competenze esclusive dell’UE, le competenze concorrenti e leazioni.Le competenze esclusive sono quelle in relazioni alle quali solo l’UE può legiferare e adottare attivincolanti sul piano giuridico. Gli SM possono legiferare nelle materie di competenza esclusivadell’UE solo a fronte dell’autorizzazione dell’UE o per attuare i suoi attivi vincolantiLe competenze concorrenti sono quelle in relazioni alle quali sia l’UE sia gli SM possono adottareatti giuridicamente vincolanti. Preme evidenziare che, tuttavia, che gli SM possono legiferare solonella misura in cui l’UE non abbia già normato una certa materia.Le azioni, in sostanza, consentono all’UE di coordinare e completare l’azione legislativa edesecutiva degli SM.Nella tavola sinottica che segue vengono elencate le materie di competenza esclusiva, quelle dicompetenza concorrente e le azioni.Competenza esclusiva Unione doganale Definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno Politica monetaria per gli SM la cui moneta è l’Euro Conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca Politica commerciale comuneCompetenza Mercato internoconcorrente Politica sociale * Coesione economica, sociale e territoriale Agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare Ambiente Protezione dei consumatori Trasporti Rete trans-europee Energia Spazio di libertà, sicurezza e giustizia Problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica*Azioni Tutela e miglioramento della salute umana Industria Cultura Turismo Istruzione, formazione professionale, gioventù e sport Protezione civile Cooperazione amministrativa* Per quanto riguarda gli aspetti definiti nel Trattato stesso 7Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaIII. IL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA E GLI ALLARGAMENTI4. Le caratteristiche salienti del processo di integrazione comunitariaIl processo di integrazione europea, fin dallinizio (Trattati di Roma del 1957 sulla CEE esullEURATOM), si configura principalmente come un processo di integrazione commerciale.Lart. 2 del Trattato CEE prevede: “la CEE ha il compito di assicurare, mediante l’istituzione delMERCATO COMUNE e il graduale riavvicinamento delle politiche economiche degli Stati Membri unosviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme delle Comunità”Il MERCATO COMUNE corrisponde al terzo livello delle forme di aggregazioni commercialiindividuate dalla letteratura economica (si veda il paragrafo che segue).Il Trattato CEE prevede che l’istituzione del MERCATO COMUNE si fondi su:1. garanzia delle “quattro libertà fondamentali”: libera circolazione delle merci; libera circolazione delle persone e libertà di stabilimento; libera prestazione dei servizi; libera circolazione dei capitali;2. principio di “non discriminazione” (il rispetto delle “quattro libertà fondamentali” si fonda sul“divieto di discriminazione sulla base della nazionalità”).Solo con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1° gennaio 2009 il processo di integrazioneeuropea entra in una dimensione realmente politica.5. Le forme di integrazione commercialeGli studiosi di Economia Internazionale, specialmente a partire dai lavori seminali di Jacob Vinernegli anni Quaranta e Cinquanta del secolo scorso, hanno dedicato crescente attenzione aiprocessi di integrazione commerciale (Viner, 1950; Tinbergen, 1970; Gandolfo, 1994; Robson,1998; Triulzi 1999). Tali processi interessano Stati sovrani che, pur di stabilizzare le loro relazionicommerciali, rinunciano in parte a delle prerogative che caratterizzano la “sovranità nazionale”estipulano accordi internazionali che vincolano sia le loro relazioni commerciali “interne”, sia lerelazioni commerciali comuni con i Paesi non aderenti all’accordo.La letteratura in materia è concorde nell’individuare i cinque stadi progressivi dei processi diintegrazione commerciale che seguono:- Area di libero scambio: dazi e restrizioni quantitative al commercio sono eliminate, maciascun Paese è libero di scegliere la politica commerciale nei confronti dei Paesi Terzi (unesempio è il North American Free Trade Area – NAFTA, ma lo è anche l’ accordo siglato nei primigiorni di Dicembre fra Stati Uniti e Corea del Sud):- Unione Doganale: eliminazione di dazi e tariffe interne; fissazione di una tariffa esterna e diuna politica commerciale comune nei confronti dei Paesi Terzi (PT).- Mercato Comune: unione doganale + libera circolazione di beni, servizi e fattori produttivi(introduzione, in pratica, delle "quattro libertà fondamentali").- Unione Economica: eliminazione delle barriere fisiche e tecniche nell’area integrata edefinizione di politiche comuni.- Unione Economica e Monetaria (UEM): unione economica + introduzione di una monetaunica. 8Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria6. I pilastri del processo di integrazione commercialeI pilastri del processo di integrazione europea previsti dal Trattato CEE sono:1. l’instaurazione di una Unione Doganale entro il 31.12.1969, attraverso: eliminazione di tutte le restrizioni tariffarie e quantitative alla libera circolazione delle merci e di ogni altra misura avente effetto equivalente; divieto di introdurre nuovi dazi sugli scambi interni; soppressione delle restrizioni quantitative (contingenti) alle importazioni; istituzione di una tariffa doganale comune (Tariffa Esterna Comune);2. l’instaurazione della politica commerciale comune nei confronti degli Stati terzi (art. 3 delTrattato di Roma sulla CEE).La politica commerciale comune si fondava principalmente su:1. individuazione di principi comuni in ordine agli incentivi all’export e alla difesa da pratichecommerciali sleali da parte di Paesi Terzi;2. la negoziazione diretta da parte della CEE di accordi tariffari e commerciali, che in sostanzaviene affidata alla Commissione, quale portavoce unico degli interessi comunitari.7. La ratio della politica commerciale comuneLa politica commerciale comune mette in luce già nel Trattato istitutivo della CEE come l’azioneesterna dell’allora CEE non sia mai stata disgiunta dagli obiettivi e dalla politiche “interne”.Non uniformare la politica commerciale degli SM sin dai Trattati di Roma, infatti, avrebbe avutodue conseguenze esiziali per il processo di integrazione economica:1. forme di concorrenza sleale tra gli SM (applicare verso terzi regimi commerciali più rigidiavrebbe comportato vantaggi concorrenziali rispetto agli altri membri);2. necessità di mantenere controlli amministrativi alle dogane per verificare l’origine(interna o esterna) delle merci, con conseguente impossibilità di abbattimento della principalebarriera fisica alla libera circolazione delle merci (in una Unione doganale, una volta pagata laTEC, i prodotti terzi sono considerati alla stregua di quelli interni – “prodotti in libera pratica – equindi non soggetti a ulteriori dazi/restrizioni).8. Mercato comune e politiche comuni europeeLa definizione della realizzazione di un mercato comune quale obiettivo fondante della CEEtrova conferma nel novero ristretto delle politiche comuni previste nel 1957. Esse, infatti, sonosostanzialmente tutte finalizzate a garantire un funzionamento efficace del mercato comune e lacrescita "armoniosa" degli scambi commerciali interni.LArt 3 del Trattato CEE prevede solamente “il coordinamento delle politiche nazionali” el’attuazione di: (i) una politica commerciale comune nei confronti dei Paesi Terzi (PT) elistituzione di una Tariffa Esterna Comune (TEC); (ii) una politica comune nei settoridell’agricoltura e dei trasporti; (iii) un rigido quadro giuridico a difesa della concorrenza (norme atutela del funzionamento concorrenziale del mercato comune e divieto in via generale degli aiutidi Stato).La politica a sostegno dellagricoltura - Politica Agricola Comunitaria (PAC) - si giustifica ancheper il fatto che si usciva dalla II Guerra Mondiale e, al termine di lunghi conflitti bellici, si registrasempre una forte attenzione per gli interventi volti a garantire lautosufficienza alimentare. 9Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria9. Il rilancio del processo di integrazione comunitaria negli anni Ottanta e lAtto UnicoEuropeo (AUE)L’obiettivo della creazione di una Unione Doganale fra i Paesi fondatori venne raggiunto già il 1°Luglio 1968.In quella fase, anche per effetto del lungo periodo di sviluppo economico in Occidente, si ha unrilevante incremento degli scambi commerciali intra-CEE (Craft e Toniolo 1996; Santaniello1998; Guerrieri e Padoan 2009).Usando le categorie interpretative introdotte da Viner (1950), si può asserire che fino al terminedegli anni Sessanta gli effetti postivi di trade creation delle forme di integrazione commercialeprevalgono sugli effetti di trade diversion, che sono a priori incerti (si veda il Box 2). Box 2 – Effetti di trade creation e trade diversion dei processi di integrazione commercialeI processi di integrazione commerciale fra diversi Stati sovrani che, in linea di principio potrebberocommerciare liberamente fra loro, possono produrre effetti positivi, specialmente nel medio termine, siasecondo l’approccio economico “neoclassico” che ipotizza l’esistenza di mercati concorrenziali, siasecondo nuovi approcci affermatisi negli ultimi venti anni che ipotizzano forme di concorrenza nonmonopolistica (si vedano Triulzi 1999, pp. 22 e ss. e Guerrieri e Padoan 2009, pp. 43 e ss.). Affinchèquesto si verifichi, devono registrarsi due condizioni: si realizzano i vantaggi “statici” e “dinamici” dell’ampliamento del mercato interno (quali le economie di scala legate alle maggiori quantità prodotte; i guadagni di efficienza imposti alle unità produttive dalla più elevata concorrenza, la specializzazione settoriale delle unità produttive e anche l’offerta di una più ampia gamma di prodotti); il processo di trade diversion produce effetti positivi. A fronte dell’apertura degli scambi commerciali, infatti, si registrano guadagni di benessere collettivo se si sostituiscono produzioni interne con l’importazione di beni prodotti a condizioni più efficienti in altri Paesi che partecipano all’accordo. Potrebbe accadere, tuttavia, che la protezione degli scambi commerciali fra i Paesi aderenti all’accordo, limiti l’importazione di beni prodotti da Paesi terzi a condizioni più efficienti di quelle raggiunte da tutti i Paesi dell’accordo. In questo caso, ovviamente, il trade diversion produce una perdita di benessere dei Paesi aderenti all’accordo.L’esperienza della CEE, pertanto, in quella fase inizia a suscitare grande interesse anche fra altriPaesi europei che non avevano aderito sin dal 1957.Il nodo della questione è che gli anni Settanta sono caratterizzati da forte instabilità finanziaria eda una crisi economica a cui gli SM reagiscono con politiche che rasentano di nuovo ilprotezionismo. Inevitabilmente questo ha comportato tensioni fra gli SM e una accentuazione didivergenze politiche che erano già emerse al termine degli anni Sessanta.Dopo la crisi del processo di integrazione europeo negli anni Settanta, soprattutto a partire dallafine degli anni Settanta si ha una ripresa del dibattito e delle iniziative per rilanciare la "casacomune Europa" (si ricordano la decisione del Dicembre 1978 di istituire un Sistema MonetarioEuropeo, prodromo dell’Euro e