Lezione eurosapienza pc psr_es2410

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  • 1. Università degli Studi di Roma “La Sapienza” Facoltà di Economia Master in “STUDI EUROPEI E RELAZIONI INTERNAZIONALI”LA POLITICA DI COESIONE E LA POLITICA DI SVILUPPO RURALE DELLA UE: EVOLUZIONE E PROSPETTIVE DI RIFORMA NEL CICLO 2007-2013 ANTONIO BONETTI Roma, 24 ottobre 2006
  • 2. Antonio Bonetti Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE1. Quali sono le finalità della Politica di Coesione e della Politica di sviluppo rurale?Le finalità sono ridurre la marginalità economica e sociale delle aree più arretrate e/osvantaggiate (aree rurali, aree montane, aree insulari, etc.) del territorio comunitario.Le aree più arretrate oggetto degli interventi più rilevanti della Pol. Coesione sonochiaramente definite (regioni - NUTS II - il cui livello del PIL pro-capite medio è inferiore al75% di quello medio dell’UE, tradizionalmente indicate come “regioni Ob. 1”).Fra le aree svantaggiate più rilevanti troviamo anche le aree rurali in relazione alle quali,tuttavia, la definizione non è mai stata altrettanto chiara e definita. Recentemente laCommissione Europea si è indirizzata sulla definizione OCSE di area rurale: “area a rischio dispopolamento”.2. Gli interventi a sostegno dello sviluppo ruraleGli interventi a sostegno dello sviluppo rurale, in sostanza, fino al ciclo di programmazione2000-2006, si possono considerare come parte integrante della Pol. Coesione.Il FEOGA Orientamento, alla stregua dei Fondi Strutturali, finanzia interventi infrastrutturalie di sostegno alle strutture agricole di medio termine.Solo con la “riforma Fischler” della Politica Agricola Comune (PAC), disciplinata dal Reg.(CE) 1782/2003 (entrata in vigore in Italia il 1 gennaio 2005) e la conseguente pienadefinizione di un secondo “pilastro” della PAC – appunto lo sviluppo rurale – tali interventiacquisiscono una maggiore compiutezza come politica autonoma.Ancora nel ciclo 2007-2013, tuttavia, la Politica di sviluppo rurale continuerà sostanzialmentea seguire i principi di fondo della Pol. Coesione.3. La Politica di Coesione Economica e Sociale e i Fondi StrutturaliA cosa servono i Fondi Sono il principale strumento di attuazione della Politica di Coesione (art.Strutturali (FS): 158 del Trattato UE), volta a ridurre i divari strutturali tra le Regioni dell’UE.Chi può beneficiarne: Amministrazioni pubbliche (a vari livelli); imprese private (anche non profit), singoli individui (p.e. con i corsi formativi gratuiti).Come vengono utilizzati: Stati membri, Regioni e Commissione negoziano programmi pluriennali in cui vengono definiti azioni e obiettivi; vincoli normativi all’utilizzo dei Fondi; procedure comuni di gestione dei Fondi e di rendicontazione delle spese (cicli di programmazione)
  • 3. Antonio Bonetti Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE4. Tavola sinottica sui Fondi Strutturali Fondi Anno di Funzioni istituzioneFESR (Fondo Europeo di 1975 Ha sempre avuto un ruolo primario di strumentoSviluppo Regionale) finanziario per favorire: (i) il recupero delle aree europee in ritardo di sviluppo, insulari o con particolari handicap fisici; (ii) la competitività di aree industriali in declino e aree urbane degradateFSE (Fondo Sociale Europeo) 1957 Viene istituito soprattutto per favorire la formazione professionale dei lavoratori e la loro mobilità. Costituisce correntemente il principale strumento di finanziamento della Strategia Europea per l’OccupazioneFEOGA Orientamento 1962 Finanzia interventi di sviluppo rurale e di aiuto agli agricoltori nelle regioni che presentano maggiori ritardi di sviluppo (e nel resto dellUnione, nel quadro della Politica Agricola Comune)SFOP – Strumento 1993 Finanzia le riforme strutturali del settore dellaFinanziario di Orientamento pescadella PescaFondo di Coesione 1992 (1994) Ha sempre avuto un ruolo specifico di sostegno per quei paesi con particolari ritardi di sviluppo (nel 1992: Spagna, Portogallo, Irlanda e Grecia) e una forte finalizzazione settoriale (reti di trasporti e ambiente)Fondo di Solidarietà dell’UE 2002 Istituito recentemente, ha comunque una natura particolare avendo la sola finalità di finanziare interventi in aree colpite da catastrofi naturali5. I principi fondamentali dei FS stabiliti dalla riforma del 1988 1. Concentrazione (finanziaria, geografica e settoriale); 2. Complementarietà