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  1. 1. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 1 Subastas inversas electrónicas y su aplicación en las compras gubernamentales: La experiencia de Latinoamérica Estudio preparado por Solon Lemos Pinto Mayo/2009
  2. 2. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 2 ÍNDICE 1. Introducción 2. Características, beneficios y factores de diseminación 3. Diseminación internacional 3.1. Comunidad Europea 3.2. UNCITRAL 3.3. Reino Unido 3.4. Italia 3.5. Otras experiencias nacionales 4. La experiencia de los países latinoamericanos: una comparación 4.1. Brasil 4.2. Perú 4.3. Panamá 4.4. Paraguay 4.5. Ecuador 4.6. Colômbia 5. Aspectos comparados de América Latina 5.1. Contextos y trayectorias 5.2. Estructura organizacional 5.3. Infraestructura de operación 5.4. Meta de aplicación 5.5. Reglas y operación de las subastas 5.5.1. Conducción de las subastas y discrecionalidad 5.5.2. Divulgación por internet 5.5.3. Prestación de informaciones y aclaraciones 5.5.4. Participación del proveedor 5.5.5. Anonimato en la disputa por lances 5.5.6. Conformidad con las especificaciones 5.5.7. Cierre de la disputa por lances 5.5.8. Precio de referencia, selección de la propuesta vencedora y permiso para presentación de contrapropuesta 5.5.9. Inversión de fases 5.5.10. Interposición de recursos 6. Recomendaciones 7. Consideraciones finales Referencias Anexo
  3. 3. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 3 1. Introducción Este estudio es un análisis de las experiencias de adopción de las subastas inversas electrónicas en las compras gubernamentales en países latinoamericanos, enfocando aspectos de contexto, trayectoria, reglamentación, puesta en operación y resultados ya alcanzados. El análisis es complementado con referencias de la literatura de investigación sobre el tema y un registro de la diseminación internacional de las subastas inversas electrónicas. El trabajo sugiere un conjunto de recomendaciones para la formulación e implementación de políticas que saquen provecho de las potencialidades de la subasta electrónica en el perfeccionamiento de las compras y contrataciones públicas. La sección 2, a continuación, identifica características básicas de la subasta inversa electrónica como innovación en los procedimientos de contratación pública. Apunta beneficios potenciales, posibles desventajas de su adopción y factores y circunstancias que afectan su diseminación en el contexto de la administración pública. La sección 3 recoge informaciones sobre la diseminación internacional de las subastas inversas electrónicas, destacando los casos de experiencias nacionales más avanzadas y de incorporación de esa innovación a los procesos de integración internacional. La sección 4 compara con mayor detalle las experiencias nacionales de Latinoamérica, destacando semejanzas y diferencias relevantes para la comprensión de los factores y circunstancias que afectan la creación e implementación de las subastas en el contexto de cada país. Los casos de Brasil, Perú, Panamá, Paraguay, Ecuador y Colômbia son examinados con base en un cuadro de referencia que considera aspectos institucionales, jurídico-legales, económicos, tecnológicos y relacionados con el mercado de las compras gubernamentales. A título de conclusión, la sección 5 presenta un conjunto de recomendaciones de corto y mediano plazo para la creación, diseminación y consolidación de dicha innovación en las políticas de contratación pública, dirigidas a los policymakers y practitioners. 2. Características, beneficios y factores de diseminación Las subastas electrónicas son una práctica emergente de compra electrónica que reúne compradores y vendedores, en un día y un horario determinados, para la negociación de la transacción en medio virtual, bajo condiciones de elevada interactividad entre los participantes, que se confrontan directamente, mediados por un sistema electrónico operado por un subastador o martillero. La subasta electrónica reproduce virtualmente una bolsa de mercancías y su ambiente de competencia intensificada para la cotización de precios entre proveedores y compradores, con elevado potencial de reducción de los precios (CROOM y BRANDON-JONES, 2009: 372-373). El mecanismo de la subasta comporta diversas formas, una de las cuales es la llamada subasta inversa, en