le prime elezioni a suffragio universale del Parlamento Europeonel 1979). Negli anni Ottanta risultano decisivi per il rilancio del processo di integrazionelapprovazione del Libro bianco sul completamento del mercato interno nel 1985 e dellAtto UnicoEuropeo (AUE) nel 1986.LAUE, entrato in vigore nel 1987, inter alia prevede: 10Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria la revisione del Trattato di Roma sulla CEE e delle procedure decisionali (viene introdotto per la prima volta il voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio dei Ministri1); la sostituzione dellobiettivo del "mercato comune" con quello del "mercato interno", ossia una forma di integrazione ancora più forte che si fonda sullabbattimento delle frontiere interne; la completa liberalizzazione degli scambi commerciali entro il 1992 (c.d. "sfida 1992"); lampliamento del novero delle politiche comuni (fra queste vengono aggiunte la politica per la ricerca, la politica ambientale e anche la "politica di coesione", finanziata dai Fondi Strutturali).10. La “sfida 1992” e il mercato internoLa “sfida 1992” posta dal Libro bianco citato sopra consisteva appunto nel raggiungerel’obiettivo della creazione di un “mercato interno” (anche se nella pubblicistica si è affermato ilnominativo “mercato unico”), esattamente assimilabile a quello che caratterizza un’economianazionale, attraverso 300 diverse misure di intervento dettagliate nel Libro bianco. L’AUEdefiniva il “mercato interno” come “uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata lalibera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali”.Una volta che già con la realizzazione dell’Unione Doganale e con altri provvedimenti successivierano state eliminate le barriere tariffarie al commercio, si trattava in quella di fase di perseguireuna deep integration fra gli SM (che divennero 12 nel 1986 come si esplicita oltre) attraverso: la rimozione delle barriere non tariffarie (controlli amministrativi alle frontiere e barriere tecniche costituite dalle diverse specifiche tecniche per i prodotti materiali e i servizi previste dagli ordinamenti nazionali); l’armonizzazione dell’imposizione fiscale, in particolare dell’imposizione indiretta (IVA e accise); la liberalizzazione dei movimenti di capitali; la piena liberalizzazione dei servizi e l’apertura dei mercati nazionali degli appalti pubblici.Preme evidenziare che una forte spinta all’integrazione dei mercati, spesso sottostimata, vienedall’omogeneizzazione delle caratteristiche tecniche e delle dimensioni dei vari prodotti, per cuiun prodotto con certe caratteristiche disciplinate da atti vincolanti dell’UE potrà essere prodottoe commercializzato in tutti gli SM.Il principio politico e giuridico alla base dell’abbattimento delle barriere tecniche è quello del“mutuo riconoscimento” (art. 100B dell’AUE), per cui se un prodotto è fabbricato legalmente emesso in commercio in uno SM secondo determinati standard tecnici potrà essere liberamentecommercializzato in ciascun altro SM. Questo principio fu introdotto da una sentenza del 1979della Corte di Giustizia Europa (“sentenza Cassis de Dijon”), che si può considerare uno deiturning point del processo di integrazione economica europea.11. Dalla libera circolazione dei lavoratori alla “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”Appare opportuno evidenziare che, progressivamente, i politici europei avvertono la necessità diaffiancare ai processi di approfondimento dell’integrazione commerciale (abbattimento di barrire1 Il Trattato di Lisbona ha istituzionalizzato anche il Consiglio Europeo, già massimo organo politico e la BancaCentrale Europea (BCE), che congiuntamente alle Banche Centrali degli SM gestisce la Politica monetaria.Attualmente, le Istituzioni dell’UE, quindi, sono: il Parlamento Europeo, il Consiglio Europeo, il Consiglio dell’UE(Consiglio dei Ministri), la Commissione Europea, la Corte di Giustizia dell’UE, la Banca Centrale Europea, la Cortedei Conti Europea. Alle Istituzioni propriamente dette si affiancano i due Comitati consultivi: il Comitato delleRegioni e il Comitato Economico e Sociale Europeo e la Banca Europea per gli Investimenti (BEI). 11Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariatariffare e non tariffarie, armonizzazione fiscale, abbattimento delle barriere tecniche) anche deiprovvedimenti volti a facilitare la mobilità interna – anche per motivi di studio – di tutti i cittadinieuropei. Inoltre, nel corso del tempo si manifesta sempre più stringente la necessità di sostenereun concetto di “cittadinanza europea”, che possa contribuire e creare una identità europea.Soprattutto dalla metà degli anni Ottanta, pertanto, si accelera anche un processo per cui ilprincipio della libera circolazione dei lavoratori viene sempre più inteso nel senso più ampio dilibera circolazione delle persone.Non a caso, fra gli obiettivi alla base dell’azione dell’UE indicati dal TUE si annovera la creazionedi “uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la liberacircolazione delle persone”.Soprattutto con riferimento ai controlli alle dogane e i controlli alle frontiere, un decisivo passoavanti in questo processo si può considerare l’Accordo di Shengen del 1985 e la relativaConvenzione di applicazione del 1990.L’Accordo, a cui aderirono inizialmente solo Germania, Francia, Olanda, Belgio e Lussemburgoprevedeva l’eliminazione delle formalità doganali e di polizia in capo alle persone fisiche,introducendo il principio che gli unici controlli alle frontiere ammissibili sono quelli giustificati damotivi di ordine pubblico e di sicurezza.Tale accordo, contrariamente alle opinioni comuni, facilitava la libera circolazione delle persone eal tempo stesso rendeva più sicure le frontiere, in quanto introduceva forme più efficaci dicooperazione contro le attività illecite. L’Italia aderì all’Accordo solo in un secondo momento.Nel corso del tempo tutti gli SM dell’UE hanno aderito all’Accordo di Shengen. Attualmente nonne fanno parte solo Bulgaria, Cipro e Romania.12. La natura aperta dei Trattati di Roma e del processo di integrazione europeaLa Comunità Economica Europea, sin dagli anni Sessanta – caratterizzati da una forte crescitadegli scambi intra-CEE e dal raggiungimento anticipato dell’obiettivo di creare una UnioneDoganale – ha esercitato una forte spinta attrattiva sui Paesi Terzi (nel 1986 persino il Maroccoaveva avanzato richiesta di adesione alla allora CEE).In seguito, pertanto, si sono registrate varie adesioni da parte di Paesi europei. Queste adesionisono state facilitate dalla natura di Trattati “aperti” dei Trattati di Roma e anche del Trattato diParigi del 1951 sulla CECA (Comunità Europea del carbone e dell’Acciaio), che si è esaurito nel2002. I Trattati degli anni Cinquanta prevedevano tutti una clausola di adesione riservata ai Paesieuropei.Il fondamento giuridico della natura aperta del processo di integrazione risiede nell’art. 49 delTrattato sull’UE che dispone che “Ogni Stato europeo può diventare membro dell’Unione”.L’adesione di un nuovo SM prevede un iter negoziale e legislativo particolarmente farraginoso, inmerito al quale si rimanda ai numerosi Manuali di Diritto Comunitario.Questo iter è stato particolarmente rigido e oneroso per i Paesi di recente adesione dell’EuropaCentro-Orientale che gravitavano un tempo sotto la sfera di influenza dell’Unione Sovietica, iquali hanno dovuto realizzare molteplici riforme per adattare i loro sistemi istituzionali edeconomici a quelli dei Paesi già membri dell’UE.13. Gli allargamentiLa storia dell’integrazione europea è una storia di successivi allargamenti, per cui fra il 1957 e il2007 si è passati dai 6 Stati fondatori a 27 Stati Membri. 12Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaFra gli allargamenti, come si evince dalla tavola sinottica, sovente, ci si dimentica di annoverarel’allargamento “implicito” del 1990 con la riunificazione tedesca. La riunificazione della Germaniail 3 ottobre 1990, infatti, ha significato anche l’ingresso nell’allora CEE della ex RepubblicaDemocratica Tedesca.Per due volte (in occasione degli allargamenti del 1973 e del 1995) un referendum popolare hareso vana la conclusione positiva dei negoziati per l’ingresso della Norvegia nella ComunitàEuropea.Anno Paesi fondatori e Paesi che hanno aderito con i vari allargamenti1957 Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi.1973 Danimarca, Irlanda, Regno Unito1981 Grecia1986 Portogallo, Spagna1995 Austria, Finlandia, Svezia2004 Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria Cipro, Malta2007 Bulgaria, RomaniaLe prospettive di ulteriori adesioni all’UE, come si illustra più avanti, in questa fase interessano iPaesi che rientrano nella “politica di pre-adesione” dell’UE (Islanda, Turchia e Paesi dei BalcaniOccidentali).Fra questi Paesi solo la Bosnia Erzegovina e il Kosovo non hanno avanzato formale richiesta diadesione all’UE. L’ultimo Paese ad aver avanzato la richiesta di adesione è la Serbia (Dicembre2009), per la quale si auspica una rapida adesione all’UE, in quanto la sua adesione è considerataun passaggio cruciale per la stabilizzazione dell’area balcanica.Infine si sottolinea che nel luglio 2009 ha avanzato richiesta formale di adesione all’UE l’Islanda,fino ad allora membro dello Spazio Economico Europeo (una forma di integrazione commercialealternativa all’UE) e poco interessata alle vicende dell’Unione.14. La strategia di allargamento come priorità di politica estera negli anni NovantaLa Comunità Economica Europea (UE a partire dal Trattato di Maastricht del 1992), dopo lacaduta del muro di Berlino nel 1989, avviò un’ampia revisione della politica estera verso i Paesidell’ex blocco socialista.A partire dal 1990 si registrano dichiarazioni di indipendenza di alcune Repubbliche della exURSS (le prime sono la Lituania e la Lettonia) e nel 1991 si dissolvono tanto il Patto di Varsavia,quanto il COMECON (Consiglio di Mutua Assistenza Economica istituito nel 1949 per voleredell’Unione Sovietica e a cui aderivano anche i Paesi europei dell’ex blocco socialista).Fra il 1991 e il 1996 si registrano richieste di adesione alla Comunità da parte di diversi Paesidell’Europa Centro Orientale (PECO).L’allargamento ad Est diviene l’elemento cardine della politica estera della neo-istituita UE, inlinea con la volontà comune di tutti gli SM di conferire all’UE un ruolo internazionalemaggiormente in linea con il peso politico che essa andava assumendo nel nuovo ordinemondiale post “guerra fredda” (Triulzi 1999).Lo strumento giuridico per favorire l’ingresso dei PECO venne individuato negli “accordieuropei”, ossia una forma rafforzata degli “accordi di associazione” già previsti dal Trattato diRoma. La concessione degli “accordi di associazione” e degli aiuti volti a favorire i processi di 13Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariastabilizzazione macroeconomica e di democratizzazione interna sono condizionati dall’UEall’implementazione di una serie di impegnative riforma economiche e politico-istituzionali.15. I pilastri della strategia di allargamentoIl processo di allargamento viene imperniato su due strategie specifiche:1. la strategia istituzionale che ha riguardato sia i Paesi candidati (in quel periodo i