Master Unimol E Ubudget January2011
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Master Unimol E Ubudget January2011 Master Unimol E Ubudget January2011 Document Transcript

  • MASTER IN PROGRAMMAZIONE COMUNITARIA Anno Accademico 2010-2011 QUADRO FINANZIARIO PLURIENNALE EBILANCIO ANNUALE DELL’UNIONE EUROPEA DOPO IL TRATTATO DI LISBONA Dispense a cura di Antonio Bonetti Campobasso, Gennaio 2011
  • Quadro Finanziario Pluriennale e bilancio annuale dell’UE dopo il Trattato di Lisbona ‹‹A penny saved is a penny earned and a lot of saved pennies can accumulate to a significant sum›› Benjamin FRANKLIN (1706-1790) American politician and scientist Indice1 INTRODUZIONE .............................................................................................................32 IL SISTEMA FINANZIARIO DELL’UE ................................................................................42.1 LA BASE GIURIDICA DEL SISTEMA FINANZIARIO ..................................................................42.2 LE CARATTERISTICHE ESSENZIALI DEL BILANCIO DELL’UE .................................................72.3 LE RISORSE PROPRIE E LAUTONOMIA FINANZIARIA DELLUE ............................................133 LE PROSPETTIVE FINANZIARIE: RATIO ED EVOLUZIONE STORICA ...................................184 LE PROSPETTIVE FINANZIARIE 2007-2013 ...................................................................234.1 LA STRUTTURA E GLI STANZIAMENTI DELLE PROSPETTIVE FINANZIARIE 2007-2013 ............234.2 LE RUBRICHE FINANZIARIE OPERATIVE E I PRINCIPALI PROGRAMMI ..................................264.2.1 L’AGENDA DI LISBONA E LA RUBRICA 1 .........................................................................264.2.2 LA DIMENSIONE AMBIENTALE DELL‘AGENDA DI LISBONA E LA RUBRICA 2 ......................304.2.3 LA "CITTADINANZA EUROPEA", LA SICUREZZA DEI CITTADINI E LA RUBRICA 3.................324.2.4 LE POLITICHE ESTERNE DELL’UE E LA RUBRICA 4 ..........................................................335 LE MODALITÀ DI ACCESSO AI FINANZIAMENTI DELL’UE ...............................................375.1 LE MODALITÀ DI GESTIONE DEL BILANCIO ......................................................................375.2 LE PRINCIPALI MODALITÀ DI ESECUZIONE DEI PROGRAMMI DELL’UE ...............................39BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................................43ALLEGATO 1 – COMPETENZE E POLITICHE DELL’UE DOPO IL TRATTATO DI LISBONA ...............46ALLEGATO 2 – LE PROPOSTE DI RIFORMA DELLE PROSPETTIVE FINANZIARIE PER IL PERIODO DIPROGRAMMAZIONE POST 2013 ............................................................................................... 48ALLEGATO 3 - LA POLITICA DI PRE-ADESIONE E LO STRUMENTO FINANZIARIO IPA ..................53ANTONIO BONETTI si occupa da oltre dieci anni come free-lance di finanziamenti dell’UE, di sviluppolocale e di analisi e valutazione delle politiche pubbliche.Mailto: a.bonetti@ymail.comLa presente Nota didattica è stata chiusa in data 5 gennaio 2011
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria1 IntroduzioneIl 1° dicembre 2009 è entrato in vigore il nuovo Trattato sull’Unione Europea (UE), ratificatoa Lisbona il 13 dicembre 2007.Per effetto delle rilevanti innovazioni del Trattato di Lisbona il processo di integrazioneeuropea, avviato nella sua forma più compiuta con la ratifica nel 1957 dei Trattati di Romasulla Comunità Economica Europea (CEE) e sulla Comunità Europea dellEnergia Atomica(EURATOM), entra definitivamente in una dimensione realmente politica.Tale processo (inizialmente incardinato soprattutto sulla dimensione commerciale),nonostante si siano registrati diversi periodi di stallo, inter alia ha comportato:1. un forte incremento delle dimensioni territoriali e commerciali del "mercato unico" (o"mercato interno"), soprattutto per effetto dei due allargamenti più recenti del 2004 e del2007, che hanno portato a 27 il numero degli Stati Membri (SM);2. l’ampliamento del novero delle politiche di competenza dell’Unione Europea (UE) e/o“concorrenti”, individuate in modo molto più puntuale dal Trattato di Lisbona (si vedal’Allegato 1). Un forte incremento delle competenze di policy dell’UE si registra soprattuttocon l’approvazione dell’Atto Unico Europeo (AUE) nel 1986. Preme evidenziare che tra lepolitiche “concorrenti” introdotte dallAUE, entrato in vigore nel 1987, vi è la politica dicoesione (politica regionale europea), finanziata dai Fondi strutturali, per due ordini di motivi:(i) nel Quadro Finanziario Pluriennale iniziale per il periodo 2007-2013, tali Fondicostituiscono il 35,6% delle risorse finanziarie totali; (ii) l’attuazione della politica dicoesione implica un forte coinvolgimento delle Amministrazioni nazionali e regionalinell’esecuzione del bilancio.Questi fattori hanno condotto a un ampliamento sia della dimensione del bilancio dellUE, siadellarticolazione della struttura delle spese (fino agli anni Settanta, costituite quasiintegralmente dalle spese per il finanziamento della Politica Agricola Comune).Una delle ragioni che motivano l’ampiezza di questa Nota didattica risiede nella constatazioneche, quantunque si parli ampiamente di politiche e finanziamenti dell’UE, fra i decisoripubblici - e anche fra gli opinion leader – non appare sufficientemente approfondita laconoscenza dell’articolato sistema di finanza pubblica dell’UE (la quale, in forzadell’approvazione del Trattato di Lisbona ha assorbito la Comunità Europea che, a partire dal1992, aveva sostituito la CEE).Il bilancio dell’UE è lAtto con il quale le Autorità di Bilancio dellUE (Consiglio dellUE eParlamento Europeo) ogni anno autorizzano, sulla base della proposta preliminare dellaCommissione Europea, le spese per finanziare le politiche dell’UE. Una volta approvato, ilbilancio annuale è gestito dalla Commissione, in quanto organo esecutivo dellUE ed èoggetto delle verifiche di regolarità delle operazioni finanziarie che competono alla Corte deiConti europea.In realtà, è più corretto affermare che la Commissione è mandataria in ultima istanza della"sana gestione finanziaria" dei finanziamenti dell’UE, in quanto si stima che poco più del20% di tali finanziamenti sia gestito direttamente dalle Direzioni Generali della Commissione(o da Agenzie che operano su mandato della Commissione), mentre risulta preponderante laquota delle risorse finanziarie della UE gestite in modo decentralizzato, ossia tramite laresponsabilizzazione diretta, in sede di esecuzione dei Programmi, delle Autorità nazionali eAntonio Bonetti 3
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariadelle Regioni (Commissione Europea 2008). Il Trattato di Lisbona, non a caso, diversamentedalle precedenti versione consolidate dei Trattati, specifica che ‹‹la Commissione dàesecuzione al bilancio in cooperazione con gli Stati Membri››.Preme evidenziare altri due aspetti che rafforzano ulteriormente il coinvolgimento degli StatiMembri nell’esecuzione del bilancio dell’UE (anche per i Programmi a gestione diretta): per molti Programmi a gestione diretta l’attuazione degli interventi è delegata a delle “agenzie nazionali” (v. Sezione 5); per diversi strumenti finanziari, segnatamente quelli che sostengono l’azione esterna dell’UE, in fase attuativa i Servizi della Commissione Europea vengono coadiuvati dai Comitati di gestione, ossia organi consultivi in cui siedono esperti designati dagli Stati Membri.A partire dal 1988 le spese annuali vengono definite dalle Autorità di Bilancio nellambito diun Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) - più noto come Prospettive Finanziarie dellUE -che viene concordato nel corso di periodici e complessi round negoziali fra le Istituzionidell’UE e gli SM.Le Prospettive Finanziarie (PF), ancorate allaccordo sulle risorse proprie (le entrate delbilancio dellUE), definiscono sullarco di 5 o di 7 anni le priorità di spesa dellUE cheriflettono, in linea di principio, le priorità di politica economica, poi concretamente attuatetramite specifici Programmi. Le Prospettive Finanziarie si configurano come un autenticodocumento di programmazione economica e finanziaria, in cui vengono parimenti fissati imassimali di spesa annuali. Esse, pertanto, contribuiscono a facilitare sia la regolareevoluzione delle spese, sia la articolata procedura di approvazione del bilancio annuale.Nella presente Nota didattica vengono presentati ambedue gli strumenti (le ProspettiveFinanziarie e il bilancio annuale). Ci si sofferma, tuttavia, soprattutto sullanalisi delleProspettive Finanziarie, mentre si approfondiscono meno gli aspetti più specifici inerenti laprocedura di formazione e approvazione del bilancio annuale (fortemente rivista dal Trattatodi Lisbona) e l’articolazione interna del bilancio annuale.Nella Nota, inoltre, si richiamano solo le innovazioni del Trattato più rilevanti per unamigliore comprensione del sistema di finanza pubblica dell’UE. Una più completapresentazione delle principali innovazioni previste dal Trattato di Lisbona viene riportatanell’Allegato 1.La Nota didattica riporta nell’Allegato 2 anche alcune riflessioni in merito alle proposte diriforma sulle Prospettive Finanziarie post 2013, che dovranno essere avanzate formalmentedalla Commissione Europea entro il 1° luglio 2011.La Nota si chiude con un focus tematico sullo Strumento di Pre-Adesione, che nel correnteperiodo di programmazione, sostiene il processo di adesione di alcuni Paesi del continenteeuropeo e della Turchia.2 Il sistema finanziario dell’UE2.1 La base giuridica del sistema finanziarioIl bilancio dellUE riporta le entrate e le uscite delle Istituzioni europee per lesecuzione dellepolitiche dellUE come già definite, in sostanza, dagli accordi fra SM e Istituzioni sulle risorseproprie (entrate) e sulle spese pluriennali.Antonio Bonetti 4
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaAffrontare il tema del finanziamento delle politiche dellUE, pertanto, significa parlare di unarticolato sistema finanziario che, come esemplifica la figura che segue, è costituito da:1. le risorse proprie (entrate del bilancio) definite da una procedura legislativa che assegna unruolo centrale al Consiglio e agli SM, come previsto dall’art. 311 del Trattato sulFunzionamento dell’UE (TFUE);2. il Quadro Finanziario Pluriennale (Multi Annual Financial Framework - MAFF), chedefinisce per le grandi priorità politiche di intervento (rubriche) il sentiero di evoluzione dellespese pubbliche della UE;3. il bilancio annuale disciplinato dal Trattato di Lisbona e da rilevanti Atti di diritto dell’UEderivato, che comprende le entrate delle Istituzioni e le spese sostenute dalla UE (e dallaComunità Europea dellEnergia Atomica).Il bilancio dell’UE è un bilancio pubblico sui generis, in quanto si discosta come struttura ecome regole di contabilizzazione e di rendicontazione delle poste finanziarie dai bilancipubblici degli SM (Mulazzani, Gori 2003).Il bilancio previsionale annuale dell’UE, in sostanza, assolve a funzioni: politiche (esso sintetizza decisioni che dipendono da delicati compromessi fra gli SM e fra le stesse Istituzioni europee); contabili (riporta i valori finanziari preventivi delle entrate e delle spese inerenti tutte le politiche comunitarie e il funzionamento delle Istituzioni); legali (è lo strumento autorizzativo delle spese)1.Figura 1: il sistema finanziario dell’UE Risorse Proprie (entrate PF (uscite pluriennali) pluriennali) Bilancio annualeNella tavola sinottica che segue (tabella 1) viene sintetizzata la base giuridica di riferimentoper il sistema di finanza pubblica della UE. Laspetto di maggiore rilievo da evidenziare è chele Prospettive Finanziarie, introdotte nel 1988, non avevano trovano fondamento legaleneanche nella versione consolidata dei Trattati ratificata a Nizza.Solo con il Trattato sull’Unione Europea (TUE) e con il Trattato sul Funzionamentodell’Unione Europea (TFUE) ratificati a Lisbona (si veda il Titolo II “Disposizionifinanziarie” della parte sesta del Trattato sul Funzionamento dell’UE), le Prospettive1 In questa Nota si concentra l’attenzione sul bilancio previsionale, che riporta entrate e spese riferiteall’annualità successiva a quella in cui esso viene approvato. Al termine di un dato esercizio la Commissioneinvia a Parlamento Europeo, Consiglio e Corte dei Conti anche i documenti di bilancio consuntivi, ossia: (i) statifinanziari, (ii) relazione sull’esecuzione del bilancio; (iii) relazione sulla gestione di bilancio e finanziaria.Antonio Bonetti 5
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaFinanziarie acquisiscono una valenza giuridica sulla base della legislazione primaria dell’UE(sono normate dallart. 312).In precedenza, esse sono sempre state disciplinate da un Accordo InterIstituzionale (AII) frale Autorità di Bilancio e la Commissione, accordo che fa seguito a un compromesso politicofra tutti gli SM, sancito al massimo livello nel corso del Consiglio Europeo dei Capi di Stato edi governo. LAII che disciplina le Prospettive Finanziarie 2007-2013 è stato ratificato solo il17 maggio 2006 dopo un complicato negoziato fra Istituzioni e SM avviato formalmente nelfebbraio 2004 (Bagarani, Bonetti 2005; Bonetti 2007a).Tabella 1: base giuridica delle Prospettive Finanziarie e del bilancio annualeTrattati Trattato sull’UE(Lisbona, 2007) Trattato sul funzionamento dell’UE (artt. 310-325)Legislazione Decisione sulle risorse propriesecondaria Regolamento di attuazione della Decisione sulle risorse proprie (Regolamento n. 1150 del 2000 del Consiglio, emendato nel 2004) Regolamento finanziario sullesecuzione del bilancio Regolamento di attuazione di quello finanziario (Regolamento n. 478/2007 della Commissione) Regolamento sulla disciplina di bilancio* Regolamento sul Fondo di garanzia delle azioni esterneAccordi Accordo InterIstituzionale (AII) fra Consiglio, Parlamento Europeo eInterIstituzionali Commissione sulle Prospettive Finanziarie.* Tale Regolamento impone dei limiti alle spese agricole nellambito della Politica Agricola ComuneLe Prospettive Finanziarie, pertanto, finora sono sempre maturate a seguito di accordiintergovernativi che tendono ad esaltare il ruolo politico degli SM e del Consiglio, sovente afronte di un annichilimento delle richieste di finanziamento e delle proposte dellaCommissione e del Parlamento Europeo.A partire dal successivo periodo di programmazione post 2013 questa procedura saràcompletamente rivista proprio per tenere conto del dettato dell’art. 312 del TFUE che, comepredetto, introduce nei Trattati il Quadro Finanziario Pluriennale. L’art. 312 specifica che ‹‹ilConsiglio, deliberando secondo una procedura legislativa speciale, adotta un Regolamentoche fissa il Quadro Finanziario Pluriennale. Delibera all’unanimità previa approvazione delParlamento Europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono››.Già nel corso del 2010, non a caso, la Commissione ha avanzato una proposta di Regolamentoinerente il Quadro Finanziario Pluriennale e la bozza di un ipotetico futuro AccordoInterIstituzionale, dal momento che ampia parte delle disposizioni di questo sono ormaidefinite dall’art. 312 del TFUE.Considerazioni analoghe si possono avanzare in relazione alla Decisione sulle risorse proprie(entrate). Tale Decisione, infatti, viene presa allunanimità dal Consiglio, su proposta dellaCommissione e previa semplice consultazione del Parlamento. Tale Decisione, inoltre, deveessere in seguito ratificata dagli SM.La Decisione sulle risorse proprie definisce il massimale delle entrate a disposizione delbilancio generale e, quindi, determina indirettamente lammontare delle risorse finanziarieche, annualmente, le Autorità di Bilancio possono impegnare e spendere.Laccordo politico fra Istituzioni e SM sulle risorse proprie ("piano delle entrate" dellUE),ovviamente, è conditio sine qua non per lapprovazione delle stesse Prospettive Finanziarie("piano delle spese"). La Decisione sulle risorse proprie correntemente in vigore è la Dec.Antonio Bonetti 6
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria2007/436/CE, Euratom del 7 giugno 2007, come emendata dalla Dec. 2010/196/UE, Euratomdel 16 marzo 2010.Una volta raggiunti gli accordi sulle risorse proprie e sulle Prospettive Finanziarie, laprocedura di bilancio annuale, quantunque centrale, non può che tenere contodellarticolazione delle spese pubbliche dell’UE stabilita inizialmente nelle ProspettiveFinanziarie e, soprattutto, dei loro massimali. Questo aspetto è da un lato positivo, in quantoevita che si registrino annualmente dei gravi conflitti fra Consiglio e Parlamento, come si eraverificato regolarmente fra metà anni Settanta e metà anni Ottanta. Il contropasso è che neglianni di attuazione delle Prospettive Finanziarie permane il vizio di fondo di una situazione disquilibrio istituzionale fra i poteri di indirizzo delle due Autorità di Bilancio.Una volta esperita la complessa procedura annuale di bilancio - che ha termine con ladichiarazione solenne da parte del Presidente del Parlamento Europeo - il bilancio preventivoper una data annualità viene implementato dalla Commissione che, come accennato, ha unaresponsabilità politica diretta sullintero bilancio, quantunque ampia parte delle risorsefinanziarie sia amministrata dalla Commissione in regime di gestione concorrente con SM eRegioni (si veda la Sezione 5).Il controllo sulla regolare esecuzione delle operazioni finanziarie dal 1977 viene eseguitodalla Corte dei Conti europea.Lo “scarico” politico definitivo sui conti finanziari (ossia l’attestazione di regolare esecuzionedel bilancio da parte della Commissione) viene dato dal Parlamento Europeo, previaraccomandazione del Consiglio dell’UE.2.2 Le caratteristiche essenziali del bilancio dell’UELa procedura di formazione, la struttura e l’attuazione del bilancio annuale sono disciplinatedal Trattato di Lisbona e diffusamente dal Reg. (CE, Euratom) 1605/2002, come emendatodal Reg. (UE, Euratom) 1081/2010 del Parlamento Europeo e del Consiglio.Il Regolamento 1081/2010 è stato adottato soprattutto per tenere conto dell’istituzione delServizio Europeo per l’Azione Esterna. Tale Servizio supporta l’azione “diplomatica”dell’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e sul pianofinanziario è equiparata alle altre Istituzioni dell’UE (si veda oltre)2.Le Istituzioni/agenzie dell’UE le cui entrate e spese sono disciplinate dal Regolamentofinanziario sono: il Parlamento Europeo; il Consiglio Europeo e il Consiglio dell’UE (Consiglio dei Ministri); la Commissione Europea; la Corte di Giustizia dell’UE; la Corte dei Conti europea; il Comitato Economico e Sociale Europeo; il Comitato delle Regioni; il Mediatore Europeo; il Garante Europeo della protezione dei dati; il Servizio Europeo per l’Azione Esterna (presentato nel Box 1).2 Preme evidenziare che il regolamento finanziario era già stato emendato dal Regolamento 1995/2006 e dalRegolamento 1525/2007. In particolare, il Regolamento 1995/2006 già riportava degli emendamenti sostanziali,quali l’abolizione della Riserva relativa ai prestiti e alle garanzie dei prestiti accordati dalla UE per operazioni afavore dei Paesi Terzi.Antonio Bonetti 7
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria Box 1 – L’Alto rappresentante per la PESC dell’Unione e il nuovo Servizio Europeo per l’Azione EsternaFra le principali innovazioni del Trattato di Lisbona si può certamente annoverare la rimarchevolerazionalizzazione dell’azione esterna dell’UE e delle relative funzioni di rappresentanza.Nel titolo V del TUE vengono disciplinati:- la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC);- la Politica di Sicurezza e Difesa Comune PSDC);- la politica di vicinato.Nella parte quinta del TFUE vengono disciplinate:- la politica commerciale (art. 207);- la politica di cooperazione allo sviluppo (art. 209);- la cooperazione economica finanziaria e tecnica con i PT (artt. 212 – 213);- l’aiuto umanitario (art. 214);- le relazioni dell’UE con le Organizzazioni internazionali (art. 220).L’aspetto più rilevante da considerare, tuttavia, è l’istituzione dell’Alto Rappresentante dell’Unioneper gli affari esteri e la politica di sicurezza, a cui viene affidata realmente la funzione di dare “unavoce sola” all’UE sullo scacchiere politico internazionale. Formalmente, l’Alto Rappresentanteassume anche la vice-presidenza della Commissione Europea e dirige il Consiglio dei Ministri degliAffari Esteri. Sul piano sostanziale egli dirige la PESC e la politica di sicurezza dell’Unione, riunendole funzioni che venivano esercitate in precedenza dall’Alto rappresentante per la politica estera (ingergo veniva indicato come “Mr. PESC”) e dal Commissario incaricato delle relazioni esterne.Il Trattato dispone che esso venga coadiuvato da un nuovo Servizio – il Servizio Europeo per l’AzioneEsterna - che non è interamente parte della Commissione, in quanto è composto da funzionari diServizi competenti del Segretariato generale del Consiglio, dei Servizi competenti della Commissionee anche da personale distaccato dei servizi diplomatici degli SM.Il nuovo Servizio è istituito come Servizio sui generis e viene dotato di un adeguato budget, anchetenendo conto della riorganizzazione interna dei Servizi della Commissione (ad esempio, scompare inpratica la DG Relazioni esterne le cui funzioni vengono integralmente devolute al Servizio Europeoper l’Azione Esterna). Non a caso il Reg. (CE, Euratom) n.1605/2002 sulla gestione del bilancio èstato ampiamente riformato dal Reg. (UE, Euratom) n. 1081/2010.L’organizzazione e il funzionamento del Servizio Europeo per l’Azione Esterna sono statipuntualmente definiti dalla Decisione del Consiglio 2010/427/UE del 26 luglio 2010.La Decisione indica anche gli strumenti finanziari che saranno coordinati dal Servizio Europeo perl’Azione Esterna (gli strumenti dell’azione esterna dell’UE sono presentati più avanti).Quanto sopra significa che la Banca Centrale Europea (BCE), sebbene sia ormai annoverata apieno titolo fra le Istituzioni dell’UE, non viene finanziata dal bilancio dell’UE3. Il capitalesociale della BCE, infatti, viene alimentato dalle Banche Centrali degli SM.3 Il Trattato di Lisbona ha istituzionalizzato anche il Consiglio Europeo, già massimo organo politico e la BancaCentrale Europea (BCE) che, congiuntamente alle Banche Centrali degli SM, gestisce la Politica monetaria.Attualmente, le Istituzioni dell’UE, quindi, sono: il Parlamento Europeo, il Consiglio Europeo, il Consigliodell’UE, la Commissione Europea, la Corte di Giustizia dell’UE, la Banca Centrale Europea, la Corte dei ContiEuropea. Alle Istituzioni propriamente dette si affiancano i due Comitati consultivi: il Comitato delle Regioni eil Comitato Economico e Sociale Europeo e la Banca Europea per gli Investimenti (BEI).Antonio Bonetti 8
