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Quadro Finanziario Pluriennale e bilancio annuale dell’UE dopo il Trattato di Lisbona                                     ...
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UNIMOL – Master in Programmazione comunitariadelle Regioni (Commissione Europea 2008). Il Trattato di Lisbona, non a caso,...
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UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaInvece, pur non essendo delle Istituzioni in senso stretto dell’UE, vengono f...
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UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaIl “pacchetto Delors I”, inoltre, prevedeva listituzione di una nuova risorsa...
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UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria4         Le Prospettive Finanziarie 2007-20134.1       La struttura e gli st...
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Master Unimol E Ubudget January2011
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Master Unimol E Ubudget January2011

  1. 1. MASTER IN PROGRAMMAZIONE COMUNITARIA Anno Accademico 2010-2011 QUADRO FINANZIARIO PLURIENNALE EBILANCIO ANNUALE DELL’UNIONE EUROPEA DOPO IL TRATTATO DI LISBONA Dispense a cura di Antonio Bonetti Campobasso, Gennaio 2011
  2. 2. Quadro Finanziario Pluriennale e bilancio annuale dell’UE dopo il Trattato di Lisbona ‹‹A penny saved is a penny earned and a lot of saved pennies can accumulate to a significant sum›› Benjamin FRANKLIN (1706-1790) American politician and scientist Indice1 INTRODUZIONE .............................................................................................................32 IL SISTEMA FINANZIARIO DELL’UE ................................................................................42.1 LA BASE GIURIDICA DEL SISTEMA FINANZIARIO ..................................................................42.2 LE CARATTERISTICHE ESSENZIALI DEL BILANCIO DELL’UE .................................................72.3 LE RISORSE PROPRIE E LAUTONOMIA FINANZIARIA DELLUE ............................................133 LE PROSPETTIVE FINANZIARIE: RATIO ED EVOLUZIONE STORICA ...................................184 LE PROSPETTIVE FINANZIARIE 2007-2013 ...................................................................234.1 LA STRUTTURA E GLI STANZIAMENTI DELLE PROSPETTIVE FINANZIARIE 2007-2013 ............234.2 LE RUBRICHE FINANZIARIE OPERATIVE E I PRINCIPALI PROGRAMMI ..................................264.2.1 L’AGENDA DI LISBONA E LA RUBRICA 1 .........................................................................264.2.2 LA DIMENSIONE AMBIENTALE DELL‘AGENDA DI LISBONA E LA RUBRICA 2 ......................304.2.3 LA "CITTADINANZA EUROPEA", LA SICUREZZA DEI CITTADINI E LA RUBRICA 3.................324.2.4 LE POLITICHE ESTERNE DELL’UE E LA RUBRICA 4 ..........................................................335 LE MODALITÀ DI ACCESSO AI FINANZIAMENTI DELL’UE ...............................................375.1 LE MODALITÀ DI GESTIONE DEL BILANCIO ......................................................................375.2 LE PRINCIPALI MODALITÀ DI ESECUZIONE DEI PROGRAMMI DELL’UE ...............................39BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................................43ALLEGATO 1 – COMPETENZE E POLITICHE DELL’UE DOPO IL TRATTATO DI LISBONA ...............46ALLEGATO 2 – LE PROPOSTE DI RIFORMA DELLE PROSPETTIVE FINANZIARIE PER IL PERIODO DIPROGRAMMAZIONE POST 2013 ............................................................................................... 48ALLEGATO 3 - LA POLITICA DI PRE-ADESIONE E LO STRUMENTO FINANZIARIO IPA ..................53ANTONIO BONETTI si occupa da oltre dieci anni come free-lance di finanziamenti dell’UE, di sviluppolocale e di analisi e valutazione delle politiche pubbliche.Mailto: a.bonetti@ymail.comLa presente Nota didattica è stata chiusa in data 5 gennaio 2011
  3. 3. UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria1 IntroduzioneIl 1° dicembre 2009 è entrato in vigore il nuovo Trattato sull’Unione Europea (UE), ratificatoa Lisbona il 13 dicembre 2007.Per effetto delle rilevanti innovazioni del Trattato di Lisbona il processo di integrazioneeuropea, avviato nella sua forma più compiuta con la ratifica nel 1957 dei Trattati di Romasulla Comunità Economica Europea (CEE) e sulla Comunità Europea dellEnergia Atomica(EURATOM), entra definitivamente in una dimensione realmente politica.Tale processo (inizialmente incardinato soprattutto sulla dimensione commerciale),nonostante si siano registrati diversi periodi di stallo, inter alia ha comportato:1. un forte incremento delle dimensioni territoriali e commerciali del "mercato unico" (o"mercato interno"), soprattutto per effetto dei due allargamenti più recenti del 2004 e del2007, che hanno portato a 27 il numero degli Stati Membri (SM);2. l’ampliamento del novero delle politiche di competenza dell’Unione Europea (UE) e/o“concorrenti”, individuate in modo molto più puntuale dal Trattato di Lisbona (si vedal’Allegato 1). Un forte incremento delle competenze di policy dell’UE si registra soprattuttocon l’approvazione dell’Atto Unico Europeo (AUE) nel 1986. Preme evidenziare che tra lepolitiche “concorrenti” introdotte dallAUE, entrato in vigore nel 1987, vi è la politica dicoesione (politica regionale europea), finanziata dai Fondi strutturali, per due ordini di motivi:(i) nel Quadro Finanziario Pluriennale iniziale per il periodo 2007-2013, tali Fondicostituiscono il 35,6% delle risorse finanziarie totali; (ii) l’attuazione della politica dicoesione implica un forte coinvolgimento delle Amministrazioni nazionali e regionalinell’esecuzione del bilancio.Questi fattori hanno condotto a un ampliamento sia della dimensione del bilancio dellUE, siadellarticolazione della struttura delle spese (fino agli anni Settanta, costituite quasiintegralmente dalle spese per il finanziamento della Politica Agricola Comune).Una delle ragioni che motivano l’ampiezza di questa Nota didattica risiede nella constatazioneche, quantunque si parli ampiamente di politiche e finanziamenti dell’UE, fra i decisoripubblici - e anche fra gli opinion leader – non appare sufficientemente approfondita laconoscenza dell’articolato sistema di finanza pubblica dell’UE (la quale, in forzadell’approvazione del Trattato di Lisbona ha assorbito la Comunità Europea che, a partire dal1992, aveva sostituito la CEE).Il bilancio dell’UE è lAtto con il quale le Autorità di Bilancio dellUE (Consiglio dellUE eParlamento Europeo) ogni anno autorizzano, sulla base della proposta preliminare dellaCommissione Europea, le spese per finanziare le politiche dell’UE. Una volta approvato, ilbilancio annuale è gestito dalla Commissione, in quanto organo esecutivo dellUE ed èoggetto delle verifiche di regolarità delle operazioni finanziarie che competono alla Corte deiConti europea.In realtà, è più corretto affermare che la Commissione è mandataria in ultima istanza della"sana gestione finanziaria" dei finanziamenti dell’UE, in quanto si stima che poco più del20% di tali finanziamenti sia gestito direttamente dalle Direzioni Generali della Commissione(o da Agenzie che operano su mandato della Commissione), mentre risulta preponderante laquota delle risorse finanziarie della UE gestite in modo decentralizzato, ossia tramite laresponsabilizzazione diretta, in sede di esecuzione dei Programmi, delle Autorità nazionali eAntonio Bonetti 3
  4. 4. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariadelle Regioni (Commissione Europea 2008). Il Trattato di Lisbona, non a caso, diversamentedalle precedenti versione consolidate dei Trattati, specifica che ‹‹la Commissione dàesecuzione al bilancio in cooperazione con gli Stati Membri››.Preme evidenziare altri due aspetti che rafforzano ulteriormente il coinvolgimento degli StatiMembri nell’esecuzione del bilancio dell’UE (anche per i Programmi a gestione diretta): per molti Programmi a gestione diretta l’attuazione degli interventi è delegata a delle “agenzie nazionali” (v. Sezione 5); per diversi strumenti finanziari, segnatamente quelli che sostengono l’azione esterna dell’UE, in fase attuativa i Servizi della Commissione Europea vengono coadiuvati dai Comitati di gestione, ossia organi consultivi in cui siedono esperti designati dagli Stati Membri.A partire dal 1988 le spese annuali vengono definite dalle Autorità di Bilancio nellambito diun Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) - più noto come Prospettive Finanziarie dellUE -che viene concordato nel corso di periodici e complessi round negoziali fra le Istituzionidell’UE e gli SM.Le Prospettive Finanziarie (PF), ancorate allaccordo sulle risorse proprie (le entrate delbilancio dellUE), definiscono sullarco di 5 o di 7 anni le priorità di spesa dellUE cheriflettono, in linea di principio, le priorità di politica economica, poi concretamente attuatetramite specifici Programmi. Le Prospettive Finanziarie si configurano come un autenticodocumento di programmazione economica e finanziaria, in cui vengono parimenti fissati imassimali di spesa annuali. Esse, pertanto, contribuiscono a facilitare sia la regolareevoluzione delle spese, sia la articolata procedura di approvazione del bilancio annuale.Nella presente Nota didattica vengono presentati ambedue gli strumenti (le ProspettiveFinanziarie e il bilancio annuale). Ci si sofferma, tuttavia, soprattutto sullanalisi delleProspettive Finanziarie, mentre si approfondiscono meno gli aspetti più specifici inerenti laprocedura di formazione e approvazione del bilancio annuale (fortemente rivista dal Trattatodi Lisbona) e l’articolazione interna del bilancio annuale.Nella Nota, inoltre, si richiamano solo le innovazioni del Trattato più rilevanti per unamigliore comprensione del sistema di finanza pubblica dell’UE. Una più completapresentazione delle principali innovazioni previste dal Trattato di Lisbona viene riportatanell’Allegato 1.La Nota didattica riporta nell’Allegato 2 anche alcune riflessioni in merito alle proposte diriforma sulle Prospettive Finanziarie post 2013, che dovranno essere avanzate formalmentedalla Commissione Europea entro il 1° luglio 2011.La Nota si chiude con un focus tematico sullo Strumento di Pre-Adesione, che nel correnteperiodo di programmazione, sostiene il processo di adesione di alcuni Paesi del continenteeuropeo e della Turchia.2 Il sistema finanziario dell’UE2.1 La base giuridica del sistema finanziarioIl bilancio dellUE riporta le entrate e le uscite delle Istituzioni europee per lesecuzione dellepolitiche dellUE come già definite, in sostanza, dagli accordi fra SM e Istituzioni sulle risorseproprie (entrate) e sulle spese pluriennali.Antonio Bonetti 4