PECO,Cipro e Malta), sia l’UE: - i Paesi candidati si impegnano a: (i) rafforzare le strutture democratiche e le azioni di tutela dei diritti civili; (ii) favorire l’assorbimento del c.d. “acquis comunitario”, ossia del sistema legislativo e giurisprudenziale che caratterizza l’UE; - gli Stati Membri (SM) si impegnano a rafforzare i meccanismi di funzionamento delle istituzioni comunitarie e del policy making;2. la strategia di mercato che ha riguardato i Paesi candidati e consiste nel: - creare un’area di libero scambio con gli Stati Membri (entro 10 anni dalla firma dell’accordo europeo); - avviare quelle riforme (anche nel funzionamento del Settore Pubblico) necessarie per la transizione a un’economia di mercato.Questi principi sono stato sanciti dal Consiglio Europeo di Copenaghen (giugno 1993) e da alloravengono indicati come “criteri di Copenaghen” (la ratifica degli “accordi europei” e la successivaadesione sono condizionati al loro rispetto) 2.16. I legami fra la strategia istituzionale e quella di mercatoGli elementi caratterizzanti la strategia “istituzionale”: - creazione di assetti politici e democratici stabili; - miglioramento dell’efficienza del Settore Pubblico e acquisizione dei principi amministrativi degli SM; - creazione di un sistema di regolamentazione dei mercati e giuridico efficiente;sono funzionali al raggiungimento degli obiettivi della strategia di mercato: - stabilizzare i nuovi mercati e le nuove possibilità di investimento all’Est; - garantire condizioni operative di sicurezza per i privati (in primis gli operatori del comparto energetico); - contrastare le attività economiche illegali e frenare l’afflusso degli immigrati.2 I criteri di Copenaghen, in sostanza vengono compendiati in quelli che sono indicati come “capitoli” dell’acquis danegoziare con l’UE per l’adesione. I capitoli sono 35 e il principio negoziale di fondo è “nessun accordo se non c’èaccordo su tutti”. Preme evidenziare che i primi quattro capitoli dell’acquis da negoziare corrispondono alle “quattrolibertà fondamentali”. 14Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaIV. IL GRANDE ALLARGAMENTO DEL 2004 E I NUOVI PAESI VICINI17. Agenda 2000 e gli step recenti del processo di allargamentoAgenda 2000 è la Comunicazione con cui la Commissione propose nel luglio del 1997 un nuovoQuadro Finanziario Pluriennale – relativo al periodo 2000-2006 – per l’UE. Gli aspetti piùproblematici di questo documento in termini finanziari sono: (i) la riforma della PAC; (ii) ilfinanziamento del costoso processo di allargamento inizialmente previsto per il 2002.Il Consiglio Europeo di Lussemburgo (dicembre 1997) aveva approvato l’avvio dei negoziati diadesione con 6 Paesi candidati. Il Consiglio Europeo di Helsinky (dicembre 1999) approvòl’avvio dei negoziati di adesione con altri 6 Paesi candidati.All’inizio del decennio in corso, quindi, erano stati avviati i negoziati di adesione con 12 Paesi, manon con la Turchia. Su 12 Paesi, 10 sono entrati il 1 maggio 2004 (protocollo di adesioneratificato ad Atene il 16 aprile 2003).Per Bulgaria e Romania, solo il 26 settembre 2006 la Commissione ha dato il parere favorevoledefinitivo al loro ingresso il 1 gennaio 2007, anche se sono state formalmente espresse delleriserve sull’avanzamento delle riforme istituzionali.18. La nuova “politica di prossimità” in vista dell’allargamento del 2004Nel corso del Consiglio Europeo di Copenaghen (dicembre 2002) veniva approvato l’ingresso dinuovi 10 SM nell’UE, rinviando a una data allora imprecisata l’ingresso di Bulgaria e Romania.Nel periodo 2002-2003, pertanto, su forte impulso dell’allora Presidente della Commissione Prodisono state avviate le riflessioni sulle conseguenze geo-politiche del quinto allargamento del 1°maggio 2004. Lo slogan era “thinking beyond the enlargement”, nella consapevolezza che una “widerEurope” avrebbe implicato uno spostamento verso Sud-Est dei confini esterni e la creazione diuna nuova cerchia di Paesi “vicini”.In quella fase, l’orientamento era quello di individuare una nuova “politica di prossimità” con inuovi “vicini”.19. L’evoluzione della nuova “politica di prossimità” dell’UEL’evoluzione generale del contesto geopolitico, l’ingresso nel 2004 di 10 nuovi Stati Membri e ilconseguente spostamento verso Sud-Est dei confini dell’Europa unita e l’articolato novero dirapporti bilaterali con gli altri Paesi extra-UE limitrofi, hanno spinto l’UE a rivedere nel periodo2004-2006 la politica estera verso i nuovi Paesi “vicini”.In sostanza, a partire dal 1° gennaio 2007 viene varata, anche sul piano finanziario, una nuovapolitica estera nei confronti dei Paesi confinanti con l’Unione allargata. Tale politica èassolutamente non uniforme, ma bensì differenziata a seconda dei vari gruppi di Paesi “vicini”,secondo il principio “different neighbours, different relations” (Commissione Europea 2006a).Per i Paesi formalmente candidati all’adesione sin dall’inizio (Croazia, Turchia e RepubblicaIugoslava di Macedonia3), per l’Islanda (ha avanzato richiesta di adesione nel Luglio 2009) e pergli altri Paesi dei Balcani Occidentali viene varata un’autentica “strategia di pre-adesione”finanziata da uno strumento specifico (IPA).3 Il nome Repubblica Iugoslava di Macedonia (FYROM) è il nome ufficiale riconosciuto dalle Nazioni Unite, inquanto è aperta una querelle con la Grecia che non accetta il nome Macedonia, dal momento che questo è anche ilnome di una provincia greca. 15Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaPer i Paesi “vicini” dell’Europa dell’Est e dell’area caucasica, del bacino del Mediterraneo e delMedio Oriente viene varata la c.d. “politica europea di vicinato” (European Neighbourhood Policy –ENP).Con la Federazione Russa, a partire dal maggio 2003 (Vertice UE-Russia di S. Pietroburgo), vienevarato il c.d. “partenariato strategico” e nel corso del 2005 sono state definite le Road maps perinstaurare quattro “spazi comuni”: (i) economico; (ii) spazio di libertà, sicurezza e giustizia; (iii)sicurezza esterna e gestione congiunta delle crisi; (iv) istruzione e ricerca.20. Gli obiettivi strategici ufficiali della “politica di vicinato”Gli obiettivi intermedi di fondo di queste politiche, fondamentalmente, sono gli stessi dellapolitica di allargamento degli anni Novanta: 1. rafforzare la stabilità, la sicurezza e il benessere degli SM e dei Paesi “vicini”; 2. prevenire l’emergere di nuove linee di divisione tra l’Europa allargata e i suoi “vicini”; 3. favorire una progressiva integrazione nel mercato interno dei Paesi “vicini” (ai Paesi vicini non viene offerta la prospettiva dell’ingresso nell’UE, ma quella generica di “a stake in the internal market”).21. Thinking beyond the enlargement: le conseguenze geo-politiche del grandeallargamentoIl grande allargamento del 1° maggio 2004 (completato il 1° gennaio 2007 con l’ingresso diBulgaria e Romania) ha comportato dei risvolti geo-politici di portata storica che hanno impostoall’UE un forte ripensamento delle politiche esterne rivolte ai PT geograficamente più prossimi:1. forte ampliamento delle dimensioni territoriali e commerciali del “mercato interno” (si registra un forteaumento della popolazione dell’UE). L’ampliamento territoriale dell’UE implica anche: aumento dei confini interni; aumento delle disparità regionali nei livelli di sviluppo; aumento del grado di eterogeneità sui territori di popolazioni e culture, con rinnovate spinte verso l’empowerment delle Autonomie locali e la differenziazione delle politiche.2. Aumento dell’estensione dei confini esterni, che ormai si estendono dallo stretto di Gibilterra allaFederazione Russa4.3. Spostamento verso Sud-Est dell’UE e “avvicinamento” ad aree (e Paesi Terzi) ricche di risorse energetiche (sipensi alla rilevanza strategica di Russia, Paesi del Sud Caucaso che si affacciano sul Mar Nero, masi pensi anche all’Ucraina come terra di transito di gasdotti e oleodotti).Le considerazioni di geo-politica, quindi, in misura crescente tendono a prevalere sulla presuntavolontà dell’UE di garantire la democratizzazione e la tutela dello Stato di diritto e delle libertàcivili in Paesi noti per la scarsa attenzione a questi temi (Bielorussia, Georgia e anche la stessaFederazione Russa).La Bulgaria e la Romania non sarebbero ancora oggi entrate nell’UE, alla luce delle difficoltà chehanno incontrato nel garantire il raggiungimento dei criteri inerenti la gestione della sicurezza edegli affari giudiziari. Nonostante questo, l’UE ha deciso per il loro ingresso in quanto sul loroterritorio passa il gasdotto Nabucco che, a partire dai ricchi giacimenti dell’area del Mar Caspio,4 Si possono individuare quattro aree di confine esterno: (i) a Sud-Est l’area dei Balcani e la Turchia (in pre-adesione);(ii) a Sud i Paesi del Mediterraneo (Maghreb, Mashreq e Medio Oriente); (iii) a Nord-Est la Federazione Russa,l’Ucraina, la Bielorussia e la Moldova; (iv) ad Est i Paesi del Caucaso meridionale (Armenia, Azerbaijan, e Georgiache si affacciano sul Mar Nero). 16Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaporta il gas in Europa (terminale in Austria) passando per la Turchia e poi la Bulgaria e laRomania. Si prevede che il gasdotto (3.300 Km di lunghezza) entrerà in funzione nel 2016.Anche l’attenzione politica per i Balcani è ancorata, inter alia, all’altro progetto strategico delgasdotto South Stream (3.200 Km di lunghezza), che consentirebbe di scavalcare l’Ucraina e dicondurre il gas estratto da Gazprom nell’Est Europa (in particolare nell’area del Mar Caspio) inEuropa, passando direttamente per i Balcani. Si prevede che esso entrerà in funzione nel 2015.Anche in relazione al Mediterraneo, si può dire che il rilancio della cooperazione con i Paesi delNord Africa e del Medio Oriente è più legato alla rinnovata centralità del Mediterraneo qualecrocevia di traffici mercantili per effetto della crescente forza commerciale di Cina e India(Bonetti 2006a; SVIMEZ 2008), che non alla volontà di esercitare “pressioni” per lademocratizzazione dei Paesi dell’area e per la pacificazione del Medio Oriente. Anche perquest’area, inoltre, le considerazioni strategiche sugli approvvigionamenti energetici hanno unpeso notevole.4 “Avvicinamento” ad aree e PT fortemente instabili sul piano politico e caratterizzati sia da conflitti latentiinterregionali (si pensi alle tensioni Ucraina-Russia e ancor di più a quelle Georgia-Russia), sia datraffici illegali (anche di sostanze tossiche e radio-attive). La questione dei traffici illegali, peraltro,anche se spesso taciuta, ha un peso di un certo rilievo per le povere economie dei Paesi in pre-adesione nati dalla disgregazione della ex Iugoslavia.5 “Avvicinamento” a PT che costituiscono la base di un crescente afflusso di immigrati (sovente illegali), siaper la forte crescita demografica nei Paesi “vicini”, sia per le loro condizioni di sottosviluppoeconomico rispetto agli SM.22. Gli autentici obiettivi nevralgici della “politica di vicinato”Gli autentici obiettivi nevralgici della Politica Europea di Vicinato (PEV) sono fondamentalmentegli stessi della politica di allargamento degli anni Novanta:1. creare un ‹‹un cerchio di Stati amici›› (Prodi 2002) con solide basi democratiche (si punta, de facto, a creare un autentico cordone di sicurezza con strumenti di soft security, a fronte dei nuovi confini con aree tradizionalmente molto instabile sul piano politico);2. creare aree limitrofe più stabili politicamente ed economicamente più sviluppate, in modo da frenare l’immigrazione e le attività illegali;3. ampliare la sfera di influenza commerciale e politica dell’UE;4. favorire l’adozione di meccanismi di governance pubblica improntati a quelli adottati dalla Comunità (institutional building);5. sostenere i processi di internazionalizzazione attiva nei Paesi “vicini” delle imprese europee, in condizioni di sufficiente sicurezza per gli investimenti e per i lavoratori.23. La “politica di vicinato” e la strategia di allargamento degli anni Novanta a confrontoLa nuova “politica di vicinato” si fonda su meccanismi procedurali assimilabili a quelli che hannocondotto all’ingresso recente di 12 nuovi SM. Tuttavia cambia l’obiettivo ultimo, che non saràl’ingresso dei Paesi beneficiari nell’UE.L’obiettivo strategico di lungo periodo è solo quello di creare un’area di libero scambio fra questiPaesi e l’UE. A tale riguardo, va ricordato che questo era parimenti l’obiettivo strategico delPartneriato Euromediterraneo lanciato dalla Conferenza di Barcellona del 1995 per tutti i Paesiche si affacciano nel Mediterraneo da raggiungere nel 2010, ma questo obiettivo è statopalesemente fallito. 17Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaCome accennato, è difficilmente pensabile che si possa registrare l’ingresso nell’UE dei Paesi“vicini” che rientrano nella PEV (l’ipotesi appare remota anche per la stessa Ucraina che continuaa insistere sulla prospettiva di adesione, sebbene essa confini con Polonia, Slovacchia, Ungheria eRomania e costituisca il Paese di transito di oleodotti e gasdotti strategici perl’approvvigionamento energetico dell’UE).Ai nuovi “vicini” viene solo offerta una progressiva integrazione nel mercato interno dell’UE,ossia: (i) una sorta di canale preferenziale rispetto ad altri PT di partecipazione ai Programmi dispesa dell’UE; (ii) l’accesso ai finanziamenti per la realizzazione di grandi infrastruttureenergetiche e trasportistiche che rafforzino l’asse Est-Ovest dell’UE.Rispetto alla politica di allargamento, nella fase attuale, le considerazioni geo-politiche (sicurezza ediversificazione delle forniture energetiche, stabilizzazione politica dei Paesi “vicini” e controllodei flussi migratori) risultano ancora più rilevanti che non negli anni Novanta, in cui la prioritàpolitica era in primo luogo la stabilizzazione di Paesi che uscivano da regimi non democratici e lacreazione di una economia di mercato, dopo la lunghissima esperienza della pianificazionecentralizzata dei PECO.Il consolidamento della “politica di vicinato” si sovrappone alla proposta francese del 2007 di unaUnione del Mediterraneo, che si sarebbe dovuta configurare come una forma di aggregazionepolitica e di interessi commerciali nell’area sovrapposta all’UE.In seguito la proposta è stata riportata maggiormente a una dimensione europea ed è statatrasformata nella proposta di una Unione per il Mediterraneo (si veda Cugusi, 2009) Ad oggi itermini della proposta sembrano velleitari e poco praticabili, ma certamente questa proposta vatenuta in considerazione quando si fanno delle riflessioni sulla “politica di vicinato”.La “politica di vicinato” è stata istituzionalizzata dal Trattato di Lisbona, il quale dispone che“l’Unione sviluppa con i Paesi limitrofi relazioni privilegiate al fine di creare uno spazio diprosperità e di buon vicinato fondato sui valori dell’Unione e caratterizzato da relazioni strette epacifiche basate sulla cooperazione” (art. 8 TUE). 18Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaV. LA RIFORMA DEGLI STRUMENTI FINANZIARI CHE SOSTENGONO LE RELAZIONI ESTERNEDELL’UE NEL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE 2007-201324. La strategia di allargamento e il confronto sulle prospettive finanziarie 2007-2013: iprincipali problemiP1. I nuovi SM (e gli altri Paesi candidati) hanno un settore agricolo molto esteso: questo haimposto già nel 2002 una forte revisione del primo pilastro della PAC (sostegno diretto aiproduttori) per contenere le spese agricole (sia in assoluto, sia in relazione al già elevato impegnofinanziario di sostegno ai nuovi SM).P2. Rischio di penalizzazione del sistema produttivo dell’UE15 a seguito di un forte incrementodelle delocalizzazioni produttive nei Paesi orientali (nuovi SM e Paesi candidati).P3. Frammentazione eccessiva degli strumenti di pre-adesione, di prossimità e di cooperazioneeconomica.25. La strategia di allargamento e il confronto sulle prospettive finanziarie 2007-2013: lesoluzioni proposte per i principali nodi criticiS1. Il Consiglio Europeo di Bruxelles (ottobre 2002) ha imposto un massimale per gli aiuti direttiagli agricoltori (accordo ratificato da tutti i membri dell’allora UE15 e valido fino al 2013).S2. Il regolamento generale sui Fondi Strutturali prevede che i finanziamenti agevolati alleimprese vengano revocati se le imprese beneficiarie attivano processi di delocalizzazione neinuovi SM (rettifiche finanziarie a fronte di delocalizzazioni).S3. L’UE ha razionalizzato tutti gli strumenti finanziari che sostengono le relazioni esterne e haperseguito un maggiore coordinamento di Fondi Strutturali e degli strumenti di finanziamentoper la politica di pre-adesione e per la politica di vicinato.26. Le prospettive finanziarie 2007-2013 e la riforma degli strumenti che finanziano lerelazioni esterne della UENell’ambito della rubrica 4 delle prospettive finanziarie 2007-2013 (European Union as a globalplayer) la riorganizzazione del finanziamento delle relazioni esterne è fondata sulla ripartizione fra:(a) quattro strumenti geografici (v. paragrafo 27-29):(b) cinque strumenti tematici, ossia: Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani; Strumento per gli aiuti umanitari (in Paesi Terzi vittime di catastrofi naturali o conflitti e conseguenti crisi umanitarie); Strumento di stabilità, che è concepito come uno strumento di risposta immediata a situazioni di instabilità politica (rapid reaction mechanism) e di conflict management; Strumento per lassistenza macro-finanziaria, che in pratica si attua tramite dei prestiti a PT che registrano persistenti disavanzi della Bilancia dei Pagamenti; Strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare.Nel ciclo finanziario in corso continua ad operare “fuori bilancio” il Fondo Europeo di Sviluppo(FES) che finanzia la cooperazione economica con 77 dei 79 Paesi ACP (il Sud Africa beneficiadei finanziamenti del DCI, mentre Cuba dal 2003 rifiuta gli aiuti per motivi politici) e con i Paesie Territori d’Oltre Mare (PTOM). 19Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria27. Il fondamento politico della razionalizzazione dell’azione esterna dell’UELa razionalizzazione degli strumenti finanziari dell’azione esterna dell’UE si basa sul modellobritannico dei “cerchi concentrici” tracciato da Churchill al termine della II Guerra Mondiale perla politica estera del Regno Unito (Vencato 2006).Il vecchio modello dei “cerchi concentrici” adattato al contesto internazionale corrente implicaper l’UE una sorta di gerarchizzazione di “cerchi” (“cluster”) di PT sulla base della loro distanzageografica e politica dall’UE. In sostanza ‹‹gli strumenti geografici …. tracciano una nuovapolitica di assistenza e cooperazione con i Paesi Terzi secondo ben definite priorità geopolitiche››(Vencato 2006, p. 260).A ciascun cluster di Paesi Terzi corrisponde uno strumento “geografico” specifico:1. i Paesi più vicini sono i Paesi in pre-adesione (inizialmente i Paesi dei Balcani occidentali e laTurchia a cui, nel corso del 2009, si è aggiunta l’Islanda), che vengono finanziati da IPA –Instrument for Pre-accession Assistance;2. altri Paesi sui quali è fortemente focalizzata l’azione esterna dell’UE sono gli altri Paesi “vicini”,ossia Paesi che confinano – anche laddove il confine fisico sia costituito da bracci di mare – conl’UE (v. par. 32). La politica di vicinato viene individuata nel biennio 2003-2004 come “chiave distabilità per un’Europa più grande” ed è finanziata da ENPI - European Neighbourhood andPartnership Instrument;3. i Paesi Terzi in ritardo di sviluppo che sono finanziati con lo strumento di cooperazione allosviluppo (più noto con l’acronimo DCI da Development Cooperation Instrumernt). Per i Paesi ACPviene utilizzato il Fondo Europeo di Sviluppo (FES) che, come già rimarcato, è assolutamenteseparato dalle prospettive finanziarie e dal bilancio annuale;4. i Paesi industrializzati ad alto reddito. Le relazioni commerciali e politiche con questi paesisono coperte finanziariamente con lo strumento ICI (Industrialised Countries Instrument). 20Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria28. Strumenti finanziari geografici dell’azione esterna nel periodo 2007-2013, coperturageografica, DG della Commissione responsabili e base giuridica5Strumenti Copertura geografica DG incaricata del Base giuridica coordinamentoIPA Candidate Countries DG Allargamento Reg. (CE) 1085/2006 del Potential Candidate Countries 17 luglio 2006 Sud Mediterraneo e Medio DG RelazioniENPI* Oriente esterne Reg. (CE) 1638/2006 del Europa dell’Est e Sud Caucaso 24 ottobre 2006 Federazione russaDCI PVS – Sud Africa DG Sviluppo Reg. (CE) 1905/2006 del 18 dicembre 2006ICI Paesi industrializzati DG Relazioni Reg. (CE) 1934/2001 esterneEDF Paesi ACP DG Sviluppo Reg. (CE) 617/2007 del 14 maggio 2007* Lo strumento ENPI sostituisce gli strumenti MEDA e TACIS. Alcuni Paesi dell’Asia centrale, coperti da TACIS nel ciclo 2000-2006, tuttavia, non sono più coperti da ENPI, ma dal DCI29. Gli strumenti geografici per la cooperazione con i PT nel ciclo 2007-2013 Instrument for Pre Accession Assistance (IPA)IPA è lo strumento cardine della politica di pre-adesione nel ciclo in corso. Esso interessa i Paesiformalmente candidati alladesione (Turchia, Macedonia e Croazia) e altri Paesi potenziali candidati deiBalcani occidentali. Nel corso del 2009 ha presentato formale richiesta di adesione all’UE anche l’Islanda,ma per ora non beneficia di contributi IPA. European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI)ENPI è lo strumento cardine della politica di vicinato che interessa tutti quei Paesi "vicini", direttamente omeno confinanti con lUE, non coperti da IPA.In sostanza i Paesi interessati sono i Paesi dellEst e del Caucaso meridionale, quelli del bacino delMediterraneo e quelli del Medio Oriente. Anche le relazioni con la Russia sono finanziate da ENPI,sebbene con la Russia lUE abbia avviato un "partenariato strategico" autonomo rispetto alla politica divicinato. Development Cooperation Instrument (DCI)Lo Strumento per la Cooperazione allo sviluppo - da non confondere con il Fondo Europeo di Sviluppo -è finalizzato alla riduzione della povertà nei PVS dellAmerica Latina, dellAsia centrale ed orientale edellAfrica.Tale strumento si articola in tre Sezioni:- Programmi geografici, che hanno come target i PVS (o macro-aree che raggruppano più PVS) conl’obiettivo di sostenerne lo sviluppo e sradicare la povertà;- Programmi tematici (sono cinque, fra cui spiccano “ambiente e gestione sostenibile delle risorse” e“sicurezza alimentare”), che interessano Paesi beneficiari del DCI, ma anche Paesi beneficiari di ENPI ePaesi beneficiari del FES;- misure di assistenza per i Paesi ACP firmatari del Protocollo sullo zucchero (i c.d. “Sugar Protocol countries”che sono, per l’appunto, 18 paesi ACP esportatori di zucchero). Industrialised Cooperation InstrumentTale strumento finanzia le relazioni di cooperazione con i Paesi ad alto reddito.5 La presente tavola sinottica per ora non tiene conto della riorganizzazione delle DG della Commissione, tuttora incorso di perfezionamento, a seguito dell’entrata in vigore della Decisione 2010/427/UE del Consiglio inerente ilServizio Europeo per l’Azione Esterna (si veda il Box 3 più avanti). 21Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaVI. LA POLITICA DI PRE-ADESIONE, LA POLITICA DI VICINATO E I NUOVI STRUMENTIFINANZIARI IPA ED ENPI30. I motivi specifici della revisione degli strumenti e delle logiche di intervento neiconfronti dei Paesi “vicini”1. Eccessivo numero di strumenti finanziari ed esaurimento politico di alcuni strumenti specifici(v. par. 31 e Allegati I e II sugli strumenti di pre-adesione nel ciclo 2000-2006 e sugli altristrumenti di cui hanno fruito i Balcani, la Russia e i PECO).2. Mancanza di coordinamento fra gli strumenti per la coesione e la cooperazione transfrontalieraex INTERREG IIIA cofinanziati dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) e glistrumenti utilizzati nei PT a titolo di aiuto allo sviluppo (questo anche nell’ambito dei ProgrammaINTERREG III). I motivi principali sono: il FESR fino al 31.12.2006 poteva finanziare solo progetti all’interno della UE, con specifiche disposizioni attuative (questa limitazione è stata rimossa dal nuovo regolamento sul FESR); gli altri strumenti finanziari potevano fornire assistenza solo all’esterno dell’UE, sulla base di disposizioni attuative differenti da quelle dei Fondi Strutturali; questo ha comportato che, all’interno del territorio dell’UE, anche nell’ambito di Programmi congiunti afferenti alle Sezioni transfrontaliera e transnazionale di INTERREG III, sono state seguite certe modalità attuative e certi meccanismi di selezione dei progetti, mentre all’esterno sono stati seguiti altri criteri di selezione dei progetti.3. Difficoltà nel coordinamento amministrativo delle attività, a cui si è cercato di fare fronte conl’introduzione opzionale del Gruppo Europeo di Cooperazione Territoriale (GECT), qualestruttura di gestione “unica” e “congiunta” dei programmi attivati nell’ambito del nuovo Ob.orizzontale Cooperazione territoriale europea della “politica di coesione” (v. Allegato III).31. Gli strumenti finanziari destinati a sostenere la cooperazione transfrontaliera e leriforme nei Paesi candidati all’adesione e nei Paesi “vicini” nel ciclo 2000-2006 Strumenti e Programmi di pre-adesione (*) Strumenti per le relazioni esterne con i Paesi “vicini” Programma di pre-adesione avviato TACIS (Russia e NSI) nel 2002 per la TurchiaStrumenti “esterni” Programma di pre-adesione 2000- MEDA (Paesi non-UE del “partenariato 2004 per Cipro e Malta euro-mediterraneo”) PHARE CARDS (Balcani) ISPA SAPARD* Per certi versi, nel ciclo 2000-2006 gli stessi Programmi INTERREG III che hanno interessato le frontiere esternesi possono considerare degli strumenti di pre-adesione 22Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria32. La strategia dell’UE verso i nuovi Paesi “vicini” dopo il 2006Le relazioni esterne della UE con i Paesi “vicini” (disposti lungo i confini esterni dell’UE27),come già accennato, sono imperniate su: (i) la politica di pre-adesione finanziata da IPA (sotto ilprofilo politico, dal 2009 interessa anche l’Islanda); (ii) la politica di vicinato e il partenariatostrategico con la Federazione Russa, che sono finanziate da ENPI. Islanda (2009) Paesi candidati Strategia di pre-adesione (2006) Paesi potenziali candidati (Balcani) ENPI Paesi ex TACIS Strategia di vicinato Paesi del Mediterraneo ex MEDA Partenariato strategico Federazione Russa33. Elenco dei Paesi beneficiari di IPA ed ENPI Paesi beneficiari di ENPI Paesi beneficiari di IPA Algeria Libia Turchia Armenia Moldova Croazia Azerbaigian Marocco FYROM Bielorussia Autorità Palestinese della Islanda Egitto Cisgiordania e di Gaza **** Giorgia Federazione Russa Albania Israele Siria Bosnia Erzegovina Giordania Tunisia Kosovo Libano Ucraina Montenegro Serbia 23Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria34. Il riordino degli strumenti finanziari destinati a sostenere i processi di cooperazionetransfrontaliera e le nuove relazioni esterne con i Paesi “vicini” Politica di pre-adesione Relazioni esterne con i “vicini” dell’Europa Centro-Orientale e del Mediterraneo Ciclo 2000-2006 Ciclo 2007-2013 Ciclo 2000-2006 Ciclo 2007-2013 Strumenti di pre- TACIS adesione* Strumento di Pre- ENPI CARDS (Balcani) Adesione (IPA) Programma di pre- MEDA adesione avviato nel 2002 per la Turchia* PHARE, ISPA, SAPARD e Programma di pre-adesione per Cipro e Malta35. I motivi della crescente rilevanza della integrazione sinergica tra “politica dicoesione” (Ob. Cooperazione Territoriale) e strumenti della “politica di pre-adesione” edella “politica di vicinato”1. Una delle componenti dello Strumento di Pre-Adesione (più noto come IPA che sta perInstrument for Pre-accession Assistance) e dello Strumento Europeo di Vicinato e Partenariato (piùnoto come ENPI che sta per European Neighbourhood and Partnership Instrument) è “cooperazionetransfrontaliera e regionale”.2. Le componenti “cooperazione transfrontaliera e regionale” dell’Ob. Cooperazione TerritorialeEuropea dei Fondi Strutturali e di IPA e di ENPI hanno le stesse finalità di fondo: facilitare il dialogo interculturale fra popolazioni di diversi SM e/o di SM e Paesi Terzi, maanche il confronto fra diverse Pubbliche Amministrazioni, in modo da rendere più celere ilprocesso di adozione dell’acquis communautaire da parte dei Paesi “vicini” (siano essi candidati omeno all’adesione); facilitare l’abbattimento delle barriere fisiche fra regioni di diversi Paesi, sostenendo ilrafforzamento su scala transfrontaliera e/o transnazionale delle reti infrastrutturali e immateriali; combinare interventi di solidarietà “interna” (“politica di coesione”) ed “esterna” per favorirelo sviluppo delle aree di confine (in genere economicamente più deboli); individuare soluzioni congiunte a problemi comuni che travalicano i confini amministrativi(siano essi regionali o nazionali), quali in particolare: i problemi ambientali, quelli che concernonola salute pubblica e quelli che riguardano il contrasto del crimine organizzato e dei traffici illegalilungo le frontiere esterne dell’UE; promuovere azioni di cooperazione della “società civile” di SM e di PT in modo da favorirel’abbattimento degli steccati culturali e il dialogo interculturale.3. IPA ed ENPI presentano interessanti prospettive di sovrapposizione e integrazione conl’Obiettivo Cooperazione Territoriale della “politica di coesione” anche sul versante attuativo, inquanto essi (specialmente IPA) funzioneranno secondo principi logici e amministrativi propri deiFondi Strutturali (v. par. 38). Lo stesso sistema di gestione di questi Programmi, soprattutto nelcaso dello strumento IPA, ricalca quello dei Programmi di cooperazione territoriale cofinanziatilungo i confini “interni” dal FESR. 24Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria4. Le proposte informali di revisione post-2013 dei Fondi Strutturali che iniziano a circolareindicano i Programmi di cooperazione transfrontaliera e transnazionale quali esperienze dareplicare, anche a fronte di un ridimensionamento finanziario della politica di coesione.5. Tutti i programmi di cooperazione transfrontaliera e transnazionale consentono di rafforzare leiniziative di cooperazione allo sviluppo “decentrate”, ossia quelle iniziative per lo sviluppo in PTarretrati non gestite dai Governi centrali, ma dalle Autonomie locali.36. Fattori determinanti della rilevanza dell’Ob. Cooperazione territoriale della politica dicoesione nel ciclo 2007-2013 e della “politica di vicinato” Allargamento Strategia di pre-adesione (IPA) Relazioni esterne + frontiere esterne Strategia di prossimità (ENPI) Ob. Coop. Terr. – Sez. Transfrontaliera (FESR) + frontiere interne Pol. di Coesione Ob. Coop. Terr. – Sez. Transnazionale (FESR) 25Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria37. Il quadro dei Paesi beneficiari di IPALo Strumento di Pre-Adesione (IPA) sarà applicabile:1. ai Paesi Terzi ai quali è stato riconosciuto lo status formale di “candidati” (Candidate Countries).Questi Paesi sono: la Turchia e la Croazia con le quali nell’ottobre 2005 è stato avviato ilnegoziato di adesione, la Repubblica di Macedonia (sovente richiamata nei documenti ufficialicon l’acronimo FYROM che sta per First Yugoslav Republic of Macedonia) e l’Islanda;2. ai Paesi “potenzialmente candidati” (Potential Candidate Countries), tutti situati nell’area deiBalcani Occidentali6. Essi sono: la Serbia (ha avanzato ufficiale richiesta di adesione il 22 dicembre 2009); il Montenegro (pienamente indipendente dal 2006); il Kosovo (ha autoproclamato l’indipendenza il 17 febbraio 2008, ma ancora oggi quella dichiarazione di indipendenza non è riconosciuta da tutti i Paesi delle Nazioni Uniti); la Bosnia-Erzegovina (la cui stabilità è ancora minata da preoccupanti tensioni etniche e da frizioni istituzionali che ne condizionano lo sviluppo economico); l’Albania.La Turchia è un Paese molto vasto con un’ampia popolazione.Gli altri Paesi, invece, si caratterizzano per le limitate dimensioni territoriali e demografiche. Solola Serbia ha una popolazione significativa con quasi 7,4 milioni di abitanti (dati Eurostataggiornati al 2007). In tutti questi Paesi dei Balcani, inoltre, la densità demografica è modesta (inMontenegro è di soli 45,1 ab./Km2), a fronte di una media UE di 114,8 ab./Km2. Costituisce unarilevante eccezione il Kosovo che registra una densità demografica di 192,9 ab./Km2.Fra i Paesi potenziali candidati si può ormai annoverare anche l’Islanda. L’Islanda, che fa già partedell’area di Schengen, aveva presentato formale richiesta di adesione all’UE nel Luglio 2009 ed haricevuto lo status di Candidate Country.38. Le caratteristiche principali di IPALo Strumento di Pre-Adesione (il cui coordinamento generale è di competenza della DGAllargamento della Commissione), in sostanza, ha una natura ibrida: da una parte vengono previste alcune disposizioni che, generalmente, caratterizzano gliinterventi di cooperazione allo sviluppo (external aid) dell’UE. Non a caso l’art. 13 del Reg. (CE)1085/2006 dispone che la Commissione può ricevere e gestire anche i fondi di altri donatoriinternazionali e l’art. 14 preveda l’istituzione di un Comitato IPA (i Programmi di aiuto esterno,in genere, vengono approvati secondo la procedura della “comitologia”7); dall’altra parte, la sua attuazione si fonda ampiamente sui principi generali dei FondiStrutturali.La programmazione è incentrata su cinque “componenti” (v. par. 39) ed è sostenuta annualmentedalla Commissione sulla base di: (i) partenariati di adesione; (ii) partenariati di associazione; (iii)pacchetto annuale sull’allargamento.Per il periodo 2007-2013 sono stati stanziati per IPA 11,565 miliardi di Euro.I destinatari degli interventi potranno essere persone fisiche, persone giuridiche (incluse leDelegazioni della Commissione nei PT) e organizzazioni internazionali.6 Con questi Paesi dei Balcani è in atto a partire dal Vertice UE-Balcani del giugno 2003 – tenutosi a Salonicco – unaspecifica strategia di “avvicinamento” e di prossimità definita “strategia di stabilizzazione e associazione”.7 L’approvazione e la gestione dei Programmi di aiuto esterno sono delegati a dei Comitati di Gestione, che sonocomposti da rappresentanti degli SM e sono presieduti dalla Commissione. 26Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria39. Paesi beneficiari di IPA e relative componenti Componenti (Sezioni) Approccio e strumenti di finanziamento Paesi beneficiariI. Sostegno alla transizione e Sostegno ampio (sul modello di PHARE*), conallo sviluppo istituzionale focus specifico sulla riforma del Settore Pubblico. TuttiII. Cooperazione regionale e Vengono valorizzati gli approcci del FESR e deitransfrontaliera Programmi dellOb. Cooperazione territoriale europea della Politica di Coesione.III. Sviluppo regionale Approccio del FESR e del Fondo di Coesione Solo PaesiIV. Sviluppo delle risorse Approccio del FSE “formalmenteumane candidati”V. Sviluppo rurale Approccio seguito per i nuovi Programmi di Sviluppo Rurale 2007-2013 cofinanziati dal Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale* PHARE, istituito già nel 1989, è stato il principale strumento finanziario volto a favorire il processo di riforme negli ex Paesisocialisti dellEuropa dellEst.40. Il quadro strategico dell’assistenza ai Paesi “candidati” e “potenziali candidati”all’adesioneI Paesi formalmente candidati beneficiano dell’assistenza di tutte le 5 Sezioni, mentre gli altripossono accedere solo ai fondi delle prime due 2 Sezioni (v. par. 39), in quanto per i primi èparticolarmente stringente la necessità di una rapida assimilazione dell’acquis communautaire e delknow-how legislativo e amministrativo necessario per una efficiente gestione dei Fondi Strutturali edi quelli per lo sviluppo rurale.Gli indirizzi e le azioni dei Programmi di assistenza sono definiti in base a1. gli strumenti legali: (i) partenariati di adesione per i Paesi formalmente candidati; (ii) partenariatieuropei peri i Paesi “potenziali candidati”;2. il pacchetto annuale sull’allargamento (enlargement package che ogni anno viene rilasciato dallaCommissione) che consta di:- relazione annuale sulla capacità di ogni Paese di ottemperare ai criteri di Copenaghen;- Quadro Finanziario Indicativo Pluriennale (Multi-annual Indicative Financial Framework) per iltriennio successivo;- Documento indicativo pluriennale (Multi-annual Indicative Planning Document), che è alla base dellaprogrammazione operativa e che deve essere elaborato in stretta concertazione con le Autoritàdei Paesi beneficiari8. Esso deve riportare delle indicazioni in ordine alla dotazione finanziariadelle principali priorità operative di ciascuna Componente, sulla base del Multi-annual IndicativeFinancial Framework (MIFF).Il Quadro Finanziario Indicativo Pluriennale prevede una ripartizione di massima dei fondi per:(i) Componenti (Sezioni) dello Strumento di pre-adesione; (ii) Paese beneficiario; (iii) azionitematiche riguardanti più Paesi (questo soprattutto in relazione alle prime due Sezioni di IPA).8 In sostanza, la programmazione degli interventi è sostenuta annualmente dalla Commissione con la presentazionedi piani finanziari per il triennio successivo e di documenti di strategia anch’essi triennali. Ambedue i documentinevralgici della programmazione pluriennale vengono rivisti annualmente. 27Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria41. La programmazione strategica ed operativaL’assistenza operativa di IPA, come già detto, è imperniata su Programmi pluriennali (o ancheannuali) che vengono definiti per: (i) singole Componenti; (ii) singoli Paesi, (iii) azioni tematicheche concernono più Paesi (regional and horizontal Programmes).Tali Programmi, ovviamente, riflettono le priorità definite per ciascuna Componente dalDocumento Indicativo Pluriennale approvato nell’ambito del c.d. “enlargement package”.Attraverso IPA vengono anche reiterate attività di gemellaggio fra le Pubbliche Amministrazionidi SM dell’UE27 e di Paesi beneficiari (progetti TWINNING), richiamate in breve nell’Allegato IV.Come anticipato, con i fondi IPA vengono anche sostenute le Delegazioni della Commissione neiPT che, de facto, sono le autentiche “contracting authority” dei Programmi.La Commissione annualmente deve presentare al Comitato IPA, al Parlamento e al Consiglio,delle relazioni sull’attuazione dei Programmi e, “periodicamente”, delle valutazioni.42. La Sezione Cross Border dello Strumento di pre-adesioneIPA, ovviamente, riserva estrema rilevanza alle attività di cooperazione transfrontaliera e inter-regionale, attuate attraverso i Programmi cross border.Una tra le principali novità del ciclo di programmazione 2007-2013 è che il FESR può finanziareanche progetti ubicati esternamente ai confini dell’UE. Questo aspetto innovativo è rimarcato nelregolamento generale sui Fondi Strutturali, nel Reg. (CE) 1080/2003 sul FESR (si veda l’art. 21) enel Reg. (CE) 1085/2006 su IPA.Nell’ambito della Sezione Cross Border di IPA, infatti, viene prevista una consistentecompartecipazione finanziaria del FESR per quei Programmi che interessano Regioni e Provincedi SM e di Paesi beneficiari (quali il Programma di Cooperazione Transfrontaliero IPA Adriaticoche interessa gli SM Italia, Slovenia e Grecia e i Paesi beneficiari Croazia, Bosnia-Erzegovina,Serbia, Montenegro e Albania).43. La convergenza fra la filosofia dei Fondi Strutturali e quella degli strumenti finanziariper le relazioni esterne1. Per quel che concerne IPA è abbastanza evidente l’applicazione di principi e logiche diattuazione dei Fondi Strutturali, in primo luogo per il fatto che esso, in sostanza, sostituiscestrumenti che già seguivano l’approccio dei Fondi Strutturali e del Fondo di Coesione (CARDS,ISPA, SAPARD, sezione Cross Border di PHARE).2. Per 4 delle 5 Sezioni di IPA che interessano i Paesi candidati, inoltre, si applicano principi,procedure di implementazione e meccanismi di selezione dei progetti mutuate dai FondiStrutturali.3. La logica di intervento dei Fondi Strutturali, tuttavia, viene in parte estesa anche ad ENPI, inparticolare alla sua componente transfrontaliera, per la quale è previsto espressamentel’intervento finanziario anche del FESR. Nel ciclo in corso, infatti, il FESR può finanziare, comepredetto, anche progetti localizzati esternamente ai confini dell’UE. 28Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria44. Le caratteristiche specifiche di ENPI1. Lo Strumento Europeo di Vicinato e Partenariato (più noto con l’acronimo ENPI) èfinalizzato a creare una zona limitrofa alla Comunità e ai Paesi formalmente e potenzialmentecandidati politicamente più stabile ed economicamente meno arretrata (l’art. 1 del regolamento1638/2006 indica che l’obiettivo è “la creazione di una zona di prosperità e di buon vicinato fral’UE e i Paesi partner”). Gli obiettivi socio-economici e strategici, quindi, continuano ad esserequelli precipui della strategia di allargamento. Ciò che cambia è che l’obiettivo finale non è piùl’ingresso dei Paesi beneficiari nell’UE.Tale strumento è coordinato dalla DG Relazioni esterne (DG Relex9) che, de facto, è statariassorbita nel nuovo Servizio della Commissione denominato European External Action Service chesupporta l’azione politica dell’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica disicurezza (v. Box 3).2. ENPI è lo strumento di finanziamento cardine della “politica di vicinato”, che interessa: sponda Sud del Mediterraneo e Medio Oriente (Paesi già beneficiari di MEDA); Europa dell’Est e Sud Caucaso (Paesi già beneficiari di TACIS).Può beneficiare di finanziamenti ENPI, tuttavia, anche la Russia.3. La “politica di vicinato” (European Neighbourhood Policy) ed ENPI seguono un approccio allaprogrammazione degli interventi del tutto assimilabile a quello degli altri strumenti geograficidella UE (v. par. 45). Essi, tuttavia, si fondano su un processo di politico e di programmazioneincentrato sulla ratifica del c.d. “ENP Action Plan”, che fornisce su un piano bilaterale gli indirizzia breve e medio termini (3-5 anni) degli interventi di assistenza della Comunità (v. par. 46). Box 3 – L’Alto rappresentante per la PESC dell’Unione e il nuovo Servizio Europeo per l’Azione EsternaFra le principali innovazioni del Trattato di Lisbona si può certamente annoverare la rimarchevolerazionalizzazione dell’azione esterna dell’UE e delle relative funzioni di rappresentanza.Nel titolo V del TUE vengono disciplinati:- la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC);- la Politica di Sicurezza e Difesa Comune PSDC);- la politica di vicinato.Nella parte quinta del TFUE vengono disciplinate:- la politica commerciale (art. 207);- la politica di cooperazione allo sviluppo (art. 209);- la cooperazione economica finanziaria e tecnica con i PT (artt. 212 – 213);- l’aiuto umanitario (art. 214);- le relazioni dell’UE con le Organizzazioni internazionali (art. 220).L’aspetto più rilevante da considerare, tuttavia, è l’istituzione dell’Alto Rappresentante dell’Unione per gliaffari esteri e la politica di sicurezza, a cui viene affidata realmente la funzione di dare “una voce sola”all’UE sullo scacchiere politico internazionale. Formalmente, l’Alto Rappresentante assume anche la vice-presidenza della Commissione Europea e dirige il Consiglio dei Ministri degli Affari Esteri. Sul pianosostanziale egli dirige la PESC e la politica di sicurezza dell’Unione, riunendo le funzioni che venivano9 Stante la responsabilità politica delle Direzioni Generali di coordinamento, in sede di esecuzione dei Programmidell’azione esterna dell’UE hanno una funzione operativa cruciale:- l’Ufficio di Cooperazione della Commissione denominato AIDCO (EuropeAid Cooperation Office), che operasotto il controllo della DG Relex (le cui funzioni sono state trasferite al Servizio Europeo per l’Azione Esterna) edella DG Sviluppo della Commissione;- le Delegazioni della Commissione nei Paesi Terzi. 29Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaesercitate in precedenza dall’Alto rappresentante per la politica estera (in gergo veniva indicato come “Mr.PESC”) e dal Commissario incaricato delle relazioni esterne.Il Trattato dispone che esso venga coadiuvato da un nuovo Servizio – il Servizio Europeo per l’AzioneEsterna - che non è interamente parte della Commissione, in quanto è composto da funzionari di Servizicompetenti del Segretariato generale del Consiglio, dei Servizi competenti della Commissione e anche dapersonale distaccato dei servizi diplomatici degli SM.Il nuovo Servizio dovrà essere dotato di un adeguato budget, anche tenendo conto della riorganizzazioneinterna dei Servizi della Commissione (ad esempio, scompare in pratica la DG Relazioni esterne le cuifunzioni vengono integralmente devolute al Servizio Europeo per l’Azione Esterna). Non a caso il Reg.