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The past twenty years have seen the communitarian system of multi level governance (MLG) being …

The past twenty years have seen the communitarian system of multi level governance (MLG) being
established as a model of territorial policies governance. In the MLG, several levels of jurisdiction participate in decision making and Regions assume a relevant role in managing policies of development. This articlehighlights how such a system, mostly led by Public Institutions, cuts transaction costs being based on principles aimed at increasing the number of decision makers, as well as at making all governing levels and the processes of institutional coordination more effective. The article investigates two issues: a) to what extent the reorganization of the Italian system is compatible with the main characteristics of Communitarian MLG system in the governance of territorial policies; b) to what extent the decentralization in programming policies of development has gone with a transfer of capital expenses from a central (Central Administration) to local (Regional and Local Bodies) jurisdictions.
The hypotheses to be tested refer to the decentralization process recorded in Italy: the first hypothesis is that such a process would not be fully shareable, neither with regard to the characteristics of the Communitarian MLG model, nor to the general considerations deriving from the theory of fiscal federalism; secondly, the process would not seem supported by a symmetrical
transfer of the expenses from the Central Government’s jurisdiction to local bodies.

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  • 1. XXVIII CONFERENZA ITALIANA DI SCIENZE REGIONALIMULTI LEVEL GOVERNANCE E DECENTRALIZZAZIONE: UNA APPLICAZIONE ALCASO ITALIANOMassimo BAGARANI1, Antonio BONETTI2 e Simona ZAMPINO11 Università del Molise, Dipartimento di Scienze Economiche, Gestionali e Sociali, Via De Sanctis, 86100Campobasso2 Università di Roma “La Sapienza”, Dipartimento di Economia Pubblica, Via del Castro Laurenziano 9, 00161RomaSOMMARIOIl lavoro analizza le caratteristiche del modello di Multi Level Governance che caratterizza lapolitica territoriale della UE ed è stato pienamente recepito anche in Italia sul finire degli anniNovanta per l’attuazione delle politiche di sviluppo regionale.Nella prima parte, si descrive il percorso di empowerment delle Regioni e si evidenzia lascarsa coerenza del processo di "decentralizzazione" delle politiche pubbliche con il modellodi Multi Level Governance comunitario.Nella seconda parte, il lavoro propone la formulazione di un modello di stima e verifica deglieffetti macroeconomici connessi all’adozione del principio di decentralizzazione della spesain Italia avvalendosi delle statistiche disponibili nella banca dati dei Conti Pubblici Territorialie relative alla spesa in conto capitale attuata, per livello di governo e per settori didestinazione della spesa, nei territori regionali tra il 2000 ed il 2005.L’ipotesi posta alla base del lavoro e verificata nella sua elaborazione è che il progressivospostamento di competenze territoriali e settoriali dal livello centrale a quelli locali abbiacontribuito in misura poco rilevante alla variazione del prodotto interno lordo pro capite delleregioni italiane.
  • 2. 1 IntroduzioneNel corso degli ultimi venti anni, in Italia, il sistema comunitario di Multi Level Governance(MLG) - progressivamente adottato all’interno di tutti gli Stati Membri della UE - si è andatoaffermando come modello di governo delle politiche territoriali. In tale modello, i diversilivelli di giurisdizione partecipano alla formazione delle scelte pubbliche e le Regioniassumono un ruolo rilevante nella gestione delle politiche di sviluppo. In questo lavoro, sievidenzia come il sistema di MLG, prevalentemente guidato da istituzioni pubbliche, si fondisu principi volti non solo ad ampliare il novero di soggetti decisionali, ma anche a rendere piùefficienti tutti i livelli di governo e i processi di coordinamento istituzionali.Nella prima parte della ricerca, si analizza il difficile processo di adattamento del sistema digestione delle politiche strutturali italiane al modello di MLG della politica regionale dellaUE. In particolare, si evidenzia come solo con lesperienza della "nuova programmazione"prendano inizio in maniera contestuale due percorsi di riforma i quali ridisegnano fortementeil panorama istituzionale nazionale: (i) il processo di empowerment delle Regioni, le qualidivengono il fulcro delle politiche di riequilibrio territoriali; (ii) la decentralizzazione dellecompetenze di spesa, con particolare riguardo alla spesa pubblica in conto capitale.Le principali motivazioni alla base di tali processi sono:1. la crescente rilevanza dei Fondi Strutturali della UE nel finanziamento delle politiche di sviluppo nazionali, a fronte dellirrigidimento dei vincoli di bilancio pubblico (ragione "economica");2. la crescente spinta localista a "tenere a casa le politiche" (ragione "politica").In misura maggiore o minore, su tutto il territorio nazionale si moltiplicano le pressioni peruna maggiore autodeterminazione a livello locale delle scelte pubbliche. Conseguentemente,il "federalismo fiscale" diventa una priorità dellagenda politica nazionale.La seconda parte del lavoro muove dalla consapevolezza che in Italia, in coerenza con laletteratura di riferimento, ambedue i citati processi sono valutati soprattutto sulla scorta dellaloro presunta funzionalità rispetto agli obiettivi di incrementare la capacità dei decisoripubblici locali nel corrispondere ai desiderata manifestati dalle popolazioni locali e di rendereparimenti più efficienti i processi di spesa. Risulta molto meno esteso il novero dei contributiche tentano di stimare limpatto dei processi di decentralizzazione sulla performanceeconomica delle regioni e sulle dinamiche di sviluppo economico delle aree più arretrate(Barro, 1990; Devarajan, Swaroop e Zou, 1996; Alesina e Wacziarg, 1999; Akai e Sakata,2002; Bardhan, 2002; Feltenstein e Iwata, 2005).In questo lavoro, pertanto, si tenta di valutare principalmente il contributo dei processi in attoalla formazione e dinamica del PIL. Più nello specifico, i principali obiettivi della ricercasono:
  • 3. • l’esame della compatibilità tra il processo di riorganizzazione del sistema italiano di governance delle politiche territoriali e le caratteristiche principali del sistema di MLG comunitario• la comprensione e valutazione degli effetti del processo di decentralizzazione delle funzioni di spesa sulle dinamiche di crescita economica registrate a livello regionale2 La riforma della politica regionale italiana negli anni Novanta e la "nuova programmazione" 2.1 Caratteristiche generali del modello istituzionale di MLG delle politiche strutturali di sviluppo dellUEIl modello di MLG costituisce il framework istituzionale di riferimento della politicaregionale comunitaria ("politica di coesione") sin dalla riforma dei Fondi Strutturali del 1988.Tale riforma, infatti, annovera tra i principi alla base dei Fondi il partenariato istituzionale(principio di sussidiarietà) e prevede meccanismi decisionali rigidi e quasi-gerarchici.I meccanismi di programmazione delle politiche di sviluppo e di coesione della UE, infatti,sono stati incardinati su una suddivisione multi-livello delle responsabilità di spesa tragiurisdizioni nettamente separate e su un marcato empowerment degli enti sub-statali,segnatamente le Regioni (Marks, 1992; Marks, Hooghe e Blank 1996; Bache, 1998, 2004;Hooghe e Marks, 2001; Marks e Hooghe, 2004; Bagarani e Bonetti, 2005, 2006).Il sistema di MLG comunitario si concretizza come processo decisionale fondato su unaarchitettura istituzionale rigida, in cui hanno un ruolo prevalente gli attori pubblici con unchiaro connotato “istituzionale”. In questo sistema, che caratterizza la politica di coesionedella UE, più livelli giurisdizionali “general purpose” – sovranazionali, nazionali,subnazionali – si confrontano nella fase di policy-making e interagiscono in sede diimplementazione delle politiche pubbliche (cfr. Tab. 1). Il modello di MLG comunitario,infine, prevede anche l’assenza di sovrapposizione territoriale di competenze (esiste unnumero limitato di giurisdizioni multi-obiettivo, con rigidi vincoli istituzionali saldamentelegati ai confini territoriali e fortemente caratterizzati dal principio dell’identità territoriale).Il sistema di governo multi-livello delle politiche strutturali della UE presenta diversi elementidi forza (capacità di cogliere le preferenze dei cittadini-utenti nei vari territori,coinvolgimento ampio dei vari decisori pubblici, presenza di regole condivise, stabilite dicomune accordo tra le parti attraverso un’azione di concertazione), ma anche molteplicicriticità (Bagarani e Bonetti, 2005, 2006; Bagarani, Bonetti e Zampino, 2007). In particolaresi segnala la possibilità di generare costi connessi alla necessità di un dialogo costante sia