la que la negociación es iniciada por el comprador, cuando solicita propuestas a diversos proveedores que compiten entre sí por la reducción de precios en sucesivas propuestas hasta el agotamiento de la disputa y prevalencia de un vencedor. La subasta inversa electrónica utiliza mecanismos de información instantánea sobre el estado de la disputa (BURKE, 2007): los participantes pueden conocer las propuestas de los competidores y/o su posición en la disputa (subasta dicha “posicional”) o la mejor propuesta en cada momento (subasta dicha “de precios”). La subasta inversa presenta características que la diferencian en relación a los procedimientos tradicionales de compra de la administración pública (WYLD, 2001; TEICH et al, 1999). Los postores pueden presentar sucesivas propuestas durante un
  4. 4. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 4 determinado periodo de tiempo. En lugar de la regla convencional de la propuesta cerrada (sealed bid), en la subasta inversa ésta puede ser renovada basándose en la comparación y disputa, realizada en la forma de sucesivas reducciones de precio. Los requisitos para la participación de los proveedores interesados y la especificación del producto o servicio son establecidos previamente a la apertura de la sesión de la subasta, de tal forma que el único aspecto objeto de disputa y deliberación sea el precio o algún criterio de puntaje involucrando precio y atributos cuantificables (BICHLER, 2000; TRADE INTERCHANGE, s.d.). En principio, la adopción de criterios cualitativos de selección de las propuestas no es incompatible con la sistemática de la subasta y puede darse por el establecimiento de requisitos de calidad, plazo y forma de suministro y asistencia técnica o por ponderación y/o puntaje que se sumará a los precios ofrecidos en la subasta (BURKE, 2007: 4). Las subastas inversas electrónicas integran el conjunto de las herramientas electrónicas de apoyo a las compras y contrataciones que los gobiernos han adoptado desde el principio de los años 90. Se incluyen en dicho conjunto las innovaciones del encaminamiento electrónico de pedidos de suministro (electronic ordering), cotización de precios y condiciones por medio de la Internet (internet bidding), licitación electrónica (electronic tendering), tarjetas de crédito y sistemas de automatización del proceso de compra (MOON, 2005: 56). La subasta electrónica informatiza la etapa de compra del proceso de contratación, en el que compradores y postores son confrontados para la comparación y negociación de propuestas. Pero, los avances de la aplicación de la tecnología de la información al comercio electrónico pueden integrarse a la subasta electrónica, apoyando sus etapas previas y posteriores, con la divulgación electrónica de las licitaciones públicas por la internet, el encaminamiento de propuestas y la comunicación con proveedores en medio electrónico y el pago electrónico, entre otras posibilidades. De manera general, la subasta electrónica es un procedimiento de compra electrónica para potenciar ciertos aspectos y beneficios derivados de la interacción online entre la administración pública y el mercado (REDDICK, 2004:159-161). Así, los beneficios de la adopción de las subastas inversas electrónicas convergen y amplían aquellos esperados del comercio electrónico, particularmente, la reducción de los costos de transacción, ampliación del número de postores participantes en las contrataciones, acortamiento del tiempo necesario para el ciclo de compra, reducción de precios, disminución de la necesidad de personal en la actividad de compra y contratación, reducción de niveles de existencias, mayor transparencia y control, e intensificación de las relaciones entre comprador y proveedor (CARTER et al., 1998; SEGAL y TAYLOR, 2001; TURBAN et al, 1999; WYLD, 2001). Como ventajas asociadas a la aplicación de las reglas y mecanismos específicos de la subasta inversa, vale destacar la posibilidad de negociar precios, beneficiando en especial las transacciones de bajo costo que representan la mayoría de las contrataciones de la administración pública (MOON, 2005). Se trata de licitaciones realizadas en gran número y de forma reiterada que, en general, tienen por objeto productos y servicios de suministro habitual: por ese motivo reciben menor atención de los equipos de compras de la administración pública cuyo tiempo y recursos escasos son prioritariamente absorbidos por la gestión de los contratos de mayor valor y complejidad (TRADE INTERCHANGE, s.d.). La subasta inhibe el comportamiento oportunista del proveedor (CAPS RESEARCH, 2003; DE BOER et al., 2002). La dinámica instaurada por la disputa por lances permite