  5. 5. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaAffrontare il tema del finanziamento delle politiche dellUE, pertanto, significa parlare di unarticolato sistema finanziario che, come esemplifica la figura che segue, è costituito da:1. le risorse proprie (entrate del bilancio) definite da una procedura legislativa che assegna unruolo centrale al Consiglio e agli SM, come previsto dall’art. 311 del Trattato sulFunzionamento dell’UE (TFUE);2. il Quadro Finanziario Pluriennale (Multi Annual Financial Framework - MAFF), chedefinisce per le grandi priorità politiche di intervento (rubriche) il sentiero di evoluzione dellespese pubbliche della UE;3. il bilancio annuale disciplinato dal Trattato di Lisbona e da rilevanti Atti di diritto dell’UEderivato, che comprende le entrate delle Istituzioni e le spese sostenute dalla UE (e dallaComunità Europea dellEnergia Atomica).Il bilancio dell’UE è un bilancio pubblico sui generis, in quanto si discosta come struttura ecome regole di contabilizzazione e di rendicontazione delle poste finanziarie dai bilancipubblici degli SM (Mulazzani, Gori 2003).Il bilancio previsionale annuale dell’UE, in sostanza, assolve a funzioni: politiche (esso sintetizza decisioni che dipendono da delicati compromessi fra gli SM e fra le stesse Istituzioni europee); contabili (riporta i valori finanziari preventivi delle entrate e delle spese inerenti tutte le politiche comunitarie e il funzionamento delle Istituzioni); legali (è lo strumento autorizzativo delle spese)1.Figura 1: il sistema finanziario dell’UE Risorse Proprie (entrate PF (uscite pluriennali) pluriennali) Bilancio annualeNella tavola sinottica che segue (tabella 1) viene sintetizzata la base giuridica di riferimentoper il sistema di finanza pubblica della UE. Laspetto di maggiore rilievo da evidenziare è chele Prospettive Finanziarie, introdotte nel 1988, non avevano trovano fondamento legaleneanche nella versione consolidata dei Trattati ratificata a Nizza.Solo con il Trattato sull’Unione Europea (TUE) e con il Trattato sul Funzionamentodell’Unione Europea (TFUE) ratificati a Lisbona (si veda il Titolo II “Disposizionifinanziarie” della parte sesta del Trattato sul Funzionamento dell’UE), le Prospettive1 In questa Nota si concentra l’attenzione sul bilancio previsionale, che riporta entrate e spese riferiteall’annualità successiva a quella in cui esso viene approvato. Al termine di un dato esercizio la Commissioneinvia a Parlamento Europeo, Consiglio e Corte dei Conti anche i documenti di bilancio consuntivi, ossia: (i) statifinanziari, (ii) relazione sull’esecuzione del bilancio; (iii) relazione sulla gestione di bilancio e finanziaria.Antonio Bonetti 5
  6. 6. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaFinanziarie acquisiscono una valenza giuridica sulla base della legislazione primaria dell’UE(sono normate dallart. 312).In precedenza, esse sono sempre state disciplinate da un Accordo InterIstituzionale (AII) frale Autorità di Bilancio e la Commissione, accordo che fa seguito a un compromesso politicofra tutti gli SM, sancito al massimo livello nel corso del Consiglio Europeo dei Capi di Stato edi governo. LAII che disciplina le Prospettive Finanziarie 2007-2013 è stato ratificato solo il17 maggio 2006 dopo un complicato negoziato fra Istituzioni e SM avviato formalmente nelfebbraio 2004 (Bagarani, Bonetti 2005; Bonetti 2007a).Tabella 1: base giuridica delle Prospettive Finanziarie e del bilancio annualeTrattati Trattato sull’UE(Lisbona, 2007) Trattato sul funzionamento dell’UE (artt. 310-325)Legislazione Decisione sulle risorse propriesecondaria Regolamento di attuazione della Decisione sulle risorse proprie (Regolamento n. 1150 del 2000 del Consiglio, emendato nel 2004) Regolamento finanziario sullesecuzione del bilancio Regolamento di attuazione di quello finanziario (Regolamento n. 478/2007 della Commissione) Regolamento sulla disciplina di bilancio* Regolamento sul Fondo di garanzia delle azioni esterneAccordi Accordo InterIstituzionale (AII) fra Consiglio, Parlamento Europeo eInterIstituzionali Commissione sulle Prospettive Finanziarie.* Tale Regolamento impone dei limiti alle spese agricole nellambito della Politica Agricola ComuneLe Prospettive Finanziarie, pertanto, finora sono sempre maturate a seguito di accordiintergovernativi che tendono ad esaltare il ruolo politico degli SM e del Consiglio, sovente afronte di un annichilimento delle richieste di finanziamento e delle proposte dellaCommissione e del Parlamento Europeo.A partire dal successivo periodo di programmazione post 2013 questa procedura saràcompletamente rivista proprio per tenere conto del dettato dell’art. 312 del TFUE che, comepredetto, introduce nei Trattati il Quadro Finanziario Pluriennale. L’art. 312 specifica che ‹‹ilConsiglio, deliberando secondo una procedura legislativa speciale, adotta un Regolamentoche fissa il Quadro Finanziario Pluriennale. Delibera all’unanimità previa approvazione delParlamento Europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono››.Già nel corso del 2010, non a caso, la Commissione ha avanzato una proposta di Regolamentoinerente il Quadro Finanziario Pluriennale e la bozza di un ipotetico futuro AccordoInterIstituzionale, dal momento che ampia parte delle disposizioni di questo sono ormaidefinite dall’art. 312 del TFUE.Considerazioni analoghe si possono avanzare in relazione alla Decisione sulle risorse proprie(entrate). Tale Decisione, infatti, viene presa allunanimità dal Consiglio, su proposta dellaCommissione e previa semplice consultazione del Parlamento. Tale Decisione, inoltre, deveessere in seguito ratificata dagli SM.La Decisione sulle risorse proprie definisce il massimale delle entrate a disposizione delbilancio generale e, quindi, determina indirettamente lammontare delle risorse finanziarieche, annualmente, le Autorità di Bilancio possono impegnare e spendere.Laccordo politico fra Istituzioni e SM sulle risorse proprie ("piano delle entrate" dellUE),ovviamente, è conditio sine qua non per lapprovazione delle stesse Prospettive Finanziarie("piano delle spese"). La Decisione sulle risorse proprie correntemente in vigore è la Dec.Antonio Bonetti 6
  7. 7. UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria2007/436/CE, Euratom del 7 giugno 2007, come emendata dalla Dec. 2010/196/UE, Euratomdel 16 marzo 2010.Una volta raggiunti gli accordi sulle risorse proprie e sulle Prospettive Finanziarie, laprocedura di bilancio annuale, quantunque centrale, non può che tenere contodellarticolazione delle spese pubbliche dell’UE stabilita inizialmente nelle ProspettiveFinanziarie e, soprattutto, dei loro massimali. Questo aspetto è da un lato positivo, in quantoevita che si registrino annualmente dei gravi conflitti fra Consiglio e Parlamento, come si eraverificato regolarmente fra metà anni Settanta e metà anni Ottanta. Il contropasso è che neglianni di attuazione delle Prospettive Finanziarie permane il vizio di fondo di una situazione disquilibrio istituzionale fra i poteri di indirizzo delle due Autorità di Bilancio.Una volta esperita la complessa procedura annuale di bilancio - che ha termine con ladichiarazione solenne da parte del Presidente del Parlamento Europeo - il bilancio preventivoper una data annualità viene implementato dalla Commissione che, come accennato, ha unaresponsabilità politica diretta sullintero bilancio, quantunque ampia parte delle risorsefinanziarie sia amministrata dalla Commissione in regime di gestione concorrente con SM eRegioni (si veda la Sezione 5).Il controllo sulla regolare esecuzione delle operazioni finanziarie dal 1977 viene eseguitodalla Corte dei Conti europea.Lo “scarico” politico definitivo sui conti finanziari (ossia l’attestazione di regolare esecuzionedel bilancio da parte della Commissione) viene dato dal Parlamento Europeo, previaraccomandazione del Consiglio dell’UE.2.2 Le caratteristiche essenziali del bilancio dell’UELa procedura di formazione, la struttura e l’attuazione del bilancio annuale sono disciplinatedal Trattato di Lisbona e diffusamente dal Reg. (CE, Euratom) 1605/2002, come emendatodal Reg. (UE, Euratom) 1081/2010 del Parlamento Europeo e del Consiglio.Il Regolamento 1081/2010 è stato adottato soprattutto per tenere conto dell’istituzione delServizio Europeo per l’Azione Esterna. Tale Servizio supporta l’azione “diplomatica”dell’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e sul pianofinanziario è equiparata alle altre Istituzioni dell’UE (si veda oltre)2.Le Istituzioni/agenzie dell’UE le cui entrate e spese sono disciplinate dal Regolamentofinanziario sono: il Parlamento Europeo; il Consiglio Europeo e il Consiglio dell’UE (Consiglio dei Ministri); la Commissione Europea; la Corte di Giustizia dell’UE; la Corte dei Conti europea; il Comitato Economico e Sociale Europeo; il Comitato delle Regioni; il Mediatore Europeo; il Garante Europeo della protezione dei dati; il Servizio Europeo per l’Azione Esterna (presentato nel Box 1).2 Preme evidenziare che il regolamento finanziario era già stato emendato dal Regolamento 1995/2006 e dalRegolamento 1525/2007. In particolare, il Regolamento 1995/2006 già riportava degli emendamenti sostanziali,quali l’abolizione della Riserva relativa ai prestiti e alle garanzie dei prestiti accordati dalla UE per operazioni afavore dei Paesi Terzi.Antonio Bonetti 7
