Estudio sobre la Comunicación de Crisis implementada por el Poder Ejecutivo Nacional durante el “conflicto del campo”.

2. UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE COMPOSTELA
INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIÓN ORTEGA Y GASSET
María Andrea Martínez Rojas
Trabajo autorizado por: Dr. Ismael Crespo
TR A B A J O FI N D E MA S T E R E N MÁ S T E R UN I V E R S I T A R I O E N
MA R K E T I N G , CO N S U L T O R Í A Y CO M U N I C A C I Ó N PO L Í T I C A
-.CURSO 2012-2013.-
“ C A M P O
V S .
G O B I E R N O ”
Estudio
sobre
la
Comunicación
de
Crisis
implementada
por
el
Poder
Ejecutivo
Nacional
durante
el
“conflicto
del
campo”.

3. Índice de contenidos
- I. Introducción…………………………………………………………………... 5
- II. Construcción del marco teórico………………………………………………8
II.1. Crisis………………………………………………………………… 8
II.2. Gestión de crisis……………………………………………………... 10
II.3. Comunicación de crisis…………………………………………….... 12
II.4. Aportes teóricos a la comunicación en crisis………………………... 13
II.4.a. Teoría de la restitución retórica de la imagen IRT………… 13
II.4.b. Neo institucionalismo………………………………………14
II.4.c. Teoría de la atribución……………………………………...15
II.4.c. Teoría SCCT………………………………………………. 16
II.4.d. Teoría de la contingencia………………………………….. 20
II.4.f. Otros aportes teóricos: la arena retórica………………….... 21
II.5. Estrategias de respuestas de crisis……………………………………22
II.5.a. Forma…………………………………………………….... 23
II.5.b. Contenido………………………………………………….. 27
II.6. Evaluación del grado de amenaza……..……………………………..31
II.6.a. Tipos de crisis………………………..………….………..... 32
II.6.b. Factores intensificadores de la crisis……………………….39
II.7. Efectos de la comunicación de crisis en el público o audiencia…….. 41
II.8 Crisis en el sector público……………………………………………. 42
-III. Caso: el conflicto del campo ……………………………………………….. 46
-IV. Problema de investigación………………………………………………….. 54
-V. Objetivos……………………………………………………………………... 55
-VI. Hipótesis…………………………….…………………………………….… 56
-VII. Metodología………………………………………………………………... 57
VII.1. Decisiones metodológicas en la literatura………………………… 57
VII.2. Decisiones metodológicas en la investigación……………………. 58
-VIII. Construcción y análisis de los datos…………………..…………………... 64
VIII.1. Desempeño histórico……………….……..……………………… 64
VIII.1.a. Historia de crisis………………………………………... 64
VIII.2.b. Historia de relación……………………………………... 67
VIII.2. Comunicados y reacciones………………………………………... 71

4. VIII.2.a. Corpus de los comunicados oficiales………………….. 71
VIII.2.b. Reacciones de los stakeholders .……………………... 75
VIII.3. Respuestas de crisis……………………………………………… 89
VIII.3.a. Respuesta inicial……………………………………….. 89
VIII.3.b. Tipos de información…………………………………... 90
VIII.3.c. Estrategias de respuesta de crisis………………………. 92
VIII.3.d. Alianzas y Oposiciones: la construcción del “otro”…...102
VIII.3.d.1. Ellos, “los villanos”…………………………..103
VIII.3.d.2. Nosotros, “los aliados”……………………….118
VIII.3.e. La legitimidad…………………………………………. 120
VIII.4. Sondeos de opinión: la imagen positiva………………………… 128
VIII.9. Análisis integrado……………………………………………...... 134
- IX. Conclusiones………………………………………………………………. 143
- X. Bibliografía………………………………………………………………….146
- XI. Materiales Anexos (CD)
XI.1. Tablas de Frecuencia
XI.2. Tabla de Reacciones de los Stakeholders
XI.3. Comunicados Oficiales