  • 4. all’interno di ciascuna istituzione (in prevalenza costi di transazione), sia tra le diverseistituzioni (costi di coordinamento).Tabella 1 Caratteristiche del sistema istituzionale di Multi Level GovernanceGiurisdizioni “general purpose” Ogni giurisdizione può perseguire più obiettivi, anche se esistono delle specializzazioni rispetto a determinate politiche pubblicheGiurisdizioni mutuamente esclusive I confini giurisdizionali non sono sovrapponibili a livello territorialea livello territoriale e, quindi, non si verifica una sovrapposizione territoriale di competenze (la struttura Stato-Regioni-Province-Comuni). In questo modello risulta molto forte la rilevanza del fattore “identità territoriale” dei beneficiari dell’azione pubblicaNumero di giurisdizioni limitato L’esistenza di giurisdizioni “general purpose” e la necessità didistribuito su un numero ristretto di contenere i costi di coordinamento determinano la presenza di pochelivelli giurisdizioni articolate su pochi livelli di governoSistema istituzionale rigido Esiste una gerarchia rigida rigorosamente definita da atti normativi condivisi. La gerarchia determina una distribuzione di funzioni pubbliche “a cascata”Da un punto di vista organizzativo, con riferimento alla specifica forma assunta nella suaapplicazione in Italia, il modello può essere schematizzato come mostrato dalla Figura 1.Appare evidente come la logica “a cascata” delle responsabilità decisionali che sottende almodello consenta anche di stabilire la gerarchia tra le giurisdizioni. Il meccanismo didecisione che ne deriva è incentrato soprattutto su due cardini: (i) il principio di concertazionetra i diversi livelli istituzionali (concertazione che avviene, usualmente, tramite negoziati bi oplurilaterali); (ii) il chiaro riconoscimento del grado di autorità politica e decisionale checiascun livello può vantare nei confronti degli altri.In particolare, il modello prevede che il coordinamento delle attività avvenga attraverso ladefinizione di regole e procedure condivise e rese "dallalto verso il basso" giuridicamentevincolanti. Dal basso verso l’alto, invece, si prevede la realizzazione di un concatenatosistema di obiettivi a partire dai micro-obiettivi locali per risalire fino agli obiettivi classici ditipo macroeconomico e macro-sociale. Il conseguimento degli obiettivi avviene mediante laesecuzione di programmi strutturati su di un percorso di spesa articolato in un intervallopluriannuale (Bagarani e Bonetti, 2005, 2006).Lefficienza complessiva di un sistema decisionale così articolato richiede il rispetto di unaserie di condizioni di tipo istituzionale, tra le quali spiccano: (i) elevata capacità di relazionitra tutti i livelli di governo coinvolti; (ii) condivisione delle scelte dei livelli a monte da partedi quelli a valle; (iii) capacità di gestire le fasi di coordinamento e attuazione delle scelteprogrammatiche effettuate ad ogni livello.Risulta parimenti indispensabile il rispetto di alcune condizioni “soggettive”, relative allapossibilità che ogni istituzione trovi al suo interno le capacità gestionali senza le quali risultaimpossibile, o comunque molto difficile, garantire l’efficienza complessiva del processo
  • 5. multi-istituzionale di governo. Per questo motivo, sono previste anche forme diincentivazione della capacità gestionale ed amministrativa delle singole istituzioni che vipartecipano (sistema di “condizionalità positiva” imperniato su regole di premialità-penalitàimposte dal vertice decisionale per chi non riesce a rispettare gli accordi e a garantiredeterminati livelli di performance amministrativa).Figura 1 Schema di relazioni nel sistema di MLG della politica regionale della UE UE S ta to R e g io n e C o o rd in a m e n to R e a liz z a z io n e e re g o le d e g li o b ie ttiv i E n te lo c a le P riv a tiNe deriva un sistema di programmazione e di gestione della spesa strutturale ancorato acapisaldi funzionali allobiettivo di minimizzazione dei costi di coordinamento:1. i programmi elaborati dai diversi livelli giurisdizionali devono risultare funzionalmentecollegati;2. le relazioni verticali sono determinanti dellefficienza complessiva del sistema, mentre lerelazioni orizzontali tra le giurisdizioni sono ridotte al minimo;3. ogni livello di governo, in un sistema di MLG istituzionale, deve risultare efficiente,affinché sia efficiente il sistema di governance nel suo complesso (capacità di ciascunagiurisdizione di attuare gli interventi secondo i tempi e le modalità condivise con gli altriattori istituzionali).Quanto sopra implica che il sistema di gestione multi-livello della politica regionale della UEoperi attraverso una logica di “isole programmatiche”, in cui esista una rigida corrispondenzabiunivoca fra programmi regionali e territori su cui esercitino la loro potestà le Regioni.L’aspettativa è quindi di spillover piuttosto contenuti, se non addirittura negativi. 2.2 Spesa strutturale comunitaria e "nuova programmazione" nelle politiche regionaliL’evoluzione della programmazione regionale delle politiche di sviluppo negli ultimi quindicianni è stata fortemente condizionata da principi e meccanismi gestionali propri della politicadi coesione comunitaria.Il processo di adattamento risulta alquanto debole nella prima metà dello scorso decennio ed èsolo nella seconda metà degli anni Novanta che si registra una forte accelerazione nella
  • 6. modifica dell’assetto istituzionale e nella gestione delle politiche di sviluppo e dell’azioneamministrativa.L’avvio della c.d. “nuova programmazione”, generalmente datata 1998, infatti, è il segnale diuna scelta politica forte diretta a rimodulare la programmazione e la gestione della politicaterritoriale nazionale sulla base di quella comunitaria (Ministero del Tesoro, 1998, 1999).I motivi sono: (i) la crescente rilevanza dei Fondi Strutturali nel finanziamento degliinterventi di sviluppo per il Mezzogiorno (Regioni Ob. 1); (ii) la volontà di adottare i principidi MLG, in modo da favorire, indirettamente, un forte recupero di efficienza amministrativanella gestione delle politiche di sviluppo, soprattutto a livello regionale, ossia quello rilevatosipiù debole negli anni Novanta (Trigilia, 1992; Putnam, 1993; Mele, 2000). 1In effetti, i Fondi Strutturali in Italia hanno realmente sostenuto un processo di rinnovamentodelle politiche territoriali e degli stessi assetti gestionali.La scelta di adattare la governance delle politiche territoriali in Italia al sistema di MLGistituzionale dei Fondi Strutturali richiede:(i) un progressivo rafforzamento, tuttora in corso, di potestà legislative e autonomiafinanziaria delle Regioni (decentramento del baricentro dei processi di policy making). Taleprocesso, in questa fase, si accompagna ad una maggiore responsabilizzazione amministrativadegli Enti Locali, sulla scorta delle disposizioni della “legge Bassanini” (L. 59/97);(ii) una decisa finalizzazione dellazione di riforma su obiettivi “orizzontali” di“europeizzazione” e di maggiore efficienza della macchina amministrativa italiana (Dente,1999; Fabbrini, 2003; Graziano, 2003, 2004; Gualini, 2004; Bull e Baudner, 2004). In questafase, infatti, si rafforza il processo di "aziendalizzazione" della P.A., ispirato al filone del NewPublic Management (Pollit, 1990; Osborne e Gaebler, 1992; Pierre e Peters, 2000). Gliobiettivi ultimi sono quelli di abbattere gli oneri amministrativi a carico delle imprese emigliorare l’efficienza delle politiche pubbliche, attraverso lintroduzione di principi dimanagement by objective nellazione amministrativa e il coinvolgimento di operatori privatinell’erogazione dei servizi di pubblica utilità (partenariato pubblico-privato).Sul versante della politica economica, la redistribuzione di competenze tra centro e periferianella programmazione delle spese pubbliche per lo sviluppo comporta la definitivaaffermazione di due particolari strumenti multi-livello di programmazione: le InteseIstituzionali di Programma e gli Accordi di Programma Quadro. Rapidamente, essi diventanola “cerniera” fra programmazione centrale e regionale delle politiche di sviluppo (Bagarani eBonetti, 2005, 2006; OCSE, 2006; MISE-DPS, 2007). Inoltre, specialmente negli anni piùrecenti, essi consentono anche di ovviare alle criticità di policy riconducibili al mancatocompletamento di un processo di riforma in senso federalista dell’azione statale.1 La debole performance amministrativa delle Regioni è considerata uno dei principali nodi strutturali dellosviluppo del Mezzogiorno. Inoltre, l’obiettivo di capacity building fissato dalla “nuova programmazione” trovaragioni oggettive nei deludenti risultati di efficienza ed efficacia prodotti dalle Regioni nei cicli diprogrammazione 1989-1993 e 1994-1999 dei Fondi Strutturali.