  8. 8. UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria Box 1 – L’Alto rappresentante per la PESC dell’Unione e il nuovo Servizio Europeo per l’Azione EsternaFra le principali innovazioni del Trattato di Lisbona si può certamente annoverare la rimarchevolerazionalizzazione dell’azione esterna dell’UE e delle relative funzioni di rappresentanza.Nel titolo V del TUE vengono disciplinati:- la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC);- la Politica di Sicurezza e Difesa Comune PSDC);- la politica di vicinato.Nella parte quinta del TFUE vengono disciplinate:- la politica commerciale (art. 207);- la politica di cooperazione allo sviluppo (art. 209);- la cooperazione economica finanziaria e tecnica con i PT (artt. 212 – 213);- l’aiuto umanitario (art. 214);- le relazioni dell’UE con le Organizzazioni internazionali (art. 220).L’aspetto più rilevante da considerare, tuttavia, è l’istituzione dell’Alto Rappresentante dell’Unioneper gli affari esteri e la politica di sicurezza, a cui viene affidata realmente la funzione di dare “unavoce sola” all’UE sullo scacchiere politico internazionale. Formalmente, l’Alto Rappresentanteassume anche la vice-presidenza della Commissione Europea e dirige il Consiglio dei Ministri degliAffari Esteri. Sul piano sostanziale egli dirige la PESC e la politica di sicurezza dell’Unione, riunendole funzioni che venivano esercitate in precedenza dall’Alto rappresentante per la politica estera (ingergo veniva indicato come “Mr. PESC”) e dal Commissario incaricato delle relazioni esterne.Il Trattato dispone che esso venga coadiuvato da un nuovo Servizio – il Servizio Europeo per l’AzioneEsterna - che non è interamente parte della Commissione, in quanto è composto da funzionari diServizi competenti del Segretariato generale del Consiglio, dei Servizi competenti della Commissionee anche da personale distaccato dei servizi diplomatici degli SM.Il nuovo Servizio è istituito come Servizio sui generis e viene dotato di un adeguato budget, anchetenendo conto della riorganizzazione interna dei Servizi della Commissione (ad esempio, scompare inpratica la DG Relazioni esterne le cui funzioni vengono integralmente devolute al Servizio Europeoper l’Azione Esterna). Non a caso il Reg. (CE, Euratom) n.1605/2002 sulla gestione del bilancio èstato ampiamente riformato dal Reg. (UE, Euratom) n. 1081/2010.L’organizzazione e il funzionamento del Servizio Europeo per l’Azione Esterna sono statipuntualmente definiti dalla Decisione del Consiglio 2010/427/UE del 26 luglio 2010.La Decisione indica anche gli strumenti finanziari che saranno coordinati dal Servizio Europeo perl’Azione Esterna (gli strumenti dell’azione esterna dell’UE sono presentati più avanti).Quanto sopra significa che la Banca Centrale Europea (BCE), sebbene sia ormai annoverata apieno titolo fra le Istituzioni dell’UE, non viene finanziata dal bilancio dell’UE3. Il capitalesociale della BCE, infatti, viene alimentato dalle Banche Centrali degli SM.3 Il Trattato di Lisbona ha istituzionalizzato anche il Consiglio Europeo, già massimo organo politico e la BancaCentrale Europea (BCE) che, congiuntamente alle Banche Centrali degli SM, gestisce la Politica monetaria.Attualmente, le Istituzioni dell’UE, quindi, sono: il Parlamento Europeo, il Consiglio Europeo, il Consigliodell’UE, la Commissione Europea, la Corte di Giustizia dell’UE, la Banca Centrale Europea, la Corte dei ContiEuropea. Alle Istituzioni propriamente dette si affiancano i due Comitati consultivi: il Comitato delle Regioni eil Comitato Economico e Sociale Europeo e la Banca Europea per gli Investimenti (BEI).Antonio Bonetti 8
  9. 9. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaInvece, pur non essendo delle Istituzioni in senso stretto dell’UE, vengono finanziati dalbilancio annuale anche il Mediatore Europeo (figura a tutela dei cittadini dell’UE nominatadal Parlamento Europeo) e il Garante per la protezione dei dati.Nel sistema di finanza pubblica dell’UE assume un ruolo particolarmente rilevante la BancaEuropea degli Investimenti (BEI), che de facto è una sorta di agenzia finanziaria specializzatadell’UE, che opera in stretto coordinamento con la Commissione. Essa, tuttavia, non èun’Istituzione in senso proprio dell’UE ed ha un bilancio assolutamente avulso dal sistema difinanza pubblica dell’UE4.Il bilancio annuale, ai sensi dell’art. 312 del TFUE, è predisposto nel rispetto del QuadroFinanziario Pluriennale. Il bilancio ha una sua struttura propria definita principalmente dalRegolamento finanziario. Esso riporta: lo stato generale delle entrate e delle spese; lo stato delle entrate e delle uscite suddivise per Sezioni. Le Sezioni di bilancio in questione corrispondono alle Istituzioni comunitarie le cui entrate e le cui spese sono registrate nel bilancio.Lo stato delle spese amministrative e operative del bilancio, pertanto, è strutturato in: Sezioni (corrispondono, come detto, alle Istituzioni); titoli (settori politici di attività), capitoli (specifiche attività), articoli e voci (si veda l’art. 41 del Regolamento finanziario), a seconda della natura o della destinazione, sulla scorta del principio di specializzazione (v. Tabella 3).Solo per la Commissione, in quanto organo esecutivo dell’UE, vengono registrate le speseoperative connesse alla realizzazione delle politiche pubbliche europee.In particolare, la "nomenclatura delle spese" (stato delle uscite) della Commissione, a partiredal 2004, è informata al "principio di redazione del bilancio per attività" ("Activity BasedBudgeting"), principio che si sostanzia in una specifica classificazione per titoli (aree di policyspecifiche approssimativamente corrispondenti alle Direzioni della Commissione) e percapitoli (le attività operative) delle spese della Commissione.Il bilancio annuale, tuttavia, può anche essere presentato in una forma che riconduce le spesedelle Istituzioni alle rubriche del Quadro Finanziario Pluriennale.La nomenclatura delle spese della Commissione ex Activity Based Budgeting (ABB) ècompletata da una definizione di ogni articolo che consente di ricondurre queste linee dibilancio alla articolazione in headings delle spese di cui alle Prospettive Finanziarie.Lapplicazione dell’ABB quale criterio di configurazione delle spese della Commissioneimplica una migliore e più trasparente connessione tra le priorità di policy dell’UE(cristallizzate nel Quadro Finanziario Pluriennale) e la ripartizione delle risorse finanziarie5.Infine, si segnala che nel bilancio annuale sono possibili degli storni limitati di fondi fra lelinee di bilancio ai vari livelli di dettaglio (titoli, capitoli, articoli e voci). La responsabilitàdelle Autorità di Bilancio si ferma al livello dei capitoli e, quindi, eventuali storni fra titoli etitoli o fra capitoli e capitoli saranno concordati fra Consiglio e Parlamento Europeo.4 La BEI è disciplinata dagli artt. 308 e 309 del Trattato sul Funzionamento dell’UE e dal Protocollo 5 allegato alTFUE. Il capitale sociale della BEI è fornito dagli SM. Essa, inoltre, si finanzia anche raccogliendo prestiti suimercati finanziari internazionali. Fa parte del “gruppo BEI” il Fondo Europeo per gli Investimenti (FEI), che èun sorta di agenzia della BEI per la sperimentazione di forme innovative di finanziamento degli operatori privati,erogate soprattutto attraverso dei fondi di rotazione.5 Nelle Relazioni finanziarie della Direzione Generale Bilancio della Commissione e nella Relazione annualedella Corte dei Conti, non a caso, le spese di bilancio vengono anche riportate secondo la suddivisione in grandicategorie di spese (rubriche) delle Prospettive Finanziarie.Antonio Bonetti 9
  10. 10. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaLa procedura per la formazione del bilancio annuale, disciplinata dall’art. 314 del TFUE,viene proposta a titolo di completezza nella tabella 2 (per maggiori ragguagli si rinvia aBassanini, Salvemini 2010 e a Decaro 2010).L’aspetto principale da evidenziare è che tale procedura ormai pone sullo stesso pianoConsiglio dell’UE e Parlamento Europeo, in quanto essa segue una procedura legislativaassimilabile alla procedura di codecisione che, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona,è divenuta la procedura legislativa ordinaria dell’UE6.L’altro aspetto da ricordare è che la procedura di bilancio si deve chiudere entro la finedell’anno solare, altrimenti le spese dell’UE, nell’anno successivo, si devono effettuarerispettando il c.d. “regime dei dodicesimi provvisori” previsto dall’art. 315 del TFUE. Taleregime implica un duplice vincolo alla spesa dell’UE: le spese relative a ogni capitolo del bilancio possono essere effettuate mensilmente per un importo non superiore al dodicesimo dell’importo stanziato per quel capitolo nel bilancio approvato per l’anno precedente; le spese non possono superare il dodicesimo dell’importo stanziato per quel capitolo nel progetto di bilancio che non è stato approvato in tempo utile.Tabella 2: le fasi della procedura di formazione del bilancio dell’UEScadenze AttivitàEntro il 1° luglio (e non oltre La Commissione riunisce gli stadi di previsione provenienti dalleil 1° settembre) varie Istituzioni e sottopone il progetto di bilancio al Consiglio.Entro il 1° ottobre Il Consiglio adotta una posizione e la comunica al Parlamento.Entro 42 giorni Il Parlamento può adottare il bilancio o proporre emendamenti alla posizione del Consiglio da esaminare previa convocazione di un Comitato di conciliazione cui partecipa anche la Commissione.Entro 21 giorni Definizione di un accordo fra le Istituzioni.dall’eventuale convocazionedel Comitato diconciliazioneEntro 14 giorni dall’accordo Il Consiglio e il Parlamento adottano il progetto comune. Ildefinito all’interno del Parlamento può tuttavia confermare i suoi emendamenti, respingere ilComitato di conciliazione progetto di bilancio con votazione dei 3/5 dei suoi componenti e quindi richiedere che sia proposto un nuovo progetto di bilancio da parte della Commissione.* Fonte: Decaro (2010), p. 94La gestione del bilancio è informata a otto principi basilari - illustrati brevemente nella tabella3 - previsti nel Trattato di Lisbona, nel Regolamento che disciplina lesecuzione finanziariadel bilancio (Regolamento n. 1605/2002, come emendato successivamente e nel relativoregolamento attuativo della Commissione (il Regolamento n. 478/2007 del 23 aprile 2007).6 Un’altra innovazione introdotta dal Trattato di Lisbona che ha rafforzato il potere del Parlamento Europeo è lasoppressione della distinzione fra spese obbligatorie (quelle riconducibili a politiche espressamente richiamatenel Trattato) e spese non obbligatorie. In precedenza, il Parlamento Europeo aveva potere di approvazione solodelle spese non obbligatorie.Antonio Bonetti 10