5. Índice de ilustraciones y tablas
Figura 1. Modelo de las variables de la SCCT.……….………………….. 18
Figura 2. Proceso secuencial en la gestión de crisis……………………… 34
Figura 3. Modelo de investigación……………………………………….. 34
Figura 4. Modelo de situación de crisis………………………………….. 41
Figura 5. Línea de Tiempo de los eventos claves en el Conflicto del Campo 52
Figura 6. Historia de Crisis previa al “conflicto del campo”……………… 66
Figura 7. Historia de las relaciones………………………………………… 70
Figura 8. Imagen positiva CFK. 2008…………………………………… 131
Figura 9. Evolución imagen positiva CFK - Junio 2008………………….. 133
Figura 10. Análisis integrado…………………………………………….… 134
Tabla 1. Mejores prácticas de respuesta inicial………………………….. 25
Tabla 2. Estrategias de respuesta de crisis……………………………….. 30
Tabla 3. Tipos de crisis por atribución de responsabilidad………..……. 35
Tabla 4. Mejores prácticas de la comunicación de crisis relacionadas a la
teoría de la atribución…………………….……………………… 36
Tabla 5. Corpus de comunicados oficiales………………………………… 72
Tabla 6. Tipos de Comunicados que componen el corpus…………………. 75
Tabla 7. Tipos de Comunicados según el emisor…………………………... 75
Tabla 8. Tipos de información por comunicado……………………………. 90
Tabla 9. Tipos de información según el emisor…………………………….. 91
Tabla 10. Estrategias de Respuesta de Crisis por comunicado………………. 93
Tabla 11. Estrategias de respuesta de crisis según el emisor………………… 93
Tabla 12. Referencias a la Legitimidad en los comunicados oficiales………120
Tabla 13. Referencias a la Legitimidad según el emisor…………………….121
Tabla 14. Sondeo de opinión de Poliarquía Consultores…………………….130

6. Abstract
La
propuesta
de
esta
investigación
es
conocer
la
Comunicación
de
Crisis
implementada
por
el
Poder
Ejecutivo
Nacional
durante
el
“conflicto
del
campo”,
ocurrido
en
Argentina
entre
los
meses
de
Marzo
a
Julio
de
2008
tras
el
anuncio
del
nuevo
sistema
de
retenciones
a
las
exportaciones
de
la
producción
agropecuaria.
La
Comunicación
de
Crisis
se
aborda
desde
las
principales
contribuciones
teóricas
desarrolladas
sobre
el
tema
en
los
últimos
años,
especialmente
desde
los
aportes
de
la
Teoría
Situacional
de
la
Comunicación
de
Crisis.
El
abordaje
metodológico
consiste
en
un
análisis
de
contenido
de
los
comunicados
oficiales
del
Poder
Ejecutivo
Nacional
y
en
un
análisis
documental
de
sondeos
de
opinión
y
artículos
periodísticos
de
los
principales
diarios
nacionales.
Todo
ello
permite
analizar
los
múltiples
aspectos
que
permiten
evaluar
la
amenaza
que
la
crisis
representa
y
la
atribución
de
responsabilidad
que
se
realiza
sobre
el
evento
crítico.
En
primer
lugar,
se
valoran
los
factores
intensificadores
del
conflicto
a
partir
de
considerar
el
desempeño
histórico
de
la
gestión
de
gobierno
a
través
de
la
historia
de
crisis
y
la
historia
de
las
relaciones.
En
el
historial
de
crisis
se
identifican
tres
hechos
sobresalientes:
la
crisis
energética,
la
inflación
y
el
“valijagate”.
En
la
historia
de
las
relaciones
con
el
sector
agropecuario
se
indaga
sobre
las
retenciones
como
política
de
Estado,
señalando
su
incremento
progresivo
desde
el
año
2001
con
reiteradas
protestas
y
reclamos
por
parte
del
sector
agropecuario.
De
esta
forma,
se
encuentra
que
el
desempeño
histórico
del
gobierno
funcionó
como
un
factor
intensificador
del
conflicto
que
permitía
evaluar
la
crisis
que
se
gestaba.
En
segundo
lugar,
se
realiza
un
relevamiento
de
las
reacciones
del
stakeholder
principal
y
de
todos
los
otros
actores
sociales
que
fueron
involucrándose
en
el
conflicto
en
sus
130
días
de
duración.
El
análisis
se
realiza
atendiendo
especialmente
a
las
reacciones
de
los
días
en
que
hubo
comunicados
oficiales
y
los
días
posteriores,
delimitando
como
hitos
los
anuncios
de
paro
y
de
tregua.
Se
observa
que
el
conflicto
fue
creciendo
en
su
magnitud
e
intensidad
ganando
el
sector
agropecuario
apoyo
de
distintos
sectores
sociales,
lo
cual
refleja
la
configuración
de
una
amenaza
creciente.
En
tercer
lugar,
se
analiza
la
respuesta
inicial
a
la
crisis
en
relación
a
lo
prescripto
en
las
“mejores
prácticas”
desarrolladas
por
la
teoría.
Se
reflexiona
como
la
precisión
y
consistencia
de
la
comunicación
inicial
no
compensó
las
falencias
en