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaInvece, pur non essendo delle Istituzioni in senso stretto dell’UE, vengono finanziati dalbilancio annuale anche il Mediatore Europeo (figura a tutela dei cittadini dell’UE nominatadal Parlamento Europeo) e il Garante per la protezione dei dati.Nel sistema di finanza pubblica dell’UE assume un ruolo particolarmente rilevante la BancaEuropea degli Investimenti (BEI), che de facto è una sorta di agenzia finanziaria specializzatadell’UE, che opera in stretto coordinamento con la Commissione. Essa, tuttavia, non èun’Istituzione in senso proprio dell’UE ed ha un bilancio assolutamente avulso dal sistema difinanza pubblica dell’UE4.Il bilancio annuale, ai sensi dell’art. 312 del TFUE, è predisposto nel rispetto del QuadroFinanziario Pluriennale. Il bilancio ha una sua struttura propria definita principalmente dalRegolamento finanziario. Esso riporta: lo stato generale delle entrate e delle spese; lo stato delle entrate e delle uscite suddivise per Sezioni. Le Sezioni di bilancio in questione corrispondono alle Istituzioni comunitarie le cui entrate e le cui spese sono registrate nel bilancio.Lo stato delle spese amministrative e operative del bilancio, pertanto, è strutturato in: Sezioni (corrispondono, come detto, alle Istituzioni); titoli (settori politici di attività), capitoli (specifiche attività), articoli e voci (si veda l’art. 41 del Regolamento finanziario), a seconda della natura o della destinazione, sulla scorta del principio di specializzazione (v. Tabella 3).Solo per la Commissione, in quanto organo esecutivo dell’UE, vengono registrate le speseoperative connesse alla realizzazione delle politiche pubbliche europee.In particolare, la "nomenclatura delle spese" (stato delle uscite) della Commissione, a partiredal 2004, è informata al "principio di redazione del bilancio per attività" ("Activity BasedBudgeting"), principio che si sostanzia in una specifica classificazione per titoli (aree di policyspecifiche approssimativamente corrispondenti alle Direzioni della Commissione) e percapitoli (le attività operative) delle spese della Commissione.Il bilancio annuale, tuttavia, può anche essere presentato in una forma che riconduce le spesedelle Istituzioni alle rubriche del Quadro Finanziario Pluriennale.La nomenclatura delle spese della Commissione ex Activity Based Budgeting (ABB) ècompletata da una definizione di ogni articolo che consente di ricondurre queste linee dibilancio alla articolazione in headings delle spese di cui alle Prospettive Finanziarie.Lapplicazione dell’ABB quale criterio di configurazione delle spese della Commissioneimplica una migliore e più trasparente connessione tra le priorità di policy dell’UE(cristallizzate nel Quadro Finanziario Pluriennale) e la ripartizione delle risorse finanziarie5.Infine, si segnala che nel bilancio annuale sono possibili degli storni limitati di fondi fra lelinee di bilancio ai vari livelli di dettaglio (titoli, capitoli, articoli e voci). La responsabilitàdelle Autorità di Bilancio si ferma al livello dei capitoli e, quindi, eventuali storni fra titoli etitoli o fra capitoli e capitoli saranno concordati fra Consiglio e Parlamento Europeo.4 La BEI è disciplinata dagli artt. 308 e 309 del Trattato sul Funzionamento dell’UE e dal Protocollo 5 allegato alTFUE. Il capitale sociale della BEI è fornito dagli SM. Essa, inoltre, si finanzia anche raccogliendo prestiti suimercati finanziari internazionali. Fa parte del “gruppo BEI” il Fondo Europeo per gli Investimenti (FEI), che èun sorta di agenzia della BEI per la sperimentazione di forme innovative di finanziamento degli operatori privati,erogate soprattutto attraverso dei fondi di rotazione.5 Nelle Relazioni finanziarie della Direzione Generale Bilancio della Commissione e nella Relazione annualedella Corte dei Conti, non a caso, le spese di bilancio vengono anche riportate secondo la suddivisione in grandicategorie di spese (rubriche) delle Prospettive Finanziarie.Antonio Bonetti 9
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaLa procedura per la formazione del bilancio annuale, disciplinata dall’art. 314 del TFUE,viene proposta a titolo di completezza nella tabella 2 (per maggiori ragguagli si rinvia aBassanini, Salvemini 2010 e a Decaro 2010).L’aspetto principale da evidenziare è che tale procedura ormai pone sullo stesso pianoConsiglio dell’UE e Parlamento Europeo, in quanto essa segue una procedura legislativaassimilabile alla procedura di codecisione che, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona,è divenuta la procedura legislativa ordinaria dell’UE6.L’altro aspetto da ricordare è che la procedura di bilancio si deve chiudere entro la finedell’anno solare, altrimenti le spese dell’UE, nell’anno successivo, si devono effettuarerispettando il c.d. “regime dei dodicesimi provvisori” previsto dall’art. 315 del TFUE. Taleregime implica un duplice vincolo alla spesa dell’UE: le spese relative a ogni capitolo del bilancio possono essere effettuate mensilmente per un importo non superiore al dodicesimo dell’importo stanziato per quel capitolo nel bilancio approvato per l’anno precedente; le spese non possono superare il dodicesimo dell’importo stanziato per quel capitolo nel progetto di bilancio che non è stato approvato in tempo utile.Tabella 2: le fasi della procedura di formazione del bilancio dell’UEScadenze AttivitàEntro il 1° luglio (e non oltre La Commissione riunisce gli stadi di previsione provenienti dalleil 1° settembre) varie Istituzioni e sottopone il progetto di bilancio al Consiglio.Entro il 1° ottobre Il Consiglio adotta una posizione e la comunica al Parlamento.Entro 42 giorni Il Parlamento può adottare il bilancio o proporre emendamenti alla posizione del Consiglio da esaminare previa convocazione di un Comitato di conciliazione cui partecipa anche la Commissione.Entro 21 giorni Definizione di un accordo fra le Istituzioni.dall’eventuale convocazionedel Comitato diconciliazioneEntro 14 giorni dall’accordo Il Consiglio e il Parlamento adottano il progetto comune. Ildefinito all’interno del Parlamento può tuttavia confermare i suoi emendamenti, respingere ilComitato di conciliazione progetto di bilancio con votazione dei 3/5 dei suoi componenti e quindi richiedere che sia proposto un nuovo progetto di bilancio da parte della Commissione.* Fonte: Decaro (2010), p. 94La gestione del bilancio è informata a otto principi basilari - illustrati brevemente nella tabella3 - previsti nel Trattato di Lisbona, nel Regolamento che disciplina lesecuzione finanziariadel bilancio (Regolamento n. 1605/2002, come emendato successivamente e nel relativoregolamento attuativo della Commissione (il Regolamento n. 478/2007 del 23 aprile 2007).6 Un’altra innovazione introdotta dal Trattato di Lisbona che ha rafforzato il potere del Parlamento Europeo è lasoppressione della distinzione fra spese obbligatorie (quelle riconducibili a politiche espressamente richiamatenel Trattato) e spese non obbligatorie. In precedenza, il Parlamento Europeo aveva potere di approvazione solodelle spese non obbligatorie.Antonio Bonetti 10
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaTabella 3: principi fondamentali del bilancio dell’UEPrincipi DescrizioneUnità e verità Tutte le entrate e tutte le spese delle Istituzioni devono figurare in un unico documento di bilancio, per motivi di trasparenza. Lart. 5 del regolamento finanziario specifica che tutti gli stanziamenti del bilancio devono concernere spese ritenute necessarie e le spese non devono superare il livello ritenuto necessario.Universalità Tutte le entrate devono concorrere indistintamente al finanziamento di tutte le spese (non deve sussistere un collegamento diretto fra entrate e tipologie di spese specifiche). Esistono comunque delle eccezioni, fra le quali si segnalano le donazioni allUE e le sanzioni agli SM che registrano disavanzi di bilancio eccessivi.Annualità Le operazioni di bilancio (riguardino esse le entrate o le spese) si riferiscono a un determinato esercizio finanziario, coincidente con lanno civile. Per quelle operazioni che si sviluppano su più di un esercizio vengono previsti degli stanziamenti dissociati.Equilibrio Tale principio, confermato dallart. 310 del Trattato di Lisbona, impone il pareggio del bilancio ex ante. Corollario di tale principio è limpossibilità di finanziare eventuali deficit con strumenti di debito comunitari. Generalmente, a posteriori si registra un saldo positivo fra entrate e spese che viene "riportato" allesercizio successivo.Specializzazione Gli stanziamenti di impegno e gli stanziamenti di pagamento del bilancio sono specificati per titoli e capitoli. Gli stanziamenti, in altri termini, devono avere una specifica finalizzazione di spesa, allinterno delle "rubriche" delle Prospettive Finanziarie e allinterno di titoli e capitoli del bilancio annuale. Sono comunque possibili, in misura molto contenuta, degli storni rettificativi degli stanziamenti del bilancio annuale.Unità di conto Il bilancio è espresso in una unica unità di conto (a partire dal 1999 lEuro). Per alcune operazioni si possono utilizzare le monete nazionali, secondo le disposizioni del regolamento attuativo della Commissione.Sana gestione Lesecuzione del bilancio deve essere informata a principi di efficacia ed efficienzafinanziaria nellutilizzo dei contributi dei cittadini europei.Trasparenza Il bilancio annuale (e i bilanci rettificativi) devono essere pubblicati nella GUUE e i nomi dei beneficiari dei fondi devono essere pubblicati sui siti delle Direzioni della Commissione e/o delle Autorità nazionali e delle Regioni, nel caso dei finanziamenti a gestione concorrente.Questi otto principi, nella gran parte, sono comuni ai bilanci pubblici di un qualsiasi Statosovrano. Gli aspetti peculiari del bilancio dellUE da evidenziare sono:1. esistono rilevanti eccezioni al principio di unità, riconducibili allesistenza di strumentifinanziari non inclusi nelle Prospettive Finanziarie e nel bilancio annuale, quali: le operazioni di assunzione e di erogazione di prestiti dellUE di cui è responsabile la Commissione (tali operazioni non devono essere “budgetizzate”, ma va allegato al bilancio un documento che ne rende conto); le operazioni finanziarie di prestito a cui è deputata la Banca Europea per gli Investimenti (BEI), che sono indirizzate principalmente a Paesi Terzi; il Fondo Europeo per lo Sviluppo (FES), che finanzia attività di cooperazione economica con Paesi Terzi in ritardo di sviluppo (si veda oltre).2. Il bilancio dellUE è estremamente rigido a causa di vari fattori (Nava 2000; Mulazzani,Gori 2003; Altomonte, Nava 2006; Rossi 2006; Schild 2008).Antonio Bonetti 11
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaIl principale fattore è certamente il principio del pareggio del bilancio ex ante (si stimanoannualmente le spese, si determinano i "riporti" costituiti dagli stanziamenti non spesinellesercizio precedente e poi, sulla base di tale stima preventiva, si definiscono i montantidelle varie categorie di entrate).Tale principio costituisce un unicum, dal momento che è noto che gli Stati sovrani possono siaregistrare disavanzi di bilancio, anche duraturi, sia finanziarli indebitandosi sul mercato deicapitali.I rigidi vincoli alla spesa, peraltro, vengono rafforzati dalle disposizioni dellart. 5 delRegolamento finanziario, in forza del quale le spese possono trovare copertura nel bilanciosolo se ritenute strettamente necessarie.Anche il principio di specificità concorre a irrigidire fortemente il bilancio, dal momento che,in sostanza, vieta gli storni di risorse finanziarie da una "rubrica" allaltra delle ProspettiveFinanziarie e limita fortemente gli storni fra titoli e capitoli del bilancio annuale (rigidaseparazione delle categorie di spesa).Ambedue questi principi, inoltre, implicano la creazione annuale di economie di risorsestanziate e non spese (a posteriori, infatti, è alquanto frequente che si crei uno squilibriopositivo fra entrate e spese, mentre è rarissimo il caso opposto). Tali risorse vengono"riportate" in conto allesercizio successivo e iscritte nel bilancio annuale successivo fra leentrate (il riporto è limitato al solo esercizio successivo).3. Il principio di annualità, necessariamente, viene disatteso da quelle spese che maturano inun arco di tempo superiore all’esercizio finanziario. Come si evince dal prospetto che segue(figura 2), il bilancio dellUE, pertanto, distingue fra:- Stanziamenti Non Dissociati, per i quali gli stanziamenti di impegno e gli stanziamenti dipagamento coprono azioni annuali e trovano integrale esecuzione nel corso di un datoesercizio finanziario;- Stanziamenti Dissociati destinati a finanziare interventi pluriennali per i quali vale ladistinzione fra: stanziamenti di impegno che, nellesercizio in corso, permettono di contrarre obblighi giuridici di spesa riconducibili ad interventi di durata pluriennale; stanziamenti di pagamento, che «coprono, fino a concorrenza dellimporto iscritto in bilancio, le spese che derivano dallesecuzione degli impegni contratti durante lesercizio e/o gli esercizi precedenti» (Nava 2000, p. 57).Figura 2: classificazione degli stanziamenti del bilancio dell’UE Non Dissociati Stanziamenti Stanziamenti di impegno Dissociati Stanziamenti di pagamentoAntonio Bonetti 12
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaPreme evidenziare che i principi di sana gestione finanziaria e di trasparenza sono statirafforzati nella fase di avvio del ciclo in corso dal Regolamento finanziario emendato dal Reg.(CE, Euratom) 1995/2006, entrato in vigore il 1 maggio 2007, che ha disposto: il potenziamento del coordinamento dei sistemi di audit per i finanziamenti a gestioneconcorrente e a gestione decentrata, a fronte di una opportuna semplificazione delle procedureamministrative della gestione dei finanziamenti; la pubblicazione del nominativo dei beneficiari di fondi per le azioni esterne, dei Fondistrutturali e di quelli a sostegno del sistema agricolo (sia quelli del I pilastro della PAC, siaquelli a sostegno dello sviluppo rurale); la creazione di un database, coordinato fra Istituzioni e SM, di individui e organizzazioniescluse dalleleggibilità ai fondi per precedenti casi di frode e/o irregolarità nel loro utilizzo.Tali principi, inoltre, sono quelli in forza dei quali tutte le spese del bilancio sono oggetto di: un complesso sistema di audit e controllo che chiama in causa in primo luogo le Direzionidella Commissione e le Agenzie esecutive, ma anche Autorità nazionali, Regioni e altriOrganismi nel caso di fondi a gestione concorrente e/o decentrata. Un ruolo fondamentalenelle attività di controllo e nella lotta alle frodi (irregolarità nella gestione dei fondi cheledono gli interessi finanziari dell’UE) rivestono la Corte dei Conti (istituita nel 1975),l’OLAF (Ufficio Europeo per la Lotta alle Frodi istituito nel 1999) e lo stesso ParlamentoEuropeo; la valutazione della efficacia e dellefficienza tanto di singoli progetti di spesa, quanto diquei Programmi complessi che vengono gestiti in modo decentrato sia nellambito dellepolitiche di "solidarietà interna" (politica di coesione), sia in quelle di "solidarietà esterna"(aiuti allo sviluppo per Paesi Terzi non industrializzati). Le attività di valutazione ex antehanno la finalità di rafforzare il disegno strategico dei Programmi di spesa. Le attività divalutazione in itinere ed ex post sono finalizzate a: (i) migliorare in corso dopera efficacia edefficienza delle azioni e dei sistemi di gestione; (ii) a rilevare a posteriori gli impattiimmediati e differiti (strutturali) delle azioni e le "lezioni dellesperienza" da valorizzare neisuccessivi cicli di programmazione.2.3 Le risorse proprie e lautonomia finanziaria dellUEIl bilancio dell’UE ‹‹fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorseproprie›› (art. 311 del TFUE).Larticolazione delle entrate (risorse proprie e altre risorse) del bilancio ha implicazionipolitiche di estremo rilievo, in quanto: (i) qualifica la natura stessa dellUE; (ii) delimita ilgrado di autonomia finanziaria dellUE; (iii) definisce il rapporto fra contribuenti europei eIstituzioni dell’UE e (iv) definisce gli stessi rapporti fra le Istituzioni dell’UE (segnatamentefra le due Autorità di Bilancio).Le entrate dell’UE, alla cui raccolta la Commissione delega le Autorità nazionali degli SM,sono presentate schematicamente nella figura 3.Il sistema di finanziamento delle politiche europee, in sostanza, è incardinato sulle risorseproprie (own resources), dal momento che le altre entrate del bilancio annuale (elencate nellafigura) hanno una rilevanza del tutto modesta sotto molteplici aspetti: (i) le rilevazioni dellaCommissione evidenziano che nel periodo di programmazione 2000-2006 hanno incisoappena per il 3% circa sulle entrate complessive; (ii) sono difficilmente prevedibili; (iii) nonpossono essere assolutamente utilizzate per incrementare le spese oltre il massimale previstodalle Prospettive Finanziarie (Laffan 1997; Nava 2000; Altomonte, Nava 2006). Fra le altreAntonio Bonetti 13
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaentrate meritano una specifica menzione le c.d. "entrate allocate", le quali infrangono ilprincipio di universalità, dal momento che non finanziano indistintamente il bilancio, ma dellespecifiche attività (fra queste spiccano le penali che vengano pagate dagli SM che infrangonoil Patto di Stabilità e Crescita sulla sana gestione delle finanze pubbliche e registranodisavanzi eccessivi).Si parla di risorse “proprie", in quanto si fa riferimento a entrate considerate di proprietà dellaUE e non a contributi degli SM al finanziamento delle Istituzioni e delle politiche dell’UE(anche se fra le entrate fin dal 1957 si annovera costantemente un contributo a carico di tuttigli SM). Il sistema delle risorse proprie è stato istituito per la Comunità Economica Europeasorta nel 1957 dal Consiglio Europeo di Lussemburgo del 1970 (Trattato di Lussemburgo) edentrò in vigore lanno successivo (Nava 2000; Altomonte, Nava 2006; Commissione Europea2008).Figura 3: le entrate del bilancio dell’UE Entrate del bilancio UE 1 2 Risorse Proprie Altre risorse RPT (dazi doganali, "diritti agricoli" e surplus del bilancio dellanno contributo sullo zucchero) precedente interessi di mora per ritardi degli SM risorsa IVA nel versamentodelle risorse proprie sanzioni previste dal Diritto risorsa RNL degli SM Comunitario imposte su salari e pensioni dei funzionari della UE entrate allocateIl Trattato di Lussemburgo ratificato nell’aprile del 1970 (contenente rilevanti decisioni dimodifica delle disposizioni di bilancio dei Trattati) prevedeva le seguenti quattro tipologie dirisorse proprie (le prime due delle quali indicate come "tradizionali"):1. prelievi agricoli, che erano stati introdotti nel 1962, ma vengono riscossi solo a partire dal1971 (sono i prelievi riscossi principalmente a seguito dellapplicazione nellambito della PACdi contributi sui produttori agricoli e di contributi sulla produzione di zucchero);2. dazi doganali la cui applicazione inizia nel 1971 dopo lintroduzione nel 1968 della TariffaEsterna Comune applicata alle merci importate da Paesi Terzi;Antonio Bonetti 14