(CE) n.1605/2002 sulla gestione del bilancio è stato ampiamente riformato nel corso del 2010.L’organizzazione e il funzionamento del Servizio Europeo per l’Azione Esterna sono stati puntualmentedefiniti dalla Decisione del Consiglio 2010/427/UE del 26 luglio 2010.La Decisione indica anche gli strumenti finanziari che saranno coordinati dal Servizio Europeo perl’Azione Esterna (si veda l’art. 9):- lo Strumento per la cooperazione allo sviluppo (DCI);- lo Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani;- lo Strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI);- lo Strumento per la cooperazione con i Paesi industrializzati;- lo Strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare;- lo Strumento di stabilità.45. La programmazione degli strumenti geografici di aiuto esterno e di ENPILa definizione della strategia di aiuto esterno dell’UE per tutti gli strumenti geografici èincardinata su:- documenti di strategia pluriennali (Country Strategy Papers o Regional Strategy Papers), chedefiniscono il quadro politico e gli obiettivi strategici della cooperazione esterna dell’UE;- documenti di programmazione pluriennale (Multiannual Indicative Programmes), che esprimono piùpuntualmente settori di cooperazione, linee programmatiche e dotazione finanziaria delle lineeprogrammatiche;- Annual Programmes (si veda la tavola sinottica che segue).Strumenti Copertura geografica Country Strategy Regional Strategy Papers Papers Sud Mediterraneo e Medio Oriente 8ENPI Europa dell’Est e Sud Caucaso 7 4 Federazione russa 1 Sezione geografica (PVS – Sud Africa) 37DCI Sezione tematica 5 6 Sezione “Protocollo sullo zucchero” 18EDF Paesi ACP 77 7Fonte: Commissione Europea – DG Relex - EEAS46. La programmazione degli interventi di ENPIENPI, in linea di massima, segue il ciclo di programmazione generale degli strumenti per lerelazioni esterne. Esso si distingue proprio per il fatto che il documento principale in sostanza èproprio l’ENP Action Plan, che è finalizzato a esprimere più puntualmente le linee di indirizzo 30Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariadella strategia per quanto concerne la maggiore integrazione dei Paesi beneficiari nel “mercatointerno” dell’UE.Alla base del ciclo di programmazione ci sono i Documenti di strategia che possono esserenazionali (ne beneficia un solo Paese) o multinazionali (interessano più Paesi Terzi e possonocontenere interventi di cooperazione transfrontaliera e interregionale).Sulla base dei Documenti di strategia vengono elaborati i Programmi Indicativi Pluriennali, ancheessi nazionali o multi-nazionali.Infine troviamo gli strumenti di attuazione dei Documenti di strategia, che sono: programmi di azione (annuali); programmi transfrontalieri congiunti (pluriennali), per i quali il ciclo di programmazione è leggermente diverso (nel senso che si risolve in due soli stadi di cui il primo è l’elaborazione di un Documento di strategia specifico) e interessano SM e Paesi Terzi; misure speciali (si veda l’art. 13 del Regolamento 1638/2006 su ENPI).47. La sezione Cross Border di ENPIFra i programmi specifici di ENPI risultano di particolare interesse i Programmi transfrontaliericongiunti fra regioni di frontiera degli SM e Paesi Terzi (confini terrestri) e per i bracci di mare diimportanza significativa. Nel caso di confini marini vengono attivati Programmi multilaterali e/obilaterali (v. par. 48). Il nodo della questione è che solo il 5% delle risorse finanziarie di ENPIviene investito su questi Programmi.I Programmi che riguardano le frontiere terrestri e marine interessano unità territoriale al livelloNUTS III (corrispondenti alle province italiane), mentre per i Programmi multilaterale di bacinosono coinvolte unità territoriali di livello NUTS II (regioni).Le finalità di fondo di questi interventi sono quelli di: (i) promuovere lo sviluppo socio-economico su ambedue i versanti delle frontiere (anche quelle marittime); (ii) fronteggiareproblemi comuni (tutela dell’ambiente, salute pubblica, contrasto di attività illegali e immigrazioneclandestina); (iii) assicurare maggiore sicurezza alle frontiere; (iv) promuovere azionitransfrontaliere “people-to-people” (azioni di avvicinamento sul piano culturale e sociale fra la“società civile” e le relative espressioni, quali ONG e altre organizzazioni del terzo settore).Analogamente a quanto si registra per i Programmi della Cooperazione territoriale europea(cofinanziati dal FESR) e dai Programmi transfrontalieri IPA: (i) la gestione viene affidata a unaAutorità di Gestione Congiunta (da stabilire in uno degli SM che partecipano al Programmatransfrontaliero); (ii) è prevista la compartecipazione finanziaria del FESR.48. I programmi della sezione Cross Border di ENPI e il PO ENPI MEDSono previsti tre tipologie di “programmi operativi congiunti” transfrontalieri:1. programmi transfrontalieri per le frontiere terrestri (sono ben nove e i principali interessano laRussia);2. programmi transfrontalieri di cooperazione bilaterale per bracci di mare di importanzasignificativa:- Spagna - Marocco del Nord;- Spagna - Marocco del Sud;- Italia – Tunisia; 31Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria3. programmi multilaterali per bacini marini. I tre Sea Basin Programmes interessano il Mar Nero, ilMar Baltico e il Mar Mediterraneo.Il PO ENPI MED - programma multilaterale “Bacino del Mediterraneo” - comprende 116regioni e 19 Paesi (tra cui Cipro e Malta nella loro interezza10).Le regioni italiane interessate sono: Liguria, Toscana, Lazio, Campania, Calabria, Basilicata, Puglia,Sicilia e Sardegna.I progetti finanziabili dal Programma concernono soprattutto: (i) la valorizzazione e la messa inrete del sistema dei beni culturali del Mediterraneo; (ii) il rafforzamento della comunicazioneintermediterranea (siti Internet, radio e programmi televisivi).Come Autorità di Gestione “congiunta” è stata designata la Regione Sardegna. Sono parimentiprevisti due focal points: uno in Egitto e uno in Spagna.Come già evidenziato, per i programmi Cross Border di ENPI è prevista la compartecipazionefinanziaria del FESR e, infatti, per il Programma ENPI MED è prevista la copertura al 50% diENPI e al 50% del FESR.49. Programmi di cooperazione territoriale IPA ed ENPI che interessano l’ItaliaTipo di cooperazione Programma AdG congiuntaSezione CBC di IPA Adriatico (ex Nuovo Programma di AdG: RegioneFESR + IPA Prossimità Adriatico 2004-2006) AbruzzoSezione CBC di ENPI Sea crossing Italia-Tunisia AdG: Regione SiciliaFESR + SEPP Programmes Sea basin Programma transfrontaliero ENPI AdG: Regione Programmes Bacino del Mediterraneo Sardegna10A questo Programma può anche partecipare la Turchia, ma senza beneficiare di ENPI, in quanto già beneficiariodei finanziamenti di IPA. 32Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria Riferimenti bibliograficiAmoroso B., Gallina A. (2002); “Il partenariato euro-mediterraneo e i riflessi economici sui Paesi dellasponda meridionale”; in Mellano M. (a cura di); Integrazione economica e cooperazione allo sviluppo nel bacino delMediterraneo; Ed. La Sapienza, RomaBaldwin R., Wiplosz C. (2009); L’economia dell’Unione Europea. Storia, Istituzioni, mercati e politiche; Hoepli,MilanoBaracani E. (2006); “From the EMP to the ENP: new european pressure for democratization?”; JCER, vol. 1, n. 2;http://www.jcer.netBonetti A. (2006a); “Il Mezzogiorno fra Mediterraneo e Europa: alcune riflessioni sulla programmazione 2007-2013 deiFondi Strutturali della UE”, AtlasOrbis, n. 3Bonetti A. (2006b); La “politica di vicinato” dell’UE e la riforma degli strumenti finanziari per la cooperazione con ipaesi terzi limitrofi, http://www.atlasorbis.org.htmBonetti A. (2007a); "La politica di coesione economica, sociale e territoriale nel ciclo 2007-2013", in:Bonetti A. et al.; Le politiche della Unione Europea, La Sapienza Ed.; Roma; pp. 55-85Bonetti A. (2007b); "Levoluzione recente delle relazioni esterne dellUE con i Paesi dellEst e la nuovapolitica di pre-adesione", in: Bonetti A. et al.; Le politiche della Unione Europea, La Sapienza Ed.; Roma; pp.87-105Bonetti A. (2010); Finalità e struttura del bilancio dell’Unione Europea, Centro Studi POLITEIA, WorkingPaper n. 1Cecchini P. (1987); The European Challenge, 1992. The Benefits of a Single Market; Aldershot, Wildoow House.Centro per l’Europa Centrale, Orientale e Balcanica (2010); Guida ai Paesi dell’Europa Centrale, Orientale eBalcanica, Il Mulino, BolognaCommissione Europea (2003a); Wider Europe – Neighbourhood: a new framework for relation with our Eastern andSouthern Neighbours, COM (2003)104 final, BruxellesCommissione Europea (2003b); Western Balkans and European integration, COM (2003)285 final., BruxellesCommissione Europea (2003c); Paving the way for a New Neighbourhood Instrument, COM (2003)393 final,BruxellesCommissione Europea (2004a); European Neighbourhood Policy. Strategy paper; COM (2004) 373 finalBruxellesCommissione Europea (2004b); On the instruments for External Assistance under the Future Financial Perspectives2007-2013; COM (2004) 626 final BruxellesCommissione Europea (2005); Twinning: a tested experience in a broader european context; DG Allargamento-Institutional Building Unit; Bruxelles;Commissione Europea (2006a); ENPI Cross-Border Cooperation. Strategy paper 2007-2013. Indicative programme2007-2010; september 2006, BruxellesCommissione Europea (2006b); Lo sviluppo della Politica Europea di Vicinato; COM(2006)726 def. BruxellesCommissione Europea (2007); A strong Neighbourhood Policy; COM (2007) 774 def. BruxellesCommissione Europea (2008); Enhancing the European Perspectives of the Western Balkans; COM (2008) 127def. BruxellesCommissione Europea (2009); iQSG Progress report on second generation Country Strategy Papers 2007/8-2013;Commission staff working document; SEC(2009) 431 finalCommissione Europea (2010); Libro Verde. La Politica di sviluppo dell’Unione Europea a sostegno della crescitainclusiva e dello sviluppo sostenibile. Potenziare l’impatto della politica di sviluppo dell’UE; COM(2010) 629 def.Bruxelles, 10.11.2010Craft N.; Toniolo G.; (eds.) (1996); Economic growth in Europe since 1945; Cambridge U.P.; CambridgeCremona M. (2004); “The European Neighbourhood Policy: legal and Institutional issues”; CDDRL Workingpapers, n. 25, Stanford University, http://cddrl.stanford.eduCugusi B. (2009); “La politica di vicinato dell’Unione Europea e l’Unione per il Mediterraneo”, StocchieroA. (a cura di) (2009); Mare nostrum. Cooperazione e nuove politiche dell’Unione Europea nel Mediterraneo; Carocci -CeSPI, Roma 33Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaDérens J.A., Geslin L. (2007); Comprendre les Balkans. Histoire, sociétés, perspectives, Nou Lieu, ParisFavaretto T., Gobet S. (2001); L’Italia, l’Europa centrorientale e i Balcani. Corridoi pan-europei di trasporto eprospettive di cooperazione; Laterza, Roma-BariFratocchi L., Secchi D. (2006); “Le determinanti dell’internazionalizzazione: le variabili chiave del processo dilocalizzazione delle PMI nell’Europa Centro-orientale”; Sinergie, n. 24/2006Gandolfo G. (1994); Economia Internazionale; UTET, TorinoGrabbe H. (2001); “Does Europeanisation affect CEE governance? Conditionality, diffusion and diversity”; Journal ofEuropean Public Policy, vol. 8, Issue 4/2001Guerrieri P. (2004); “L’allargamento e suoi benefici economici”; L’Industria, a. XXV, n. 2/2004Guerrieri P., Padoan P.C. (2009); L’economia