e partenariato (l’azione delle Istituzioni comunitarie deve essere complementare a quella delle Regioni e degli Stati Membri, ai sensi del principio di sussidiarietà); 3. Programmazione pluriennale: il cofinanziamento dei FS si deve basare su una “programmazione” negoziata fra Commissione e SM di obiettivi e azioni e deve: (i) sostanziarsi in autentici programmi “complessi” di sviluppo economico di durata pluriennale; (ii) avere una sua coerenza interna; (iii) essere informato a criteri di coerenza/coordinamento con altri programmi di politica economica; 4. Addizionalità: la spesa pubblica per lo sviluppo e per il capitale umano finanziata dall’UE con i FS deve “aggiungersi” e non sostituirsi a quella degli Stati Membri (per le varie linee di azione sono negoziati e stabiliti dall’inizio i tassi di partecipazione finanziaria dell’UE)
  • 4. Antonio Bonetti Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE6. La concentrazione finanziariaGli interventi cofinanziati dai Fondi Strutturali devono:1. essere concentrati su un numero limitato di “obiettivi”, che possono essere classificatiin due categorie:- obiettivi territoriali: interessano aree specifiche della Comunità, caratterizzate dasituazione di arretratezza economica che si vuole contribuire a superare (aree Ob. 1) o, nelcaso del ciclo 1994-99, da specifiche problematiche di declino socio-economico e/o di perditadi competitività da contrastare (aree Ob. 2, Ob. 6 e Ob. 5b);- obiettivi orizzontali (o funzionali): sono obiettivi trasversali alle varie regioni, interessandotematiche specifiche (in particolare: miglioramento delle strutture agricole ed ittiche evalorizzazione del capitale umano);2. prevedere tassi di partecipazione dell’UE differenziati a seconda dell’obiettivo (lapartecipazione finanziaria è più elevata nelle aree in maggiore ritardo di sviluppo e/o per certitipi di intervento).7. Obiettivi territoriali e concentrazione territorialeGli obiettivi territoriali possono concernere:- le regioni: l’intervento sulle regioni costituisce il core della Politica di Coesione, comeprevisto dall’art. 158 del Trattato. Il loro inserimento nelle aree Ob. 1 o nelle aree Ob. 2 vienestabilito in base a un unico criterio. Le regioni il cui livello del PIL pro-capite medio èinferiore al 75% di quello medio dell’UE rientrano nell’Ob. 1;- i “Paesi della Coesione”: gli Stati membri il cui RNL pro-capite risulta inferiore al 90% diquello medio dell’UE possono beneficiare del Fondo di Coesione, operativo a partire dal 1gennaio 1994 (interviene su scala nazionale).In relazione agli obiettivi territoriali, in sostanza, si può parlare indifferentemente diconcentrazione finanziaria o di concentrazione territoriale.8. Gli Obiettivi nel ciclo 1994-99 e nel ciclo 2000-2006 O b ie ttiv i C ic lo 1 9 9 4 -9 9 C ic lo 2 0 0 0 -2 0 0 6 FESR FE SR FSE O b. 1 F E O G A O r. FSE SFO P O b. 1 FESR F E O G A O r. FSE O b. 6 O b b. t er rito ria li F E O G A O r. SFO P SFO P FESR O b. 2 FSE F E O G A O r. O b. 2 FE SR O b. 5b FESR FSE F E O G A O r. O b. 5 a * * SFO P O b b. fu nz io n ali O b. 3 FSE O b. 3 FSE O b. 4 FSE
  • 5. Antonio Bonetti Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE9. Concentrazione finanziaria e Obiettivi prioritari nel ciclo 2007-2013Obiettivi prioritari MissionObiettivi territoriali Convergenza (ex Ob. 1) Accelerare la convergenza degli Stati membri e delle regioni meno avanzate Competitività regionale e Rafforzare, al di fuori delle regioni meno avanzate, Occupazione la competitività e l’attrattività delle regioni nonché l’occupazione, anticipando il cambiamento socio- economicoObiettivo Cooperazione Territoriale Cooperazione transfrontaliera (lungo i confiniorizzontale Europea “esterni”, marittimi e terrestri) Cooperazione transnazionale Reti di cooperazione e di scambio di “buone prassi”10. Fondi Strutturali e altri Fondi comunitari a sostegno delle politiche agricole in Italianel ciclo 2000-2006 e nel ciclo 2007-2013 Ciclo 2000-2006 Ciclo 2007-2013 Pol. Coesione FESR FSE FESR FSE FEOGA Or. II Pilastro PAC FEASR I Pilastro PAC FEOGA Garanzia FEAGA11. Altri strumenti della Politica di CoesioneProgrammi di Iniziativa Comunitaria (sono Nel ciclo 1994-99 sono stati attivati 13 PIC. Per ilProgrammi monotematici realizzati e gestiti ciclo 2000-2006, invece, sono stati programmatisecondo il principio di partenariato, ma sulla base solo quattro PIC monofondo:di orientamenti vincolanti proposti dalla LEADER plus (FEOGA Orientamento)Commissione, la cui attuazione viene disciplinata URBAN II (FESR)direttamente dall’UE) INTERREG III (FESR) EQUAL (FSE)Azioni innovatrici Sperimentazione di progetti pilota che vengono proposti da Stati Membri, Enti locali e anche attori privati a seguito di inviti a presentare proposte della Commissione