7. términos
de
timing,
de
proyectar
empatía
y
de
brindar
espacios
de
diálogo
para
contener
la
reacción
del
sector
agropecuario,
lo
cuál
coadyuvó
a
que
la
implementación
de
una
política
económica
se
constituyera
en
una
crisis
sectorial
primero,
y
general
a
posteriori
con
la
extensión
temporal
del
conflicto.
En
cuarto
lugar,
se
trabaja
sobre
el
contenido
de
los
comunicados
oficiales.
Se
registra
el
Tipo
de
Información
brindada,
las
Estrategias
de
Respuestas
de
Crisis
utilizadas,
la
Construcción
del
“Otro”
que
se
realizaron
y
las
Referencias
a
la
Legitimidad
mencionadas.
Este
análisis
permite
comprender
la
definición
del
conflicto
que
realiza
el
Gobierno
y
su
consecuente
asunción/atribución
de
responsabilidad
sobre
el
evento
crítico.
Se
observa
que
la
Comunicación
de
Crisis
buscó
negar
el
evento
crítico,
atribuyendo
responsabilidad
a
los
stakeholders
por
la
crisis
desencadenada
y
presentándose
el
mismo
Gobierno
y,
principalmente
la
Presidenta,
como
víctima
del
conflicto
fundamentalmente
por
su
política
de
derechos
humanos.
En
quinto
lugar,
se
analizan
los
sondeos
de
opinión
sobre
la
imagen
positiva
que,
por
un
lado,
presentan
la
reputación
anterior
del
Gobierno,
y
por
otro
reflejan
la
amenaza
a
la
imagen
que
la
crisis
configuraba.
Asimismo
se
registra
el
uso
estratégico
que
realiza
el
Gobierno
de
estos
sondeos,
contradiciendo
aquellos
que
muestran
una
imagen
disminuida,
argumentando
que
si
no
existe
daño
en
la
imagen,
no
existe
la
crisis.
Finalmente,
se
realiza
un
análisis
integrado
con
especial
interés
en
la
disputa
de
sentidos
que
se
establece
sobre
la
situación
crítica
entre
el
sector
agropecuario
y
el
Gobierno.
De
las
reacciones
del
sector
agropecuario
durante
el
conflicto
se
infiere
que
éste
atribuyó
una
alta
responsabilidad
de
crisis
al
Gobierno
definiendo
la
crisis
como
“prevenible”.
En
cambio,
de
manera
antagónica,
la
Comunicación
de
Crisis
del
Gobierno
se
basó
en
una
definición
de
crisis
en
tanto
“accidental”
producida
por
un
grupo
externo
al
Gobierno
al
cual
le
atribuye
la
responsabilidad.
De
este
modo,
el
gobierno
se
presenta
como
víctima
de
lo
sucedido,
asumiendo
poca
responsabilidad
por
la
crisis
y
calificando
al
disenso
en
términos
de
“antidemocrático”.
La
Comunicación
de
Crisis
permanentemente
recurre
a
la
legitimidad
institucional
para
construir
la
legitimidad
accional,
acusando
al
sector
agropecuario
de
no
respetar
las
instituciones
democráticas.
Palabras
claves:
crisis
en
el
sector
público,
gestión
de
crisis,
comunicación
de
crisis,
estrategias
de
respuesta
de
crisis.