  • 7. Le sovrapposizioni fra Governo centrale e Regioni nell’attribuzione della gestione dellefunzioni pubbliche, infatti, comportano delle inefficienze e dei ritardi attuativi, a cui si puòfare fronte attraverso appunto gli Accordi di Programma Quadro.In sostanza, lesperienza “nuova programmazione” - paradigmatica delle riforme degli assettigestionali e degli strumenti di policy nazionali all’interno del modello di MLG della politicaregionale comunitaria - si sviluppa sulla base di tre scelte strategiche di grande rilevanza:1. la piena accettazione del modello "istituzionale" di MLG anche per la politica territorialenazionale;2. l’individuazione del modello neocorporativo quale base della definizione della politicaeconomica nazionale e, quindi, della concertazione quale strumento fondante l’azionepubblica in campo economico e sociale;3. la consapevolezza che, in territori nei quali liniziativa privata tarda a svilupparsi elintervento pubblico in economia ha un peso rilevante nella formazione del reddito,lefficienza dellazione amministrativa del Settore Pubblico diventi fattore cruciale di successoper qualsiasi politica di sviluppo. Questa consapevolezza alimenta sia la forte ripresadellazione riformatrice del Settore Pubblico, sia la destinazione di una quota rilevante dellerisorse comunitarie e nazionali al rafforzamento alle azioni di capacity building di tutti ilivelli di governo.3 Il processo di empowerment delle Regioni e degli Enti Locali e le modifiche nella ripartizione delle competenze fra livelli di governo centrale e regionaleIl sistema di MLG comunitario e i processi di empowerment delle Regioni si pongono in unrapporto di forte complementarità logica con la teoria del federalismo fiscale (Oates, 1972,1993, 1999; Tanzi, 1995; Cerniglia, 2003).Essi trovano legittimazione teorica nella tesi secondo la quale la distribuzione delle“prerogative” di governo nella fornitura di beni pubblici e di beni di merito fra i diversi livelliistituzionali debba garantire la corretta corrispondenza fra “esternalità” che si determinano e“scale territoriali” su cui esercitano la loro giurisdizione le istituzioni ai vari livelli. 2In questa prospettiva, le forme di governo a scala multipla risulterebbero essere le uniche ingrado di riuscire a cogliere pienamente gli effetti delle esternalità generate dall’offerta di benipubblici e di merito. In altri termini, il modello di governo strutturato su più livelliconsentirebbe, meglio di altri, di internalizzare tali esternalità (Marks e Hooghe, 2004;Perraton e Wells, 2004).Queste considerazioni acquisiscono maggiore valenza se, come assunto nel modellooriginario di Oates (1972), sussiste una forte differenziazione delle preferenze dei cittadini-2 L’espressione “prerogative” viene ripresa da Alesina e Wacziarg (1999): “a prerogative [is] the right allocatedto a level of govenrment to exercise a certain policy or to provide a given public good” (p.17).
  • 8. utenti tra le varie giurisdizioni mutuamente esclusive a livello territoriale. Tale ragione,infatti, è tra le principali che giustificano la programmazione e la gestione multi-livello dellapolitica territoriale della UE. In questo modo, infatti, si tenta di massimizzare la capacità dicorrispondere alla complessa ed eterogenea domanda proveniente dalle popolazioni locali.3Tali principi della MLG istituzionale e del federalismo fiscale sono certamente alla base deldisegno logico della "nuova programmazione" e delle riforme costituzionali degli ultimi anni.Il rafforzamento dellautonomia delle Regioni nella programmazione delle spese previsto dalla“riforma Bassanini”, di conseguenza, acquisisce ben altra dimensione con le due leggi diriforma costituzionale del 1999 e del 2001 (Bagarani e Bonetti, 2005, 2006).In questa sede, in particolare, si sottolineano le innovazioni previste dalla riforma degli artt.117 e 118:• la previsione di una netta separazione tra materie di esclusiva legislazione statale, materie di legislazione concorrente e materie di esclusiva competenza delle Regioni, rilevate in via residuale (in altri termini, viene costituzionalizzato il principio di sussidiarietà, affiancandolo a quelli di “differenziazione” e di “adeguatezza”);• la reale valorizzazione della funzione di programmazione della spesa delle Regioni, a fronte di un ridimensionamento delle funzioni amministrative di loro competenza, devolute agli Enti Locali e la costituzionalizzazione della politica di coesione nazionale (art. 119).La tavola sinottica, presentata in Tabella 2, evidenzia come allo Stato si riservi la potestàlegislativa esclusiva in relazione ad alcune materie che, in sostanza, garantiscono l’unitarietàistituzionale della Repubblica.La titolarità legislativa inerente molteplici politiche pubbliche, con la riforma del Titolo Vdella Costituzione, invece, viene conferita alle Regioni in via concorrente: le Regioni hannopiena autonomia legislativa, “salvo che per la determinazione dei principi fondamentali,riservata alla legislazione dello Stato”. 4 Le materie di legislazione regionale esclusiva nonsono richiamate espressamente nella Carta costituzionale, ma si ricavano in via residuale.In realtà, la scelta di mantenere una competenza concorrente rende molto meno trasparente ilprocesso di decentralizzazione delle funzioni e, in ultima istanza, anche quello ditrasferimento della responsabilità di spesa, contribuendo in modo decisivo alla riduzionedell’efficacia della scelta di decentramento amministrativo, politico ed economico.Una formulazione così vaga della potestà legislativa concorrente ha sollevato da subito lanecessità di puntualizzare la ripartizione delle competenze.3 Seguendo l’approccio di Oates, emerge che tanto più è alto il grado di eterogeneità delle preferenze all’internodelle giurisdizioni e tanto più alto è il grado di omogeneità delle preferenze tra le diverse giurisdizioni, tantomeno conveniente sarà la scelta di una politica di devoluzione. Nello stesso tempo è condivisibile l’assunto chetanto più è forte l’identità territoriale e il senso di appartenenza ad un territorio, tanto più sarà omogeneo ilsistema di preferenze, rendendo con ciò più conveniente il processo di regionalizzazione.4 Si segnala, inoltre, come alcune materie – in particolare sicurezza sociale, ambiente e beni culturali - possonoessere oggetto di competenza del Governo centrale in modo da garantire l’interesse generale della comunitàsull’intero territorio nazionale e, al contempo, essere oggetto di legislazione concorrente da parte delle Regioni.