  • 6. Antonio Bonetti Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE12. I programmi complessi e la costruzione della matrice degli obiettivi secondo lametodologia GOPP (Goal Oriented Project Planning) Desiderata politici Analisi delle criticità e Analisi dei “punti di e domande sociali dei fattori di degrado forza” e delle del territorio vocazioni locali IDEA FORZA (Ob. Globale) Obiettivi specifici (coerenti con l’obiettivo di rimuovere i fattori ostativi dello sviluppo locale e di valorizzare i fattori di forza) Obiettivi operativi (assumono funzione servente nei confronti di quelli specifici: ad es. la tutela e la valorizzazione di un sito naturalistico può essere funzionale al potenziamento del turismo verde) Azioni (si tratta in pratica degli “strumenti” dei FS e del FEASR)13. I programmi a sostegno del sistema produttivo agricolo e delle aree rurali nel ciclo2000-2006Ripartizioni territoriali Fondi ProgrammiRegioni Ob. 1 FEOGA Or. e SFOP QCS Ob. 1 2000-2006 (Asse IV) POR Ob. 1 (Asse IV) CdP dei POR FEOGA Or. (PIC Programma LEADER regionale e relativo LEADER plus) CdP FEOGA Garanzia Piani di Sviluppo Rurale regionaliAltre Regioni e PPAA FEOGA Or. (PIC Programma LEADER regionale e relativo(Centro Nord) LEADER plus) CdP FEOGA Garanzia Piani di Sviluppo Rurale regionali SFOP DocUP Pesca (unico per il Centro Nord)
  • 7. Antonio Bonetti Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE14. L’evoluzione degli obiettivi della Politica di sviluppo ruraleLa Pol. Sviluppo Rurale cambia natura già nel corso degli anni Novanta: mentre prima erasoprattutto finalizzata all’ammodernamento delle strutture produttive agricole, poiacquisiscono maggiore rilevanza obiettivi di tutela del territorio e del patrimonio naturale.L’enfasi sulla “multifunzionalità” dell’agricoltura e degli interventi di sostegno allo svilupporurale viene accentuata da Agenda 2000 e dalla “riforma Fischler” del 2003.Oltre al concetto di “multifunzionalità”, più legato al II pilastro della PAC, rileva anchequello di “condizionalità”, più legato al I pilastro (gli interventi di sostegno al reddito degliagricoltori, in misura crescente sono “condizionati” al rispetto da parte degli agricoltori dinorme stringenti in materia di tracciabilità degli alimenti, qualità/sicurezza alimentare, qualitàdelle stesse produzioni agroambientali).15. Principi di fondo e obiettivi della Politica agraria e di sviluppo rurale nel ciclo 2007-2013Principi di fondo ObiettiviMultifunzionalità Tutela del territorio Tutela del patrimonio ambientale Salvaguardia di oasi naturalistiche ZPS ex Rete Natura 2000 (biodiversità) Sostegno alle aree più marginali (zone montane, zone più aride e/o lontane dai mercati principali)Condizionalità Sicurezza alimentare (vedi gli stessi interventi della misura “pagamenti per il benessere degli animali”) Qualità dei prodotti agroambientali e delle carni prodotte Tracciabilità e tutela di marchi di origineDiversificazione dell’economia Rafforzamento delle infrastrutture (irrigue, percorsi ciclabili,rurale e creazione di nuova miglioramento delle strade rurali, itinerari enogastronomici,occupazione cartellonistica turistica) Incentivazione della promozione di attività turistiche (turismo verde e piccola ricettività diffusa) Attività di formazione e sostegno alla creazione di nuove aziende agricole da parte dei giovani Valorizzazione di colture finalizzate a creare filiere “agroenergetiche” (biomasse vegetali, colture per la produzione di olii combustibili vegetali, etc.)16. Il PIC LEADERL’acronimo LEADER sta per “Liasons Entre Actions de Developpement de l’EconomieRurale”Il PIC LEADER è stato attuato sin dal primo ciclo di programmazione della Pol. Coesione1989-1993 (in particolare, a partire dal 1991). Come tutti i PIC si è caratterizzato soprattuttoper il suo taglio sperimentale. Nel corso del nuovo ciclo di programmazione esso diventeràparte integrante della programmazione degli interventi di sviluppo rurale, venendo a costituirel’Asse 4 dei relativi programmi.