  11. 11. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaTabella 3: principi fondamentali del bilancio dell’UEPrincipi DescrizioneUnità e verità Tutte le entrate e tutte le spese delle Istituzioni devono figurare in un unico documento di bilancio, per motivi di trasparenza. Lart. 5 del regolamento finanziario specifica che tutti gli stanziamenti del bilancio devono concernere spese ritenute necessarie e le spese non devono superare il livello ritenuto necessario.Universalità Tutte le entrate devono concorrere indistintamente al finanziamento di tutte le spese (non deve sussistere un collegamento diretto fra entrate e tipologie di spese specifiche). Esistono comunque delle eccezioni, fra le quali si segnalano le donazioni allUE e le sanzioni agli SM che registrano disavanzi di bilancio eccessivi.Annualità Le operazioni di bilancio (riguardino esse le entrate o le spese) si riferiscono a un determinato esercizio finanziario, coincidente con lanno civile. Per quelle operazioni che si sviluppano su più di un esercizio vengono previsti degli stanziamenti dissociati.Equilibrio Tale principio, confermato dallart. 310 del Trattato di Lisbona, impone il pareggio del bilancio ex ante. Corollario di tale principio è limpossibilità di finanziare eventuali deficit con strumenti di debito comunitari. Generalmente, a posteriori si registra un saldo positivo fra entrate e spese che viene "riportato" allesercizio successivo.Specializzazione Gli stanziamenti di impegno e gli stanziamenti di pagamento del bilancio sono specificati per titoli e capitoli. Gli stanziamenti, in altri termini, devono avere una specifica finalizzazione di spesa, allinterno delle "rubriche" delle Prospettive Finanziarie e allinterno di titoli e capitoli del bilancio annuale. Sono comunque possibili, in misura molto contenuta, degli storni rettificativi degli stanziamenti del bilancio annuale.Unità di conto Il bilancio è espresso in una unica unità di conto (a partire dal 1999 lEuro). Per alcune operazioni si possono utilizzare le monete nazionali, secondo le disposizioni del regolamento attuativo della Commissione.Sana gestione Lesecuzione del bilancio deve essere informata a principi di efficacia ed efficienzafinanziaria nellutilizzo dei contributi dei cittadini europei.Trasparenza Il bilancio annuale (e i bilanci rettificativi) devono essere pubblicati nella GUUE e i nomi dei beneficiari dei fondi devono essere pubblicati sui siti delle Direzioni della Commissione e/o delle Autorità nazionali e delle Regioni, nel caso dei finanziamenti a gestione concorrente.Questi otto principi, nella gran parte, sono comuni ai bilanci pubblici di un qualsiasi Statosovrano. Gli aspetti peculiari del bilancio dellUE da evidenziare sono:1. esistono rilevanti eccezioni al principio di unità, riconducibili allesistenza di strumentifinanziari non inclusi nelle Prospettive Finanziarie e nel bilancio annuale, quali: le operazioni di assunzione e di erogazione di prestiti dellUE di cui è responsabile la Commissione (tali operazioni non devono essere “budgetizzate”, ma va allegato al bilancio un documento che ne rende conto); le operazioni finanziarie di prestito a cui è deputata la Banca Europea per gli Investimenti (BEI), che sono indirizzate principalmente a Paesi Terzi; il Fondo Europeo per lo Sviluppo (FES), che finanzia attività di cooperazione economica con Paesi Terzi in ritardo di sviluppo (si veda oltre).2. Il bilancio dellUE è estremamente rigido a causa di vari fattori (Nava 2000; Mulazzani,Gori 2003; Altomonte, Nava 2006; Rossi 2006; Schild 2008).Antonio Bonetti 11
  12. 12. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaIl principale fattore è certamente il principio del pareggio del bilancio ex ante (si stimanoannualmente le spese, si determinano i "riporti" costituiti dagli stanziamenti non spesinellesercizio precedente e poi, sulla base di tale stima preventiva, si definiscono i montantidelle varie categorie di entrate).Tale principio costituisce un unicum, dal momento che è noto che gli Stati sovrani possono siaregistrare disavanzi di bilancio, anche duraturi, sia finanziarli indebitandosi sul mercato deicapitali.I rigidi vincoli alla spesa, peraltro, vengono rafforzati dalle disposizioni dellart. 5 delRegolamento finanziario, in forza del quale le spese possono trovare copertura nel bilanciosolo se ritenute strettamente necessarie.Anche il principio di specificità concorre a irrigidire fortemente il bilancio, dal momento che,in sostanza, vieta gli storni di risorse finanziarie da una "rubrica" allaltra delle ProspettiveFinanziarie e limita fortemente gli storni fra titoli e capitoli del bilancio annuale (rigidaseparazione delle categorie di spesa).Ambedue questi principi, inoltre, implicano la creazione annuale di economie di risorsestanziate e non spese (a posteriori, infatti, è alquanto frequente che si crei uno squilibriopositivo fra entrate e spese, mentre è rarissimo il caso opposto). Tali risorse vengono"riportate" in conto allesercizio successivo e iscritte nel bilancio annuale successivo fra leentrate (il riporto è limitato al solo esercizio successivo).3. Il principio di annualità, necessariamente, viene disatteso da quelle spese che maturano inun arco di tempo superiore all’esercizio finanziario. Come si evince dal prospetto che segue(figura 2), il bilancio dellUE, pertanto, distingue fra:- Stanziamenti Non Dissociati, per i quali gli stanziamenti di impegno e gli stanziamenti dipagamento coprono azioni annuali e trovano integrale esecuzione nel corso di un datoesercizio finanziario;- Stanziamenti Dissociati destinati a finanziare interventi pluriennali per i quali vale ladistinzione fra: stanziamenti di impegno che, nellesercizio in corso, permettono di contrarre obblighi giuridici di spesa riconducibili ad interventi di durata pluriennale; stanziamenti di pagamento, che «coprono, fino a concorrenza dellimporto iscritto in bilancio, le spese che derivano dallesecuzione degli impegni contratti durante lesercizio e/o gli esercizi precedenti» (Nava 2000, p. 57).Figura 2: classificazione degli stanziamenti del bilancio dell’UE Non Dissociati Stanziamenti Stanziamenti di impegno Dissociati Stanziamenti di pagamentoAntonio Bonetti 12
  13. 13. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaPreme evidenziare che i principi di sana gestione finanziaria e di trasparenza sono statirafforzati nella fase di avvio del ciclo in corso dal Regolamento finanziario emendato dal Reg.(CE, Euratom) 1995/2006, entrato in vigore il 1 maggio 2007, che ha disposto: il potenziamento del coordinamento dei sistemi di audit per i finanziamenti a gestioneconcorrente e a gestione decentrata, a fronte di una opportuna semplificazione delle procedureamministrative della gestione dei finanziamenti; la pubblicazione del nominativo dei beneficiari di fondi per le azioni esterne, dei Fondistrutturali e di quelli a sostegno del sistema agricolo (sia quelli del I pilastro della PAC, siaquelli a sostegno dello sviluppo rurale); la creazione di un database, coordinato fra Istituzioni e SM, di individui e organizzazioniescluse dalleleggibilità ai fondi per precedenti casi di frode e/o irregolarità nel loro utilizzo.Tali principi, inoltre, sono quelli in forza dei quali tutte le spese del bilancio sono oggetto di: un complesso sistema di audit e controllo che chiama in causa in primo luogo le Direzionidella Commissione e le Agenzie esecutive, ma anche Autorità nazionali, Regioni e altriOrganismi nel caso di fondi a gestione concorrente e/o decentrata. Un ruolo fondamentalenelle attività di controllo e nella lotta alle frodi (irregolarità nella gestione dei fondi cheledono gli interessi finanziari dell’UE) rivestono la Corte dei Conti (istituita nel 1975),l’OLAF (Ufficio Europeo per la Lotta alle Frodi istituito nel 1999) e lo stesso ParlamentoEuropeo; la valutazione della efficacia e dellefficienza tanto di singoli progetti di spesa, quanto diquei Programmi complessi che vengono gestiti in modo decentrato sia nellambito dellepolitiche di "solidarietà interna" (politica di coesione), sia in quelle di "solidarietà esterna"(aiuti allo sviluppo per Paesi Terzi non industrializzati). Le attività di valutazione ex antehanno la finalità di rafforzare il disegno strategico dei Programmi di spesa. Le attività divalutazione in itinere ed ex post sono finalizzate a: (i) migliorare in corso dopera efficacia edefficienza delle azioni e dei sistemi di gestione; (ii) a rilevare a posteriori gli impattiimmediati e differiti (strutturali) delle azioni e le "lezioni dellesperienza" da valorizzare neisuccessivi cicli di programmazione.2.3 Le risorse proprie e lautonomia finanziaria dellUEIl bilancio dell’UE ‹‹fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorseproprie›› (art. 311 del TFUE).Larticolazione delle entrate (risorse proprie e altre risorse) del bilancio ha implicazionipolitiche di estremo rilievo, in quanto: (i) qualifica la natura stessa dellUE; (ii) delimita ilgrado di autonomia finanziaria dellUE; (iii) definisce il rapporto fra contribuenti europei eIstituzioni dell’UE e (iv) definisce gli stessi rapporti fra le Istituzioni dell’UE (segnatamentefra le due Autorità di Bilancio).Le entrate dell’UE, alla cui raccolta la Commissione delega le Autorità nazionali degli SM,sono presentate schematicamente nella figura 3.Il sistema di finanziamento delle politiche europee, in sostanza, è incardinato sulle risorseproprie (own resources), dal momento che le altre entrate del bilancio annuale (elencate nellafigura) hanno una rilevanza del tutto modesta sotto molteplici aspetti: (i) le rilevazioni dellaCommissione evidenziano che nel periodo di programmazione 2000-2006 hanno incisoappena per il 3% circa sulle entrate complessive; (ii) sono difficilmente prevedibili; (iii) nonpossono essere assolutamente utilizzate per incrementare le spese oltre il massimale previstodalle Prospettive Finanziarie (Laffan 1997; Nava 2000; Altomonte, Nava 2006). Fra le altreAntonio Bonetti 13
  14. 14. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaentrate meritano una specifica menzione le c.d. "entrate allocate", le quali infrangono ilprincipio di universalità, dal momento che non finanziano indistintamente il bilancio, ma dellespecifiche attività (fra queste spiccano le penali che vengano pagate dagli SM che infrangonoil Patto di Stabilità e Crescita sulla sana gestione delle finanze pubbliche e registranodisavanzi eccessivi).Si parla di risorse “proprie", in quanto si fa riferimento a entrate considerate di proprietà dellaUE e non a contributi degli SM al finanziamento delle Istituzioni e delle politiche dell’UE(anche se fra le entrate fin dal 1957 si annovera costantemente un contributo a carico di tuttigli SM). Il sistema delle risorse proprie è stato istituito per la Comunità Economica Europeasorta nel 1957 dal Consiglio Europeo di Lussemburgo del 1970 (Trattato di Lussemburgo) edentrò in vigore lanno successivo (Nava 2000; Altomonte, Nava 2006; Commissione Europea2008).Figura 3: le entrate del bilancio dell’UE Entrate del bilancio UE 1 2 Risorse Proprie Altre risorse RPT (dazi doganali, "diritti agricoli" e surplus del bilancio dellanno contributo sullo zucchero) precedente interessi di mora per ritardi degli SM risorsa IVA nel versamentodelle risorse proprie sanzioni previste dal Diritto risorsa RNL degli SM Comunitario imposte su salari e pensioni dei funzionari della UE entrate allocateIl Trattato di Lussemburgo ratificato nell’aprile del 1970 (contenente rilevanti decisioni dimodifica delle disposizioni di bilancio dei Trattati) prevedeva le seguenti quattro tipologie dirisorse proprie (le prime due delle quali indicate come "tradizionali"):1. prelievi agricoli, che erano stati introdotti nel 1962, ma vengono riscossi solo a partire dal1971 (sono i prelievi riscossi principalmente a seguito dellapplicazione nellambito della PACdi contributi sui produttori agricoli e di contributi sulla produzione di zucchero);2. dazi doganali la cui applicazione inizia nel 1971 dopo lintroduzione nel 1968 della TariffaEsterna Comune applicata alle merci importate da Paesi Terzi;Antonio Bonetti 14