  • 9. Tabella 2 Ripartizione della potestà legislativa tra Governo centrale e Regioni (ex art.117 della Costituzione riformata) Materie di esclusiva competenza statale Competenza concorrente Politica estera e rapporti internazionali dello Rapporti internazionali e con l’UE delle Regioni Stato Dogane e protezione dei confini Commercio estero Rapporti tra la repubblica e le confessioni Tutela e sicurezza del lavoro religiose Immigrazione Istruzione e professioni Cittadinanza, stato civile, anagrafi Ricerca e Sviluppo e sostegno all’innovazione Moneta e tutela del risparmio Tutela della salute e alimentazione Organizzazione dello Stato e leggi elettorali Ordinamento sportivo Ordinamento e organizzazione amministrativa Protezione civile dello Stato Difesa e forze armate Governo del territorio Sicurezza e ordine pubblico Porti e aeroporti civili Norme generali sull’istruzione Grandi reti di trasporto e navigazione Sicurezza sociale Ordinamento della comunicazione Giustizia Produzione e trasporto di energia Tutela dell’ambiente e dei beni culturali Previdenza integrativa Servizi informativi e statistici Valorizzazione dell’ambiente e dei beni culturali Casse di risparmio e aziende di credito regionali Enti di credito agrario e fondiario regionaliQuesto avviene con la L. 131/2003 (“legge La Loggia”), volta a superare le questioni piùcontroverse concernenti la distribuzione delle funzioni pubbliche tra livelli di governo.Ancora oggi, tuttavia, la questione dei limiti e della fondatezza teorica e politica dellaautonomia legislativa delle Regioni è oggetto di dibattito e di ulteriori proposte riformatrici(in primis la proposta di legge sul nuovo "Codice delle Autonomie"). Sono parimenti oggettodi discussione le questioni, ancora più delicate, del rafforzamento dell’autonomia finanziariadelle Regioni (alle quali, diversamente dal passato, si conferisce “autonomia finanziaria dientrata e di spesa) e delle forme più adeguate di federalismo fiscale (Viesti, 2001; Bordignone Cerniglia, 2004; ISAE, 2006).In questo quadro, due sono le questioni problematiche. In primo luogo, le scelte didecentralizzazione e, dunque, di trasferimento dei poteri e delle "prerogative" a Regioni edEnti Locali sono solo parzialmente coerenti sul piano logico con il modello di MLG checaratterizza la gestione degli interventi strutturali nell’UE (Bagarani e Bonetti, 2006). Inparticolare risalta che, ad un numero troppo elevato di livelli giurisdizionali coinvolti nelprocesso decisionale (con conseguente rischio di “polverizzazione” delle competenze), noncorrisponde una netta separazione gerarchica delle funzioni pubbliche tra le varie istituzioni(appare eccessivo il numero di funzioni oggetto di legislazione concorrente). Infine, causal’eccessiva numerosità delle funzioni pubbliche, non è possibile individuare una corretta
  • 10. corrispondenza fra "scale territoriali" di competenza delle singole giurisdizioni e "scaleterritoriali" su cui si dispiegano gli effetti delle funzioni pubbliche. Questo vale in relazionealle infrastrutture a rete, ma anche in relazione a determinate infrastrutture puntuali e ainterventi pubblici di sostegno allo sviluppo (quali quelli a sostegno delle attività di R&ST,del potenziamento dei servizi logistici e dei servizi di connettività – materiali e immateriali –e del miglioramento del servizio di distribuzione dell’energia). Questi elementi, negli annirecenti, hanno determinato l’insorgere di rilevanti costi di coordinamento, associati a bassaefficienza economica e rischio di immobilismo istituzionale.In secondo luogo, lo spostamento delle competenze di spesa dal Governo centrale alleRegioni non è funzionale solo allobiettivo di incrementare la corrispondenza fra preferenzelocali (domanda di policy) e offerta di policy dei decisori pubblici. Se si consegue questoobiettivo, certamente la decentralizzazione delle competenze implica una maggiore efficaciadelle politiche pubbliche (Oates, 1993). Se, tuttavia, questo processo non conduce anche a unamaggiore efficienza amministrativa di Regioni ed Enti Locali, non necessariamente ladecentralizzazione delle politiche strutturali di sviluppo (e della spesa in conto capitale),comporta anche un incremento della crescita economica su scala regionale/locale.Analisi recenti evidenziano, in relazione alle regioni del Mezzogiorno storico, chelempowerment delle Amministrazioni regionali provvede ad elevarne le capacità dicorrispondere alla domanda di policy delle popolazioni locali (Bagarani, 2005), ma che glieffetti sulla chiusura del gap strutturale fra Centro-Nord e Mezzogiorno sono ampiamenteinsoddisfacenti in relazione al rilevante montante di spesa pubblica destinato a questoobiettivo (Rossi, 2005; Bagarani, Bonetti e Zampino, 2007).Il resto del lavoro, pertanto, è dedicato alla verifica, a livello empirico, della esistenza di unarelazione fra decentralizzazione della programmazione delle spese per lo sviluppo strutturale ela dimensione e le variazioni del PIL pro capite delle regioni.4 DatiIl lavoro utilizza informazioni offerte da tre differenti data set: i Conti Pubblici Territoriali(CPT), elaborati dal Ministero dello Sviluppo Economico, i Conti Economici Regionali(CER), forniti dall’ISTAT e, infine, le Statistiche per le Politiche di Sviluppo, prodottecongiuntamente da ISTAT e Ministero per lo Sviluppo Economico.I Conti Pubblici Territoriali presentano dati a livello regionale circa la spesa consolidataerogata, distinguendo per differenti livelli di governo, i.e. amministrazioni centrali, regionali,locali e flussi di spesa finanziati dagli Enti della Pubblica Amministrazione. L’analisi siconcentra sui dati disponibili circa la spesa pubblica in conto capitale nel periodo 1996-2005.Si evidenzia come le informazioni contenute nei CPT permettano di esaminare ladistribuzione della spesa pubblica nei diversi settori di intervento in modo tale da individuare,
  • 11. qualora esistenti, differenze nei modelli di politica economica caratterizzanti le diverseregioni. In particolare, i CPT consentono di analizzare le relazioni esistenti tra differentiobiettivi di spesa e processi di decentramento politico e sviluppo economico.I Conti Economici Regionali, viceversa, consentono di completare il quadro di analisi coninformazioni in grado di definire, nel periodo 1994-2005, le caratteristiche socioeconomichedelle regioni (quali, ad esempio, livelli di PIL, caratteristiche demografiche, attivitàeconomica, grado di sviluppo economico, etc.).Infine, questo lavoro utilizza gli Indicatori di contesto chiave e variabili di rottura contenutinelle Statistiche per le Politiche di Sviluppo, i quali integrano i dati disponibili con ulterioriinformazioni relative alle caratteristiche socioeconomiche di rilievo in termini di politiche perlo sviluppo economico a livello regionale, ad esempio povertà economica, tasso didisoccupazione, tasso di istruzione della popolazione, indice di criminalità, etc..5 Analisi empirica 5.1 Contesto macroeconomicoLa Tabella 3 mostra la distribuzione macro territoriale del PIL pro capite nel periodo 1994-2005 ed evidenzia l’esistenza di un, seppur molto debole, fenomeno di avvicinamento dellearee più povere alle più ricche. Il “peso” del Mezzogiorno nei confronti del Nord e del Centro,infatti, passa rispettivamente dal 53,5% e 61,5% del 1995, anno di minimo, al 58,4% e 63,2%del 2005, con un incremento nel decennio del 5,3% rispetto al Nord e del 