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria3. risorsa IVA (viene riscossa effettivamente solo a partire dal 1980);4. contributi diretti degli SM. Tali contributi, venendo considerati in quella fase come ilsemplice portato del sistema di finanziamento definito nel 1957, erano previsti solo a caratteretransitorio e decrescente (essi, infatti, si erano poi esauriti, ma verranno reintrodotti sotto altraforma dal Consiglio Europeo di Bruxelles del febbraio 1988).Il sistema delle risorse proprie, successivamente corretto dai Consigli Europei di Bruxelles del1975, di Fontainebleau del 1984 e di Bruxelles del 1988, caratterizza anche il sistema difinanziamento delle politiche dellUE istituito nel 1992 dal Trattato di Maastricht7.Attualmente il sistema di finanziamento del bilancio dell’UE, pertanto, è di tipo misto,essendo caratterizzato dalla presenza di due fonti di entrate sganciate dai contributi nazionalidegli SM e che, quindi, esaltano la natura comunitaria dellUE e di una fonte direttamentedipendente dal bilancio degli SM (fonte che, quindi, esalta la natura intergovernativa delsistema di poteri dellUE).Nello specifico si tratta di:1. le Risorse Proprie Tradizionali (RPT), correntemente costituite da: i dazi sulle merci importate dai Paesi Terzi8; i premi e i prelievi imposti ai produttori agricoli; i contributi sulla produzione di zucchero, isoglucosio e sciroppo dellinsulina che sonoversati dai produttori interni per sostenere il sistema comunitario di protezione di tali prodotti;2. le risorse raccolte attraverso lImposta sul Valore Aggiunto (IVA). Tale entrata venneistituita nel 1970, ma divenne operativa solo a partire dal 1980, dopo lentrata in vigore nel1979 della IX Direttiva IVA finalizzata a uniformare la base imponibile IVA nei vari SM.La risorsa IVA consiste nellapplicazione di unaliquota unica su una base imponibilestandardizzata fra tutti gli SM.Essa è sempre stata contestata sia per il fatto che non si applica a una effettiva baseimponibile, ma ad una base imponibile stabilita statisticamente (in modo da uniformarla pertutti gli SM, a fronte di una non perfetta armonizzazione di questa forma di tassazione), siaper il fatto che è considerata fortemente iniqua e regressiva.L’aliquota della risorsa IVA, ancorata inizialmente a un massimale dell1% (salito fino al1,4% dopo il Consiglio Europeo di Fontainebleau del 1984), è stata fortemente ridotta dallepiù recenti Decisioni sulle risorse proprie. La Decisione del 2007 la fissa allo 0,30%dellimponibile IVA armonizzato. Limponibile IVA, inoltre, è limitato da un massimalefissato al 50% del PNL degli SM, per non penalizzare quelli meno ricchi (i consumi - e diconseguenza l’IVA - sono una percentuale proporzionalmente più elevata del PNL nei Paesi abasso reddito)9;7 Le Decisioni del Consiglio Europeo di Bruxelles portarono alla ratifica del nuovo Trattato di Bruxelles cheprevedeva: (i) alcune modifiche di rilievo nel sistema di finanza pubblica della CEE; (ii) il rafforzamento deipoteri di bilancio del Parlamento Europeo; (iii) l’istituzione della Corte dei Conti Europea, che diverrà poioperativa il 1° giugno 1977.8 Attualmente è corretto parlare in termini generali di dazi doganali riscossi attraverso lapplicazione della TariffaEsterna Comune entrata in vigore nel 1968. A seguito del recepimento nel Diritto comunitario degli Accordimultilaterali sul commercio dellaprile 1994 (chiusura del round negoziale noto come "Uruguay round") non hapiù senso distinguere fra dazi agricoli e dazi su beni manufatti e servizi.9 Nella Comunicazione del 19 Ottobre 2010 contenente le prime proposte di riforma del bilancio in vista delnuovo periodo di programmazione, la Commissione si è spinta a chiedere l’abolizione di questa fonte di entrata.Più recentemente ha anche rilasciato una Comunicazione sul “futuro dell’IVA” volta ad individuare dei correttivial “sistema IVA” e ad introdurre delle riforme che possano migliorare il funzionamento del mercato interno.Antonio Bonetti 15
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria3. le risorse proporzionali al Reddito Nazionale Lordo (RNL) degli SM. Tali risorse venneroistituite dalle decisioni del Consiglio Europeo straordinario di Bruxelles del febbraio 1988come complementari alle altre e funzionali solamente alla quadratura dei bilanci annuali. Essesono indicate come risorse “residuali” (o “marginali”), in quanto sono quelle che consentono,anno per anno, di chiudere il divario fra le spese previsionali iscritte nel bilancio e le entratedate dalla somma di Risorse Proprie Tradizionali e risorsa IVA (si veda il box 2). Box 2 – La “chiusura” del bilancio previsionale annuale attraverso la risorsa RNLIl bilancio annuale dell’UE è chiaramente un bilancio costruito “dal lato delle spese” (expenditurebudget), per garantire il bilanciamento ex ante fra spese ed entrate.Questo significa che per la sua formulazione si parte dalla determinazione di una previsione di spesa.Sulla base di questa previsione di spesa e dei dati aggiornati sul RNL dei 27 SM (dati aggiornaticruciali per stabilire il massimale delle risorse proprie, ma anche per stabilire l’ammontare dellarisorsa IVA e della risorsa RNL), si segue un percorso logico sequenziale che, de facto, conduce allaelaborazione di più bilanci parziali per l’esercizio successivo, così riassumibile:- si stima in primo luogo l’ammontare di altre risorse con cui si potrà finanziare il bilancio (in questastima un elemento particolarmente rilevante è il “riporto” delle economie di risorse del precedenteesercizio);- si stima il saldo fra spese previsionali e altre risorse;- si calcola il saldo fra spese e sommatoria di altre risorse e RPT;- si calcola il saldo fra spese e sommatoria di altre risorse, RPT e risorsa IVA.Questo saldo verrà coperto dalla risorsa RNL. L’ammontare delle risorsa RNL che annualmente vienemobilizzata (richiesta agli SM), pertanto, corrisponde esattamente al saldo fra la previsione di spesa ela copertura finanziaria garantita dalle altre entrate del bilancio e viene fissata in funzione del rispettodel principio del pareggio del bilancio.Per questo motivo viene indicata come risorsa propria “marginale”.In realtà, esse sono diventate nel giro di pochi anni assolutamente preponderanti, come sievince dai dati riportati nella tabella 4 inerenti levoluzione dellincidenza delle varie tipologiedi risorse proprie sul loro ammontare complessivo. Lincidenza delle risorse messe adisposizione dai bilanci pubblici degli SM raggiunge un picco nel 2004 (66,6%), per scenderel’anno successivo e raggiungere il massimo assoluto nel 2009 (si attesta sul 69,7%).Il contributo degli SM inizialmente consisteva nellapplicazione di una aliquota massima alProdotto Nazionale Lordo degli SM. Come grandezza statistica di riferimento, a partire dal2002 al PNL è stato sostituito il RNL, a seguito dellentrata in vigore del Sistema Europeo deiConti nazionali nel 1995 (SEC95), quale fondamento dei Sistemi di Contabilità nazionale.Le risorse RNL costituiscono loggetto principale del contendere fra gli SM, sia per il fattoche incidono sul "saldi netti" degli SM (saldo fra contributi degli SM e “ritorni finanziari” suiterritori nazionali dei fondi dell’UE), sia per la presenza di un elemento distorsivo del sistemadelle risorse proprie. Tale elemento è costituito dalla c.d. "correzione britannica", ossia uno"sconto" (rebate) che il Consiglio Europeo di Fontainebleau del 1984 introdusse nellaDecisione sulle risorse proprie a favore del Regno Unito, in forza del quale tutti gli altri SMavrebbero in seguito compensato circa il 66% del saldo di bilancio negativo.Il c.d. "UK rebate", nel corso del tempo ha fortemente esacerbato i negoziati fra gli SM sulfinanziamento del bilancio, anche per il fatto che, diversamente dal 1984, il Regno Unito nonè più fra i Paesi economicamente più deboli della stessa UE a 15. La più recente Decisionesulle risorse proprie inerente il ciclo finanziario 2007-2013, non a caso, è stata condizionataAntonio Bonetti 16
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaalla concessione a Germania, Austria, Paesi Bassi e Svezia di un forte "sconto" sulla loroquota di copertura della "correzione britannica".Tabella 4: evoluzione dellincidenza (in %) delle diverse tipologie di risorse proprieTipo di entrate 1988 1995 2000 2005 2009Risorsa IVA 59,7 52,1 38,0 15,0 10,9Risorsa RNL degli SM 10,1 18,9 40,5 66,2 69,7UK rebate -0,6 0,1 -0,1 -0,1 0,3Altri pagamenti dagli SM -1,2 0,0 0,0 0,0 - 0,1Risorse proprie tradizionali 28,5 19,3 16,5 13,1 12,4Surplus dal precedente anno 1,2 8,7 3,5 2,6 1,5Altro 1,1 0,9 1,7 3,2 5,9Totale 100 100 100 100 100Fonte: Commissione Europea, 2010aAvendo richiamato gli elementi fondamentali sulle entrate del bilancio, appare opportunoproporre alcuni spunti di riflessione di carattere più politico:(i) il grado di autonomia finanziaria della UE, inevitabilmente, si riverbera sul grado diautonomia politica rispetto agli SM (fino al 1970 il sistema di finanziamento del bilancio nonera basato su delle risorse finanziarie proprie e, quindi, lautonomia finanziaria della CEE erasostanzialmente inesistente). In questa luce appare preoccupante la flessione tendenziale dellaquota delle spese coperte dalle risorse proprie tradizionali e dallIVA. Ciò implica unprogressivo indebolimento tanto dellautonomia finanziaria dellUE, quanto della sua stessanatura comunitaria. Una maggiore dipendenza dai contributi degli SM, infatti, implica unrafforzamento dellapproccio intergovernativo alla gestione delle politiche dell’UE e delConsiglio, a discapito del Parlamento Europeo.Questo giustifica il dibattito, alimentato in primo luogo dalla Commissione, sulla necessitàampliare il bilancio dell’UE e di individuare nuove risorse proprie di natura fiscale peralimentare le politiche comunitarie (Majocchi 2005; Commissione Europea 2007; LeCacheaux 2007; Gros 2008; Neto 2008; Iozzo et al. 2008; Buti, Nava 2008; Pittella 2008;Commissione Europea 2010b);(ii) il processo di definizione del sistema delle risorse proprie, in cui il Consiglio assume unruolo predominante rispetto allaltra Autorità di Bilancio, ha perduto ulteriormente intrasparenza, a seguito della differenziazione dellaliquota applicata allimponibile IVA e dellageneralizzazione di meccanismi di rimborsi ad hoc ad alcuni SM per compensarli dellamancata eliminazione della "correzione britannica";(iii) lammontare complessivo delle risorse proprie e degli stanziamenti di impegno e di spesanelle Prospettive Finanziarie sono soggetti a dei massimali per i quali non sembrano scorgersirilevanti motivazioni politiche e di policy. La motivazione autentica è che gli SM nonvogliono conferire una maggiore autonomia finanziaria allUE.Questo, infatti, significherebbe automaticamente anche una più elevata cessione sostanziale disovranità allIstituzione sovra-nazionale Unione Europea.Le varie decisioni sulle risorse proprie e gli AII sulle Prospettive Finanziarie, infatti, sifondano su un ancoraggio rigido degli stanziamenti per pagamenti a un limite superiore dellerisorse proprie fissato per il ciclo 2007-2013 all1,24% del RNL a prezzi di mercato dellUE(pari, per definizione, alla sommatoria del RNL di tutti gli SM).Tale limite superiore si può superare per effetto delle altre modestissime voci di entrata, madal momento che le entrate devono essere ex ante pari alle spese, in sostanza il limite legaleposto per le risorse proprie all1,24% del RNL dellUE costituisce anche il limite insuperabiledegli stanziamenti per pagamenti.Antonio Bonetti 17
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaTale limite superiore era stato fissato a un livello più elevato - pari all1,27% del PNL (oraRNL) dellUE a 15 - dalla Decisione sulle risorse proprie del 6 maggio 1999 vigente nel ciclofinanziario 2000-2006.Esso è stato ulteriormente ridotto dalla Decisione 2010/196/UE, EURATOM del 16 marzo2010, il cui scopo è tenere conto del contributo dei servizi di intermediazione finanziariamisurati indirettamente alla formazione del RNL europeo e, quindi, indirettamente, allaformazione del montante di risorse proprie dell’UE.3 Le Prospettive Finanziarie: ratio ed evoluzione storicaLe Prospettive Finanziarie, come già accennato, sono tuttora disciplinate da un AccordoInterIstituzionale fra Consiglio, Parlamento e Commissione. Inevitabilmente sono vincolatedalla Decisione del Consiglio sulle risorse proprie. Tale Decisione, de facto, fissa sia ilmassimale delle risorse proprie che sono assegnabili al bilancio sia, indirettamente, ilmassimale delle spese.La Commissione, in vista della chiusura di ogni ciclo di programmazione, proponel’inquadramento delle spese dell’UE per il ciclo successivo. La proposta delle ProspettiveFinanziarie apre un lungo e aspro confronto negoziale sia fra gli SM, sia fra le stesseIstituzioni comunitarie. In sostanza, tale negoziato si articola su due livelli:(i) quello fra gli SM, sovente molto conflittuale, in quanto l’allocazione delle risorse sullevarie rubriche di policy e la determinazione dei meccanismi generali di spesa comportanoeffetti molto differenziati sia sui contributi che gli SM devono versare al bilancio comunitario,sia sui “ritorni” finanziari a ciascuno di essi che si determinano attraverso le spese dell’UE.Tale confronto si chiude in genere con un accordo politico ai massimi livelli nell’ambito delConsiglio Europeo;(ii) quello fra la Commissione, il Consiglio dell’UE e il Parlamento Europeo. L’accordoraggiunto dagli SM, infatti, viene recepito dalla Commissione che corregge e adatta laversione iniziale delle Prospettive Finanziarie. La nuova versione, tuttavia, deve essereapprovata anche dal Consiglio dell’UE e dal Parlamento Europeo, dal momento che esse, perentrare in vigore, necessitano anche di un accordo fra le Istituzioni europee.Come già accennato, una volta sancito lAII, gli stanziamenti per gli impegni e per ipagamenti vengono sostanzialmente confermati dai bilanci annuali, a meno di revisionitecniche che la Commissione effettua allinizio di ogni "procedura di bilancio" annuale.Tali revisioni sono di due tipi: (i) adeguamento del quadro finanziario iniziale definito aprezzi costanti, sulla base dellinflazione registrata; (ii) aggiornamento dei dati sul RNL di SMe dellUE27 (massimale delle risorse proprie e contributo degli SM sono espressi in funzionedel RNL dellUE27 e, quindi, anno per anno vanno aggiornati i dati di base sul RNL).La Commissione, tuttavia, può proporre alle Autorità di Bilancio anche delle revisionisostanziali a fronte delle seguenti circostanze: la necessità di posticipare le scadenze per gli stanziamenti di pagamento degli interventi cofinanziati dai Fondi a finalità strutturale, a fronte di ritardi nella programmazione di tali interventi; lemergere di nuovi fabbisogni finanziari a fronte di nuove rilevanti priorità di policy e/o delladesione di nuovi SM. Nel corso del 2007, infatti, sono stati leggermente rivisti sia l’Accordo InterIstituzionale sia il Quadro Finanziario Pluriennale per far fronte a dei fabbisogni finanziari non previsti inizialmente. Tali fabbisogni hanno riguardato ilAntonio Bonetti 18
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria finanziamento dell’Istituto Europeo di Tecnologia e un finanziamento aggiuntivo per il sistema europeo di navigazione satellitare “Galileo”. La Decisione formale del Parlamento Europeo e del Consiglio è datata 18 Dicembre 2007.Le Prospettive Finanziarie contribuiscono a rafforzare la disciplina di bilancio, dal momentoche fissano dei massimali degli stanziamenti per impegni a livello di singole rubriche e unmassimale globale degli stanziamenti per i pagamenti. Rendono, inoltre, meno conflittuale epiù efficiente la procedura di bilancio annuale, dal momento che le Autorità di Bilanciodevono rispettare i massimali suddetti. Peraltro, è vietato il trasferimento di fondi fra lerubriche (ring fencing delle rubriche).Esse, in sostanza, costituiscono il piano di spesa pluriennale dellUE suddiviso in rubriche(headings) e sotto-rubriche che corrispondono alle principali priorità di policy comunitarie. Lerubriche delle Prospettive Finanziarie, quindi, sono le grandi categorie di spese al cui internotrovano finanziamento i Programmi pluriennali di intervento dellUE. In merito i principaliaspetti da evidenziare sono tre:1. tali Programmi pluriennali interessano tanto le politiche interne, quanto le politiche esterne,che a partire dai primi anni Novanta hanno assunto una crescente rilevanza. Tali politicheconcernono attività di cooperazione politica e commerciale tanto con i Paesi industrializzati,quanto con i Paesi in Via di Sviluppo;2. alcuni Programmi/strumenti dellUE, come già accennato in precedenza, non trovanocopertura finanziaria nellambito delle Prospettive Finanziarie. Fra gli strumenti difinanziamento non “contabilizzati” nelle Prospettive Finanziarie bisogna distinguere fra:(i) gli strumenti che, sebbene siano coperti anno per anno oltre i massimali delle ProspettiveFinanziarie, sono tuttavia disciplinati dallAII e le loro spese sono incluse nel bilancioannuale. Tali strumenti sono: il Fondo Europeo di Aggiustamento della Globalizzazione, istituito nel 2006; il Fondo Europeo di Solidarietà dell’UE istituito nel 2002; lo Strumento di flessibilità; la Riserva per aiuti demergenza, di cui allart. 45 del regolamento finanziario;(ii) il Fondo Europeo di Sviluppo, caratterizzato da un sistema di governance del tutto avulsodal sistema di finanziamento fin qui presentato (non viene disciplinato dallAII) e le cui spesesono a carico degli SM e non del bilancio annuale dellUE (si veda il box 3); Box 3: il Fondo Europeo di SviluppoIl FES (più noto con l’acronimo EDF – European Development Fund), previsto dai Trattati di Roma,fu istituito nel 1958 per finanziare i rapporti con i Paesi ACP (Paesi Terzi dellAfrica, dei Caraibi e delPacifico) e con i Paesi e Territori d’Oltremare (PTOM). Con molti dei Paesi ACP e con i PTOM gliSM iniziali mantenevano rapporti commerciali privilegiati, ereditati dal sistema coloniale.Proprio per questo motivo non si è mai ritenuto opportuno finanziare questo strumento nellambito delbilancio generale, temendo che SM che non avevano particolari relazioni con i Paesi ACP nonavrebbero accettato di contribuire a finanziare il FES. Ancora oggi il FES – disciplinato dal Reg. (CE)n. 617/2007 - mantiene un sistema di finanziamento distinto da quello generale e sganciato dallelogiche di programmazione pluriannuale delle Prospettive Finanziarie. Nel corso del 2008 è statoavviato il X ciclo 2008-2013 del FES finanziato nellambito della Convenzione di Cotonou, firmata nel2000 dai Paesi ACP e rivista il 25 giugno 2005 a Lussemburgo. Esso interessa 77 dei 79 Paesi ACP (ilSud-Africa ha una propria linea di bilancio, mentre Cuba dal 2003 rifiuta gli aiuti per motivi politici).Per il periodo 2008-2013 il Consiglio dei Ministri ACP-CE ha stanziato 21.966 Milioni di Euro (fondiFES), a cui vanno aggiunti 2.000 Milioni di Euro di prestiti della BEI (si veda la Decisione n. 1/2006del Consiglio dei Ministri ACP-CE).Antonio Bonetti 19
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria3. tutti i Programmi principali, ai sensi dellart. 49 del Regolamento finanziario, per essereconcretamente finanziati, devono essere dotati di una propria base giuridica che, di regola, ècostituita dalla Decisione di approvazione del Programma da parte del Consiglio dell’UE, odalla "codecisione" di Consiglio e Parlamento Europeo10.Le Decisioni, che vanno pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale dellUE Serie L (GUUE L),riportano: le azioni eleggibili a contributo; i soggetti eleggibili a contributo (beneficiari) e i requisiti da ottemperare per la partecipazione; i Paesi destinatari (anche Paesi Terzi, qualora abbiano stipulato convenzioni per la partecipazione ai Programmi); le condizioni e le modalità di erogazione dei contributi dell’UE.Per i principali Programmi a finanziamento diretto vengono poi pubblicati dei piani di lavoroannuali (working programme) e, in allegato a questi, viene anche riportato il Regolamentofinanziario specifico al Programma.Le Prospettive Finanziarie sono state introdotte nel 1988 per molteplici motivi: aumentare le entrate comunitarie a fronte dellampliamento delle competenze di policy previsto dallAtto Unico Europeo (AUE) e dellincremento delle spese pubbliche a fronte dellingresso nel 1981 e nel 1986 di nuovi SM alquanto più poveri (Grecia, Spagna e Portogallo); garantire uno sviluppo ordinato e vincolato delle spese, a fronte della creazione di nuove aree di spesa e dellemergere di nuovi fabbisogni finanziari; contenere le spese agricole comportate dalla PAC (in quegli anni si attestavano sull80% circa delle spese complessive); superare a monte le principali cause di conflittualità fra le Autorità di Bilancio che, a partire dalla metà degli anni Settanta, avevano sovente bloccato la procedura annuale di formazione del bilancio.Gli indirizzi dell’AUE in ordine allampliamento delle politiche della allora CEE e dellariforma dei Fondi strutturali trovarono un seguito concreto nel c.d. “pacchetto Delors I” (dalnome dellallora Presidente della Commissione), che venne approvato dal Consiglio Europeostraordinario del febbraio 1988 e diede luogo alle Prospettive Finanziarie 1988-1992.Il “pacchetto Delors I” costituisce la principale riforma del sistema finanziario dell’Unione, inquanto prevedeva «il concetto essenziale della definizione e della pianificazione pluriennaledelle politiche. Il bilancio europeo cessa di essere un esercizio annuale composto di differentimisure ad hoc e si trasforma in un documento di programmazione di bilancio» (Nava 2000, p.33). Nonostante la procedura di bilancio annuale resti centrale, in sostanza, per la prima voltaveniva proposto uno schema di bilancio organizzato in rubriche, che consente di inquadrare lespese pubbliche europee secondo linee di policy su un arco di tempo pluriennale, il chesignifica stabilire una disciplina di bilancio su tutte le voci di spesa (dopo due decenni, insostanza, questa è ancora la logica di definizione del QFP).10 Va specificato che ci sono anche alcune tipologie di azione dell’UE, poco rilevanti sul piano finanziario, chenon necessitano di un Atto specifico autorizzativo delle spese. Fra questi si segnalano le azione preparatorie,volte ad elaborare delle proposte di azione e i progetti pilota, che sono volti a vagliare la fattibilità e l’utilità diazioni di politica pubblica.Antonio Bonetti 20