8. I. Introducción
El propósito de esta investigación es analizar la Comunicación de Crisis, como
estrategia fundamental en la gestión del Gobierno sobre un evento crítico. Se toma
como caso de estudio “el conflicto del campo” ocurrido en Argentina durante el
gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (CFK) en los meses de marzo a julio del
año 2008. Este caso resulta interesante considerando que el Gobierno necesitó, para
resolver el conflicto abierto, la intervención del Poder Legislativo.
En la literatura se encuentra que muchas de las preocupaciones sobre la
Comunicación de Crisis en el sector privado se aplican al sector público. No obstante,
resultan significativamente menores los análisis y estudios empíricos en gobiernos que
en empresas. Esto es llamativo si se considera el rol vital que cumple la comunicación
en la gestión de un gobierno, en especial en momentos de crisis. Los gobiernos suelen
enfrentar crisis de la más diversa naturaleza, con implicaciones muchas veces más
significativas que las que atraviesan las empresas; tales como desastres naturales,
accidentes, guerra y/o operaciones militares, terrorismo, corrupción, escándalos,
cambios repentinos de los líderes políticos, etc. Se observa que si bien en la última
década ha habido un crecimiento masivo de la investigación en Comunicación de Crisis,
ésta es escasa en el ámbito latinoamericano. Por otra parte, el estudio de la
comunicación institucional es frecuentemente abordado en el marco de la dinámica
normal de las instituciones y no en las situaciones específicas de crisis. Por estas
razones, este estudio busca avanzar en el entendimiento del rol de la comunicación en el
proceso de gestión de una crisis política. De este modo, se aspira a demostrar la utilidad
que tienen los desarrollos teóricos sobre Comunicación de Crisis en el estudio de las
instituciones del sector público.
Esta investigación hace foco en los comunicados oficiales del Poder Ejecutivo
Nacional (PEN) durante el conflicto atendiendo a las reacciones de los diferentes
sectores interesados, implicados o afectados por el mismo, principalmente el sector
agropecuario.
El trabajo se organiza incluyendo, en una primer etapa, la construcción de un
marco teórico. Aquí se desarrollan los términos crisis, gestión de crisis y comunicación
de crisis de manera intrínsecamente interconectados y considerados en su progresión. Se
exploran los diferentes desarrollos teóricos sobre la Comunicación de Crisis: la Teoría