2,8% rispetto alCentro. Più in aggregato, la crescita del Sud rispetto al resto d’Italia (Nord+Centro) risultapari, sempre nel il periodo 1995-2005, al 4,6%. In termini di tasso di crescita medio annualenel decennio, la variazione risulta pari allo 0,45%. Il confronto delle variazioni nei singolianni mostra che il tasso annuale del PIL pro capite del Mezzogiorno è più alto del resto delPaese per quattro anni consecutivi, tra il 1996 ed il 1999 (gli anni di attuazione dellaprogrammazione comunitaria 1994-1999), flette nel 2000 per poi riprendere, con fasi alterne,tra il 2001 ed il 2005 (periodo di programmazione comunitaria 2000-2007).In questo contesto, si sottolinea come il Sud sia interessato da un flusso di aiuti finanziaripiuttosto rilevante, associato alle specifiche politiche per lo sviluppo promosse sia a livellonazionale che comunitario. Di conseguenza, le differenze tra tassi di crescita del PIL procapite nelle diverse aree, mostrate in precedenza, appaiono piuttosto trascurabili, anche sesostanzialmente costanti nell’intervallo temporale considerato.Si osserva come l’anno 2001 rappresenti un punto di discontinuità. Infatti, mentre unsostanziale processo di crescita sembra caratterizzare in maniera uniforme tutte le regioni nel
  • 12. periodo 1994-2001, a partire dal 2002 emerge il trend negativo nei tassi di crescita del PILpro capite.Tabella 3 PIL pro capite regionale per macro aree geografiche, 1994-2005 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005PIL pro capite(val. in Euro - prezzi 1995)Nord 19.237,02 19.972,50 20.136,03 20.489,52 20.744,64 20.958,81 21.839,85 22.077,11 21.947,89 21.723,46 21.587,65 21.416,86Centro 16.865,76 17.380,86 17.524,01 17.722,56 18.104,77 18.372,78 19.251,28 19.734,18 19.440,43 19.220,67 19.158,65 19.090,95Sud 10.643,51 10.689,54 10.781,69 11.059,93 11.301,20 11.576,66 12.058,58 12.222,22 12.286,17 12.105,79 12.094,11 12.073,15Andamenti relativiSud/Nord 0,553 0,535 0,535 0,540 0,545 0,552 0,552 0,554 0,560 0,557 0,560 0,564Sud/Centro 0,631 0,615 0,615 0,624 0,624 0,630 0,626 0,619 0,632 0,630 0,631 0,632Sud/(Nord+Centro) 0,575 0,557 0,557 0,563 0,567 0,574 0,572 0,572 0,580 0,577 0,580 0,583Tasso di variazione del PIL pcNord . 0,0382 0,0082 0,0176 0,0125 0,0103 0,0420 0,0109 -0,0059 -0,0102 -0,0063 -0,0079Centro . 0,0305 0,0082 0,0113 0,0216 0,0148 0,0478 0,0251 -0,0149 -0,0113 -0,0032 -0,0035Sud . 0,0043 0,0086 0,0258 0,0218 0,0244 0,0416 0,0136 0,0052 -0,0147 -0,0010 -0,0017Confronti Sud, Nord, Centro -- ++ ++ ++ ++ -- +- ++ -- ++ ++Fonte: ISTAT Conti Economici RegionaliL’esistenza di pur deboli dinamiche di convergenza economica è confermata dall’analisi deiprocessi di sviluppo del PIL pro capite nelle aree del Nord e Centro Italia in rapporto ai trenddi crescita caratterizzanti le regioni meridionali. Si propone l’adozione di un indiceestremamente intuitivo e efficace nel rappresentare, in maniera sintetica, le relazioni tra le duediverse macro aree identificate. Formalmente: Y( pcSUD )t I= Y( pcNORD + CENTRO ) tdove t rappresenta gli anni nel periodo 1995-2005.La Figura 2 mostra graficamente come, tra il 1994 e il 2005, il rapporto tra i valori del PILpro capite delle due differenti macro regioni presenti un trend decrescente sostanzialmenteomogeneo, i.e. il Sud appare caratterizzato da processi di crescita debolmente più consistentirispetto alle regioni del Nord e del Centro.Figura 2 Rapporto tra PIL pro capite Sud/(Nord+Centro), 1995-2005 0,6 Rapporto Sud/(Nord+Centro) 0,58 0,56 0,54 0,52 0,5 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 AnniFonte: ISTAT Conti Economici Regionali
  • 13. E’ in questo quadro, per alcuni aspetti controverso, caratterizzato, da un lato, da unincompleto processo di decentralizzazione, dall’altro, da seppur deboli dinamiche diconvergenza tra i livelli PIL pro capite regionali, che si intende procedere nel verificare se ein che misura la spesa pubblica attivata nei territori regionali contribuisca alle variazioni delPIL pro capite delle regioni stesse.Il lavoro, pertanto, utilizzando le informazioni sulla spesa settoriale fornite dalla banca datisui Conti Pubblici Territoriali, procede alla definizione di due sotto-insiemi distinti dellaspesa pubblica in conto capitale: i. l’ammontare di spesa diretta alla produzione di beni pubblici (ipotesi di presenza di mercati incompleti); ii. la spesa pubblica destinata ad interventi in sostegno dei privati (ipotesi di esistenza di particolari condizioni di contesto sociale, quali ad esempio le condizioni alla base della definizione degli Obiettivi territoriali comunitari).La Tabella 4 presenta l’elenco dei settori che, in questa analisi, sono definiti quali settori diintervento per il sostegno del sistema sociale (produzione di beni pubblici) e,alternativamente, settori di produzione, rientranti in programmi e politiche di aiuto all’attivitàimprenditoriale privata.Come primo risultato analitico, la disaggregazione proposta consente di verificare come il,seppur limitato, processo di convergenza precedentemente discusso, sia accompagnato da unaazione di decentramento, la quale, se può essere considerata rilevante sul piano politico,appare debole ed incerta sul piano economico.Tabella 4 Chiavi di aggregazione per le variabili “Beni pubblici” e “Aiuti alle imprese” Beni pubblici Aiuti alle imprese istruzione ricerca e sviluppo formazione lavoro cultura telecomunicazioni edilizia agricoltura sanità turismo sociale commercio acqua industria fognature energia ambiente altre opere pubbliche rifiuti altre spese per leconomia altri sanitari previdenza strade altri trasporti
  • 14. Il tasso di decentramento 5 della spesa pubblica in conto capitale, infatti, rimane pressochéstabile per tutto l’intervallo temporale considerato (1996-2005), come mostrato chiaramentein Figura 3.Figura 3 Andamento dei tassi di decentramento per aggregato funzionale di spesapubblica, 1996-2005 0.400 0.350 Tasso di decentramento 0.300 0.250 0.200 0.150 0.100 0.050 0.000 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Anni B pubblici eni Aiuti Tasso medio di decentramentoFonte: Elaborazione dati Ministero per lo Sviluppo Economico Conti Pubblici TerritorialiE’ comunque interessante notare che, mentre l’aggregato “beni pubblici” presenta un livellodi tasso di decentramento stabilmente in linea con il valore assunto dall’intera spesa in contocapitale, gli “aiuti alle imprese” presentano valori dell’indice di decentramentoconsistentemente inferiori, per i quali non è possibile individuare uno specifico processo disviluppo temporale (dinamiche di incremento e/o riduzione). 5.2 Il modello di stimaIl modello di stima ipotizza che il Prodotto Interno Lordo ( Y ), dipenda principalmente dallivello di spesa pubblica ( G ) e da una serie di variabili ambientali, i.e. variabili di “stato” delcontesto socio-economico, le quali possono essere ragionevolmente considerate una sorta diproxy del capitale ( K ). Dunque, in una prima fase, è possibile rappresentare formalmente talirelazioni come: Y = f (G , K ) [1]Inoltre, l’analisi propone l’ipotesi di esistenza di spillover ( S ) originati dalle decisioni diinvestimento in spesa pubblica definite nel sistema politico nel suo complesso. Nellospecifico, si ipotizza che i meccanismi di reddito nella regione i al tempo t siano influenzati5 Calcolato come rapporto tra la spesa pubblica regionale e locale e la spesa pubblica totale, a livello nazionale.