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaIl “pacchetto Delors I”, inoltre, prevedeva listituzione di una nuova risorsa propria,proporzionale al PNL (oggi RNL) degli SM, di cui si è già discusso.Sul versante delle spese esso prevedeva: (i) il rafforzamento della disciplina di bilancio per laPAC, attraverso l’introduzione della c.d. “linea direttrice agricola”, che fissava il massimaledelle risorse disponibili annualmente per la PAC in funzione della crescita economica degliSM. In questo modo si cercava di porre un argine alla crescita incontrollata delle speseagricole di quegli anni; (ii) la definizione di massima della riforma dei Fondi strutturali, chevenne poi completata con il Regolamento-quadro n. 2052/1988 sulla politica di coesione; (iii)la previsione di un raddoppio in termini reali delle risorse destinate ai Fondi strutturali nelcorso del primo ciclo finanziario, a fronte di un incremento complessivo del bilancio (venivaprevisto, infatti, di incrementare il massimale delle risorse proprie dall1,15% all1,20%).In seguito, sono stati varati altri tre cicli finanziari, per ciascuno dei quali, come si puòevincere dalla tabella 5, si possono individuare dei macro-obiettivi dell’agenda politicaeuropea che hanno costituito il termine di riferimento della elaborazione dei Quadri FinanziariPluriennali.Sull’evoluzione dell’esperienza della programmazione pluriennale delle spese dell’UE vannofatte alcune considerazioni politiche:1. nei successivi periodi di programmazione hanno trovato conferma tanto le ProspettiveFinanziarie quanto lAccordo InterIstituzionale quali strumenti per garantire un ordinatosviluppo delle spese e il miglioramento della cooperazione fra le Autorità di Bilancio nellaformazione del bilancio annuale;2. il sistema di finanziamento del bilancio è diventato sempre più opaco e, soprattutto, pococoerente con le politiche dell’UE.Solo per le Risorse Proprie Tradizionali, infatti, si riscontra un legame sostanziale con lapolitica commerciale comune e con la Politica Agricola Comune;3. le Prospettive Finanziarie certamente sono finalizzate a realizzare ben definite priorità dipolicy su cui si riscontra un accordo di massima fra gli SM, ma sistematicamente si registrauna forte inerzia della loro struttura rispetto a quella del precedente ciclo, con una revisionedellallocazione delle risorse fra rubriche e capitoli sempre limitata e inadeguata rispetto almutamento del quadro generale di policy (Buti, Nava 2003; Shild 2008).Solo con lapprovazione delle Prospettive Finanziarie 2007-2013 si registra un certorinnovamento della loro struttura, anche se ben inferiore a quello che sarebbe stato necessarioper finanziare adeguatamente la strategia di rilancio della competitività europea denominata“agenda di Lisbona” (Sapir et al. 2004);4. le proposte iniziali della Commissione costantemente mirano ad ampliare il massimaledelle risorse proprie e le spese comunitarie, ma vengono fortemente osteggiate dagli SM.Laccordo politico definitivo fra gli SM, pertanto, viene raggiunto solo dopo estenuantinegoziati, che tendono a ridurre sia la portata innovativa delle proposte iniziali dellaCommissione, sia la dimensione assoluta delle spese indicate come auspicabili.Anche per il periodo di programmazione in corso, l’AII è stato siglato solo dopo unlunghissimo negoziato e le Prospettive Finanziarie allegate all’AII risultano molto menoinnovative e condivisibili di quanto fossero quelle inizialmente proposte nel febbraio 2004dalla Commissione.Antonio Bonetti 21
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaTabella 5: obiettivi nevralgici dell’agenda europea per i vari cicli finanziari e struttura delleProspettive FinanziarieProspettive Principali priorità politiche Struttura delle Prospettive Finanziarie*Finanziarie della UE1988-1992 Completamento del 1. Politica Agricola Comune (FEOGA-Garanzia)"pacchetto Delors I" mercato interno 2. Azioni strutturali 3. Politiche a dotazione pluriannuale(12 SM) Rafforzamento di nuove politiche 4. Altre politiche previste dallAUE 5. Compensazioni e spese amministrative 6. Riserva monetaria Razionalizzazione dei Fondi strutturali1993-1999 Realizzazione dell’Unione 1. Politica Agricola Comune (FEOGA-Garanzia)"pacchetto Delors II" Economica e Monetaria 2. Azioni strutturali - Fondi strutturali(15 SM dal 1995) Ingresso di nuovi SM (Austria, - Fondo di Coesione (istituito nel 1992) Finlandia e Svezia) 3. Politiche interne 4.Azioni esterne 5. Spese amministrative 6. Riserve - Riserva monetaria - Altre riserve per azioni a favore di PT2000-2006 Allargamento (con ingresso dei 1. Agricoltura"Agenda 2000" PECO e di Cipro e Malta) - Spese PAC - Sviluppo rurale e azioni di accompagnamento(15 SM; 25 dal 1 Riforma della PAC 2. Azioni strutturali (Fondi strutturali e Fondo dimaggio 2004) Coesione) 3. Politiche interne 4.Azioni esterne 5. Spese amministrative 6. Riserve (Riserva monetaria e Altre riserve per azioni a favore di PT) 7. Aiuto di Preadesione - Spese agricole - Strumento strutturale di preadesione; - PHARE. 8. Allargamento2007-2013 Rilancio della crescita economica 1. Crescita sostenibile (agenda di Lisbona) 1A Competitività per la crescita e loccupazione(27 SM) 1B Coesione per la crescita e loccupazione Rafforzamento del concetto di 2. Gestione sostenibile e tutela delle risorse naturali cittadinanza europea 3. Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia 4. UE quale partner globale Rafforzamento del ruolo 5. Amministrazione internazionale dellUE 6. Compensazioni* Per il ciclo finanziario 2000-2006 sono state approvate due diverse versioni delle Prospettive Finanziarie. Qui si riportaquella basata sulla previsione dellingresso nellUE di sei Paesi candidati fin dal 2002Antonio Bonetti 22
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria4 Le Prospettive Finanziarie 2007-20134.1 La struttura e gli stanziamenti delle Prospettive Finanziarie 2007-2013Le Prospettive Finanziarie per il ciclo 2007-2013 sono imperniate su tre principali obiettivipolitici: il deciso rilancio della crescita e della competitività dellUE, attraverso una strategiacompatibile con i principi della coesione e dello sviluppo sostenibile (rubriche 1 e 2 delleProspettive Finanziarie); il rafforzamento del concetto di "cittadinanza europea", sia attraverso una più ampia ediversificata offerta di beni e servizi di pubblica utilità, sia attraverso la strutturazione diununica area di liberà, sicurezza e giustizia (rubrica 3); il rafforzamento del ruolo strategico dellUE nel quadro geo-politico internazionale(rubrica 4).Le Prospettive Finanziarie allegate all’AII del 17 maggio 2006 sono riferite a 27 SM (incluse,quindi, Romania e Bulgaria, la cui adesione allUE è datata 1 gennaio 2007) e confermanol’ancoraggio forte delle spese al tetto delle risorse proprie, fissato per il periodo diprogrammazione in corso all’1,24% del Reddito Nazionale Lordo a prezzi di mercatodell’UE27 (Commissione Europea 2004; Bonetti 2007a).Esse si articolano in quattro rubriche operative (94,1% del montante totale di stanziamenti perimpegni stabilito inizialmente), a cui vanno aggiunte la rubrica Spese amministrative e larubrica Compensazioni (appena 800 Milioni di Euro a prezzi 2004, destinati alla copertura dialcune spese temporanee comportate dalladesione nel 2007 di Romania e Bulgaria).Sul piano finanziario, esse si caratterizzano per: un ammontare di stanziamenti per impegni (appropriations for committments) pari a circa 864,3 Miliardi di Euro a prezzi 2004, corrispondenti in media annua all’1,048% del RNL dell’UE; una massa di stanziamenti per pagamenti (appropriations for payments) pari a circa 820,7 Miliardi di Euro, corrispondenti in media annua all’1% del RNL (cfr. Tab. 6).Nella tabella 6 si riportano anche gli stanziamenti del Quadro Finanziario Pluriennaleattualmente vigente – a prezzi correnti – in quanto il QFP 2007-2013, come già rimarcato, èstato oggetto di rilevanti variazioni, in seguito a Decisioni delle Autorità di bilancio e diaggiustamenti tecnici.A scanso di equivoci, si ricorda di nuovo che anche la Decisione del giugno 2007 sulle risorseproprie è stata emendata nel corso del 2010. Correntemente, il massimale delle risorse proprieè fissato all’1,23% del RNL dei 27 SM.Una breve analisi della struttura del QFP 2007-2013 – qui proposto in forma sintetica –consente di richiamarne le caratteristiche principali:1. il QFP formula solamente delle previsioni di spesa, che devono essere confermate dal bilancio annuale. ‹‹Gli importi delle Prospettive Finanziarie non assumono affatto il significato di autorizzazione all’impegno e al pagamento, che invece compete al bilancio annuale›› (Mulazzani, Gori 2003, p. 104);2. il QFP è suddiviso in rubriche (e sotto-rubriche), corrispondenti alle grandi priorità di policy dell’UE;Antonio Bonetti 23
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria3. le rubriche sono caratterizzate dall’impermeabilità finanziaria (sono vietate riallocazioni di risorse fra le rubriche);4. per ogni rubrica (e sotto-rubrica) è previsto un massimale degli stanziamenti per impegni. La somma degli stanziamenti per impegni di ciascuna rubrica fornisce il massimale globale degli stanziamenti per impegni (in percentuale del RNL dei 27 SM);5. viene fissato un massimale globale degli stanziamenti per pagamenti (in percentuale del RNL dei 27 SM), che è inferiore sia al massimale delle risorse proprie (own resources ceiling), sia a quello degli stanziamenti per impegno;6. viene anche inserito un “margine per imprevisti” (margin for unforeseen expenditure), che corrisponde esattamente alla differenza fra massimale delle risorse proprie e massimale degli stanziamenti per pagamenti. Le sue finalità sono: (i) consentire di mobilizzare risorse finanziarie, a fronte di spese impreviste a cui non si potrebbe far fronte neanche con le riserve del bilancio, (ii) compensare il calo delle risorse proprie che può derivare da una fase recessiva dell’economia.Tabella 6: Prospettive Finanziarie 2007-2013. Valori assoluti in Milioni di Euro Stanziamenti totali delle PF Stranziamenti totali ex AAI del 17 maggio 2006 delle PF aggiustateRubriche V.A. a prezzi V.A. a prezzi In % In % 2004 correnti1. Sviluppo sostenibile 382.139 44,2 437.778 44,91A Competitività per la crescita e 74.098 8,6 89.363 9,2l’occupazione1B Coesione per la crescita e l’occupazione 308.041 35,6 348.415 35,72.Conservazione delle risorse naturali 371.344 43,0 413.061 42,3- di cui: misure di mercato e pagamenti 293.105 33,9 330.085 33,8agricoli diretti3. Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia 10.770 1,2 12.216 1,34. L’UE come partner mondiale 49.463 5,7 55.935 5,75. Amministrazione 49.800 5,8 55.925 5,76. Compensazioni 800 0,1 862 0,1Stanziamenti per impegni 864.316 100,0 975.777 100,0Stanziamenti per pagamenti 820.780 - 925.294Impegni in % del RNL UE27 1,048% 1,13%Pagamenti in % del RNL UE27 1,00% 1,07%Margine per spese impreviste 0,24% 0,16%Massimale delle RP in % del RNL 1,24% 1,23%Fonte: Commissione Europea – DG BudgetL’inquadramento delle spese pubbliche dell’UE per il ciclo 2007-2013, come emerge dall’AIIdel 17 maggio 2006, conferma diverse innovazioni previste inizialmente dalla Commissioneper tenere conto dei mutamenti nell’agenda politica europea.L’innovazione più rilevante concerne la previsione di una specifica linea di bilancio 1A voltaa finanziare gli interventi maggiormente finalizzati al rilancio della crescita in Europa, dadiversi anni molto debole (catalogati nella c.d. “agenda di Lisbona”). Tale linea difinanziamento e quella specifica 1B per la politica di coesione confluiscono in una unicarubrica denominata “Sviluppo sostenibile”.Antonio Bonetti 24
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaLaltra grande innovazione è la previsione di uno strumento finanziario specifico aventefinalità anti-ciclica da finanziare fuori bilancio, ossia il Fondo di Europeo di Adeguamentodella Globalizzazione. Tale strumento, istituito nel 2006, è finalizzato a sostenere ilreinserimento lavorativo di quei lavoratori europei particolarmente esposti agli effetti negatividelle ristrutturazioni produttive implicate dai mutamenti nei flussi commerciali internazionali.Tale innovazione è molto rilevante in termini di policy, in quanto per la prima volta siconferisce al bilancio comunitario una funzione anticiclica, come già veniva suggerito nellaseconda metà degli anni Settanta dal Rapporto Mac Dougall (1977). Essa, tuttavia, ha unamodesta portata concreta, dal momento che prevede che tale Fondo venga finanziato,annualmente, oltre i massimali delle Prospettive Finanziarie, con le economie di risorseregistrate, fino a un tetto massimo di 500 milioni di Euro allanno.Altre innovazioni di rilievo nelle Prospettive Finanziarie 2007-2013 sono:(i) lo stralcio delle spese per lo sviluppo rurale e per la pesca dalla rubrica della Politica diCoesione. Gli interventi per lo sviluppo rurale e per la pesca, nel corrente ciclo vengonofinanziati attraverso strumenti specifici – il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale(FEASR) e il Fondo Europeo per la Pesca (FEP) - nell’ambito della rubrica 2 “Conservazionee gestione delle risorse naturali” (la stessa rubrica delle misure di mercato del I pilastro dellaPAC) e non, come nei precedenti cicli finanziari, nella stessa rubrica dei Fondi strutturali. Idue nuovi strumenti, comunque, conservano le caratteristiche peculiari dei Fondi a finalitàstrutturale (Bagarani, Bonetti 2005; Bonetti 2007a);(ii) il riordino del novero degli strumenti per il finanziamento delle relazioni esterne(nellambito della rubrica 4), con particolare riguardo ai c.d. "strumenti geografici", che sonostati fortemente ridotti rispetto al ciclo precedente (Bonetti 2007b);(iii) la previsione di avviare una revisione della struttura e dei contenuti del sistema difinanziamento dell’UE nel biennio 2008-2009. La Commissione, in effetti, ha poi avviato ildibattito sulla revisione del bilancio (sia dal lato delle entrate, sia dal lato delle spese) nelsettembre 2007 (Commissione Europea 2007). Nel corso dell’autunno 2010 la Commissioneha rilasciato una proposta formale di revisione del bilancio che anticipa la presentazione dellasua proposta formale sulle Prospettive Finanziarie post 2013, prevista entro il 1° luglio 2011(Commissione Europea 2010b).Sempre nel corso dell’autunno la Commissione ha lanciato delle consultazioni pubbliche sullarevisione delle principali politiche e dei relativi strumenti di finanziamento.Tali consultazioni riguardano tanto i principali programmi a finanziamento diretto, quantopolitiche e fondi a gestione concorrente (Fondi strutturai e Fondi per la PAC) e decentrata(aiuti ai Paesi Terzi).Alcune considerazioni sulle prime proposte di riforma della finanza pubblica europeavengono proposte nell’Allegato 2.Le innovazioni di cui sopra, tuttavia, trovano solo parziale riscontro a livello finanziario.Prendendo in considerazione l’andamento fra il 2007 e il 2013 delle risorse annuali impegnatenelle Prospettive Finanziarie (dati non riportati nella tabella 6), emerge come quelle previsteper la linea 1A “Competitività per la crescita e l’occupazione” aumentino dagli 8,4 Miliardi diEuro stimati per il 2007 ai quasi 13 Miliardi del 2013.Per le azioni strutturali (sottorubrica 1B), invece, si prevede nell’anno 2013 un impegno dispesa di oltre 45 Miliardi di Euro, con un aumento di circa 2,5 Miliardi circa rispetto al 2007.Tale incremento, nonostante l’incidenza delle azioni strutturali sul RNL UE27 sia alquantoelevata (35,6% sull’intero periodo), non appare congruo, dato che l’ingresso di SM piùarretrati e il permanere di divari interregionali di sviluppo anche nell’UE15 avrebberorichiesto un maggiore incremento delle risorse ad esse destinate. Nel corso del periodo,Antonio Bonetti 25
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariainvece, si prevede una flessione delle risorse destinate al I pilastro della PAC (pagamentidiretti ai produttori agricoli e Organizzazioni Comuni di Mercato) molto più blanda di quellaprevista inizialmente dalla Commissione nella sua Comunicazione “Our Common Future”11.In estrema sintesi, i due grandi capitoli di spesa continuano ad essere la Politica di Coesione eil I pilastro della PAC, mentre risulta ancora relativamente modesta l’incidenza finanziaria,sia in assoluto, sia in media annua, della sottorubrica 1A relativa alle politiche per ilcompletamento del mercato interno e per il rilancio della competitività dell’Europa.4.2 Le rubriche finanziarie operative e i principali Programmi4.2.1 L’agenda di Lisbona e la rubrica 1La rubrica 1 si suddivide in due sottorubriche, ambedue incardinate nella complessa agenda diLisbona (ossia il piano di rilancio decennale della competitività del sistema economicoeuropeo varato nel 2000 dal Consiglio Europeo di Lisbona e riformato nel 2005).Tale agenda per la competitività europea, in sostanza, è stata ulteriormente rivista nel 2010 erilanciata con la nuova denominazione “Europe 2020”. Questo nuovo piano decennale diinterventi per la competitività europea costituirà un termine di riferimento molto importantedel Quadro Finanziario Pluriennale post 2013.La riforma del 2005 dell’agenda di Lisbona ha comportato la puntuale definizione di 24guidelines di politica economica che costituiscono il fondamento della politica per lacompetitività dell’UE (gli SM devono recepirli nei Piani nazionali per l’Innovazione, laCrescita e l’Occupazione da aggiornare annualmente) e anche, indirettamente, della politica dicoesione. Tali guidelines, tuttora, rappresentano il quadro di policy sotteso alla sottorubrica1A delle Prospettive Finanziarie 2007-2013.La sottorubrica 1A "Competitività per la crescita e l’occupazione" è quellaspecificamente finalizzata a rafforzare tanto il contesto competitivo europeo (attraversointerventi per migliorare il funzionamento dei mercati e per incrementare la dotazione el’efficienza ambientale delle infrastrutture fisiche e immateriali, ma anche interventi permigliorare occupabilità e tutela sociale dei lavoratori europei), quanto la competitività delleimprese europee.Il principale programma è certamente il VII Programma Quadro per Ricerca e lo SviluppoTecnologico (VII PQ per la R&ST), la cui complessa struttura è esposta sinteticamente nellatabella 7. Esso è il principale strumento di uno degli obiettivi-cardine dell’agenda di Lisbona,ossia la creazione di uno Spazio Europeo della Ricerca.Un altro Programma Quadro della sottorubrica 1A che riveste un ruolo particolarmenterilevante nel contesto di policy europeo è Lifelong Learning Programme (LLP).Tale Programma Quadro – che rimpiazza Programmi ben noti come Socrates, Leonardo edeLearning – concorre al grande obiettivo dellagenda di Lisbona di creare unautenticaknowledge society caratterizzata dalla presenza di forza lavoro altamente qualificata eadattabile ai cambiamenti nelle condizioni dei mercati (in primis il mercato del lavoro).11 Per quanto concerne gli aiuti diretti al settore agricolo nell’ambito della rubrica 2 “Conservazione e gestionedelle risorse naturali”, si prevede, in linea con gli accordi del Consiglio Europeo dell’ottobre 2002, un lorograduale contenimento (anche se la flessione, in realtà, è alquanto limitata: le risorse impegnate scendono daicirca 43 Miliardi di Euro del 2007 ai circa 40,65 del 2013).Antonio Bonetti 26
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaTabella 7: La struttura del VII PQ per la R&STIl VII Programma Quadro per la R&ST (la cui spesa prevista è di quasi 54,6 Miliardi di Euro) siarticola in quattro sottoprogrammi specifici, ciascuno normato da una singola Decisione. A latere sipongono i finanziamenti per le ricerche sull’energia nucleare nell’ambito dell’EURATOM.1. Cooperazione Tale sottoprogramma è il cardine sia sotto il profilo finanziario, sia sotto quello strategico. Esso finanzia attività di ricerca in nove specifiche aree tematiche (Salute, Biotech, ICT, Nanotech e scienza dei materiali, Energia, Ambiente, Trasporti, Scienze socio-economiche; Spazio e sicurezza). Viene attuato attraverso i “progetti in collaborazione”, ossia attività di ricerca condotte in collaborazione da vari potenziali beneficiari (imprese, Centri ricerca, Università…), appartenenti a più SM.2. Idee Viene gestito direttamente dal Consiglio Europeo della Ricerca e finanzia le attività di ricerca più avanzate (le ricerche di base che si collocano sulla “frontiera” scientifica e tecnologica).3. Persone Il Programma ha la finalità di trattenere in Europa il capitale umano impegnato sui temi della ricerca scientifica e tecnologica e di attrarre ricercatori non europei. Vien attuato attraverso grants concessi ai singoli ricercatori, sia per finanziarne le ricerche, sia per favorirne la mobilità (Azioni Marie Curie).4. Capacità Finanzia una serie di azioni orizzontali in grado di potenziare il contesto di ricerca comunitario, fra cui il sostegno alle infrastrutture di ricerca e al potenziale innovativo delle PMI e delle regioni più arretrate.Il Programma EURATOM (Ricerca nucleare) si caratterizza come autonomo e prevede: (i) azioniindirette; (ii) azioni dirette, gestite direttamente dal Centro Comune di Ricerca* nel campodell’energia nucleare.* Il Centro Comune di Ricerca opera sotto il controllo della DG Ricerca della Commissione.Come si può osservare nella tabella 8, esso si articola in quattro sottoprogrammi principali,affiancati da un programma trasversale e dal programma Jean Monnet.I quattro programmi settoriali coprono tutti i livelli dei sistemi di istruzione (il Sotto-programma Comenius copre il sistema educativo dalla scuola dell’infanzia fino alcompletamento degli studi superiori, mentre il famosissimo il Sotto-programma Erasmus èrivolto ai sistemi di istruzione superiore), la formazione degli adulti (formazione nonprofessionalizzante) e la formazione professionale.Tabella 8: la struttura del Lifelong Learning ProgrammeProgrammi Sotto-programmiProgrammi Comenius – Istruzione prescolare, primaria e secondaria ed istruzione professionale esettoriali tecnica Erasmus – Istruzione superiore (terziaria) Leonardo da Vinci – Formazione professionale Grundtvig – educazione degli adulti (educazione non professionalizzante)Programma Cooperazione politica e innovazione nei sistemi di istruzione e formazionetransversale Lingue e apprendimento delle lingue Sviluppo di contenuti, servizi e soluzioni pedagogiche basati sui sistemi ICT e multimediali Disseminazione dei risultati del ProgrammaProgramma Azione Jean Monnet a favore di Università, centri di ricerca e ricercatori che siJean Monnet occupano di integrazione europea Sovvenzioni di funzionamento a favore di istituzioni specifiche che si occupano di integrazione europea Sovvenzioni di funzionamento a favore di altre istituzioni che si occupano di integrazione europea e di associazioni attive nei settori dell’istruzione e della formazioneAntonio Bonetti 27