  15. 15. UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria3. risorsa IVA (viene riscossa effettivamente solo a partire dal 1980);4. contributi diretti degli SM. Tali contributi, venendo considerati in quella fase come ilsemplice portato del sistema di finanziamento definito nel 1957, erano previsti solo a caratteretransitorio e decrescente (essi, infatti, si erano poi esauriti, ma verranno reintrodotti sotto altraforma dal Consiglio Europeo di Bruxelles del febbraio 1988).Il sistema delle risorse proprie, successivamente corretto dai Consigli Europei di Bruxelles del1975, di Fontainebleau del 1984 e di Bruxelles del 1988, caratterizza anche il sistema difinanziamento delle politiche dellUE istituito nel 1992 dal Trattato di Maastricht7.Attualmente il sistema di finanziamento del bilancio dell’UE, pertanto, è di tipo misto,essendo caratterizzato dalla presenza di due fonti di entrate sganciate dai contributi nazionalidegli SM e che, quindi, esaltano la natura comunitaria dellUE e di una fonte direttamentedipendente dal bilancio degli SM (fonte che, quindi, esalta la natura intergovernativa delsistema di poteri dellUE).Nello specifico si tratta di:1. le Risorse Proprie Tradizionali (RPT), correntemente costituite da: i dazi sulle merci importate dai Paesi Terzi8; i premi e i prelievi imposti ai produttori agricoli; i contributi sulla produzione di zucchero, isoglucosio e sciroppo dellinsulina che sonoversati dai produttori interni per sostenere il sistema comunitario di protezione di tali prodotti;2. le risorse raccolte attraverso lImposta sul Valore Aggiunto (IVA). Tale entrata venneistituita nel 1970, ma divenne operativa solo a partire dal 1980, dopo lentrata in vigore nel1979 della IX Direttiva IVA finalizzata a uniformare la base imponibile IVA nei vari SM.La risorsa IVA consiste nellapplicazione di unaliquota unica su una base imponibilestandardizzata fra tutti gli SM.Essa è sempre stata contestata sia per il fatto che non si applica a una effettiva baseimponibile, ma ad una base imponibile stabilita statisticamente (in modo da uniformarla pertutti gli SM, a fronte di una non perfetta armonizzazione di questa forma di tassazione), siaper il fatto che è considerata fortemente iniqua e regressiva.L’aliquota della risorsa IVA, ancorata inizialmente a un massimale dell1% (salito fino al1,4% dopo il Consiglio Europeo di Fontainebleau del 1984), è stata fortemente ridotta dallepiù recenti Decisioni sulle risorse proprie. La Decisione del 2007 la fissa allo 0,30%dellimponibile IVA armonizzato. Limponibile IVA, inoltre, è limitato da un massimalefissato al 50% del PNL degli SM, per non penalizzare quelli meno ricchi (i consumi - e diconseguenza l’IVA - sono una percentuale proporzionalmente più elevata del PNL nei Paesi abasso reddito)9;7 Le Decisioni del Consiglio Europeo di Bruxelles portarono alla ratifica del nuovo Trattato di Bruxelles cheprevedeva: (i) alcune modifiche di rilievo nel sistema di finanza pubblica della CEE; (ii) il rafforzamento deipoteri di bilancio del Parlamento Europeo; (iii) l’istituzione della Corte dei Conti Europea, che diverrà poioperativa il 1° giugno 1977.8 Attualmente è corretto parlare in termini generali di dazi doganali riscossi attraverso lapplicazione della TariffaEsterna Comune entrata in vigore nel 1968. A seguito del recepimento nel Diritto comunitario degli Accordimultilaterali sul commercio dellaprile 1994 (chiusura del round negoziale noto come "Uruguay round") non hapiù senso distinguere fra dazi agricoli e dazi su beni manufatti e servizi.9 Nella Comunicazione del 19 Ottobre 2010 contenente le prime proposte di riforma del bilancio in vista delnuovo periodo di programmazione, la Commissione si è spinta a chiedere l’abolizione di questa fonte di entrata.Più recentemente ha anche rilasciato una Comunicazione sul “futuro dell’IVA” volta ad individuare dei correttivial “sistema IVA” e ad introdurre delle riforme che possano migliorare il funzionamento del mercato interno.Antonio Bonetti 15
  16. 16. UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria3. le risorse proporzionali al Reddito Nazionale Lordo (RNL) degli SM. Tali risorse venneroistituite dalle decisioni del Consiglio Europeo straordinario di Bruxelles del febbraio 1988come complementari alle altre e funzionali solamente alla quadratura dei bilanci annuali. Essesono indicate come risorse “residuali” (o “marginali”), in quanto sono quelle che consentono,anno per anno, di chiudere il divario fra le spese previsionali iscritte nel bilancio e le entratedate dalla somma di Risorse Proprie Tradizionali e risorsa IVA (si veda il box 2). Box 2 – La “chiusura” del bilancio previsionale annuale attraverso la risorsa RNLIl bilancio annuale dell’UE è chiaramente un bilancio costruito “dal lato delle spese” (expenditurebudget), per garantire il bilanciamento ex ante fra spese ed entrate.Questo significa che per la sua formulazione si parte dalla determinazione di una previsione di spesa.Sulla base di questa previsione di spesa e dei dati aggiornati sul RNL dei 27 SM (dati aggiornaticruciali per stabilire il massimale delle risorse proprie, ma anche per stabilire l’ammontare dellarisorsa IVA e della risorsa RNL), si segue un percorso logico sequenziale che, de facto, conduce allaelaborazione di più bilanci parziali per l’esercizio successivo, così riassumibile:- si stima in primo luogo l’ammontare di altre risorse con cui si potrà finanziare il bilancio (in questastima un elemento particolarmente rilevante è il “riporto” delle economie di risorse del precedenteesercizio);- si stima il saldo fra spese previsionali e altre risorse;- si calcola il saldo fra spese e sommatoria di altre risorse e RPT;- si calcola il saldo fra spese e sommatoria di altre risorse, RPT e risorsa IVA.Questo saldo verrà coperto dalla risorsa RNL. L’ammontare delle risorsa RNL che annualmente vienemobilizzata (richiesta agli SM), pertanto, corrisponde esattamente al saldo fra la previsione di spesa ela copertura finanziaria garantita dalle altre entrate del bilancio e viene fissata in funzione del rispettodel principio del pareggio del bilancio.Per questo motivo viene indicata come risorsa propria “marginale”.In realtà, esse sono diventate nel giro di pochi anni assolutamente preponderanti, come sievince dai dati riportati nella tabella 4 inerenti levoluzione dellincidenza delle varie tipologiedi risorse proprie sul loro ammontare complessivo. Lincidenza delle risorse messe adisposizione dai bilanci pubblici degli SM raggiunge un picco nel 2004 (66,6%), per scenderel’anno successivo e raggiungere il massimo assoluto nel 2009 (si attesta sul 69,7%).Il contributo degli SM inizialmente consisteva nellapplicazione di una aliquota massima alProdotto Nazionale Lordo degli SM. Come grandezza statistica di riferimento, a partire dal2002 al PNL è stato sostituito il RNL, a seguito dellentrata in vigore del Sistema Europeo deiConti nazionali nel 1995 (SEC95), quale fondamento dei Sistemi di Contabilità nazionale.Le risorse RNL costituiscono loggetto principale del contendere fra gli SM, sia per il fattoche incidono sul "saldi netti" degli SM (saldo fra contributi degli SM e “ritorni finanziari” suiterritori nazionali dei fondi dell’UE), sia per la presenza di un elemento distorsivo del sistemadelle risorse proprie. Tale elemento è costituito dalla c.d. "correzione britannica", ossia uno"sconto" (rebate) che il Consiglio Europeo di Fontainebleau del 1984 introdusse nellaDecisione sulle risorse proprie a favore del Regno Unito, in forza del quale tutti gli altri SMavrebbero in seguito compensato circa il 66% del saldo di bilancio negativo.Il c.d. "UK rebate", nel corso del tempo ha fortemente esacerbato i negoziati fra gli SM sulfinanziamento del bilancio, anche per il fatto che, diversamente dal 1984, il Regno Unito nonè più fra i Paesi economicamente più deboli della stessa UE a 15. La più recente Decisionesulle risorse proprie inerente il ciclo finanziario 2007-2013, non a caso, è stata condizionataAntonio Bonetti 16
  17. 17. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaalla concessione a Germania, Austria, Paesi Bassi e Svezia di un forte "sconto" sulla loroquota di copertura della "correzione britannica".Tabella 4: evoluzione dellincidenza (in %) delle diverse tipologie di risorse proprieTipo di entrate 1988 1995 2000 2005 2009Risorsa IVA 59,7 52,1 38,0 15,0 10,9Risorsa RNL degli SM 10,1 18,9 40,5 66,2 69,7UK rebate -0,6 0,1 -0,1 -0,1 0,3Altri pagamenti dagli SM -1,2 0,0 0,0 0,0 - 0,1Risorse proprie tradizionali 28,5 19,3 16,5 13,1 12,4Surplus dal precedente anno 1,2 8,7 3,5 2,6 1,5Altro 1,1 0,9 1,7 3,2 5,9Totale 100 100 100 100 100Fonte: Commissione Europea, 2010aAvendo richiamato gli elementi fondamentali sulle entrate del bilancio, appare opportunoproporre alcuni spunti di riflessione di carattere più politico:(i) il grado di autonomia finanziaria della UE, inevitabilmente, si riverbera sul grado diautonomia politica rispetto agli SM (fino al 1970 il sistema di finanziamento del bilancio nonera basato su delle risorse finanziarie proprie e, quindi, lautonomia finanziaria della CEE erasostanzialmente inesistente). In questa luce appare preoccupante la flessione tendenziale dellaquota delle spese coperte dalle risorse proprie tradizionali e dallIVA. Ciò implica unprogressivo indebolimento tanto dellautonomia finanziaria dellUE, quanto della sua stessanatura comunitaria. Una maggiore dipendenza dai contributi degli SM, infatti, implica unrafforzamento dellapproccio intergovernativo alla gestione delle politiche dell’UE e delConsiglio, a discapito del Parlamento Europeo.Questo giustifica il dibattito, alimentato in primo luogo dalla Commissione, sulla necessitàampliare il bilancio dell’UE e di individuare nuove risorse proprie di natura fiscale peralimentare le politiche comunitarie (Majocchi 2005; Commissione Europea 2007; LeCacheaux 2007; Gros 2008; Neto 2008; Iozzo et al. 2008; Buti, Nava 2008; Pittella 2008;Commissione Europea 2010b);(ii) il processo di definizione del sistema delle risorse proprie, in cui il Consiglio assume unruolo predominante rispetto allaltra Autorità di Bilancio, ha perduto ulteriormente intrasparenza, a seguito della differenziazione dellaliquota applicata allimponibile IVA e dellageneralizzazione di meccanismi di rimborsi ad hoc ad alcuni SM per compensarli dellamancata eliminazione della "correzione britannica";(iii) lammontare complessivo delle risorse proprie e degli stanziamenti di impegno e di spesanelle Prospettive Finanziarie sono soggetti a dei massimali per i quali non sembrano scorgersirilevanti motivazioni politiche e di policy. La motivazione autentica è che gli SM nonvogliono conferire una maggiore autonomia finanziaria allUE.Questo, infatti, significherebbe automaticamente anche una più elevata cessione sostanziale disovranità allIstituzione sovra-nazionale Unione Europea.Le varie decisioni sulle risorse proprie e gli AII sulle Prospettive Finanziarie, infatti, sifondano su un ancoraggio rigido degli stanziamenti per pagamenti a un limite superiore dellerisorse proprie fissato per il ciclo 2007-2013 all1,24% del RNL a prezzi di mercato dellUE(pari, per definizione, alla sommatoria del RNL di tutti gli SM).Tale limite superiore si può superare per effetto delle altre modestissime voci di entrata, madal momento che le entrate devono essere ex ante pari alle spese, in sostanza il limite legaleposto per le risorse proprie all1,24% del RNL dellUE costituisce anche il limite insuperabiledegli stanziamenti per pagamenti.Antonio Bonetti 17