  • 15. Jdal livello di spesa pubblica registrato nelle rimanenti regioni al tempo t − 1, S = ∑ G j ,t −1 con j =1j = 1,..., J e j ≠ i .In coerenza con quanto proposto da Alesina e Wacziarg (1999), si adotta una funzione diproduzione del reddito di tipo Cobb-Douglas. Nel caso specifico la funzione è rappresentatadalla [2]: y i ,t = AG1iβ,t1 G 2 iβ,t2−1 (S ) 3 ∏ X k ,ki ,t e δd i β γ [2] kdove:y prodotto interno lordo pro capiteG1 spesa pubblica in c/capitale per la produzione di beni pubbliciG2 spesa pubblica in c/capitale destinata agli aiuti ai settori produttiviS spilloverXk k -variabili di contesto sociale ed economicod variabile dummy rappresentante l’orientamento politico dei governi regionali (inparticolare d assume valore 1 se la regione è governata da schieramenti politici di sinistra)i regionit anni j altre regioni con j ≠ iLa [3] rappresenta l’equazione econometrica di tipo lineare utilizzata in questo lavoro per lastima delle determinanti il PIL pro capite a livello regionale: ln y i ,t = ln A + β1 ln G1i ,t + β 2 ln G 2 i ,t −1 + β 3 S + ∑ γ k ln X k ,i ,t + δd i + ε i ,t [3] k 5.3 Analisi statisticaQuesta sezione presenta i risultati ottenuti esaminando le determinanti del PIL pro capite alivello regionale nel periodo 1996-2005 in Italia. Nello specifico, si propone un’analisi dellerelazioni esistenti tra processi di crescita economica (rappresentati dalle dinamiche del PILpro capite) e caratteristiche politiche, economiche e sociali dei diversi sistemi regionali.La Tabella 5 presenta i risultati ottenuti implementando modelli OLS panel fixed-effects neiquali il logaritmo del PIL pro capite a livello regionale rappresenta la variabile dipendente. Sisottolinea come l’analisi sia sviluppata su un campione di 18 regioni: le regioni Valle d’Aostae Trentino Alto Adige sono escluse a causa di problemi di eteroschedasticità.Infine, come discusso nella sezione precedente, è necessario richiamare l’attenzionesull’opportunità in questa analisi di utilizzare esclusivamente informazioni relative alledinamiche di spesa pubblica in conto capitale, i.e. escludendo, almeno in questo esercizio, siala spesa corrente, sia le entrate. Tale procedura rappresenta naturalmente un importante limite
  • 16. analitico. Tuttavia, essa risulta essere coerente con l’obiettivo di valutazione dell’approccio diMulti Level Governance (e, dunque, con le direttive comunitarie) nei suoi aspetti principali,i.e. le politiche di sviluppo dei Fondi Strutturali promosse a livello regionale.Come mostrato in Tabella 5, gli investimenti in spesa pubblica, siano essi definiti a livello digoverno regionale e locale o a livello centrale, generano effetti contrastanti sullo sviluppotemporale del PIL pro capite a seconda dei diversi settori di intervento.I modelli, i cui risultati sono riportati in Tabella, pur mantenendo la stessa struttura formale,differiscono per numero e/o caratteristiche delle variabili esplicative.In particolare, il modello 1 descrive le relazioni esistenti tra i diversi aggregati di spesapubblica definiti, “beni pubblici” ed “aiuti”, e le dinamiche di PIL pro capite a livelloregionale. Il modello 2 completa l’analisi delle relazioni di base tra spesa pubblica e PILintroducendo la variabile Spillover.Nei modelli 3, 4 e 5 si aggiungono ulteriori variabili di contesto, mentre il modello 6rappresenta i risultati ottenuti con tutte le variabili adottate. In generale, si sottolinea sia lastabilità dei segni, sia la significatività dei parametri.Si evidenzia il segno positivo del coefficiente associato alla variabile Spesa beni pubblicirappresentante gli investimenti diretti allo sviluppo e al sostegno dei sistemi sociali a livelloregionale. La variabile risulta essere significativa in tutti i modelli proposti, nonostante ilvalore assoluto del parametro sia, soprattutto nel modello 6, piuttosto ridotto.Diversamente, è interessante analizzare la relazione negativa, evidenziata in tutti i modelliproposti, tra le dinamiche temporali dei livelli di reddito pro capite e gli aiuti alle imprese.Infatti, nonostante il valore assoluto dei coefficienti suggerisca effetti economici piuttostolimitati, la spiegazione degli effetti negativi associati ad incrementi della spesa diretta alsostegno del sistema economico appare complessa.La variabile utilizzata, Aiuti alle imprese, rappresenta gli investimenti pubblici indirizzati alsostegno del sistema economico regionale, i.e. investimenti in ricerca e sviluppo,finanziamenti al sistema di previdenza sociale o del lavoro, aiuti pubblici ai settori agricolo,industriale, del commercio, etc.Il segno negativo potrebbe essere spiegabile assumendo un comportamento razionale deglioperatori, i quali, in presenza di flessioni reali o attese del sistema economico regionale,reagiscono con un incremento della domanda di aiuti ed agevolazioni che assumerebberodunque, una funzione anticiclica. Dato il basso valore dell’indice di decentramento verificatoper l’aggregato in esame, questa interpretazione comporterebbe, come prerequisito,l’assunzione di una ipotesi di alta efficienza dell’amministrazione pubblica, in particolaredell’amministrazione centrale dello Stato, nella percezione e soddisfazione della domanda.Un’interpretazione alternativa, in antitesi con le precedenti conclusioni, suggerirebbe come lanegatività del parametro possa essere considerata un segnale di incapacità da parte dellostrumento di agire come leva per lo sviluppo. Questa differente lettura comporterebbe, come