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaGli altri Programmi di rilievo sono12:- Programma quadro per la Competitività e lInnovazione: il Competitiveness andInnovation Programme (CIP) è un Programma-quadro specificamente indirizzato a rafforzarel’efficienza del sistema produttivo europeo e la diffusione delle reti telematiche. Sostieneanche gli interventi per il miglioramento dell’efficienza energetica e lo sviluppo delle energierinnovabili. Esso è articolato in tre sottoprogrammi che riprendono e razionalizzano strumentifinanziari già attuati nel ciclo 2000-2006:- Entrepreneurship and Innovation Programme (EIP);- Information and Communication Technologies (ICT);- Intelligent Energy Europe (IEE).Nellattuazione del CIP sono ampiamente coinvolte anche la BEI e il FEI, soprattutto per ladefinizione di nuovi strumenti di finanziamento per limprenditoria privata;- TransEuropeanNetwork (Energia e Trasporti): il Programma TEN è quello maggiormenteorientato alla realizzazione dei 10 "corridoi" europei di trasporto. Esso, quindi, finanzia ilpotenziamento delle infrastrutture di trasporto e della loro efficienza.Finanzia anche il potenziamento delle reti energetiche;- Marco Polo II: tale strumento è volto a ridurre la congestione stradale e il trasporto sugomma, a sviluppare sistemi di trasporto intermodali e ad abbattere limpatto ambientale deltrasporto di merci;- Progress: tale Programma è finalizzato a rafforzare linclusione sociale e la lotta alladiscriminazione sociale di categorie svantaggiate;La sottorubrica 1B "Coesione per la crescita e l’occupazione" corrisponde, in sostanza, allapolitica di coesione economica, sociale e territoriale dell’UE, i cui strumenti elettivi sono iFondi strutturali, il Fondo di Coesione e altri strumenti di intervento alla cui attuazione èdeputata quasi interamente la DG Regional policy della Commissione (v. Tab. 9). La missionelettiva della politica di coesione (politica regionale dellUE) è il sostegno della convergenzaeconomica delle regioni europee (e degli SM meno sviluppati) per puntellare il rafforzamentodella coesione politica e sociale fra istituzioni e cittadini dellUE.L’architettura della politica di coesione per il ciclo 2007-2013 prevede una impalcaturafondata su una serie di principi fondamentali ampiamente consolidati (quelli della riforma del1988 e altri che sono stati aggiunti in seguito), sulla concentrazione degli interventi su treObiettivi prioritari (due territoriali e uno orizzontale) e su un forte rafforzamento dellaconcentrazione tematica delle azioni strutturali. Si prevede parimenti una marcatasemplificazione della gestione degli strumenti finanziari principali (Fondo Europeo diSviluppo Regionale, Fondo Sociale Europeo e Fondo di Coesione) e delle tipologie diprogrammi attuativi.12 A titolo di completezza si richiamano anche i Programmi:- Galileo (radionavigazione via satellite);- Dogane 2008-2013 (agevolazione del commercio non illegale);- Fiscalis 2008-2013 (cooperazione fra SM in materia fiscale e lotta allevasione fiscale);- Smantellamento degli impianti nucleari;- Erasmus Mundus 2009-2013, volto a rafforzare i processi di cooperazione dellUE con Paesi Terzi nelle attivitàdi istruzione e formazione avanzate e i relativi programmi di mobilità.Antonio Bonetti 28
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaTabella 9: principali strumenti della sottorubrica 1BFondo Europeo di Il FESR, fin dalla sua istituzione nel 1975, ha sempre avuto un ruolo primario diSviluppo strumento finanziario per favorire: (i) il rafforzamento della dotazioneRegionale (FESR) infrastrutturale e della competitività produttiva delle regioni più povere; (ii) il recupero delle aree europee insulari o con particolari handicap fisici; (iii) la competitività di aree industriali in declino e aree urbane degradate. Nel ciclo 2007-2013, diversamente dai precedenti cicli, può finanziare anche interventi ubicati esternamente ai confini territoriali dell’UE.Fondo Sociale Il FSE, già istituito dal Trattato di Roma sulla CEE, costituisce il principaleEuropeo (FSE) strumento di finanziamento della Strategia Europea per l’Occupazione, che è parte sostanziale dell’agenda di Lisbona riformata nel 2005. Vengono cofinanziati tanto interventi di sostegno alla qualificazione professionale e alloccupabilità degli individui, quanto azioni di inclusione sociale e azioni di rafforzamento dei sistemi di gestione delle politiche del lavoro.Fondo di Coesione Tale Fondo viene istituito dal Trattato di Maastricht (1992) per sostenere quei paesi con particolari ritardi di sviluppo (nel 1992: Spagna, Portogallo, Irlanda e Grecia) che avrebbero faticato a rispettare i parametri di sana gestione delle finanze pubbliche (“parametri di Maastricht”). Si è sempre caratterizzato rispetto agli altri Fondi strutturali per i seguenti fattori: (i) fino al ciclo 2000-2006 ha finanziato singoli progetti e non Programmi complessi; (ii) la sua forte finalizzazione settoriale (reti di trasporto e ambiente). Nel ciclo 2007-2013 interessa i 12 nuovi SM entrati nel 2004 e nel 2007, la Grecia e il Portogallo e, in base a un regime speciale, la Spagna.Altri strumenti JESSICA – Joint European Support in Sustainable Investment in City Areasfinanziari: JASPERS – Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions JEREMIE - Joint European REsources for MIcro to medium Enterprises Altri strumenti gestiti dalla DG Regio, tra cui spicca liniziativa Regions for Economic changeCome si evince dalla tavola sinottica 10, vengono confermati i principi di fondo delle azionistrutturali e il numero di Obiettivi prioritari, ma si registra: un cambiamento nella denominazione dei due Obiettivi territoriali. Il nuovo Ob.Convergenza, in sostanza, continua a corrispondere all’Obiettivo che interessa le regioni piùarretrate dell’UE e gli SM che beneficiano del Fondo di Coesione (Ob. 1 del ciclo 2000-2006). Il nuovo Ob. Competitività Regionale e Occupazione (CRO) interessa tutte le altreregioni dell’UE e, quindi, corrisponde all’Ob. 2 del ciclo 2000-2006; un cambiamento rilevante nella natura dell’Obiettivo orizzontale. Nel ciclo 2000-2006esso ha riguardato l’applicazione su scala comunitaria di azioni trasversali di valorizzazionedelle risorse umane previste dalla Strategia Europea per l’Occupazione (SEO), cofinanziatenel ciclo 2000-2006 dal FSE. Tali azioni nel ciclo 2007-2013 vengono cofinanziate daProgrammi monofondo FSE sia nell’ambito dell’Ob. Convergenza sia nell’ambito dell’Ob.Competitività e Occupazione. Il nuovo Ob. orizzontale viene denominato CooperazioneTerritoriale Europea ed è finalizzato a rafforzare la cooperazione transfrontaliera,transnazionale e interregionale fra tute le regioni dell’UE27.Per il ciclo 2007-2013 sono stati stanziati per gli attuali 27 SM dell’UE 308.041 Milioni diEuro, a prezzi 2004, a titolo della politica di coesione. Agli altri due Obiettivi della politica dicoesione vengono assegnati, rispettivamente, il 16% e il 2,4% delle risorse. A frontedell’elevata rilevanza politica, quindi, all’Ob. Cooperazione Territoriale Europea vienedestinato un ammontare molto modesto di risorse.Antonio Bonetti 29
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaTabella 10: principi, obiettivi e temi-chiave della politica di coesione per il ciclo 2007-2013Principi Principi della riforma del Concentrazione 1988 Addizionalità Partenariato Programmazione Altri principi Coerenza e coordinamento con le altre politiche comunitarie Compatibilità/conformità, in primis con le disposizioni del Trattato e quelle sulla tutela della concorrenza Valutazione degli interventi Semplificazione e proporzionalitàObiettivi Obiettivi territoriali Convergenzaprioritari Competitività Regionale e Occupazione Obiettivo orizzontale Cooperazione Territoriale EuropeaAmbiti di Priorità della politica per Innovazione ed economia della conoscenzapolicy la competitività (ex Ambiente e prevenzione dei rischi agenda di Lisbona) Accessibilità ai servizi di interesse economico generale Priorità della SEO Piena occupazione Qualità e produttività sul lavoro Integrazione e coesione sociale Altre priorità dell’agenda Pari opportunità di genere sociale europea Integrazione sociale e lavorativa dei soggetti svantaggiati e cofinanziabili con il FSE degli immigrati Contrasto di ogni forma di discriminazione etnica, sociale e religiosa nel mercato del lavoro4.2.2 La dimensione ambientale dell‘agenda di Lisbona e la rubrica 2La dimensione ambientale dell’agenda di Lisbona è stata introdotta dal Consiglio Europeo diGoteborg nel 2001 e, in misura crescente, è indirizzata a contrastare i cambiamenti climatici.Viene implementata attraverso la rubrica 2. Nell’ambito di questa rubrica risultanoparticolarmente rilevanti i seguenti obiettivi:- il consolidamento delle politiche di sviluppo rurale (v. Box 4);- la promozione dell’innovazione scientifica e tecnologica in campo ambientale;- la tutela della rete Natura 2000 e di altri siti di particolare pregio naturalistico (v. Tab. 11). Box 4 – La politica di sviluppo rurale della UELa PAC è normata dal Titolo III del TFUE (artt. 38-44).La PAC costituisce una delle poche politiche comuni già previste nei Trattati di Roma. Alcuniosservatori la considerano come il vero collante del processo di integrazione europeo per almeno untrentennio.Nella sua configurazione attuale, essa si articola in due pilastri:- il I pilastro concerne gli interventi tradizionali della PAC: (i) le politiche di mercato, volte astabilizzare i redditi degli agricoltori con varie tipologie di intervento che sono state fortementeriformate negli ultimi due decenni; (ii) pagamenti diretti di compensazione agli agricoltori.Le spese per gli interventi del I pilastro sono coperte dal FEAGA (v. Tabella 11).La rilevanza degli interventi di mercato (per svariati anni il fulcro della PAC) è in costante flessione. IlMinistero dell’Agricoltura e l’Istituto Nazionale di Economia Agraria (INEA) stimano che,correntemente, circa ¾ delle spese del FEAGA nell’intera UE sono destinate ai pagamenti diretti. InItalia tale quota si assesta sul 69% (MIPAAF, INEA 2010);Antonio Bonetti 30
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria- il II pilastro – politica di sviluppo rurale - concerne una serie di interventi che sostengono l’attivitàagricola per la sua funzione di produttore di beni di merito e beni pubblici, la cui rilevanza è semprepiù avvertita dai cittadini europei (tutela dell’ambiente, sviluppo di forme innovative di turismo verde,disponibilità di servizi avanzati alle persone anche nelle aree rurali remote, tutela del paesaggio e delletradizionali culturali locali).Le riforme recenti della PAC (inclusa quella del 2009, che fa seguito al c.d. “health check” della PAClanciato nel 2007) tendono a rafforzare la “multi-funzionalità” dell’agricoltura, ossia la sua capacità diprodurre non solo derrate agricole, ma anche servizi di utilità sociale (l’obiettivo ultimo degliinterventi per migliorare il benessere degli animali e delle stesse certificazioni di origine dei prodotti èquello di tutelare la salute dei consumatori) e, soprattutto, servizi di tutela e promozione ambientale (inparticolare: tutela della biodiversità, tutela del territorio e dei corpi idrici e promozione di fonti di bio-energia).Pertanto, viene considerata parte della dimensione ambientale delle politiche europee la progressivarimodulazione di risorse finanziarie dal I pilastro (tradizionali politiche di mercato e contributi direttiagli agricoltori) al II pilastro della PAC, che finanzia a livello regionale i Programmi di SviluppoRurale, attraverso il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (Bagarani 2008, Mantino 2008,MIPAAF, INEA 2010). Questo proprio per il fatto che nell’ambito di tali Programmi vengonofinanziati interventi che esaltano la “multi-funzionalità” del settore primario.Le spese per gli interventi del II pilastro sono coperte dal FEASR (v. Tabella 11).I Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) regionali si articolano in 4 Assi operativi.1. Miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale,2. Miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale,3. Qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione dell’economia rurale,4. Approccio LEADER.Tabella 11: principali strumenti della rubrica 2 "Gestione delle risorse naturali"Fondo Europeo Agricolo Il FEAGA – ex FEOGA Sezione Garanzia – finanzia, quasi integralmentedi GAranzia (FEAGA) in regime di gestione concorrente, i pagamenti diretti agli agricoltori previsti dalla PAC, le spese per il regolare funzionamento della PAC e altre spese per il sostegno della redditività dellagricoltura europea nellambito del I pilastro della PAC.Fondo Europeo Agricolo Il FEASR – ex FEOGA Sezione Orientamento - cofinanzia gli interventiper lo Sviluppo Rurale del II pilastro della PAC (sviluppo rurale) che sono orientati a rafforzare la(FEASR) redditività del sistema produttivo agricolo e, al contempo, la capacità dello stesso di produrre servizi di cura alla comunità (tutela dellambiente e dei paesaggi, salubrità dei prodotti agricoli e tutela dei consumatori, tutela del benessere degli animali e sviluppo del turismo rurale).Fondo Europeo per la Il FEP, ex Strumento Finanziario di Orientamento della Pesca, cofinanziaPesca (FEP) i Programmi orientati a sviluppare il settore ittico e a favorire la diversificazione economica di quelle aree maggiormente penalizzate dalla riduzione delle attività di pesca.Programma LIFE + LIFE + è lo strumento principale dellUE per lattuazione e lo sviluppo della politica ambientale e della normativa comunitaria in materia ambientale, con particolare riguardo alla lotta ai cambiamenti climatici e alla tutela delle biodiversità e delle aree protette. Si divide in tre componenti: (i) informazione e comunicazione ambientale; (ii) politica ambientale; (iii) Natura 2000 e biodiversità.Altri interventi Interventi di tutela del benessere degli animali e delle piante Esecuzione degli accordi internazionali dellUE in materia di pescaAntonio Bonetti 31
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria4.2.3 La "cittadinanza europea", la sicurezza dei cittadini e la rubrica 3Le due sottorubriche della rubrica 3 sono quelle volte a rafforzare il concetto di “cittadinanzaeuropea” e a garantire la piena applicazione del principio di libera circolazione delle persone,anche per i migranti. Esse sono anche volte a migliorare la gestione delle attività dicooperazione fra SM in materia di giustizia e di sicurezza della cittadinanza. Una particolareattenzione viene riservata ai giovani e ai settori della cultura, della protezione civile edell’audiovisivo.Nelle tavole sinottiche che seguono vengono riportati i principali strumenti. Va evidenziatoche per la sottorubrica 3A "Libertà, sicurezza e giustizia", volta a creare una autentica areacomune di cooperazione in materia di asilo per i rifugiati, prevenzione del crimine e di tuteladei diritti fondamentali di tutti i cittadini e dello stato di diritto, è più pertinente parlare di areedi intervento piuttosto che di Programmi pluriennali.Tabella 12: aree di intervento della sottorubrica 3A "Libertà, sicurezza e giustizia"Gestione dei flussi migratori Il problema della gestione dei flussi migratori in unarea così vasta come quella dellUE e che, peraltro, confina con aree di grande instabilità politica viene affrontato trasversalmente nellambito di diverse politiche dellUE. Nella sottorubrica 3 i principali Programmi di intervento sono: - Fondo europeo per le frontiere esterne; - Fondo europeo per i rifugiati; - Fondo europeo per lintegrazione dei cittadini dei Paesi Terzi.Tutela della sicurezza e della Vengono finanziati interventi di tutela dei cittadini contro i crimini elibertà individuale contro la violenza e di tutela dei diritti democratici e civili. Vengono anche finanziati interventi per migliorare il coordinamento fra gli SM per la lotta al terrorismo e alla criminalità.Diritti fondamentali e Vengono finanziati interventi di prevenzione delluso delle droghe, digiustizia prevenzione del crimine e della violenza e di promozione dei diritti fondamentali dei cittadini.Nell’ambito della rubrica 3B Cittadinanza delle Prospettive Finanziarie 2007-2013 vienefinanziato il Programma Gioventù in Azione (Youth in Action) che costituisce certamente ilprincipale strumento di intervento dell’UE nel campo delle politiche giovanili.Il Programma è normato dalla Decisione n. 1719/2006/CE del 15 novembre 2006 e la suafinalità precipua è quella di rafforzare uno spirito di cittadinanza europea presso le giovanigenerazioni. Il Programma, inoltre, promuovendo il multilinguismo e varie azioni a sostegnodell’apprendimento non formale e quello informale (anche attraverso le attività divolontariato), risulta assolutamente complementare al Lifelong Learning Programme (non èun caso che i due Programmi sono stati approvati dal Parlamento Europeo e dal Consiglio lostesso giorno).Tale Programma è articolato in cinque azioni, fra le quali spicca l’azione Servizio VolontarioEuropeo. In generale, vengono finanziati interventi per incentivare la partecipazione deigiovani alla vita democratica e la loro partecipazione ad attività di volontariato e senza scopodi lucro e civile, ma anche per incentivare attività di scambio culturale che interessano igiovani.Antonio Bonetti 32
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaL’età dei partecipanti va da 15 a 28 anni. Per alcune azioni l’età va da 13 a 30 anni. Nel casodel Servizio Volontario Europeo possono partecipare giovani di età compresa fra i 18 e i 30anni.Nell’ambito della rubrica 3B si segnalano altri due Programmi che, sebbene il targetprincipale non siano i giovani, si caratterizzano per una elevata complementarietà con iProgrammi Lifelong Learning e Youth in Action e anche per un certo appeal fra i più giovani: Europa per i cittadini; Cultura.Anche questi Programmi, non a caso, ricadono sotto la responsabilità della DG Istruzione eCultura e dell’Agenzia Esecutiva EACEA.Il più rilevante dei due, sotto il profilo politico, è certamente Europa per i cittadini. TaleProgramma è volto a promuovere una cittadinanza europea attiva che possa contribuire acreare una Europa più democratica, più vicina ai cittadini e più capace di rafforzare un sensodi appartenenza comune fra tutti i cittadini dell’UE.Il Programma, diversamente dagli altri descritti in precedenza, non prevede ladecentralizzazione delle responsabilità attuative a delle Agenzie nazionali. Esso è aperto allapartecipazione di Autorità pubbliche e associazioni non-profit che promuovono lacittadinanza europea, a centri di ricerca sulle politiche europee, a organizzazioni della societàcivile e cittadini europei attivi nella promozione di un senso di cittadinanza europea.Anche il Programma Cultura ha come obiettivo finale quello di rafforzare un senso diappartenenza europea. In questo caso il mezzo viene individuato nella promozione delleattività culturali europee.I beneficiari sono tutti gli operatori del settore culturale (imprese culturali - purchè siano nonprofit oriented - associazioni, fondazioni culturali, Enti locali, centri di ricerca in campoculturale).Non possono accedere ai finanziamenti di questo Programma gli operatori del settore audio-visivo che, invece, possono accedere al Programma specifico MEDIA, gestito dalla DGSocietà dell’Informazione e Media della Commissione Europea).Gli altri programmi della rubrica 3B sono: Media: vengono finanziati molteplici interventi nel settore dei media e degli audiovisivi, con l’obiettivo di incrementare la produzione di opere multimediali e la loro circolazione in Europa. Possono essere finanziati tanto interventi di sostegno alle singole imprese del settore, quanto progetti di sviluppo di programmi audiovisivi, o ancora eventi quali i festival cinematografici. Strumento finanziario per la protezione civile; Salute pubblica e tutela dei consumatori.4.2.4 Le politiche esterne dell’UE e la rubrica 4Nel corso del tempo l’UE ha potenziato il suo impegno internazionale quale attore politico equale donatore fortemente impegnato nello sviluppo di Paesi Terzi meno sviluppati e nellalotta alla povertà. Questo impegno aveva condotto, nel precedente ciclo, alla creazione di oltretrenta strumenti finanziari con almeno due rilevanti conseguenze negative degne di menzione:(i) eccessivi costi di coordinamento e di monitoraggio dei vari strumenti; (ii) crescentidifficoltà lungo i confini esterni dell’UE a coordinare le azioni di solidarietà “interna”Antonio Bonetti 33