europea; Il Mulino, BolognaKelley J. (2006); “New wine in old wineskins: promoting political reform through new European Neighbourhood Policy”;Journal of Common Market Studies; vol. 44, n. 1; pp. 29-55Kok W. (2003); Enlarging the European Union: achievements and challenges; background report per laCommissione Europea, 19.03.2003Lavenex S. (2004); “EU external governance in wider Europe”; Journal of European Public Policy, vol. 11, Issue4/2004Letta E. (2005); L’Europa a 25. Dalla Turchia al supereuro: le nuove sfide dell’Europa; Il Mulino, BolognaMammarella G. , Cacace P. (2005); Storia e politica dell’Unione Europea 1946-2005; Laterza, Roma-BariMariani P. (2005); Le relazioni internazionali dell’Unione Europea, Giuffrè Ed., MilanoMattina L. (a cura di) (2004); La sfida dell’allargamento. L’Unione Europea e la democratizzazione dell’EuropaCentro-orientale; Il Mulino, BolognaMellano M. (a cura di) (2002); Integrazione economica e cooperazione allo sviluppo nel bacino del Mediterraneo; Ed. LaSapienza, RomaMosca A. (a cura di) (2006); Europa senza prospettive? Come superare la crisi con il bilancio 2007-2013; Il Mulino –Collana AREL; Bologna, 2006Nava M. (2004); “L’allargamento dell’Unione Europea: questioni finanziarie, di competitività e di crescita”;L’Industria, a. XXV, n. 2/2004Nuti D.M. (1999); “1989-1999: la grande trasformazione dell’Europa centrorientale”; Europa/Europe, n.4/1999Pelkmans J. (2006); European integration: methods and economic analysis; FT Prentice Hall, UKPittella G. (2005); “Politica di coesione e Mediterraneo”; Mezzogiorno Europea, n. 1/2005Pittella G. (2008); L’Europa indispensabile. Tra spinte nazionalistiche e mondo globalizzato; Donzelli Editore,RomaProdi R. (2002); L’Europa è più grande: una politica di vicinato come chiave di stabilità; Comunicazione presentataalla VI Conferenza mondiale dell’ECSA “Peace, security and stability. International dialogue and the role of EU”;Bruxelles, 5-6 dicembre 2002Proto P. (2007); Indagine sulle Euroregioni. Quale prospettiva per l’area adriatica? CeSPI Working Paper n.31/2007; http://www.cespi.itQuadro Curzio A., Fortis M. (a cura di) (2007); L’Europa allargata, l’Est e l’Italia; Il Mulino, BolognaRobson P. (1998); The economics of integration; Routledge, London-New YorkSmith K. E. (2005); “The outsiders: the European Neighbourhood Policy”, International Affairs, vol. 81, n. 4, pp.757-773Stocchiero A. (2007); I nodi dell’evoluzione della cooperazione decentrata dell’Italia; CESPI Working Papers n.37/2007Stocchiero A., Piccarozzi M. (2007); Opportunità e limiti della cooperazione transfrontaliera in ENPI; paperpresentato al Convegno CESPI: “La politica di vicinato: quali opportunità per l’Italia”; Roma, 26 febbraio2007Strozzi G. (2010); Diritto dell’UE, Giappichelli, TorinoSVIMEZ (2008); Rapporto 2008 sull’economia del Mezzogiorno; Il Mulino, BolognaTinbergen J. (1954); International Economic Integration; Elsevier, Amsterdam 34Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaTrauner F. (2009); “From membership conditionality to policy conditionality: EU external governance in South EasternEurope”; Journal of European Public Policy, vol. 16, Issue 5/2009Triulzi U. (1999); Dal Mercato Comune alla moneta unica, SEAM Ed., FormelloVencato F. (2006); Prospettive finanziarie e dimensione esterna: strumenti geografici e nuove clausole di condizionalità; in:Mosca A. (a cura di); Europa senza prospettive? Come superare la crisi con il bilancio 2007-2013; Il Mulino –Collana AREL; Bologna, 2006Viesti G. (2002); I vicini sono tornati. Italia, Adriatico, Balcani; Laterza, Roma-BariViesti G., Prota, F. (2008); Le nuove politiche regionali dell’UE; Il Mulino, BolognaViner J. (1950); The Customs Union Issue; New YorkZupi M. (a cura di) (2008); La proiezione del sistema-Italia nel Mediterraneo; Carocci - CeSPI, Roma Sitografia essenzialeDG della Commissione - Agenzie Websiteistituzionali e/o siti informative specificiEurope Direct http://europa.eu.int/europedirectDG Regional Policy http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htmDG Enlargement http://ec.europa.eu//enlargementDG Sviluppo http://ec.europa.eu//developmentDG Commercio http://ec.europa.eu//tradeAgenzia ECHO – Humanitarian aid and civil http://ec.europa.eu/echo/protectionAgenzia EuropeAid http://ec.europa.eu/comm/europeaid/index_it.htmEuropean External Action Service - EEAS http://eeas.europa.euDelegazioni della CE http:://ec.europa.eu/delegationsBanca Europea per gli Investimenti http://www.bei.orgOICS http://www.oics.itAgenzia INTERACT http://www.interact-eu.net/Agenzia INFORMEST http://www.welcomeurope.com/Euroregione Adriatica http://www.adriaticeuroregion.orgMinistero degli Esteri http://www.esteri.itMinistero dello Sviluppo Economico http://www.sviluppoeconomico.gov.it http://www.mincomes.itOsservatorio sui Balcani e sul Caucaso http://www.balcanicaucaso.orgFORMEZ - Affari internazionali http://www.formez.euCeSPI http://www.cespi.itIstituto Affari Internazionali - IAI http://www.iai.itCamere di Commercio http://www.globus.cameredicommercio.it http://www.assocamereestero.itICE http://www.ice.gov.itSACE http://www.sace.itSIMEST http://www.simest.itOrganizzazione per la Cooperazione e lo http://www.oecd.orgSviluppo Economico (OECD) http://www.investmentcompact.orgEuropean Neighbourhood Policy website http://ec.europa.eu/world/enp/index_en.htmENPI – Other information source http://enpi-info.euRegional Capacity Building Initiative – ENPI http://www.rcbi.infoCBCInformazioni su Strumenti di finanziamento http://ec.europa.eu/europeaid/how/finance/index_en.htmdell’azione esterna 35Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria ALLEGATO I Strumenti di pre-adesione nel ciclo 2000-2006Agenda 2000 e gli accordi di Berlino prevedevano tre strumenti di pre-adesione ad hoc perfacilitare l’adesione dei 10 Paesi ex PECO candidati (sono stati stanziati nel ciclo 200-2006 21,84Miliardi di Euro a prezzi 1999 di aiuti, oltre la metà dei quali per PHARE).Gli strumenti in questione sono PHARE, ISPA e SAPARD:1. il PHARE riformato ulteriormente per il ciclo 2000-2006 copriva anche i settori di attività nonpiù coperti da ISPA e SAPARD;2. ISPA (Instrument for Structural Policies for pre-Accession), disciplinato dal Reg. (CE)1267/1999, finanziava interventi infrastrutturali nel campo dei trasporti e dell’ambiente.Per oggetto degli interventi e modalità di attuazione (cofinanzia progetti e non programmi) èassimilabile al Fondo di Coesione. A partire dal 1 gennaio 2005, ISPA ha finanziato degliinterventi anche in Croazia.3. SAPARD (Special Accession Programme for Agricolture and Rural Development),disciplinato dal Reg. (CE) 1268/1999, in sostanza finanziava interventi volti a favorirel’applicazione da parte dei PECO dei principi della PAC.In quella fase erano stati stati istituiti,inoltre, il Programma di pre-adesione ad hoc per Cipro e Malta (2000-2004) e quello ad hoc per laTurchia (2002-2006). ALLEGATO II I Programmi PHARE e TACISIl Programma PHARE negli anni Novanta è stato il principale strumento finanziario finalizzato afavorire il processo di riforme negli ex Paesi socialisti (allora in transizione).Gli obiettivi di fondo di PHARE (Poland and Hungary Action for the Restruturing of the Economy) eranola ristrutturazione del Settore Pubblico e la promozione di servizi finanziari e di impreseproduttive private (transizione all’economia di mercato).Esso forniva servizi consulenziali e di assistenza tecnica (finanzia, tra l’altro, programmi digemellaggio bilaterali tra le PA). Il Programma TACIS aveva una sezione di Cross BorderCooperation fin dal 1994.Assimilabile a PHARE è il Programma CARDS (Community Assistance for the Recostruction,Development and Stability in the Balkans), lanciato nel 2001 per fornire assistenza tecnica ai Paesidell’area balcanica (esclusa la Slovenia già in via di adesione).Il Programma TACIS (Techinical Assistance to the Commonwealth of the Indipendent States) venneistituito dal Consiglio Europeo di Roma (dicembre 1990) per fornire servizi consulenziali e diassistenza tecnica a 13 Paesi riunitisi nella CSI dopo la disgregazione dell’Unione Sovietica, più laGeorgia e la Moldova. Il Programma TACIS aveva una sezione di Cross Border Cooperation.Gli obiettivi dei finanziamenti sono sempre stati quelli di riformare il settore statale, rafforzare leinfrastrutture e favorire l’avvio di nuove iniziative imprenditoriali private, attraverso iltrasferimento di know how gestionale, ma anche la fornitura di macchinari con cui favorire progettidi ristrutturazione industriale. 36Antonio Bonetti
    • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria ALLEGATO IIILa riforma degli assetti gestionali dei Programmi di cooperazione per superare le criticità amministrative e il Gruppo Europeo di Cooperazione Territoriale (GECT)1. Una delle principali novità per il ciclo 2007-2013 è l’opzione lasciata agli SM di istituire una“struttura di gestione” ad hoc per i Programmi di cooperazione, definita Gruppo Europeo diCooperazione Territoriale (GECT).2. Nel ciclo 2000-2006 le maggiori criticità dei Programmi del PIC INTERREG sono scaturitedalla necessità di far co-operare insieme Autorità nazionali e locali di SM e di PT aventi sistemigiuridici e prassi amministrative diverse.3. Il GECT, quindi, ai sensi dell’art. 18 del regolamento FESR, può essere istituito con la duplicefinalità di semplificare la gestione dei Programmi di cooperazione territoriale e di rappresentareun unico “luogo istituzionale” in cui esercitano congiuntamente la gestione e la sorveglianzaAutorità di diversi Paesi.4. Il GECT può operare per conto delle varie Autorità che parteciperanno alla realizzazione delProgramma sulla base di una “Convenzione di cooperazione territoriale europea”, come AdG“congiunta”.5. Il GECT è dotato di personalità giuridica e il diritto applicabile al GECT è quello dello StatoMembro in cui esso ha sede. ALLEGATO IV Gli strumenti di assistenza tecnica TAIEX e TWINNINGTAIEX (Techincal Assistance and Information EXchange Instrument) e TWINNING, in relazione agliobiettivi generali di institutional building hanno, fondamentalmente, le stesse finalità:- facilitare l’assorbimento nella legislazione nazionale del c.d. acquis comunitario;- facilitare il rafforzamento della PA dei Paesi beneficiari;- rafforzare i processi informativi e i sistemi di monitoraggio11.I Paesi beneficiari di ambedue le forme di assistenza tecnica sono i Paesi coperti dai nuovistrumenti finanziari IPA ed ENPI (inclusa la Russia).I due strumenti, tuttavia, si differenziano in misura notevole per quel che concerne le modalitàattuative: (i) TAIEX, servizio lanciato nel 1996, in sostanza, si basa sull’invio nei Paesi beneficiaridi esperti internazionali in materia di politiche comunitarie e relativa legislazione, selezionati dallaDG Allargamento attraverso il roster interno; (ii) TWINNING, servizio lanciato nel 1998, sisostanzia in un autentico programma di media durata di cooperazione amministrativa fra la PAdegli SM e quella dei Paesi Terzi beneficiari e dei 12 Paesi di recente adesione nell’UE).11In realtà, il novero delle finalità di TAIEX è più ampio, prevedendo anche altre tipologie di assistenza tecnica. Siveda il sito http://taiex.ec.europa.eu. 37Antonio Bonetti