  18. 18. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaTale limite superiore era stato fissato a un livello più elevato - pari all1,27% del PNL (oraRNL) dellUE a 15 - dalla Decisione sulle risorse proprie del 6 maggio 1999 vigente nel ciclofinanziario 2000-2006.Esso è stato ulteriormente ridotto dalla Decisione 2010/196/UE, EURATOM del 16 marzo2010, il cui scopo è tenere conto del contributo dei servizi di intermediazione finanziariamisurati indirettamente alla formazione del RNL europeo e, quindi, indirettamente, allaformazione del montante di risorse proprie dell’UE.3 Le Prospettive Finanziarie: ratio ed evoluzione storicaLe Prospettive Finanziarie, come già accennato, sono tuttora disciplinate da un AccordoInterIstituzionale fra Consiglio, Parlamento e Commissione. Inevitabilmente sono vincolatedalla Decisione del Consiglio sulle risorse proprie. Tale Decisione, de facto, fissa sia ilmassimale delle risorse proprie che sono assegnabili al bilancio sia, indirettamente, ilmassimale delle spese.La Commissione, in vista della chiusura di ogni ciclo di programmazione, proponel’inquadramento delle spese dell’UE per il ciclo successivo. La proposta delle ProspettiveFinanziarie apre un lungo e aspro confronto negoziale sia fra gli SM, sia fra le stesseIstituzioni comunitarie. In sostanza, tale negoziato si articola su due livelli:(i) quello fra gli SM, sovente molto conflittuale, in quanto l’allocazione delle risorse sullevarie rubriche di policy e la determinazione dei meccanismi generali di spesa comportanoeffetti molto differenziati sia sui contributi che gli SM devono versare al bilancio comunitario,sia sui “ritorni” finanziari a ciascuno di essi che si determinano attraverso le spese dell’UE.Tale confronto si chiude in genere con un accordo politico ai massimi livelli nell’ambito delConsiglio Europeo;(ii) quello fra la Commissione, il Consiglio dell’UE e il Parlamento Europeo. L’accordoraggiunto dagli SM, infatti, viene recepito dalla Commissione che corregge e adatta laversione iniziale delle Prospettive Finanziarie. La nuova versione, tuttavia, deve essereapprovata anche dal Consiglio dell’UE e dal Parlamento Europeo, dal momento che esse, perentrare in vigore, necessitano anche di un accordo fra le Istituzioni europee.Come già accennato, una volta sancito lAII, gli stanziamenti per gli impegni e per ipagamenti vengono sostanzialmente confermati dai bilanci annuali, a meno di revisionitecniche che la Commissione effettua allinizio di ogni "procedura di bilancio" annuale.Tali revisioni sono di due tipi: (i) adeguamento del quadro finanziario iniziale definito aprezzi costanti, sulla base dellinflazione registrata; (ii) aggiornamento dei dati sul RNL di SMe dellUE27 (massimale delle risorse proprie e contributo degli SM sono espressi in funzionedel RNL dellUE27 e, quindi, anno per anno vanno aggiornati i dati di base sul RNL).La Commissione, tuttavia, può proporre alle Autorità di Bilancio anche delle revisionisostanziali a fronte delle seguenti circostanze: la necessità di posticipare le scadenze per gli stanziamenti di pagamento degli interventi cofinanziati dai Fondi a finalità strutturale, a fronte di ritardi nella programmazione di tali interventi; lemergere di nuovi fabbisogni finanziari a fronte di nuove rilevanti priorità di policy e/o delladesione di nuovi SM. Nel corso del 2007, infatti, sono stati leggermente rivisti sia l’Accordo InterIstituzionale sia il Quadro Finanziario Pluriennale per far fronte a dei fabbisogni finanziari non previsti inizialmente. Tali fabbisogni hanno riguardato ilAntonio Bonetti 18
  19. 19. UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria finanziamento dell’Istituto Europeo di Tecnologia e un finanziamento aggiuntivo per il sistema europeo di navigazione satellitare “Galileo”. La Decisione formale del Parlamento Europeo e del Consiglio è datata 18 Dicembre 2007.Le Prospettive Finanziarie contribuiscono a rafforzare la disciplina di bilancio, dal momentoche fissano dei massimali degli stanziamenti per impegni a livello di singole rubriche e unmassimale globale degli stanziamenti per i pagamenti. Rendono, inoltre, meno conflittuale epiù efficiente la procedura di bilancio annuale, dal momento che le Autorità di Bilanciodevono rispettare i massimali suddetti. Peraltro, è vietato il trasferimento di fondi fra lerubriche (ring fencing delle rubriche).Esse, in sostanza, costituiscono il piano di spesa pluriennale dellUE suddiviso in rubriche(headings) e sotto-rubriche che corrispondono alle principali priorità di policy comunitarie. Lerubriche delle Prospettive Finanziarie, quindi, sono le grandi categorie di spese al cui internotrovano finanziamento i Programmi pluriennali di intervento dellUE. In merito i principaliaspetti da evidenziare sono tre:1. tali Programmi pluriennali interessano tanto le politiche interne, quanto le politiche esterne,che a partire dai primi anni Novanta hanno assunto una crescente rilevanza. Tali politicheconcernono attività di cooperazione politica e commerciale tanto con i Paesi industrializzati,quanto con i Paesi in Via di Sviluppo;2. alcuni Programmi/strumenti dellUE, come già accennato in precedenza, non trovanocopertura finanziaria nellambito delle Prospettive Finanziarie. Fra gli strumenti difinanziamento non “contabilizzati” nelle Prospettive Finanziarie bisogna distinguere fra:(i) gli strumenti che, sebbene siano coperti anno per anno oltre i massimali delle ProspettiveFinanziarie, sono tuttavia disciplinati dallAII e le loro spese sono incluse nel bilancioannuale. Tali strumenti sono: il Fondo Europeo di Aggiustamento della Globalizzazione, istituito nel 2006; il Fondo Europeo di Solidarietà dell’UE istituito nel 2002; lo Strumento di flessibilità; la Riserva per aiuti demergenza, di cui allart. 45 del regolamento finanziario;(ii) il Fondo Europeo di Sviluppo, caratterizzato da un sistema di governance del tutto avulsodal sistema di finanziamento fin qui presentato (non viene disciplinato dallAII) e le cui spesesono a carico degli SM e non del bilancio annuale dellUE (si veda il box 3); Box 3: il Fondo Europeo di SviluppoIl FES (più noto con l’acronimo EDF – European Development Fund), previsto dai Trattati di Roma,fu istituito nel 1958 per finanziare i rapporti con i Paesi ACP (Paesi Terzi dellAfrica, dei Caraibi e delPacifico) e con i Paesi e Territori d’Oltremare (PTOM). Con molti dei Paesi ACP e con i PTOM gliSM iniziali mantenevano rapporti commerciali privilegiati, ereditati dal sistema coloniale.Proprio per questo motivo non si è mai ritenuto opportuno finanziare questo strumento nellambito delbilancio generale, temendo che SM che non avevano particolari relazioni con i Paesi ACP nonavrebbero accettato di contribuire a finanziare il FES. Ancora oggi il FES – disciplinato dal Reg. (CE)n. 617/2007 - mantiene un sistema di finanziamento distinto da quello generale e sganciato dallelogiche di programmazione pluriannuale delle Prospettive Finanziarie. Nel corso del 2008 è statoavviato il X ciclo 2008-2013 del FES finanziato nellambito della Convenzione di Cotonou, firmata nel2000 dai Paesi ACP e rivista il 25 giugno 2005 a Lussemburgo. Esso interessa 77 dei 79 Paesi ACP (ilSud-Africa ha una propria linea di bilancio, mentre Cuba dal 2003 rifiuta gli aiuti per motivi politici).Per il periodo 2008-2013 il Consiglio dei Ministri ACP-CE ha stanziato 21.966 Milioni di Euro (fondiFES), a cui vanno aggiunti 2.000 Milioni di Euro di prestiti della BEI (si veda la Decisione n. 1/2006del Consiglio dei Ministri ACP-CE).Antonio Bonetti 19
  20. 20. UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria3. tutti i Programmi principali, ai sensi dellart. 