  • 8. Antonio Bonetti Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UEIl PIC LEADER si caratterizza per:- l’approccio “bottom up”: favorisce lo sviluppo endogeno di contesti territoriali omogenei,rafforzando l’attrattività dell’area per investimenti dall’esterno e i “punti di forza” dellastessa;- l’approccio “partecipato”: ampio coinvolgimento di tutti gli Enti pubblici e di tutti i portatoridi interesse privati dell’area alla definizione della strategia, alla gestione e alle attività dianimazione. Tutti i soggetti partenariali trovano rappresentanza in delle strutture ad hocdefinite Gruppi di Azione Locale (GAL), che sono i nodi del sistema gestionale del PICLEADER17. Obiettivi strategici e tipologie di azioni caratterizzanti i PIC LEADERGli obiettivi strategici, secondo gli Orientamenti comunitari per l’attuazione nel ciclo 2000-2006 del PIC LEADER, sono: 1. sviluppo rurale imperniato su strategie integrate e partecipate che si fondano su un tema centrale (idea-forza) rappresentativo dell’identità del territorio, del know how locale e delle risorse locali; 2. sviluppo del potenziale endogeno delle aree rurali.Le tipologie di azioni peculiari dell’approccio LEADER sono: - strategie pilota di sviluppo rurale (carattere innovativo del LEADER); - sostegno alla cooperazione (interregionale e transnazionale) fra territori rurali; - creazione di reti fra gli operatori (all’interno delle aree rurali e fra diverse aree rurali).18. BibliografiaBagarani M., Bonetti A., Politiche regionali e Fondi Strutturali. Programmare nel sistema digoverno della UE, Rubbettino, Soveria Mannelli (CZ), 2005Bonetti A., Prospettive finanziarie dell’UE per il ciclo 2007-2013 e profili di riforma dellaPolitica di Coesione: senso e nonsenso della proposte della Commissione; Un. di Roma “LaSapienza”, Centro Interdipartimentale Eurosapienza, mimeo, Roma, 2005Henke R.; Macrì M.C.; Storti D.; Multifunzionalità e sviluppo rurale nell’UE: un’analisicomparata; in: “La Questione Agraria”, n.2/2005INEA (a cura di), La riforma dello sviluppo rurale: novità e opportunità, Collana Strumentiper la programmazione 2007-2013 – Quaderno n. 1; Roma, 2005Malassis L., Ghersi G.; Introduzione all’economia agroalimentare; Il Mulino, Bologna, 1995OECD, Multifunctionality. A framewrok for policy analisys, OECD Agr/CA (98), 9, 1998
  • 9. Antonio Bonetti Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE APPENDICE Principi, Obiettivi, temi-chiave e strumenti della Politica di Coesione per il ciclo 2007-2013Principi Principi della riforma del 1988 Concentrazione Addizionalità Partenariato Programmazione Altri principi Coerenza e coordinamento con le altre politiche comunitarie Compatibilità/conformità, in primis con le disposizioni del Trattato e quelle sulla tutela della concorrenza Valutazione degli interventi Semplificazione e proporzionalitàObiettivi prioritari Obiettivi territoriali Convergenza Competitività regionale e Occupazione Obiettivo orizzontale Cooperazione Territoriale EuropeaAmbiti di policy Priorità della politica per la Innovazione ed economia della conoscenza competitività (ex agende di Ambiente e prevenzione dei rischi Lisbona e di Goteborg) Accessibilità ai servizi di interesse economico generale Priorità della Strategia Europea Piena occupazione per l’Occupazione (SEO) Qualità e produttività sul lavoro Integrazione e coesione sociale Altre priorità dell’agenda sociale Pari opportunità di genere europea cofinanziabili con il FSE Integrazione sociale e lavorativa dei soggetti svantaggiati e degli immigrati Contrasto di ogni forma di discriminazione etnica, sociale e religiosa nel mercato del lavoroStrumenti Fondi Strutturali FESRfinanziari FSE Fondo di Coesione Fondo di Solidarietà dell’Unione Tale Fondo, istituito nel 2002, ha lo scopo di finanziare Europea interventi in aree colpite da catastrofi naturali Altri strumenti Finanziamenti BEI e FEI JESSICA – Joint European Support In Supporting Projects in City Areas JASPERS – Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions JEREMIE - Joint European REsources for Micro to medium Enterprises