  • 17. conseguenza, l’assunzione di una consistente inefficienza tanto dello strumento in sé, quantodell’azione dell’amministrazione pubblica.E’ evidente che il risultato ottenuto richiede uno sforzo ulteriore di ricerca, dato che i modellipresentati non riescono a fornire un contributo positivo ai fini di una spiegazione univocadella relazione trovata.Tuttavia, in sintesi, al di là delle incertezze interpretative, è possibile sostenere che, se da unlato, la spesa diretta alla produzione di beni pubblici sembra tradursi in maniera diretta inaumento del PIL pro capite a livello regionale, dall’altro lato, i finanziamenti stanziati infavore delle attività economiche non necessariamente appaiono generare miglioramenti delPIL pro capite. Tale conclusione appare rafforzata se si considera, come esaminato nelparagrafo precedente, che il periodo compreso tra il 2002 e il 2005 è caratterizzato da trendeconomici negativi registrati in tutte le aree geografiche (vedi Tabella 3). Inoltre, i risultatidello studio delle dinamiche di PIL e di spesa sviluppata in cross section per ciascun anno diriferimento e, alternativamente, in serie storica per ciascuna delle regioni compresenell’analisi, risultati non riportati in questo lavoro, dimostrano come, mentre la spesa pubblicaper la produzione di beni pubblici tenda ad aumentare all’aumentare del livello di PIL, gliaiuti alle imprese presentino comportamenti anticiclici, aumentando al diminuire del redditoconsiderato sia nelle sue dimensioni territoriali, che nelle sue variazioni temporali.Come ragionevolmente atteso, il segno associato alle decisioni di spesa delle altre regioni(spillover) è positivo in tutti i modelli proposti. La variabile (Log) Spillover (t-1) per ciascunaspecifica regione, rappresenta la somma della spesa pubblica totale in conto capitale registratanelle rimanenti regioni con un ritardo temporale pari ad un anno. Dunque, i risultati ottenutievidenziano la presenza di spillover positivi generati dalle decisioni di aumento di spesadefinite nel sistema politico nel suo complesso (ove, di volta in volta, si esclude l’ammontaredi investimenti pubblici osservati nella regione in esame dal totale della spesa). Tali decisionideterminano aumenti del PIL pro capite a livello regionale a prescindere dal settore diinvestimento. Si evidenzia come l’esistenza di non trascurabili livelli di correlazione tra ledecisioni di spesa definite nelle diverse regioni determini problemi di multicollinearità, i qualiplausibilmente giustificano, in alcuni modelli, una riduzione nei livelli di significatività.Come evidente nello studio dei risultati ottenuti sviluppando i modelli 4,5, e 6, si sottolinea ilsegno positivo associato alla variabile Criminalità. L’indice di criminalità è calcolato comevariazione temporale nel numero di atti criminali registrati, dove l’anno 1995 rappresental’anno di riferimento, i.e. 1995=100. Tale risultato può sembrare ad una prima analisicontrointuitivo dal momento che il fenomeno criminalità sembra essere maggiormentesviluppato nelle aree caratterizzate da livelli di reddito inferiori. Tuttavia, esso risulta esseredel tutto coerente con quanto evidenziato dall’analisi di correlazione, che mostra l’esistenza diuna relazione diretta e positiva tra PIL pro capite a livello regionale e tasso di crescita dellacriminalità. Tale conclusione è, inoltre, ulteriormente supportata dall’esame dei dati in serie
  • 18. storica. Infatti, in questo caso, si sottolineano dinamiche di aumento della presenza dicriminalità principalmente nelle regioni del Nord e del Centro Italia, caratterizzate, ingenerale, da più elevati livelli di reddito. Anche in questo contesto, considerata la complessitàdel fenomeno, si suggerisce l’opportunità di esaminare tali processi con maggior grado didettaglio in progetti di ricerca futuri.Infine, i coefficienti associati alle variabili rappresentanti caratteristiche ambientali quali ilgrado di istruzione della popolazione, il grado di apertura dei diversi mercati regionali aimercati internazionali (Log esportazioni), le caratteristiche del mercato del lavoro (Logdisoccupazione) e le caratteristiche del mercato delle attività economiche private (Log rischiodi finanziamento) presentano tutti il segno atteso e le variabili risultano essere costantementefortemente significative. 6In questo quadro, è interessante evidenziare come il valore assoluto dei coefficienti associatialle variabili rappresentanti il tasso di disoccupazione e il grado di educazione dellapopolazione suggeriscono l’opportunità di considerare tali fattori quali principali determinantiil livello di ricchezza regionale.Tabella 5 Determinanti delle dinamiche di PIL pro capite a livello regionale (1996-2005):analisi dati panelVariabile mod1 mod2 mod3 mod4 mod5 mod6Log spesa beni pubblici .15617577*** .10246572*** .0580631*** .03510082* .03743899* .04038705** (9,19) (5,4) (3,26) (1,7) (1,93) (2,32)Log spesa aiuti imprese (t-1) -.03139685*** -.05372555*** -.05509429*** -.03091705*** -.02848848*** -.0288405*** (-2,67) (-4,58) (-5,39) (-3,01) (-2,94) (-3,33)Log spillover (t-1) .12911906*** .06956126*** .04542697 .03670762 .06359983** (5,05) (2,9) (1,58) (1,35) (2,55)Log disoccupazione -.10024204*** -.08906988*** -.07513191*** -.07507194*** (-6,72) (-5,37) (-4,69) (-5,23)Log criminalità .02007151 .01820806 .02487839** (1,63) (1,57) (2,38)Governo regionale -.02274561*** -.01873442*** -3,78 (-3,44)Log educazione (20-24) .19274028*** .213855*** .13295533** (2,9) (3,41) (2,28)Log rischio di finaziamento -.01975754*** -.01780057*** -.01441845*** (-3,55) (-3,38) (-3,03)Log esportazioni .08169922*** (5,08)Costante 8.823027*** 7.8638627*** 9.0646685*** 8.423877*** 8.38937*** 8.160888*** (68,76) (35,14) (34,23) (26,05) (27,58) (29,57)Numero casi 162 162 162 126 126 126r2 0,3779 0,47324 0,60162 0,7616 0,79135 0,83447F 43,129 42,225 52,855 46,094 47,409 55,451legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01t in parentesi6 La variabile Log educazione (20-24), nel modello 6, appare poco significativa. Ciò può essere dovuto aproblemi di multicollinearità tra le diverse covariate introdotte nella specificazione econometrica. Tuttavia, ilsegno del coefficiente e il suo valore risultano essere del tutto coerenti con i risultati ottenuti nei restanti modelli.