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria(cofinanziate dai Fondi strutturali) e le azioni di solidarietà “esterna” e, più nello specifico,quelle indirizzate ai Paesi in pre-adesione (Commissione Europea 2003a, 2003b, 2006;Baracani 2006; Kelley 2006; Vencato 2006; Stocchiero, Piccarozzi 2007. Stocchiero 2009).La rubrica 4 delle Prospettive Finanziarie 2007-2013, pertanto, è stata architettata in modotale da: (i) potenziare il ruolo internazionale dell’UE; (ii) ridurre e razionalizzare gli strumentidi finanziamento delle politiche esterne; (iii) favorire un migliore coordinamento deglistrumenti e dei programmi finanziari attuati lungo i confini esterni della UE (confini esternimolto più estesi e molto più spostati verso Sud-Est dopo i due più recenti allargamenti).La razionalizzazione degli strumenti finanziari ha condotto alla creazione di due blocchi distrumenti: (i) gli strumenti geografici, o strumenti policy driven (v. Tabella 13); (ii) glistrumenti tematici, che affrontano questioni orizzontali (quali la sicurezza nucleare, la tuteladei diritti umani e dello “stato di diritto” in Paesi Terzi in cui non vi sono regimi pienamentedemocratici) ed eventuali emergenze umanitarie.Gli strumenti tematici sono: Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani; Strumento per gli aiuti umanitari (in Paesi Terzi vittime di catastrofi naturali o conflitti e conseguenti crisi umanitarie); Strumento di stabilità, che è concepito come uno strumento di risposta immediata a situazioni di instabilità politica (rapid reaction mechanism) e di conflict management; Strumento per lassistenza macro-finanziaria, che viene attuata sia tramite dei grants, sia tramite dei prestiti (i prestiti, tuttavia, non devono essere contabilizzati nel bilancio); Strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare.Il fondamento politico della razionalizzazione degli strumenti finanziari dell’azione esternadell’UE si può rintracciare nel modello britannico dei “cerchi concentrici” tracciato daChurchill al termine della II Guerra Mondiale per la politica estera del Regno Unito (Vencato2006). Come sintetizza la figura 4, l’applicazione del modello dei “cerchi concentrici” allerelazioni esterne dell’UE nel ciclo 2007-2013 prevede, in sostanza, una sorta digerarchizzazione di “cerchi” (“cluster”) di Paesi Terzi a seconda della loro distanzageografica e politica dall’UE.In particolare, si evidenzia che ‹‹gli strumenti geografici costituiscono la novità più rilevantepoiché rafforzano il ruolo dell’Unione e tracciano una nuova politica di assistenza ecooperazione con i Paesi Terzi secondo ben definite priorità geopolitiche›› (Vencato 2006, p.260). A ciascun cluster di Paesi Terzi corrisponde uno strumento “geografico” specifico: i Paesi più vicini sono i Paesi in pre-adesione (inizialmente i Paesi dei Balcani occidentali e la Turchia a cui, nel corso del 2009, si è aggiunta l’Islanda), che vengono finanziati da IPA – Instrument for Pre-accession Assistance (si veda l’Allegato 3); altri Paesi sui quali è fortemente focalizzata l’azione esterna dell’UE sono gli altri Paesi “vicini”, ossia Paesi che confinano – anche laddove il confine fisico sia costituito da bracci di mare – con l’UE, ossia la Federazione russa (con la quale è in vigore dal 2003 un Accordo di Partenariato Strategico) e altri sedici Paesi destinatari della “politica di vicinato”. Sia l’Accordo Strategico con la Federazione russa, sia la politica di vicinato sono finanziati da ENPI - European Neighbourhood and Partnership Instrument; i Paesi Terzi in ritardo di sviluppo che sono finanziati con lo Strumento di Cooperazione allo sviluppo (più noto con l’acronimo DCI da Development Cooperation Instrument). Per i Paesi ACP viene utilizzato il Fondo Europeo di Sviluppo (più noto con l’acronimo EDF da European Development Fund) che, come già rimarcato, è assolutamente separato dalle Prospettive Finanziarie e dal bilancio annuale;Antonio Bonetti 34
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria i Paesi industrializzati ad alto reddito. Le relazioni commerciali e politiche con questi paesi sono coperte finanziariamente con lo strumento ICI (Industrialised Countries Instrument).Figura 4: il modello di inquadramento delle relazioni internazionali dell’UE nel ciclo 2007-2013 e gli strumenti geografici Federazione Russa, alcuni Balcani, Islanda, Turchia Paesi del Caucaso, Medio Oriente, Nord-Africa ( IPA ) ( ENPI ) UE Paesi Industrializzati PVS – Paesi ACP ( Industrialised Countries (DCI – EDF) Instrument )Nell’ambito della rubrica 4 vengono anche finanziate: la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) e la Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC). Il Reg. (UE; EURATOM) 1081/2010 che ha emendato il Regolamento finanziario del 2002 stabilisce che l’importo totale delle spese della PESC dovranno esseri riportate in un capitolo di bilancio denominato proprio PESC; il Fondo di Garanzia per le azioni esterne, introdotto con il Regolamento n. 2728/1994, tuttora vigente. Tale Fondo serve a coprire le eventuali perdite su prestiti concessi nell’ambito dell’azione esterna della UE (prestiti che possono essere concessi sia direttamente dalla Commissione, sia dalla BEI).Antonio Bonetti 35
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaTabella 13: gli strumenti geografici della rubrica 4Instrument for Pre IPA è lo strumento cardine della politica di pre-adesione nel ciclo in corso.Accession Assistance Esso interessa i Paesi formalmente candidati alladesione (Turchia,(IPA) Macedonia e Croazia) e altri Paesi potenziali candidati dei Balcani occidentali. Nel corso del 2010 hanno ricevuto lo status di Paesi formalmente candidati anche l’Islanda e il Montenegro. IPA finanzia tanto singoli progetti di institutional building e di cooperazione transfrontaliera, quanto Programmi pluriennali programmati e gestiti secondo procedure mutuate in ampia parte dai Fondi strutturali (v. Allegato 3).European ENPI è lo strumento cardine della politica di vicinato che interessa tutti queiNeighbourhood and Paesi "vicini", direttamente o meno confinanti con lUE, non coperti da IPA.Partnership In sostanza i Paesi interessati sono i Paesi dellEst e del Caucaso meridionale,Instrument (ENPI) quelli del bacino del Mediterraneo e quelli del Medio Oriente. Anche le relazioni con la Russia sono finanziate da ENPI, sebbene con la Russia lUE abbia avviato un "partenariato strategico" autonomo rispetto alla politica di vicinato. Il principale strumento di programmazione è costituito dai Piani di Azione bilaterali (ENP Action Plan). Gli obiettivi ultimi sono: 1. rafforzare la stabilità politica e la sicurezza esterna dell’UE e favorire migliori relazioni politiche e commerciali con i Paesi “vicini”; 2. prevenire l’emergere di nuove linee di divisione tra l’Europa allargata e i Paesi “vicini”.Development Lo Strumento per la Cooperazione allo sviluppo - da non confondere con ilCooperation FES - è finalizzato alla riduzione della povertà nei PVS dellAmerica Latina,Instrument (DCI) dellAsia centrale ed orientale e dellAfrica. Tale strumento si articola in tre Sezioni: - Programmi geografici, che hanno come target i PVS (o macro-aree che raggruppano più PVS) con l’obiettivo di sostenerne lo sviluppo e sradicare la povertà; - Programmi tematici (sono cinque, fra cui spiccano “ambiente e gestione sostenibile delle risorse” e “sicurezza alimentare”), che interessano Paesi beneficiari del DCI, ma anche Paesi beneficiari di ENPI e Paesi beneficiari del FES; - misure di assistenza per i Paesi ACP firmatari del Protocollo sullo zucchero (i c.d. “Sugar Protocol countries” che sono, per l’appunto, 18 paesi ACP esportatori di zucchero).Industrialised Tale strumento finanzia le relazioni di cooperazione con i Paesi avanzati.CooperationInstrumentAntonio Bonetti 36
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria5 Le modalità di accesso ai finanziamenti dell’UE5.1 Le modalità di gestione del bilancioIn questo paragrafo si forniscono alcune indicazioni introduttive sulle modalità di accesso aifinanziamenti comunitari (con particolare riguardo a quelli erogati nellambito delle politicheinterne13). Questo significa presentare brevemente due aspetti sovente trascurati anche daquegli Enti Pubblici e/o quelle imprese che maggiormente puntano sui fondi dell’UE perrendere meno rigidi i loro vincoli di bilancio: le modalità di gestione utilizzate dalla Commissione per lesecuzione dei Programmi; le modalità di assegnazione dei finanziamenti comunitari diretti (sovvenzioni e gare dappalto) che, ovviamente, si fondano non solo sul Regolamento finanziario, ma anche sulla disciplina comunitaria degli appalti pubblici.Nella tavola sinottica che segue (tabella 14) sono presentate le modalità di esecuzione delbilancio previste dallart. 53 del regolamento finanziario.Tabella 14: modalità di gestione del bilancioGestione centralizzata Limplementazione dei Programmi è gestita direttamente dalle DG della Commissione o da altre Persone Giuridiche (le Agenzie esecutive, di diretta emanazione della Commissione o le Agenzie nazionali ed altre).Gestione concorrente Le funzioni di esecuzione (e i finanziamenti) sono affidate ad Amministrazioni nazionali e regionali degli SM.Gestione decentrata Le funzioni di esecuzione (e i finanziamenti) sono affidate ad Amministrazioni nazionali dei Paesi Terzi.Gestione congiunta Lesecuzione dei Programmi è gestita in modo “congiunto” con altre Organizzazioni Internazionali, quali le principali agenzie dell’ONU (IFAD, FAO, etc.), lOCSE, la Banca Mondiale e altre.La distinzione fra gestione centralizzata e gestione concorrente del bilancio è alla base dellapiù nota distinzione fra finanziamenti diretti e finanziamenti indiretti (quelli a gestioneconcorrente).Per i Programmi a finanziamento diretto sono le DG e i Servizi della Commissione e altrisoggetti pubblici e privati - intitolati a gestire i finanziamenti dell’UE sulla base delregolamento finanziario - a implementare le procedure di assegnazione dei fondi (sovvenzionie appalti pubblici).I soggetti a cui la Commissione può delegare funzioni di gestione del bilancio sono: le Agenzie “tradizionali” (anche note come agenzie “regolatorie”), ossia agenzie di varia denominazione (Centri, Organismi, agenzie), in alcuni casi attive fin dagli anni Settanta, che vengono create da un Atto legislativo di diritto derivato - del Consiglio oppure del Consiglio e del Parlamento Europeo - per svolgere funzioni di ricerca, tecniche e di gestione ben specifiche. Esse hanno una personalità giuridica ed autonomia decisionale e13 I principi di fondo qui discussi, comunque, sono fondamentalmente simili nel caso delle procedure diassegnazione degli aiuti per i Paesi Terzi. In merito si rimanda alle c.d. PRAG (Practical Guide to contractprocedures for EC external actions).Si veda il sito: http://ec.europa.eu/europeaid/work/procedures/implementation/practical_guide/index_en.htm.Antonio Bonetti 37
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria di bilancio14. Esse hanno anche un sistema di governance autonomo e, quindi, non operano sotto il controllo della UE, ma sotto quello degli SM per il tramite dei loro Consigli di Amministrazione (in cui siedono rappresentanti degli SM e della Commissione); le Agenzie esecutive, ossia enti che sono creati con una Decisione della Commissione e sono disciplinati dal Diritto dell’UE15. Tali agenzie, diversamente da quelle “tradizionali”, non hanno autonomia gestionale e, peraltro, hanno una durata ben determinata; le Agenzie “nazionali”, ossia agenzie designate dagli SM che gestiscono dei Programmi a finanziamento diretto sul territorio nazionale (in Italia, ad esempio, l’ISFOL agisce da Agenzia “nazionale” per il Programma Lifelong Learning); persone fisiche designate dal Consiglio. Questa possibilità, introdotta dal Regolamento 1595/2006 di emendamento del Regolamento finanziario, è tuttavia circoscritta al Titolo V del TUE sull’azione esterna dell’Unione. In generale, infatti, vale il divieto di esternalizzazione di atti di esecuzione del bilancio – inclusi pagamenti e riscossione - ad organismi privati, ad eccezione di quelli che svolgono funzioni di pubblica utilità che possono essere designati quali Agenzie “nazionali” (art. 57 del Regolamento 1605/2002).Gli strumenti di finanziamento indiretto, come esemplifica la figura 5, sono:- i regimi di sostegno agricolo diretto finanziati nellambito del I pilastro della PAC (rubrica 2delle Prospettive Finanziarie 2007-2013) dal Fondo Europeo Agricolo di Garanzia(FEAGA)16. I contributi diretti per gli agricoltori e gli interventi di mercato della PACvengono gestiti da Agenzie nazionali (in Italia lAGEA);- il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR), che viene attuato tramiteProgrammi pluriennali gestiti dalle Regioni (Programmi di Sviluppo Rurale);- i Fondi strutturali (FESR e FSE) attuati tramite Programmi nazionali e regionali e il Fondodi Coesione, attuato tramite Programmi nazionali;- il Fondo Europeo per la Pesca (FEP), incluso nella rubrica 2 delle Prospettive Finanziarie edisciplinato dal Reg. (CE) 1198/2006, così come emendato dal Reg. (CE) 744/2008.Prima di richiamare le principali modalità di assegnazione dei finanziamenti, premeevidenziare due ulteriori aspetti:1. gli strumenti a gestione concorrente sono relativamente pochi in relazione allampio noverodi strumenti di finanziamento dellUE gestiti direttamente dalla Commissione o da Agenzieesecutive, ma la stessa Commissione stima che assorbano oltre il 75% dellammontare dellespese dei bilanci annuali;2. nel caso di tali strumenti, in sostanza, le stesse procedure di assegnazione dei contributipreviste dal Regolamento finanziario generale e dalla disciplina comunitaria sugli appalti14 Fra le Agenzie “tradizionali” più note si ricordano l’Autorità europea per la sicurezza alimentare, l’Agenziaeuropea per la sicurezza aerea, l’Agenzia europea dell’ambiente, la Fondazione europea per la formazioneprofessionale, l’Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro.15 Sul sito della DG Bilancio della Commissione si può trovarne un elenco completo. Fra le Agenzie esecutivespicca la EACEA (Educational, Audiovisual & Culture Executive Agency), che gestisce diversi Programmi:Cultura, Lifelong Learning; Tempus; Erasmus Mundus; MEDIA; Gioventù in azione; Europa per i Cittadini.16 Il FEAGA, ai sensi dellart. 3 del Reg. (CE) 1290/2005, finanzia con modalità concorrente i principalicontributi della PAC (restituzioni fissate per lesportazione di agricoli nei Paesi Terzi; interventi destinati aregolarizzare i mercati agricoli; pagamenti diretti agli agricoltori; contributi finanziari per azioni di informazionee promozione dei prodotti agricoli sul mercato interno e nei Paesi Terzi), mentre finanzia in modo diretto altrevoci di spesa di minore rilevanza. A titolo di completezza si segnala che la base giuridica del I e del II pilastrodella PAC è stata ampiamente rivista nel corso del 2009, ma su questi aspetti non ci si può soffermare in questasede per non appesantire eccessivamente la trattazione.Antonio Bonetti 38
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariapubblici sono gestite direttamente dalle Autorità di Gestione titolari dei Programmicofinanziati dai Fondi strutturali, dal FEASR e dal FEP.Per questo motivo la decentralizzazione della programmazione e dell’attuazione degliinterventi cofinanziati da tali Fondi è condizionata allimplementazione di sistemi di gestione,di liquidazione dei finanziamenti e di controllo a livello nazionale e regionale assolutamenteconformi ai sistemi di gestione e di audit implementati dalla Commissione.Figura 5: i finanziamenti comunitari a gestione concorrente Contributi agli agricoltori - I pilastro PAC (FEAGA) Sviluppo rurale - II pilastro PAC (FEASR) Fondi a gestione concorrente Politica di Coesione (F. Strutturali) Politica comune della pesca (FEP)5.2 Le principali modalità di esecuzione dei Programmi dell’UELe principali modalità di esecuzione dei Programmi di spesa da parte delle DG dellaCommissione (e delle agenzie delegate) sono Sovvenzioni e Appalti pubblici.Queste due modalità di assegnazione dei fondi ai beneficiari, presentate sinteticamente nellafigura 6, hanno finalità ben diverse.Figura 6: modalità di assegnazione dei finanziamenti diretti dell’UE acquisto/locazione di Appalti immobili forniture Finanziamenti UE lavori servizi SovvenzioniLe sovvenzioni (grants), che inter alia caratterizzano Programmi quali il VII ProgrammaQuadro 2007-2013 per la Ricerca, il Programma LIFE, il Programma Cultura 2007-2013 e gliinterventi a sostegno dei progetti realizzati dalle Organizzazioni Non Governative (ONG),sono accordati a titolo di liberalità per finanziare azioni volte a promuovere la realizzazione diAntonio Bonetti 39
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaun obiettivo che si iscrive nel quadro di una politica dellUE (art. 108 del regolamentofinanziario17).Le varie DG della Commissione e le agenzie delegate gestiscono concretamente lesovvenzioni attraverso la pubblicazione periodica di inviti a presentare proposte (calls forproposals) sul loro sito e sulla GUUE Serie C (v. Box 3).Le calls for proposals sono testi ufficiali che esplicitano in modo più dettagliato obiettivi difondo, caratteristiche essenziali e condizioni generali di ammissibilità delle proposteprogettuali già riportati nelle Decisioni di approvazione dei Programmi e nei relativi workingprogrammes annuali.I proponenti che vengono selezionati fra i beneficiari ratificano con la Commissione (o con leagenzie delegate) una convenzione di sovvenzione.La concessione delle sovvenzioni è condizionata al rispetto di alcune condizioni generaliindicate sia nel Regolamento finanziario sia nelle calls for proposals:1. il rispetto del principio di cofinanziamento (le sovvenzioni dell’UE non copronointegralmente il costo dei progetti, ma implicano una compartecipazione finanziaria deibeneficiari);2. il rispetto dei principi formali di: trasparenza; parità di trattamento dei proponenti; divieto di cumulo dei finanziamenti (questo implica che i progetti cofinanziati da una certa azione di un Programma non possono ricevere, in uno stesso anno, altri contributi da altre azioni di quel Programma); retroattività del cofinanziamento dell’UE (questo implica che i progetti ammessi non possono ricevere il contributo dell’UE prima che venga ratificata la convenzione);3. i progetti ammessi a beneficio non devono avere un orientamento commerciale. Qualsiasiprodotto dei progetti – sia esso materiale (una pubblicazione scientifica o divulgativarealizzata nell’ambito del progetto) o immateriale (un nuovo procedimento scientifico chepuò essere brevettato) - può essere commercializzato solo dopo che il progetto è formalmenteconcluso18;4. i progetti devono essere avanzati da consorzi transnazionali, in cui siano presenti diversisoggetti giuridici di diversi Paesi partecipanti al Programma (i partenariati internazionali chepropongono delle proposte progettuali sono aperti sia a soggetti degli SM sia a soggetti diPaesi Terzi che hanno ratificato con l’UE convenzioni di partecipazione ai Programmi)19;17 Le sovvenzioni possono finanziare anche Organismi che perseguono interessi generali europei o obiettivirilevanti delle politiche comunitarie (in Italia, ad esempio, lIstituto Universitario Europeo di Fiesole o ilCollegio Europeo di Parma).18 Un altro aspetto che va sempre tenuto presente è che le azioni finanziate dai Programmi a gestione diretta,diversamente dalle azioni cofinanziate dai Fondi a finalità strutturale e dai fondi per la pesca e per lo svilupporurale, non finanziano, se non in casi speciali, investimenti materiali (siano essi investimenti infrastrutturali deglioperatori pubblici o investimenti delle imprese). Le azioni finanziate, in genere, sono azioni immateriali, chevanno dalla ricerca di base, allo scambio di buone prassi e alle azioni dimostrative sull’applicazione e sull’utilitàdi mercato e sociale di certe innovazioni.19 Le calls for proposals specificano caso per caso “ampiezza”, composizione e funzioni specifiche dei varimembri del consorzio transnazionale che presenta le proposte progettuali.Antonio Bonetti 40