9. de la Restitución de la Imagen (IRT)1
, la Teoría de la Atribución (AT)2
, el Neo
Institucionalismo, la Teoría Situacional de la Comunicación de Crisis (SCCT)3
, la
Teoría de la Contingencia (CT)4
y otros aportes. En esta investigación se utilizan
principalmente los aportes de la SCCT que es la teoría que más ha profundizado en el
abordaje del tema. Se introduce la noción Estrategias de Respuesta de Crisis y el
estudio en la forma y en el contenido de la respuesta. Posteriormente se distinguen los
diferentes tipos de crisis en los que la Comunicación de Crisis puede encuadrar un
evento y se describen los factores que pueden intensificar una situación de crisis. Estos
factores refieren a la historia de desempeño de una organización o gobierno que incluye
la historia de las relaciones y la historia de crisis. Asimismo, se indaga especialmente en
las características de las crisis en el sector público emergiendo la amenaza a la
legitimidad como un rasgo sobresaliente.
En una segunda etapa, una vez trabajados los conceptos fundamentales de esta
investigación, se presenta el caso de estudio: “el conflicto del campo”. Se busca exponer
el desarrollo histórico, la cronología de la crisis, describiendo los principales sucesos.
En la tercera etapa, se plantea el problema de estudio de esta investigación. La
dimensión temporal y la magnitud de la crisis se reflejan en el modo en que se
desestabilizó el normal funcionamiento social, político y económico del país. Frente a
este quiebre del statu quo propio de un contexto de crisis, y partiendo del supuesto que
gobernar es comunicar se busca conocer cómo fue la Comunicación de Crisis
implementada por el Poder Ejecutivo Nacional durante el “conflicto del campo”.
En una cuarta etapa, se plantean los objetivos de la investigación, siendo el
objetivo principal conocer la Comunicación de Crisis implementada por el Poder
Ejecutivo Nacional durante el “conflicto del campo”. Se considera especialmente la
definición del evento crítico en la que se fundamenta la comunicación de crisis.
En la quinta etapa, se establece como hipótesis o adelantamiento de sentido que
la comunicación de crisis implementada se caracterizó por definir la crisis de forma
antagónica a los stakeholders produciendo una marcada oposición y atribuyéndoles la
responsabilidad sobre la crisis. Pero fundamentalmente que la Comunicación de Crisis
estuvo íntimamente ligada con la producción de la crisis.
1
Siglas
del
inglés
“Image
Restoration
Theory”.
2
Siglas
del
inglés
“Atribution
Theory”.
3
Siglas
del
inglés
“Situacional
Crisis
Communication
Theory”.
4
Siglas
del
inglés
“Contingency
Theory”.

10. En la sexta etapa, se plantean las decisiones metodológicas. Primero se indagan
los abordajes sobre esta temática que se han emprendido en otras investigaciones y
posteriormente se expone la metodología de esta investigación.
En la séptima etapa, se construyen y analizan los datos. Se considera que el
modo en que un gobierno y los stakeholders responden a una crisis están profundamente
conectados con la naturaleza contextual de la comunicación. Por ello, se identifican los
factores intensificadores de la crisis realizando un análisis documental de los principales
diarios. Por factores intensificadores se entiende al desempeño histórico del gobierno,
donde se consideran la “historia de relaciones” y la “historia de crisis”. En la “historia
de relaciones” se indaga específicamente en las políticas instrumentadas en la gestión de
Néstor Kirchner y CFK en relación al sector agropecuario, al tiempo que para
contextualizarlas se identifican las anteriores políticas del Estado argentino con el sector
agropecuario. En la “historia de crisis” se identifican tres hechos principales que
llamaron la atención de la opinión pública y los medios sobre el accionar del Gobierno:
el “valija gate”, la crisis de abastecimiento energético y la inflación.
Se construye un corpus formado por los comunicados oficiales del Gobierno
durante el “conflicto del campo”. Éste es puesto en relación a las reacciones de los
stakeholders, principalmente el sector agropecuario, en una sucesión histórica. Por otro
lado, se estudian las respuestas de crisis en su forma, considerando la respuesta inicial
en términos de rapidez, precisión y las “voces” que se reconocen y, por otro, en su
contenido. Para conocer el contenido de la comunicación se realiza un análisis de
contenido identificando los tipos de información brindada, de instrucción o de ajuste, y
las estrategias de comunicación de crisis. Igualmente se indaga sobre las construcciones
del “otro” (stakeholders) que se realizan en los comunicados oficiales. Para ello se
realiza un análisis de contenido del corpus construido sobre los comunicados oficiales
donde se considera la incorporación de stakeholders y la atribución de roles.
Posteriormente se procede a caracterizar la amenaza que el conflicto representó
para el Gobierno en términos de legitimidad y de imagen. Para ello se analizan las
referencias a la legitimidad que surgen de los comunicados oficiales y los sondeos de
opinión realizados por diferentes consultoras antes y durante el conflicto.
Por último, se realiza una lectura que integra los diferentes aspectos abordados
considerando el tipo de crisis desde el que se encuadró el conflicto por parte del
Gobierno, en relación a la atribución de responsabilidad, que se desprende de la
Comunicación de Crisis adoptada.