  • 19. 6 ConclusioniQuesto studio muove da una breve ricognizione delle principali caratteristiche del modello diMulti Level Governance adottato dalla UE nello sviluppo della politica strutturale negli ultimidue decenni. Si verifica l’adozione di tale modello da parte del policy maker nazionalesoprattutto attraverso la realizzazione della c.d. “nuova programmazione”, in strettaconcomitanza con l’evoluzione di una politica orientata ad introdurre elementi di federalismoregionale all’interno del sistema istituzionale italiano.Successivamente il lavoro cerca di valutare, nel quadro delle evoluzioni macroeconomichedegli ultimi anni, la capacità degli interventi pubblici di spesa strutturale (in conto capitale) adavviare e sostenere processi di sviluppo nel PIL pro capite regionale.I principali elementi conclusivi che emergono alla fine dell’esercizio proposto, possono essereriassunti nei seguenti: i. l’adozione del modello di MLG è avvenuta in un quadro di decentramento politico, amministrativo ed economico asimmetrico e incompleto; ii.l’asimmetria deriva dalla scarsa rilevanza del processo di decentramento dal punto di vista economico, visto che solo poco più del 30% della spesa in conto capitale complessiva è sotto il controllo e la responsabilità dei livelli locali; iii. l’incompletezza del processo di decentramento è testimoniata dalla presenza di una “zona grigia” ancora in via di definizione in cui si collocano le competenze concorrenti, non attribuibili con certezza alla responsabilità di una giurisdizione territoriale unica; iv. il contributo della spesa pubblica appare essere, di conseguenza, poco determinante nella formazione del PIL regionale, anzi una parte di questa, quella destinata agli aiuti alle imprese, risulta fornire un contributo negativo; v. tutti i modelli evidenziano l’importanza del capitale sociale presente nelle Regioni, ai fini della crescita del PIL e non è un caso, pertanto, che la spesa pubblica destinata alla creazione di beni pubblici presenti coefficienti significativi con segno positivo; vi. è ragionevole supporre che il grado di efficienza della PA nella gestione degli interventi pubblici possa essere una delle maggiori concause al basso livello di impatto dell’azione pubblica.Lo studio ha anche posto in rilievo la necessità di alcuni approfondimenti, in particolare conriguardo a: a) la possibilità di misurare quantitativamente l’efficienza dell’azione della PA nelle politiche strutturali; b) il ruolo effettivamente svolto dagli strumenti di aiuto alle imprese e le ragioni per cui questa variabile assume segni negativi rispetto al PIL;
  • 20. c) il ruolo effettivamente svolto da alcune variabili del contesto sociale, in particolare il ruolo svolto dalla presenza di criminalità nel tessuto sociale delle regioni.Su queste linee di ricerca si intende impostare il lavoro futuro in materia di analisi dellepolitiche economiche regionali nel contesto del sistema di MLG che costituisce il frameworkistituzionale della politica strutturale comunitaria e nazionale.7 BibliografiaAkai N., Sakata M. (2002), Fiscal Decentralization Contributes to Economic Growth: Evidence From State-level Sross-section Data for the United States, Journal of Urban Economics, 52, 93-108Alesina A., Wacziarg R. (1999), Is Europe Going Too Far?, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, 51, 1-42Bache I. (1998), The politics of European Union Regional Policy: Multi Level Governance or Flexible Gatekeeping? Sheffield Academic Press; SheffieldBache I. (2004), Multi-Level Governance and Regional Policy, in: Bache I., Flinders M. (eds.), Multi-Level Governance, Oxford UP; OxfordBache I., Flinders M. (eds.) (2004), Multi-Level Governance, Oxford UP; OxfordBagarani M. (2005), Un confronto tra scelte di politica economica regionale alla luce della riforma dei fondi strutturali – L’esperienza italiana nel 2000-2006, Scienze Regionali, Vol. 4, 3, 25-68Bagarani M., Bonetti A. (2005), Politiche regionali e Fondi Strutturali. Programmare nel sistema di governo della UE, Rubbettino, Soveria Mannelli (CZ)Bagarani M., Bonetti A. (2006), Evoluzione del sistema di governo delle politiche comunitarie e cambiamenti nella politica regionale nazionale, relazione presentata al IX Congresso AISPE, PadovaBagarani M., Bonetti A, Zampino S. (2007), Decentralization of territorial policy in Italy: the coherence with the model of Multi Level Governance and effects on responsibilities of public spending, relazione presentata al Congresso 2007 ERSA-ASRDLF "Local governance and sustainable development"; ParigiBardhan P. (2002), Decentralization of Governance and Development, Journal of Economic Perspectives, Vol. 16, 4, 185-205Barro R.J. (1990), Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth, Journal of Political Economy, Vol. 98, 5, S103-S125Bordignon M., Cerniglia F. (2004), I nuovi rapporti finanziari fra Stato ed Autonomie locali alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione, Rivista di Politica Economica, IX-X
  • 21. Bull M., Baudner J. (2004), Europeanization and Italian Policy for the Mezzogiorno, Journal of European Public Policy, Vol. 11; 6, 1058-1076Cerniglia F. (2003), Decentralization of the Public Sector: Quantitative Aspects in Federal and Unitary Countries, Journal of Policy Modeling, 25, 749-776Dente B. (1999), In un diverso Stato, Il Mulino, BolognaDevarajan S., Swaroop V., Zou H. (1996), The Composition of Public Expenditure and Economic Growth, Journal of Monetary Economics, 37, 313-344Fabbrini S. (a cura), L’europeizzazione dell’Italia: l’impatto dell’Unione Europea sulle istituzioni e le politiche italiane, Laterza, Roma-BariFeltenstein A., Iwata S. (2005), Decentralization and Macroeconomic Performance in China: Regional Autonomy has its Costs, Journal of Development Economics, 76, 481-501Graziano P. (2003), La nuova politica regionale italiana: il ruolo dell’europeizzazione, in Fabbrini S. (a cura), L’europeizzazione dell’Italia: l’impatto dell’Unione Europea sulle istituzioni e le politiche italiane, Laterza, Roma-BariGraziano P. (2004), L’europeizzazione delle politiche pubbliche italiane: coesione e lavoro a confronto, Il Mulino, BolognaGualini E. (2004), Multi-level Governance and Institutional Change. The Europeization of Regional Policy in Italy, Ashgate, AdelshortHooghe L., Marks G. (2001), Multi-Level Governance and European Integration, Buolder, Rowman & LittlefieldISAE (2006), Rapporto sul federalismo, RomaMarks G. (1992), Structural Policy in the European Community, in Sbraglia A. (eds.), Europolitcs: Institutions and Policy Making in the “New” European Community, The Brookings Institute, WashingtonMarks G., Hooghe L. (2004), Contrasting Vision of Multi-Level Governance, in Bache I., Flinders M. (eds.), Multi-Level Governance, Oxford University PressMarks G., Hooghe L., Blank K. (1996), European Integration since the 1980s: State-Centric versus Multi-Level Governance, Journal of Common Market Studies, Vol. 34, 4, 341-378Mele G. (2000), Le problematiche attuative del Quadro Comunitario di Sostegno 1994-99 per le Regioni italiane dell’Obiettivo 1, Rivista Economica del Mezzogiorno, 4, 1099-1121Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica (1998), La nuova programmazione e il Mezzogiorno, Donzelli, RomaMinistero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica (1999), Programma di sviluppo del Mezzogiorno, MTBE, Roma.MISE-DPS (2007), Rapporto annuale 2006, RomaOates W. (1972), Fiscal Federalism, Jovanovich, New YorkOates W. (1993), Fiscal Decentralization and Economic Development, National Tax Journal, Vol. 46, 2, 237-243
  • 22. Oates W. (1999), An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, 37, 1120- 1149OCSE (2006), Linking Regions to Central Governments: Contracts for Regional Development, disponibile al sito web: http://www.oecd.orgOsborne D., Gaebler T. (1992), Reinventing Government, Addison Wesley, ReadingPerraton J., Wells P. (2004), Multi-Level Governance and Economic Policy, in: Bache I., Flinders M. (eds.), Multi-Level Governance, Oxford UP; OxfordPierre J., Peters G. (2000), Governance, Politics and the State; St. Martin’s Press, New YorkPollack M.A. (1994), Creeping Competence. The Expanding Agenda of the European Community, Journal of Public Policy, Vol. XIV, 2Putnam R. (1993), Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton University Press, Princeton, NJ.Rossi N. (2005), Mediterraneo del Nord. Un’altra idea del Mezzogiorno, Laterza, Roma-BariTanzi V. (1995), Fiscal Federalism and Decentralization. A Review of Some Eefficiency and Macroeconomics Aspects, Relazione presentata alla World Bank Conference, WashingtonTrigilia C. (1992), Sviluppo senza autonomia: effetti perversi delle politiche nel Mezzogiorno, Il Mulino, Bologna.Viesti G. (2001), Decentramento dei poteri e questione territoriale in Italia, Economia Italiana, 3, 599-625
  • 23. ABSTRACTThe research work analyses the characteristics of the Multi Level Governance model adoptedin the framework of the EU regional development policies. The paper describes the regionaleconomic policy model coming from the objectives of the communitarian cohesion policy.Furthermore, the paper presents a model aiming to verify and to estimate the macroeconomiceffects deriving from the adoption of the decentralization of public expenditure principle inItaly. Such a model utilises the available data from Territorial Public Account (Conti PubbliciTerritoriali) on the capital expenditure for different jurisdiction level and for differenteconomic and social sector in regional areas during the period 2000-2005.The work in hand verifies the hypothesis that the contribution of the public expenditure to thelocal development, in terms of per capita GDP, by the on going process of decentralization,from the Centre to the Regions, could be weak and poorly relevant.

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