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria5. la concessione diretta delle sovvenzioni è prevista solo per le persone giuridiche. In altritermini, possono avanzare proposte progettuali solo dei consorzi di persone giuridiche.Questo significa che anche nel caso dei Programmi ideati per favorire una partecipazioneampia di studenti, giovani e altre categorie di individui, i progetti devono essere candidati daconsorzi di persone giuridiche. Solo in casi eccezionali le sovvenzioni possono essereconcesse direttamente alle persone fisiche.Gli appalti pubblici (public contracts), invece, sono contratti a titolo oneroso aggiudicati dalleDirezioni Generali della Commissione (o le agenzie delegate) per lacquisizione da fornitorispecializzati di beni mobili o immobili, per la realizzazione di opere e per lacquisizione diforniture e di servizi consulenziali (art. 88 del Regolamento finanziario). Le DG gestisconoconcretamente gli appalti pubblici attraverso la pubblicazione periodica di bandi di gara (callsfor tenders) su: il loro sito (e sul sito delle Agenzie incaricate all’attuazione dei Programmi), la GUUE Serie S (Supplemento alla GUUE che riporta avvisi pubblici, pre-informazioni sulle gare e anche appalti di SM e Regioni dellUE, in quanto ad appalti di SM e Regioni devono poter partecipare tutti gli operatori economici europei e, quindi, devono avere una pubblicizzazione su scala comunitaria), la banca dati TED - Tender Electronic Daily (v. Box 5)20.Al termine della procedura di gara, la Commissione stipula con il soggetto aggiudicatario uncontratto oneroso21. Box 5 – Le fonti di informazione su sovvenzioni e appalti pubbliciIn generale, la principale fonte di informazione ufficiale è la Gazzetta Ufficiale dellUnione Europea(GUUE) - a cui si può accedere gratuitamente attraverso il sito EUR-Lex (http://europa.eu.int/eur-lex/lex/it/index.htm) - in cui viene riportata tutta la documentazione inerente il diritto comunitario, apartire dai Trattati fino alle Comunicazioni e agli avvisi pubblici per sovvenzioni e appalti pubblici.Per poter eseguire i Programmi ed erogare i finanziamenti, come già accennato, le DG dellaCommissione "lanciano":- Inviti a presentare proposte (per le sovvenzioni), pubblicati sulla GUUE Serie C;- Gare di appalto (per i public contracts), pubblicate sulla GUUE Serie S.La Commissione fornisce direttamente informazioni sui finanziamenti attraverso tre canali internet:1. i siti “Aiuti e Prestiti” (http://europa.eu.int/grants/index_en.htm) e "Appalti pubblici"(http://europa.eu.int/public_contracts/index_en.htm) disponibili sul portale dellUE in lingua inglese,francese e tedesca. Si evidenzia che il sito della Rappresentanza in Italia della Commissione contieneuna banca dati sui finanziamenti dellUE in italiano.Si veda il sito web http://europa.eu.int/italia/finanziamenti/bandi_rappresentanza/;2. il sito delle DG della Commissione e delle Agenzie che gestiscono i Programmi a finanziamentodiretto e gli appalti pubblici di interesse;3. la banca dati TED - Tender Electronic Daily (accessibile al sito web http://ted.europa.eu) che è laversione on line della Serie S della GUUE e riporta a titolo gratuito tutti gli appalti pubblici suddivisiper Paese, Regioni e settori di interesse in tutte lingue ufficiali dellUE. La GUUE Serie S (accessibile20 Le DG e/o le Agenzie delegate possono anche emanare delle call for Expression of Interest (EoI) per laselezione di esperti e/o Società di consulenza specializzate per l’acquisizione di determinati servizi.Le Expression of Interest sono molto comuni per le gare volte a selezionare fornitori di servizi specializzati perla gestione di progetti di aiuto allo sviluppo.21 Le procedure di aggiudicazione degli appalti seguite sono procedura aperta, procedura ristretta, concorso diprogettazione e procedura negoziata. Tali procedure sono disciplinate dalle Direttive 17/2004 e 18/2004 delConsiglio sugli appalti.Antonio Bonetti 41
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaattraverso la banca dati TED) contiene anche i bandi di gara e gli appalti promossi dall’UE perrealizzare interventi di cooperazione con i Paesi in Via di Sviluppo e con quelli in via di adesione edassociati. Si veda il sito web tematico dellUfficio di cooperazione della Commissione denominatoEurope Aid - http://europa.eu.int/comm/europeaid/index_it.htm che riporta diffusamente leopportunità di finanziamento per progetti di cooperazione22.La diversa natura di sovvenzioni e contratti pubblici si può più facilmente mettere a fuocosulla base dei seguenti parametri:1. le finalità della Commissione: nel caso delle sovvenzioni, "lanciate" da DG dellaCommissione e/o da agenzie delegate attraverso le calls for proposals (chiamata di proposteprogettuali), la Commissione finanzia progetti che contribuiscono a realizzare le politichedell’UE e risultano in linea con gli obiettivi istituzionali del soggetto proponente (consorzi dipersone giuridiche). Per questo motivo è richiesta la compartecipazione finanziaria dellostesso soggetto proponente.Nel caso degli appalti di servizi, invece, la Commissione acquisisce da operatori terzispecializzati dei servizi e, quindi, eroga lintero importo della fornitura (appunto per il fattoche "paga" un servizio).Le procedure più utilizzate di aggiudicazione di servizi sono le calls for tender (proceduraaperta) e le call for expressions of interest (procedura ristretta con pre-qualifica deiproponenti);2. lobiettivo dei soggetti proponenti: nel caso delle sovvenzioni i soggetti proponentiricercano attraverso i fondi europei lopportunità di sostenere la loro mission istituzionale e lostesso Regolamento finanziario vieta lutilizzo delle sovvenzioni per finalità commerciali. Nelcaso degli appalti, la finalità dei proponenti è assolutamente commerciale (nel caso di appaltidi servizi, nella grande maggioranza dei casi, rispondono alle calls Società di consulenzaspecializzate);3. le modalità di finanziamento: le sovvenzioni, risultando funzionali a finalità istituzionalidei beneficiari, impongono la loro compartecipazione finanziaria. Gli appalti pubblici sonocoperti integralmente dai fondi europei per limporto aggiudicato tramite gara.22 Il portale di EuropeAid presenta nel corpo centrale un quick step che rimanda immediatamente ai principalisottomenu informativi: (i) Regioni/Paesi (vi vengono presentate le aree geografiche in cui interviene l’UE); (ii)Temi (vi vengono descritte le azioni implementate da EuropeAid secondo una classificazione settoriale); (iii)Programmi (vi vengono descritti i principali Programmi di intervento).Antonio Bonetti 42
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria BibliografiaAltomonte C., Nava M. (2006); "Il bilancio dellUnione Europea"; in: Mosca A. (a cura di); Europasenza prospettive? Come superare la crisi con il bilancio 2007-2013; Il Mulino – Collana AREL;Bologna, 2006; pp. 15-44Bagarani M. (2008); “Una lettura della nuova programmazione dello sviluppo rurale attraverso i Pianiregionali di sviluppo rurale per il 2007-2013”, in: Bagarani M. (a cura di); Letture dello svilupporurale, Angeli, MilanoBagarani M., Bonetti A. (2005); Politiche regionali e Fondi Strutturali. Programmare nel sistema digoverno della UE; Rubbettino, Soveria Mannelli (CZ)Baracani E. (2006); From the EMP to the ENP: New European Pressure for Democratisation?; JCER,vol. 1, n. 2; http://www.jcer.netBarca F. (2009); An Agenda for a Reformed Cohesion Policy, Background report per la CommissioneEuropea – DG Regio, http://ec.europa.eu/regional_policy/future/barca_en.htmBassanini F., Tiberi G. (a cura di) (2008); Le nuove Istituzioni europee. Commento al Trattato diLisbona; Il Mulino, BolognaBassanini F., Salvemini M.T. (2010); “La programmazione finanziaria e il bilancio dell’Unione nelTrattato di Lisbona”, in: Salvemini M.T., Bassanini F. (a cura di) (2010); Il finanziamento dell’UE. Ilbilancio dell’Unione e i beni pubblici europei; Passigli Ed., FirenzeBonetti A. (2007a); "La politica di coesione economica, sociale e territoriale nel ciclo 2007-2013", in:Bonetti A. et al.; Le politiche della Unione Europea, La Sapienza Ed.; Roma; pp. 55-85Bonetti A. (2007b); "Levoluzione recente delle relazioni esterne dellUE con i Paesi dellEst e lanuova politica di pre-adesione", in: Bonetti A. et al.; Le politiche della Unione Europea, La SapienzaEd.; Roma; pp. 87-105Bonetti A. (2010); Finalità e struttura del bilancio dell’Unione Europea, Centro Studi POLITEIA,Working Paper n. 1Borgonovi E., Crugnola P., Vecchi V. (2006); Finanziamenti comunitari. Approccio strategico,progettazione, gestioni; EGEA Ed., MilanoButi M., Nava M. (2003); Towards a European Budgetary System; RSC Working Paper 8/2003;Robert Schuman CentreButi M., Nava M. (2008); ‘Constrained Flexibility’ as a Tool to Facilitate the Reform of the EUbudget; European Economy – Economic papers n. 326Commissione Europea (2003a); Europa ampliata – Prossimità: un nuovo contesto per le relazioni coni nostri vicini orientali e meridionali, COM (2003)104 def., BruxellesCommissione Europea (2003b); Preparare il terreno per un nuovo Strumento di Prossimità, COM(2003)393 def., BruxellesCommissione Europea (2004); Costruire il nostro futuro comune. Sfide e mezzi finanziari dell’Unioneallargata 2007-2013, COM (2004)101, def. BruxellesCommissione Europea (2006); Lo sviluppo della Politica Europea di Vicinato; COM(2006)726 def.BruxellesCommissione Europea (2007); Reforming the budget, changing Europe. A public consultation paperin view of the 2008/2009 budget review; SEC (2007) 1188 final; BruxellesCommissione Europea (2008); EU Public Finance. Fourth edition; LuxembourgCommissione Europea (2009); EU budget 2008. Financial report; LuxembourgCommissione Europea (2010a); EU budget 2009. Financial report; LuxembourgCommissione Europea (2010b); The EU budget review; Bruxelles, COM (2010) 700 final.http://ec.europa.eu/budget/reform/index_en.htmAntonio Bonetti 43
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaDecaro M. (2010); “L’esecuzione del bilancio, la responsabilità dei diversi livelli di governo, ilcontrollo dei risultati”, in Salvemini M.T., Bassanini F. (a cura di) (2010); Il finanziamento dell’UE. Ilbilancio dell’Unione e i beni pubblici europei; Passigli Ed., FirenzeFarina F. (2010); Un’agenzia europea del debito per affrontare il problema della crescita,http://www.nelmerito.comFracasso A. (2010); La riforma della governance economica europea: passi avanti su una stradaancora più in salita, http://www.nelmerito.comGros D. (2008); How Achieve a Better Budget for the European Union; CEPS Working Document n.289; Centre for European Policy StudiesGuerrieri P. (2010); Il nuovo Patto di stabilità e il futuro dell’Euro, http://www.affariinternazionali.itIozzo A., Micossi S., Salvemini M.T. (2008); A New Budget for the European Union?; CEPS PolicyBrief n. 159; Centre for European Policy StudiesIrmen, A., Kuehnel, J. (2009); Productive Government Expenditure and Economic Growth, Journalof Economic Surveys, Vol. 23, n. 4, pp. 692-733.Kelley J. (2006); New Wine in Old Wineskins: Promoting Political Reform through New EuropeanNeighbourhood Policy; Journal of Common Market Studies; vol. 44, n. 1; pp. 29-55Laffan B. (1997); The Finances of the European Union, Basingstoke, McMillan, LondonLe Cacheaux J. (2007); Funding the EU Budget with a Genuine Own Resource: the Case for aEuropean Tax; Notre Europe; Studies 57; http://www.notre-europe.eu/uploads/tx_publication/Etud57-FundingtheEUBudget_03.pdfMacDougall D. (1977); Report of the study group on the role of the Public finance in Europeanintegration. Vol. I - II; BruxellesMajocchi A. (2005); Una politica economica per rilanciare l’Unione; Il Mulino, n. 4Mantino F. (2008); Lo sviluppo rurale in Europa, EdAgricole, MilanoMIPAAF – INEA (2010); La discussione sul futuro della PAC: quadro comunitario e interessidell’Italia, http://www.inea.itMosca A. (a cura di) (2006); Europa senza prospettive? Come superare la crisi con il bilancio 2007-2013; Il Mulino – Collana AREL; BolognaMulazzani M., Gori E. (2003); Il bilancio generale e i finanziamenti dell’UE; Angeli, MilanoNascimbene B. (2010); Unione Europea. Trattati, Giappichelli Ed., TorinoNava M. (2000); La finanza europea. Storia, analisi, prospettive, Carocci, RomaNeto A. (2008); Il bilancio europeo sotto osservazione: vecchi problemi e nuove opportunità; ISPIPolicy Brief n. 85; Istituto di Studi Politica InternazionalePittella G. (2008); L’Europa indispensabile. Tra spinte nazionalistiche e mondo globalizzato; DonzelliEditore, RomaPittella G., Serenari S. (2007); I Programmi finanziari dell’Unione Europea 2007-2013, Pendragon,BolognaRossi L.S. (2006); "La dinamica interistituzionale nella definizione del bilancio comunitario", in:Mosca A. (a cura di); Europa senza prospettive? Come superare la crisi con il bilancio 2007-2013; IlMulino – Collana AREL; Bologna; pp. 69-94Rubio E. (2008); The Case for a European Tax: Benefits, Practical Aspects and Options for Endowingthe EU with a Veritable Own Resource; Notre Europe; http://www.notre-europe.eu/uploads/Salvemini M.T., Bassanini F. (a cura di) (2010); Il finanziamento dell’UE. Il bilancio dell’Unione e ibeni pubblici europei; Passigli Ed., FirenzeSapir A., Aghion P., Bertola G., Hellwig M., Pisani-Ferry J., Rosati D., Vinals J., Fallace H. (2004);Europa, un’agenda per la crescita – Rapporto Sapir, Il Mulino, Bologna.Schild J. (2008); How to shift the EU’s Spending Priorities? The MultiAnnual Financial Framework2007-2013 in Perspective; Journal of European Public Policy; Vol. 15; Issue 4/2008Antonio Bonetti 44
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaStocchiero A., Piccarozzi M. (2007); Opportunità e limiti della cooperazione transfrontaliera inENPI; paper presentato al Convegno CESPI: “La politica di vicinato: quali opportunità per l’Italia”;Roma, 26 febbraio 2007Tosato G.L. (2008); “Architettura del nuovo Trattato” in: Bassanini F.; Tiberi G. (a cura di); Le nuoveIstituzioni europee. Commento al Trattato di Lisbona; Il Mulino, Bologna, pp. 47-56Vencato F. (2006); "Prospettive finanziarie e dimensione esterna: strumenti geografici e nuoveclausole di condizionalità", in: Mosca A. (a cura di) (2006); Europa senza prospettive? Come superarela crisi con il bilancio 2007-2013; Il Mulino – Collana AREL; Bologna; pp. 259-282Zatti A. (2002); Il finanziamento dell’Unione Europea e il sistema delle risorse proprie; CEDAM,PadovaAntonio Bonetti 45
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria Allegato 1 – Competenze e politiche dell’UE dopo il Trattato di LisbonaIl Trattato di Lisbona definisce un unico sistema giurisdizionale in cui l’UE ha riassorbito la ComunitàEuropea. Ai sensi dell’art. 3 del Trattato, l’Unione Europea sostituisce la Comunità Europea ed èdotata di personalità giuridica unica.Il Trattato, quindi, sancisce il superamento della macchinosa dicotomia introdotta dal Trattato diMaastricht del 1992 fra la Comunità Europea – che subentrava alla CEE - e l’Unione Europea,composta da tre “pilastri” (la stessa Comunità Europea, la Politica Estera e di Sicurezza Comune e laCooperazione nel settore “giustizia e affari interni”).Ciò nonostante, i Trattati continuano ad essere due: il Trattato sull’Unione Europea (TUE), ratificato a Maastricht il 7 Febbraio 1992; il Trattato istitutivo della Comunità Europea (Roma, 1957). Quest’ultimo viene ribattezzato Trattato sul Funzionamento dell’UE (TFUE).Ciò che preme sottolineare è che, come è stato magistralmente evidenziato da Tosato, ‹‹al di là dei dueTrattati, vi è un unico soggetto (l’Unione), con un unico diritto (quello dell’Unione) e un unicocomplesso istituzionale; è altresì eliminata (o quasi) la distinzione fra pilastri›› (Tosato 2008, p. 50).Per questo motivo non appare più corretto parlare di processo di integrazione “comunitaria” o difinanziamenti “comunitari”.I due Trattati (la cui articolazione in titoli è presentata nella tavola sinottica che segue) hanno lo stessovalore giuridico, ma è certamente il TUE ad avere la natura di Trattato di base. Non a caso i valorifondamentali (“il rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, delloStato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a delleminoranze”) e gli obiettivi dell’Unione sono presentati nelle Disposizioni comuni del TUE. Trattato sull’UE Trattato sul Funzionamento dell’UEPreambolo PreamboloTitolo I – Disposizioni comuni Parte I - PrincipiTitolo II – Disposizioni relative ai principi Parte II – Non discriminazione e cittadinanzademocratici dell’UnioneTitolo III – Disposizioni relative alle Istituzioni Parte III – Politiche e azioni interne dell’UnioneTitolo IV – Disposizioni sulle cooperazioni Parte IV – Associazione dei Paesi e Territorirafforzate d’OltremareTitolo V – Disposizioni generali sull’azione Parte V – Azione esterna dell’Unioneesterna dell’Unione e disposizioni specifichesulla Politica Estera e di Sicurezza ComuneTitolo VI – Disposizioni finali Parte VI – Disposizioni istituzionali e di bilancio Parte VII – Disposizioni generali e finaliIl TFUE ha natura applicativa di esplicitazione delle regole di funzionamento delle varie Istituzioni edi obiettivi e strumenti delle politiche interne ed esterne dell’UE.Sono gli articoli da 3 a 6 del TFUE a specificare le competenze dell’UE, che sono illustrate in modomolto più nitido che non nei precedenti Trattati.La separazione delle competenze fra UE e SM si fonda su: principio di attribuzione (l’art. 5 del TUE dispone che “l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati Membri nei Trattati per realizzare gli obiettivi da questi attribuiti”);Antonio Bonetti 46
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria principio di sussidiarietà: l’UE è deputata a intervenire in settori che non siano di sua competenza esclusiva se e solo se gli obiettivi non possono essere adeguatamente raggiunti in modo autonomo dagli SM; principio di proporzionalità: l’intervento dell’UE deve essere limitato e circoscritto solo a quelle azioni funzionali agli obiettivi stabiliti nei Trattati.Gli articoli suddetti individuano le competenze esclusive dell’UE, le competenze concorrenti e leazioni.Le competenze esclusive sono quelle in relazioni alle quali solo l’UE può legiferare e adottare attivincolanti sul piano giuridico. Gli SM possono legiferare nelle materie di competenza esclusivadell’UE solo a fronte dell’autorizzazione dell’UE o per attuare i suoi attivi vincolantiLe competenze concorrenti sono quelle in relazioni alle quali sia l’UE sia gli SM possono adottare attigiuridicamente vincolanti. Preme evidenziare che, tuttavia, che gli SM possono legiferare solo nellamisura in cui l’UE non abbia già normato una certa materia.Le azioni, in sostanza, consentono all’UE di coordinare e completare l’azione legislativa ed esecutivadegli SM.Nella tavola sinottica che segue vengono elencate le materie di competenza esclusiva, quelle dicompetenza concorrente e le azioni.Competenza esclusiva Unione doganale Definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno Politica monetaria per gli SM la cui moneta è l’Euro Conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca Politica commerciale comuneCompetenza Mercato internoconcorrente Politica sociale * Coesione economica, sociale e territoriale Agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare Ambiente Protezione dei consumatori Trasporti Rete trans-europee Energia Spazio di libertà, sicurezza e giustizia Problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica*Azioni Tutela e miglioramento della salute umana Industria Cultura Turismo Istruzione, formazione professionale, gioventù e sport Protezione civile Cooperazione amministrativa* Per quanto riguarda gli aspetti definiti nel Trattato stessoAntonio Bonetti 47
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria Allegato 2 – Le proposte di riforma delle Prospettive Finanziarie per il periodo di programmazione post 2013Le considerazioni proposte in questo allegato prendono le mosse dalla recente pubblicazione dellalungamente attesa proposta di riforma del sistema di finanza pubblica dell’UE da parte dellaCommissione Europea23.La Comunicazione del 19 Ottobre 2010 “The EU budget review”, de facto, avvia il negoziato sulQuadro Finanziario Pluriennale (QFP) dell’UE post 2013, sebbene la Comunicazione con cui laCommissione avanzerà formalmente le sue proposte sul nuovo QFP dovrà essere pubblicata entro il 1luglio 2011.Fin qui non vi sono proposte ufficiali sulla riforma del bilancio e delle politiche dell’UE, ma solo delleproposte di massima che emergono dalla sopracitata Comunicazione e da altri documenti preparatoridelle varie DG della Commissione, in particolare della DG Politica Regionale e della DG Agricoltura.Tali proposte sono in questa fase oggetto di consultazione pubblica.In questa sede, pertanto, si fornisce solo una breve presentazione del quadro attuale, come emergesoprattutto a seguito di recenti eventi esogeni ed endogeni alle dinamiche politiche dell’UE.L’evento esogeno per eccellenza da prendere in considerazione è certamente la crisi economicainternazionale deflagrata nel biennio 2007-2008 e di cui si fatica a intravedere la fine.Questa crisi, tra l’altro, indebolisce la performance attuativa dei Programmi regionali cofinanziati daiFondi strutturali e dal FEASR. Ecco che di conseguenza vi è stata, nel corso del 2008 e del 2009, unaforte accelerazione per quanto concerne la revisione della PAC e quella dei PSR regionali.Inoltre, la Commissione Europea per contrastare la crisi economica ha varato nel Dicembre 2008 il“Piano europeo di ripresa economica” e ha fortemente allentato la rigida disciplina sulla gestione dei“regimi di aiuto” e sull’attuazione e sui controlli dei Programmi cofinanziati dai Fondi strutturali nelbiennio 2009-2010. Bisognerà capire nei prossimi mesi se queste scelte saranno confermate nelprossimo ciclo di programmazione.Tra i fattori endogeni maturati nel corso dell’anno che condizioneranno il negoziato si segnalano:1. l’instabilità finanziaria registrata all’interno della zona Euro, che include 17 dei 27 SM dell’UE.Tale instabilità, nel primo semestre dell’anno, ha quasi condotto al tracollo finanziario della Grecia. Lafase di forte instabilità dell’Euro, peraltro, si è protratta per tutto il 2010, interessando in manierapreoccupante anche l’Irlanda24.23 L’Accordo InterIstituzionale sul QFP 2007-2013 si era chiuso con l’impegno della Commissione ad avanzaredelle proposte di riforma del QFP e del bilancio annuale dell’UE nel biennio 2008-2009.La Commissione già nel Settembre 2007 aveva lanciato una consultazione pubblica sulla riforma delle entrate edelle spese del bilancio, attraverso la pubblicazione della Comunicazione Reforming the budget, changingEurope. A public consultation paper in view of the 2008/2009 budget review. La consultazione aveva ricevutogrande attenzione, suscitando l’invio di numerose prese di posizioni da parte di Istituzioni dell’UE, di istituzionidegli SM e anche di accademici e di think tank privati, ma in seguito vi sono stati vari ritardi nellapubblicazione del documento ufficiale della Commissione sulla possibile riforma del sistema di finanza pubblicadella UE.24 Per alcune considerazioni critiche sulla crisi finanziaria del 2010 in Europa e sulle risposte dell’UE si rinvia aicontributi di Farina F. (2010); Un’agenzia europea del debito per affrontare il problema della crescita e diGuerrieri P. (2010); Il nuovo Patto di stabilità e il futuro dell’Euro, ambedue disponibili sul sitohttp://www.nelmerito.com.Antonio Bonetti 48