49 del Regolamento finanziario, per essereconcretamente finanziati, devono essere dotati di una propria base giuridica che, di regola, ècostituita dalla Decisione di approvazione del Programma da parte del Consiglio dell’UE, odalla "codecisione" di Consiglio e Parlamento Europeo10.Le Decisioni, che vanno pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale dellUE Serie L (GUUE L),riportano: le azioni eleggibili a contributo; i soggetti eleggibili a contributo (beneficiari) e i requisiti da ottemperare per la partecipazione; i Paesi destinatari (anche Paesi Terzi, qualora abbiano stipulato convenzioni per la partecipazione ai Programmi); le condizioni e le modalità di erogazione dei contributi dell’UE.Per i principali Programmi a finanziamento diretto vengono poi pubblicati dei piani di lavoroannuali (working programme) e, in allegato a questi, viene anche riportato il Regolamentofinanziario specifico al Programma.Le Prospettive Finanziarie sono state introdotte nel 1988 per molteplici motivi: aumentare le entrate comunitarie a fronte dellampliamento delle competenze di policy previsto dallAtto Unico Europeo (AUE) e dellincremento delle spese pubbliche a fronte dellingresso nel 1981 e nel 1986 di nuovi SM alquanto più poveri (Grecia, Spagna e Portogallo); garantire uno sviluppo ordinato e vincolato delle spese, a fronte della creazione di nuove aree di spesa e dellemergere di nuovi fabbisogni finanziari; contenere le spese agricole comportate dalla PAC (in quegli anni si attestavano sull80% circa delle spese complessive); superare a monte le principali cause di conflittualità fra le Autorità di Bilancio che, a partire dalla metà degli anni Settanta, avevano sovente bloccato la procedura annuale di formazione del bilancio.Gli indirizzi dell’AUE in ordine allampliamento delle politiche della allora CEE e dellariforma dei Fondi strutturali trovarono un seguito concreto nel c.d. “pacchetto Delors I” (dalnome dellallora Presidente della Commissione), che venne approvato dal Consiglio Europeostraordinario del febbraio 1988 e diede luogo alle Prospettive Finanziarie 1988-1992.Il “pacchetto Delors I” costituisce la principale riforma del sistema finanziario dell’Unione, inquanto prevedeva «il concetto essenziale della definizione e della pianificazione pluriennaledelle politiche. Il bilancio europeo cessa di essere un esercizio annuale composto di differentimisure ad hoc e si trasforma in un documento di programmazione di bilancio» (Nava 2000, p.33). Nonostante la procedura di bilancio annuale resti centrale, in sostanza, per la prima voltaveniva proposto uno schema di bilancio organizzato in rubriche, che consente di inquadrare lespese pubbliche europee secondo linee di policy su un arco di tempo pluriennale, il chesignifica stabilire una disciplina di bilancio su tutte le voci di spesa (dopo due decenni, insostanza, questa è ancora la logica di definizione del QFP).10 Va specificato che ci sono anche alcune tipologie di azione dell’UE, poco rilevanti sul piano finanziario, chenon necessitano di un Atto specifico autorizzativo delle spese. Fra questi si segnalano le azione preparatorie,volte ad elaborare delle proposte di azione e i progetti pilota, che sono volti a vagliare la fattibilità e l’utilità diazioni di politica pubblica.Antonio Bonetti 20
  21. 21. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaIl “pacchetto Delors I”, inoltre, prevedeva listituzione di una nuova risorsa propria,proporzionale al PNL (oggi RNL) degli SM, di cui si è già discusso.Sul versante delle spese esso prevedeva: (i) il rafforzamento della disciplina di bilancio per laPAC, attraverso l’introduzione della c.d. “linea direttrice agricola”, che fissava il massimaledelle risorse disponibili annualmente per la PAC in funzione della crescita economica degliSM. In questo modo si cercava di porre un argine alla crescita incontrollata delle speseagricole di quegli anni; (ii) la definizione di massima della riforma dei Fondi strutturali, chevenne poi completata con il Regolamento-quadro n. 2052/1988 sulla politica di coesione; (iii)la previsione di un raddoppio in termini reali delle risorse destinate ai Fondi strutturali nelcorso del primo ciclo finanziario, a fronte di un incremento complessivo del bilancio (venivaprevisto, infatti, di incrementare il massimale delle risorse proprie dall1,15% all1,20%).In seguito, sono stati varati altri tre cicli finanziari, per ciascuno dei quali, come si puòevincere dalla tabella 5, si possono individuare dei macro-obiettivi dell’agenda politicaeuropea che hanno costituito il termine di riferimento della elaborazione dei Quadri FinanziariPluriennali.Sull’evoluzione dell’esperienza della programmazione pluriennale delle spese dell’UE vannofatte alcune considerazioni politiche:1. nei successivi periodi di programmazione hanno trovato conferma tanto le ProspettiveFinanziarie quanto lAccordo InterIstituzionale quali strumenti per garantire un ordinatosviluppo delle spese e il miglioramento della cooperazione fra le Autorità di Bilancio nellaformazione del bilancio annuale;2. il sistema di finanziamento del bilancio è diventato sempre più opaco e, soprattutto, pococoerente con le politiche dell’UE.Solo per le Risorse Proprie Tradizionali, infatti, si riscontra un legame sostanziale con lapolitica commerciale comune e con la Politica Agricola Comune;3. le Prospettive Finanziarie certamente sono finalizzate a realizzare ben definite priorità dipolicy su cui si riscontra un accordo di massima fra gli SM, ma sistematicamente si registrauna forte inerzia della loro struttura rispetto a quella del precedente ciclo, con una revisionedellallocazione delle risorse fra rubriche e capitoli sempre limitata e inadeguata rispetto almutamento del quadro generale di policy (Buti, Nava 2003; Shild 2008).Solo con lapprovazione delle Prospettive Finanziarie 2007-2013 si registra un certorinnovamento della loro struttura, anche se ben inferiore a quello che sarebbe stato necessarioper finanziare adeguatamente la strategia di rilancio della competitività europea denominata“agenda di Lisbona” (Sapir et al. 2004);4. le proposte iniziali della Commissione costantemente mirano ad ampliare il massimaledelle risorse proprie e le spese comunitarie, ma vengono fortemente osteggiate dagli SM.Laccordo politico definitivo fra gli SM, pertanto, viene raggiunto solo dopo estenuantinegoziati, che tendono a ridurre sia la portata innovativa delle proposte iniziali dellaCommissione, sia la dimensione assoluta delle spese indicate come auspicabili.Anche per il periodo di programmazione in corso, l’AII è stato siglato solo dopo unlunghissimo negoziato e le Prospettive Finanziarie allegate all’AII risultano molto menoinnovative e condivisibili di quanto fossero quelle inizialmente proposte nel febbraio 2004dalla Commissione.Antonio Bonetti 21
  22. 22. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaTabella 5: obiettivi nevralgici dell’agenda europea per i vari cicli finanziari e struttura delleProspettive FinanziarieProspettive Principali priorità politiche Struttura delle Prospettive Finanziarie*Finanziarie della UE1988-1992 Completamento del 1. Politica Agricola Comune (FEOGA-Garanzia)"pacchetto Delors I" mercato interno 2. Azioni strutturali 3. Politiche a dotazione pluriannuale(12 SM) Rafforzamento di nuove politiche 4. Altre politiche previste dallAUE 5. Compensazioni e spese amministrative 6. Riserva monetaria Razionalizzazione dei Fondi strutturali1993-1999 Realizzazione dell’Unione 1. Politica Agricola Comune (FEOGA-Garanzia)"pacchetto Delors II" Economica e Monetaria 2. Azioni strutturali - Fondi strutturali(15 SM dal 1995) Ingresso di nuovi SM (Austria, - Fondo di Coesione (istituito nel 1992) Finlandia e Svezia) 3. Politiche interne 4.Azioni esterne 5. Spese amministrative 6. Riserve - Riserva monetaria - Altre riserve per azioni a favore di PT2000-2006 Allargamento (con ingresso dei 1. Agricoltura"Agenda 2000" PECO e di Cipro e Malta) - Spese PAC - Sviluppo rurale e azioni di accompagnamento(15 SM; 25 dal 1 Riforma della PAC 2. Azioni strutturali (Fondi strutturali e Fondo dimaggio 2004) Coesione) 3. Politiche interne 4.Azioni esterne 5. Spese amministrative 6. Riserve (Riserva monetaria e Altre riserve per azioni a favore di PT) 7. Aiuto di Preadesione - Spese agricole - Strumento strutturale di preadesione; - PHARE. 8. Allargamento2007-2013 Rilancio della crescita economica 1. Crescita sostenibile (agenda di Lisbona) 1A Competitività per la crescita e loccupazione(27 SM) 1B Coesione per la crescita e loccupazione Rafforzamento del concetto di 2. Gestione sostenibile e tutela delle risorse naturali cittadinanza europea 3. Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia 4. UE quale partner globale Rafforzamento del ruolo 5. Amministrazione internazionale dellUE 6. Compensazioni* Per il ciclo finanziario 2000-2006 sono state approvate due diverse versioni delle Prospettive Finanziarie. Qui si riportaquella basata sulla previsione dellingresso nellUE di sei Paesi candidati fin dal 2002Antonio Bonetti 22
  23. 23. UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria4 Le Prospettive Finanziarie 2007-20134.1 La struttura e gli stanziamenti delle Prospettive Finanziarie 2007-2013Le Prospettive Finanziarie per il ciclo 2007-2013 sono imperniate su tre principali obiettivipolitici: il deciso rilancio della crescita e della competitività dellUE, attraverso una strategiacompatibile con i principi della coesione e dello sviluppo sostenibile (rubriche 1 e 2 delleProspettive Finanziarie); il rafforzamento del concetto di "cittadinanza europea", sia attraverso una più ampia ediversificata offerta di beni e servizi di pubblica utilità, sia attraverso la strutturazione diununica area di liberà, sicurezza e giustizia (rubrica 3); il rafforzamento del ruolo strategico dellUE nel quadro geo-politico internazionale(rubrica 4).Le Prospettive Finanziarie allegate all’AII del 17 maggio 2006 sono riferite a 27 SM (incluse,quindi, Romania e Bulgaria, la cui adesione allUE è datata 1 gennaio 2007) e confermanol’ancoraggio forte delle spese al tetto delle risorse proprie, fissato per il periodo diprogrammazione in corso all’1,24% del Reddito Nazionale Lordo a prezzi di mercatodell’UE27 (Commissione Europea 2004; Bonetti 2007a).Esse si articolano in quattro rubriche operative (94,1% del montante totale di stanziamenti perimpegni stabilito inizialmente), a cui vanno aggiunte la rubrica Spese amministrative e larubrica Compensazioni (appena 800 Milioni di Euro a prezzi 2004, destinati alla copertura dialcune spese temporanee comportate dalladesione nel 2007 di Romania e Bulgaria).Sul piano finanziario, esse si caratterizzano per: un ammontare di stanziamenti per impegni (appropriations for committments) pari a circa 864,3 Miliardi di Euro a prezzi 2004, corrispondenti in media annua all’1,048% del RNL dell’UE; una massa di stanziamenti per pagamenti (appropriations for payments) pari a circa 820,7 Miliardi di Euro, corrispondenti in media annua all’1% del RNL (cfr. Tab. 6).Nella tabella 6 si riportano anche gli stanziamenti del Quadro Finanziario Pluriennaleattualmente vigente – a prezzi correnti – in quanto il QFP 2007-2013, come già rimarcato, èstato oggetto di rilevanti variazioni, in seguito a Decisioni delle Autorità di bilancio e diaggiustamenti tecnici.A scanso di equivoci, si ricorda di nuovo che anche la Decisione del giugno 2007 sulle risorseproprie è stata emendata nel corso del 2010. Correntemente, il massimale delle risorse proprieè fissato all’1,23% del RNL dei 27 SM.Una breve analisi della struttura del QFP 2007-2013 – qui proposto in forma sintetica –consente di richiamarne le caratteristiche principali:1. il QFP formula solamente delle previsioni di spesa, che devono essere confermate dal bilancio annuale. ‹‹Gli importi delle Prospettive Finanziarie non assumono affatto il significato di autorizzazione all’impegno e al pagamento, che invece compete al bilancio annuale›› (Mulazzani, Gori 2003, p. 104);2. il QFP è suddiviso in rubriche (e sotto-rubriche), corrispondenti alle grandi priorità di policy dell’UE;Antonio Bonetti 23