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaL’UE per frenare le tensioni speculative che hanno colpito l’Euro ha creato due strumenti temporanei,il cui ciclo di vita è destinato a terminare nel giugno 2013: un Fondo Europeo per la Stabilità Finanziaria (European Financial Stability Facility – EFSF), specificamente indirizzato ai Paesi membri dell’Eurozona, che dovrebbe mobilizzare all’occorrenza risorse finanziarie rese disponibili da tutti gli SM che adottano l’Euro25; un Meccanismo Europeo di Stabilizzazione Finanziaria (European Financial Stabilization Mechanism – EFSM), che può mobilizzare, nel caso di attacchi speculativi che possono mettere a rischio la sopravvivenza dell’Euro, circa 60 Milioni di Euro recuperabili dal bilancio annuale dell’UE. Questo strumento di intervento viene gestito dalla Commissione Europea.L’accordo internazionale fra l’UE e il Fondo Monetario Internazionale ha condotto quest’ultimo aratificare l’impegno di realizzare, alla bisogna, interventi finanziari complementari a quelli dei dueFondi succitati.Il recente Consiglio Europeo del 16 e 17 dicembre 2010 ha deciso di sostituire, a partire dal 2013, idue meccanismi temporanei con un Fondo permanente, denominato European Stabilitity Mechanism(ESM). Questo strumento, in sostanza, sostituirà il Fondo Europeo per la Stabilità Finanziaria (EFSF),ricalcandone i meccanismi attuativi e prevedendo lo stesso target di Paesi (i Paesi dell’Eurozona).Ad oggi non sono ancora completamente ben definiti il meccanismo di governance di questostrumento e le sue funzioni puntuali. Gli elementi certi sono che: il Fondo è istituito a favore dei Paesi dell’area Euro, ma su richiesta degli altri SM dell’UE potrà intervenire anche in SM che non adottano la moneta comune; il Fondo sarà attivato solo a fronte di attacchi speculativi contro un Paese dell’Eurozona che possono mettere a repentaglio l’Euro (in altri termini, continua a valere la clausola di “no bail out” introdotta nel 1992 dal Trattato di Maastricht, in forza della quale un Paese dell’UE a rischio di default finanziario per la fragilità della situazione di bilancio non sarà sostenuto dagli altri Paesi europei, a meno che il default di quel Paese implichi anche il default dell’Euro); il sostegno ai paesi in difficoltà finanziaria sarà condizionato all’adozione, da parte di questi Paesi, di politiche restrittive di finanza pubblica volta a ridurre gli squilibri di bilancio.A titolo di completezza si segnala che l’introduzione di questo Fondo richiede una leggera modificadel Trattato di Lisbona – segnatamente dell’art. 136 del TFUE - che è stata formalmente approvata dalConsiglio Europeo del 16 e 17 Dicembre. La roadmap adottata dal Consiglio Europeo prevede che ilTrattato emendato entri in vigore il 1 gennaio 2013, in modo che nel corso del 2013 possa entrerà infunzione il nuovo strumento di stabilizzazione finanziaria.Nei prossimi mesi bisognerà capire meglio come verranno conciliate le Prospettive Finanziarie post2013, le regole di formazione e gestione del bilancio annuale dell’UE e l’operatività di questo nuovoFondo per la stabilità finanziaria nella “zona Euro”;2. l’orientamento di tutti gli SM a coordinare maggiormente le politiche pubbliche e i bilanci pubblici.Fin qui è maturato un rilevante accordo sul c.d. “semestre europeo” (coincidente con i primi sei mesidell’anno solare) che modificherà fortemente le procedure di approvazione e, almeno in una certamisura, la struttura dei bilanci pubblici degli SM dell’UE.L’accordo, infatti, prevede che nel I semestre di ogni anno il metodo aperto di coordinamento dellepolitiche europee sia applicato direttamente ai bilanci pubblici degli SM. In sostanza, il via liberadefinitivo all’approvazione dei bilanci pubblici verrà dato prima dalle Istituzioni dell’UE e poi daiParlamenti nazionali.25 La c.d. Eurozona include appunto gli SM dell’UE che hanno adottato l’Euro. Dopo l’adozione dell’Euro ancheda parte dell’Estonia (il 1° Gennaio 2011), l’Eurozona comprende 17 Paesi.Antonio Bonetti 49
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaIl Consiglio Europeo del 16 e 17 Dicembre ha richiesto alle Istituzioni legislative e alla Commissionedi accelerare la procedure di adozione dei 6 Regolamenti che disciplineranno il “semestre europeo” inmodo da completarle entro la fine di giugno 2011;3. l’approvazione nel marzo 2010 del Piano strategico “Europe 2020” che costituirà il quadro di policydi riferimento per tutti gli SM (“Europe 2020”, in sostanza, è il Piano che sostituisce la c.d. “agenda diLisbona”).Il Piano “Europe 2020”, diversamente dalla “agenda di Lisbona” ha una impostazione strategica piùsemplice e al tempo stesso meno evasiva, nel senso che sono chiaramente indicati i contorni dellastrategia di rilancio della competitività dei sistemi produttivi europei.Esso è strutturato in 3 obiettivi strategici e 7 “iniziative-ammiraglia” (flagship initiatives), come sievince dalla tavola sinottica che segue, dove è sembrato opportuno riportare i termini ripresidirettamente dalla Comunicazione redatta in Inglese26. Inoltre, il monitoraggio sull’attuazione e suirisultati in itinere del Piano è imperniato su soli 5 indicatori-chiave (headlines targets). Il disegno strategico di Europe 2020Overarching objectives Flagship InitiativesSmart Growth Innovation Union Youth on the move A digital agenda for EuropeSustainable Growth Resource Efficient Europe An industrial policy for the globalisation eraInclusive Growth Employment and skills European platform against povertyIn merito alle possibili modifiche del QFP dell’UE e delle due politiche che incidono maggiormentesul bilancio (la politica di coesione e la PAC), al momento si possono avanzare solo poche fondateriflessioni basate soprattutto sulla Comunicazione “The EU budget review”.Il punto di partenza dell’analisi non può che essere la questione intorno alla quale ruota tutta laComunicazione, ossia “come spendere le risorse dell’UE in modo più intelligente?”27.La Commissione specifica che le sue indicazioni sono volte a trovare soluzioni condivise su come: indirizzare meglio le risorse dell’UE sui suoi grandi obiettivi strategici; impostare il QFP e il bilancio annuale come strumenti guidati dalle politiche europee (policy- driven budget); implementare il bilancio e i Programmi di spesa nel miglior modo possibile; riformare e migliorare il sistema delle risorse proprie (lato delle entrate).Per quanto concerne il versante delle spese del bilancio annuale, gli elementi principali di analisi daevidenziare sono:1. la Commissione prende atto del fatto che sia le Prospettive Finanziarie, sia il bilancio annuale siconfigurano come strumenti di spesa troppo rigidi. Durante il lungo periodo di ristagno economico inEuropa, seguito alla crisi finanziaria del biennio 2007-2008 negli Stati Uniti, l’UE ha faticato a usarein chiave anticiclica il bilancio proprio per la sua rigidità di fondo;2. la Commissione propone un quadro di priorità di spesa sostanzialmente in linea con l’attualestruttura del QFP 2007-2013. La Comunicazione, infatti, indica le seguenti priorità strategiche – le26 Commissione Europea; Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth,COM(2010)2020 Brussels 3.3.2010; http://ec.europa.eu/eu2020/pdf.27 Nella Comunicazione in Inglese, a p. 2, si legge: ‹‹the issue is not first and foremost about spending more orless, but about finding way to spend more intelligently›› (corsivo nel testo).Antonio Bonetti 50
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaprime tre delle quali esattamente corrispondenti a quelle della strategia “Europe 2020” - sulle qualiallocare le risorse proprie: smart growth (politiche per la competitività, la ricerca e l’innovazione); sustainable growth (PAC, interventi di sostegno allo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili e di tutela dell’ambiente); inclusive growth (interventi della politica di coesione); citizenship (programmi di supporto alla cittadinanza europea e alla mobilità dei cittadini-lavoratori in Europa); pre-accession (relazioni esterne con i Paesi in pre-adesione); global Europe (relazioni esterne globali e aiuto allo sviluppo); administrative expensive.La Commissione non fa anticipazioni sulla possibile articolazione effettiva di queste priorità nelle PFpost 2013, lasciando solo intendere che la scelta ideale sarebbe di individuare tre headings di vastaportata: (i) politiche interne; (ii) politiche esterne; (iii) amministrazione;Per quanto concerne gli strumenti di finanziamento delle politiche europee, due sembrano essere glielementi su cui concentrare l’attenzione:1. la Commissione fornisce diverse ipotesi di lavoro su come rendere il bilancio pubblico europeo unautentico catalizzatore di investimenti privati in settori di intervento dell’operatore pubblico(infrastrutture e public utilities), che possono presentare delle prospettive reddituali interessanti ancheper le imprese private e che, infatti, tradizionalmente sono interessati da operazioni di projectfinancing;2. la Commissione indica fra gli strumenti della futura politica di coesione il FESR, il FSE, il Fondo diCoesione, il FEP e il FEASR. Fin qui, pertanto, trova conferma l’orientamento della Commissione, giàemerso nel corso dell’Health check, a separare nettamente i due pilastri della PAC e a riportare sia ilFEP sia il FEASR nell’alveo dei Fondi strutturali propriamente detti28. In particolare, l’orientamento èquello di riportare nell’alveo della politica di coesione gli interventi dell’attuale II pilastro della PACche coprono le priorità territoriali della politica di sviluppo rurale.Va aggiunto in merito che su questo punto le Comunicazioni successive con le proposte di riformadella politica di coesione e della PAC non forniscono alcuna indicazione29.In estrema sintesi, con riferimento al lato delle spese pubbliche europee si può dire i documenti citatisono molto cauti e pragmatici, anche per il fatto che sono stati licenziati come documenti volti adaprire una consultazione pubblica sulla riforma degli strumenti finanziari dell’UE30.Correttamente, la Commissione preferisce attendere gli esiti della consultazione prima di fornireproposte più puntuali in ordine al rinnovamento delle politiche europee.28 Nel biennio 2007-2008 è stata realizzata unampia consultazione – indicata come “Health check della PAC” -in ordine anche alle possibili revisioni della PAC (in particolare quelle inerenti il I pilastro sugli interventi dimercato e sugli aiuti diretti agli agricoltori) che ha portato alla definizione di nuove linee di riforma della PACnellambito del Consiglio Agricoltura dell’UE che si è tenuto a Bruxelles il 19 e 20 novembre 2008. Nell’anno2009, di conseguenza, sono stati anche rivisti i principali regolamenti che disciplinano l’attuazione degliinterventi del I e del II pilastro (sviluppo rurale) della PAC nel corrente ciclo di programmazione.29 Le due Comunicazioni in questione sono rispettivamente: (i) Conclusions of the fifth report on economic,social and territorial cohesion: the future of cohesion policy, COM (2010)642 ; (ii) The CAP towards 2020:meeting the food, natural resources and the territorial challenges of the future, COM (2010) 672.30 Successivamente alla Comunicazione del 19 Ottobre, la Commissione ha licenziato numerose altreComunicazioni volte ad aprire delle consultazioni pubbliche su tutte le politiche europee e sui relativi strumentidi finanziamento. Questo approccio è stato seguito anche per le politiche esterne dell’UE e per gli interventi diaiuto allo sviluppo, in relazione ai quali la Commissione ha licenziato il Libro Verde “La politica di sviluppodellUnione europea a sostegno della crescita inclusiva e dello sviluppo sostenibile. Potenziare l’impatto dellapolitica di sviluppo dell’UE” – COM (2010)629.Antonio Bonetti 51
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaLa Comunicazione “The EU budget review”, invece, è molto più decisa e puntuale con riferimento allato delle entrate del bilancio.La Comunicazione sottolinea che il sistema delle risorse proprie va riformato, in quanto è poco trasparente e poco comprensibile dai cittadini europei; in ampia parte disarticolato rispetto alle politiche europee (sole le Risorse Proprie Tradizionali si possono ricondurre a delle politiche europee); eccessivamente condizionato dal finanziamento (e, quindi, dalla volontà politica) degli SM.Le proposte concrete della Commissione sono: abolire la Risorsa IVA; favorire la riduzione della dipendenza delle finanze pubbliche europee da quelle degli SM; introdurre almeno una nuova fonte di entrata , da scegliere fra le seguenti: (i) una imposta europea sulle transazioni finanziarie in Europa; (ii) una nuova entrata del bilancio dell’UE relativa al sistema di emissione dei “diritti” a produrre gas ad effetto serra; (iii) un’imposta europea sul trasporto aereo; (iv) una imposta sul valore aggiunto europea (EU VAT); (v) una imposta europea sull’energia (imposta volta a disincentivare l’uso di fonti energetiche tradizionali); (vi) una imposta europea sulle Società.Antonio Bonetti 52
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria Allegato 3 - La politica di pre-adesione e lo strumento finanziario IPAIl focus sulla politica di pre-adesione assume una rilevanza specifica per il fatto che essa, nel ciclo2007-2013 più che nel precedente, è finalizzata a creare un autentico ponte fra politiche interne epolitiche esterne dell’UE.In sede di programmazione e di attuazione delle azioni cofinanziate dallo Strumento di PreAdesione(sovente richiamato con l’acronimo inglese IPA – Instrument for Pre-accession Assistance), infatti,emergono rilevanti sovrapposizioni fra i principi dei Fondi strutturali e quelli della cooperazioneesterna dell’UE recepiti da IPA.Più in particolare, risultano rimarchevoli le sinergie tra le finalità del nuovo Obiettivo orizzontale dellapolitica di coesione – Cooperazione territoriale europea – e quelle di IPA. Sia il nuovo Obiettivoorizzontale, sia lo Strumento IPA (specialmente la sua componente transfrontaliera e interregionale),infatti, hanno fondamentalmente tre finalità: facilitare il dialogo interculturale fra popolazioni di diversi SM e/o di SM e Paesi Terzi, ma ancheil confronto fra diverse Pubbliche Amministrazioni, in modo da rendere più celere il processo diadozione dell’acquis communautaire da parte dei Paesi “vicini” (siano essi candidati o menoall’adesione); facilitare l’abbattimento delle barriere fisiche fra regioni di diversi Paesi, sostenendo ilrafforzamento su scala transfrontaliera e/o transnazionale delle reti infrastrutturali e immateriali; individuare soluzioni congiunte a problemi comuni che travalicano i confini amministrativi (sianoessi regionali o nazionali), quali in particolare quelli ambientali.La rilevanza di tali questioni, ovviamente, è stata acuita dall’incremento delle frontiere “esterne” e diquelle “interne” dell’UE comportato dall’ingresso di 12 NSM, per cui è aumentata la necessità diindividuare soluzioni congiunte a problematiche transfrontaliere e/o di abbattere nuove barrire fisiche(o anche semplicemente amministrative) ai rapporti commerciali e di cooperazione economica.Lo Strumento di Pre-Adesione (SPA), disciplinato specificamente dal Reg. (CE) 1085/2006 (poiemendato nel 2010 per tenere conto della richiesta di adesione dell’Islanda) e dal regolamentoattuativo della Commissione n. 718/2007, è entrato in vigore il 1 gennaio 2007, sostituendo tutti glistrumenti di pre-adesione del precedente ciclo.Lo Strumento di Pre-Adesione sarà applicabile:1. ai Paesi Terzi ai quali è stato riconosciuto lo status formale di “candidati” (Candidate Countries).Questi Paesi sono: la Turchia; la Croazia; la Repubblica di Macedonia (sovente richiamata nei documenti ufficiali con l’acronimo FYROM che sta per First Yugoslav Republic of Macedonia); l’Islanda; il Montenegro (ha ricevuto lo status di Paese formalmente candidato nel corso del recente Consiglio Europeo del 16 e 17 Dicembre 2010);2. ai Paesi “potenzialmente candidati” (Potential Candidate Countries), tutti situati nell’area deiBalcani Occidentali31. Essi sono: la Serbia (ha avanzato ufficiale richiesta di adesione il 22 dicembre 2009); il Kosovo (ha autoproclamato l’indipendenza il 17 febbraio 2008, ma ancora oggi quella dichiarazione di indipendenza non è riconosciuta da tutti i Paesi delle Nazioni Uniti); la Bosnia-Erzegovina (la cui stabilità è ancora minata da preoccupanti tensioni etniche e da frizioni istituzionali che ne condizionano lo sviluppo economico); l’Albania.31Con questi Paesi dei Balcani è in atto a partire dal Vertice UE-Balcani del giugno 2003 – tenutosi a Salonicco– una specifica strategia di “avvicinamento” e di prossimità definita “strategia di stabilizzazione e associazione”.Antonio Bonetti 53
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariaSia per i Paesi Terzi “potenziali candidati” che per quelli effettivi, l’assistenza viene implementataattraverso un Quadro finanziario indicativo pluriennale e dei Documenti indicativi pluriennalielaborati in stretta concertazione con le Autorità dei Paesi beneficiari (approccio strategico) e deiProgrammi operativi pluriennali (programmazione operativa), ma risulta più articolata nel caso deiPaesi Terzi formalmente candidati.I Paesi formalmente candidati beneficiano dell’assistenza di tutte le 5 Sezioni, mentre gli altri possonoaccedere solo ai fondi delle prime due 2 Sezioni (si veda la tavola sinottica che segue), in quanto per iprimi è particolarmente stringente la necessità di una rapida assimilazione dell’acquis communautairee del know how legislativo e amministrativo necessario per una efficiente gestione dei Fondi strutturalie di quelli per lo sviluppo rurale.Per il periodo 2007-2013 sono stati stanziati per IPA 11,565 miliardi di Euro.Possono beneficiare dei finanziamenti di IPA persone fisiche, persone giuridiche (incluse leDelegazioni della Commissione nei PT) e organizzazioni internazionali.Il Quadro finanziario indicativo pluriennale, presentato ogni anno dalla Commissione per il trienniosuccessivo, prevede una ripartizione di massima dei fondi per: (i) Componente (Sezione di IPA); (ii)Paese beneficiario; (iii) azioni tematiche riguardanti più Paesi (questo soprattutto in relazione alleprime due Sezioni dello Strumento di pre-adesione).L’assistenza di IPA, di riflesso, sarà imperniata su Programmi pluriennali (o anche annuali) chesaranno definiti per: (i) singole Componenti; (ii) singoli Paesi, (iii) azioni tematiche che concernonopiù Paesi (regional and horizontal Programmes). Componenti di IPA e relativi Paesi beneficiari Componenti Approccio e strumenti di finanziamento Paesi beneficiariI. Sostegno alla transizione e allo Sostegno ampio (sul modello di PHARE*), consviluppo istituzionale focus specifico sulla riforma del Settore Pubblico. TuttiII. Cooperazione regionale e Vengono valorizzati gli approcci del FESR e deitransfrontaliera Programmi dellOb. Cooperazione territoriale europea della Politica di Coesione.III. Sviluppo regionale Approccio del FESR e del Fondo di Coesione Solo PaesiIV. Sviluppo delle risorse umane Approccio del FSE “formalmenteV. Sviluppo rurale Approccio seguito per i nuovi Programmi di candidati” Sviluppo Rurale 2007-2013 cofinanziati dal FEASR* PHARE, istituito già nel 1989, è stato il principale strumento finanziario volto a favorire il processo di riformenegli ex Paesi socialisti dellEuropa dellEst.Lo Strumento di Pre-Adesione (il cui coordinamento generale è di competenza della DG Allargamentodella Commissione), in sostanza, ha una natura ibrida: da una parte vengono previste alcune disposizioni che, generalmente, caratterizzano gli interventi di cooperazione allo sviluppo (external aid) dell’UE. Non a caso l’art. 13 del Reg. (CE) 1085/2006 dispone che la Commissione può ricevere e gestire anche i fondi di altri donatori internazionali e l’art. 14 prevede l’istituzione di un Comitato IPA (i Programmi di aiuto esterno, in genere, vengono approvati secondo la procedura della “comitologia”32); dall’altra parte, la sua attuazione si fonda ampiamente sui principi generali dei Fondi strutturali.L’applicazione di principi e logiche di attuazione dei Programmi cofinanziati dai Fondi strutturali e dalFEASR, è evidente in relazione a 4 delle 5 Sezioni dello SPA (specificamente la III, la IV e la V e, in32 L’approvazione e la gestione dei Programmi di aiuto esterno sono delegati a dei Comitati di Gestione, chesono composti da rappresentanti degli SM e sono presieduti dalla Commissione.Antonio Bonetti 54
  • UNIMOL – Master in Programmazione comunitariasostanza, anche la II – Cooperazione regionale e transfrontaliera). Anche in relazione alla Sezione I sulc.d. “institutional building”, inoltre, i Paesi “potenziali candidati” possono implementare alcunetipologie di interventi riconducibili al modello di programmazione e gestione dei Fondi strutturali.Infine si evidenzia che IPA, ovviamente, riserva estrema rilevanza alle attività transfrontaliere enell’ambito della relativa Sezione Cross Border viene prevista una consistente compartecipazionefinanziaria del FESR che, nel ciclo di programmazione 2007-2013, può finanziarie anche progettiubicati esternamente ai confini dell’UE.Antonio Bonetti 55