  24. 24. UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria3. le rubriche sono caratterizzate dall’impermeabilità finanziaria (sono vietate riallocazioni di risorse fra le rubriche);4. per ogni rubrica (e sotto-rubrica) è previsto un massimale degli stanziamenti per impegni. La somma degli stanziamenti per impegni di ciascuna rubrica fornisce il massimale globale degli stanziamenti per impegni (in percentuale del RNL dei 27 SM);5. viene fissato un massimale globale degli stanziamenti per pagamenti (in percentuale del RNL dei 27 SM), che è inferiore sia al massimale delle risorse proprie (own resources ceiling), sia a quello degli stanziamenti per impegno;6. viene anche inserito un “margine per imprevisti” (margin for unforeseen expenditure), che corrisponde esattamente alla differenza fra massimale delle risorse proprie e massimale degli stanziamenti per pagamenti. Le sue finalità sono: (i) consentire di mobilizzare risorse finanziarie, a fronte di spese impreviste a cui non si potrebbe far fronte neanche con le riserve del bilancio, (ii) compensare il calo delle risorse proprie che può derivare da una fase recessiva dell’economia.Tabella 6: Prospettive Finanziarie 2007-2013. Valori assoluti in Milioni di Euro Stanziamenti totali delle PF Stranziamenti totali ex AAI del 17 maggio 2006 delle PF aggiustateRubriche V.A. a prezzi V.A. a prezzi In % In % 2004 correnti1. Sviluppo sostenibile 382.139 44,2 437.778 44,91A Competitività per la crescita e 74.098 8,6 89.363 9,2l’occupazione1B Coesione per la crescita e l’occupazione 308.041 35,6 348.415 35,72.Conservazione delle risorse naturali 371.344 43,0 413.061 42,3- di cui: misure di mercato e pagamenti 293.105 33,9 330.085 33,8agricoli diretti3. Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia 10.770 1,2 12.216 1,34. L’UE come partner mondiale 49.463 5,7 55.935 5,75. Amministrazione 49.800 5,8 55.925 5,76. Compensazioni 800 0,1 862 0,1Stanziamenti per impegni 864.316 100,0 975.777 100,0Stanziamenti per pagamenti 820.780 - 925.294Impegni in % del RNL UE27 1,048% 1,13%Pagamenti in % del RNL UE27 1,00% 1,07%Margine per spese impreviste 0,24% 0,16%Massimale delle RP in % del RNL 1,24% 1,23%Fonte: Commissione Europea – DG BudgetL’inquadramento delle spese pubbliche dell’UE per il ciclo 2007-2013, come emerge dall’AIIdel 17 maggio 2006, conferma diverse innovazioni previste inizialmente dalla Commissioneper tenere conto dei mutamenti nell’agenda politica europea.L’innovazione più rilevante concerne la previsione di una specifica linea di bilancio 1A voltaa finanziare gli interventi maggiormente finalizzati al rilancio della crescita in Europa, dadiversi anni molto debole (catalogati nella c.d. “agenda di Lisbona”). Tale linea difinanziamento e quella specifica 1B per la politica di coesione confluiscono in una unicarubrica denominata “Sviluppo sostenibile”.Antonio Bonetti 24
  25. 25. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaLaltra grande innovazione è la previsione di uno strumento finanziario specifico aventefinalità anti-ciclica da finanziare fuori bilancio, ossia il Fondo di Europeo di Adeguamentodella Globalizzazione. Tale strumento, istituito nel 2006, è finalizzato a sostenere ilreinserimento lavorativo di quei lavoratori europei particolarmente esposti agli effetti negatividelle ristrutturazioni produttive implicate dai mutamenti nei flussi commerciali internazionali.Tale innovazione è molto rilevante in termini di policy, in quanto per la prima volta siconferisce al bilancio comunitario una funzione anticiclica, come già veniva suggerito nellaseconda metà degli anni Settanta dal Rapporto Mac Dougall (1977). Essa, tuttavia, ha unamodesta portata concreta, dal momento che prevede che tale Fondo venga finanziato,annualmente, oltre i massimali delle Prospettive Finanziarie, con le economie di risorseregistrate, fino a un tetto massimo di 500 milioni di Euro allanno.Altre innovazioni di rilievo nelle Prospettive Finanziarie 2007-2013 sono:(i) lo stralcio delle spese per lo sviluppo rurale e per la pesca dalla rubrica della Politica diCoesione. Gli interventi per lo sviluppo rurale e per la pesca, nel corrente ciclo vengonofinanziati attraverso strumenti specifici – il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale(FEASR) e il Fondo Europeo per la Pesca (FEP) - nell’ambito della rubrica 2 “Conservazionee gestione delle risorse naturali” (la stessa rubrica delle misure di mercato del I pilastro dellaPAC) e non, come nei precedenti cicli finanziari, nella stessa rubrica dei Fondi strutturali. Idue nuovi strumenti, comunque, conservano le caratteristiche peculiari dei Fondi a finalitàstrutturale (Bagarani, Bonetti 2005; Bonetti 2007a);(ii) il riordino del novero degli strumenti per il finanziamento delle relazioni esterne(nellambito della rubrica 4), con particolare riguardo ai c.d. "strumenti geografici", che sonostati fortemente ridotti rispetto al ciclo precedente (Bonetti 2007b);(iii) la previsione di avviare una revisione della struttura e dei contenuti del sistema difinanziamento dell’UE nel biennio 2008-2009. La Commissione, in effetti, ha poi avviato ildibattito sulla revisione del bilancio (sia dal lato delle entrate, sia dal lato delle spese) nelsettembre 2007 (Commissione Europea 2007). Nel corso dell’autunno 2010 la Commissioneha rilasciato una proposta formale di revisione del bilancio che anticipa la presentazione dellasua proposta formale sulle Prospettive Finanziarie post 2013, prevista entro il 1° luglio 2011(Commissione Europea 2010b).Sempre nel corso dell’autunno la Commissione ha lanciato delle consultazioni pubbliche sullarevisione delle principali politiche e dei relativi strumenti di finanziamento.Tali consultazioni riguardano tanto i principali programmi a finanziamento diretto, quantopolitiche e fondi a gestione concorrente (Fondi strutturai e Fondi per la PAC) e decentrata(aiuti ai Paesi Terzi).Alcune considerazioni sulle prime proposte di riforma della finanza pubblica europeavengono proposte nell’Allegato 2.Le innovazioni di cui sopra, tuttavia, trovano solo parziale riscontro a livello finanziario.Prendendo in considerazione l’andamento fra il 2007 e il 2013 delle risorse annuali impegnatenelle Prospettive Finanziarie (dati non riportati nella tabella 6), emerge come quelle previsteper la linea 1A “Competitività per la crescita e l’occupazione” aumentino dagli 8,4 Miliardi diEuro stimati per il 2007 ai quasi 13 Miliardi del 2013.Per le azioni strutturali (sottorubrica 1B), invece, si prevede nell’anno 2013 un impegno dispesa di oltre 45 Miliardi di Euro, con un aumento di circa 2,5 Miliardi circa rispetto al 2007.Tale incremento, nonostante l’incidenza delle azioni strutturali sul RNL UE27 sia alquantoelevata (35,6% sull’intero periodo), non appare congruo, dato che l’ingresso di SM piùarretrati e il permanere di divari interregionali di sviluppo anche nell’UE15 avrebberorichiesto un maggiore incremento delle risorse ad esse destinate. Nel corso del periodo,Antonio Bonetti 25
  26. 26. UNIMOL – Master in Programmazione comunitariainvece, si prevede una flessione delle risorse destinate al I pilastro della PAC (pagamentidiretti ai produttori agricoli e Organizzazioni Comuni di Mercato) molto più blanda di quellaprevista inizialmente dalla Commissione nella sua Comunicazione “Our Common Future”11.In estrema sintesi, i due grandi capitoli di spesa continuano ad essere la Politica di Coesione eil I pilastro della PAC, mentre risulta ancora relativamente modesta l’incidenza finanziaria,sia in assoluto, sia in media annua, della sottorubrica 1A relativa alle politiche per ilcompletamento del mercato interno e per il rilancio della competitività dell’Europa.4.2 Le rubriche finanziarie operative e i principali Programmi4.2.1 L’agenda di Lisbona e la rubrica 1La rubrica 1 si suddivide in due sottorubriche, ambedue incardinate nella complessa agenda diLisbona (ossia il piano di rilancio decennale della competitività del sistema economicoeuropeo varato nel 2000 dal Consiglio Europeo di Lisbona e riformato nel 2005).Tale agenda per la competitività europea, in sostanza, è stata ulteriormente rivista nel 2010 erilanciata con la nuova denominazione “Europe 2020”. Questo nuovo piano decennale diinterventi per la competitività europea costituirà un termine di riferimento molto importantedel Quadro Finanziario Pluriennale post 2013.La riforma del 2005 dell’agenda di Lisbona ha comportato la puntuale definizione di 24guidelines di politica economica che costituiscono il fondamento della politica per lacompetitività dell’UE (gli SM devono recepirli nei Piani nazionali per l’Innovazione, laCrescita e l’Occupazione da aggiornare annualmente) e anche, indirettamente, della politica dicoesione. Tali guidelines, tuttora, rappresentano il quadro di policy sotteso alla sottorubrica1A delle Prospettive Finanziarie 2007-2013.La sottorubrica 1A "Competitività per la crescita e l’occupazione" è quellaspecificamente finalizzata a rafforzare tanto il contesto competitivo europeo (attraversointerventi per migliorare il funzionamento dei mercati e per incrementare la dotazione el’efficienza ambientale delle infrastrutture fisiche e immateriali, ma anche interventi permigliorare occupabilità e tutela sociale dei lavoratori europei), quanto la competitività delleimprese europee.Il principale programma è certamente il VII Programma Quadro per Ricerca e lo SviluppoTecnologico (VII PQ per la R&ST), la cui complessa struttura è esposta sinteticamente nellatabella 7. Esso è il principale strumento di uno degli obiettivi-cardine dell’agenda di Lisbona,ossia la creazione di uno Spazio Europeo della Ricerca.Un altro Programma Quadro della sottorubrica 1A che riveste un ruolo particolarmenterilevante nel contesto di policy europeo è Lifelong Learning Programme (LLP).Tale Programma Quadro – che rimpiazza Programmi ben noti come Socrates, Leonardo edeLearning – concorre al grande obiettivo dellagenda di Lisbona di creare unautenticaknowledge society caratterizzata dalla presenza di forza lavoro altamente qualificata eadattabile ai cambiamenti nelle condizioni dei mercati (in primis il mercato del lavoro).11 Per quanto concerne gli aiuti diretti al settore agricolo nell’ambito della rubrica 2 “Conservazione e gestionedelle risorse naturali”, si prevede, in linea con gli accordi del Consiglio Europeo dell’ottobre 2002, un lorograduale contenimento (anche se la flessione, in realtà, è alquanto limitata: le risorse impegnate scendono daicirca 43 Miliardi di Euro del 2007 ai circa 40,65 del 2013).Antonio Bonetti 26

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