  5. 5. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 5 que los postores ajusten sus propuestas y se encuentren en torno del valor real de mercado de los bienes y servicios. Los postores que no presenten una propuesta ajustada a la realidad del mercado podrán corregirla en el confronto con sus competidores (BURKE, 2007). De esa forma, los precios ofrecidos en los sucesivos lances de la subasta tienden a agruparse en torno del precio vencedor, indicando el precio real de mercado. Como ventajas de la adopción de la subasta inversa en medio electrónico se realza la estricta impersonalidad y objetividad de los procedimientos y la igualdad de acceso a informaciones durante la realización de la licitación, porque el sistema electrónico es el único canal de información y comunicación durante la licitación, abierto a todos los participantes bajo idénticas condiciones. La selección de propuestas es procesada automáticamente por la computadora, asegurando una estricta neutralidad. El comprador – la administración pública, por medio de los servidores públicos que la representan - es un simple observador del proceso y no interfiere en la selección de la mejor propuesta. Todos los eventos durante el transcurso del procedimiento son grabados y permiten una auditoría posterior, en caso necesario (TRADE INTERCHANGE, s.d.). Como restricción a su aplicación, cabe mencionar la adecuación restricta a los productos o servicios con características de estandarización en los mercados (WYLD, 2002). La utilización de la subasta inversa será ventajosa cuando: sea posible establecer especificaciones objetivas de los productos o servicios, haya un ambiente de competencia entre los participantes y el valor del contrato sea suficientemente elevado para despertar el interés de los proveedores en la disputa y cubrir los costos de los servicios de operación de la herramienta. La subasta reversa es más apropiada a criterios objetivos de comparación entre propuestas, lo que puede causar que se desprecien, en la selección de la propuesta vencedora, aspectos tan o más importantes que el precio aisladamente, a ejemplo de especificaciones técnicas, niveles de calidad y plazos de entrega, (NEEF, 2001). Además, es necesario tener cuidado con relación a reducciones substanciales de precio que no sean sostenibles a largo plazo, por los proveedores (JAP, 2000). Burke (2007: 14) sugiere como cuestiones que hay que considerar en la decisión por la aplicación de la subasta inversa: ¿el suministro puede ser especificado sin ambigüedades? ¿Existe fuerte competencia entre los proveedores? ¿El valor del contrato es suficientemente elevado para despertar interés de participación? Las experiencias de implementación de las subastas electrónicas, al igual que otras herramientas y procedimientos del comercio electrónico, se enfrentan con el contexto y las características políticas e institucionales de la administración pública (MACMANUS, 2002). Como características específicas que afectan la asimilación de estas innovaciones se destacan: inflexibilidad de la estructura organizacional; falta de inversión, falta de habilidades y capacitación y una cierta inadecuación de las nuevas formas de transacción a los requisitos legales y procedimentales de la administración pública, particularmente la negociación de propuestas que es el mecanismo básico de la subasta. Los factores que afectan la diseminación de la subasta inversa electrónica son los mismos del comercio electrónico, del cual las subastas son uno de sus componentes fundamentales. El cambio de la legislación es uno de los principales factores impulsadores de la diseminación de innovaciones (STREJCEK y THEIL, 2002). Como prácticas avanzadas de compra, las subastas electrónicas exigen el desarrollo de
  6. 6. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 6 herramientas técnicamente más complejas y la edición de legislación y normas para el establecimiento de reglas jurídicamente seguras para su puesta en operación. Además, y complementariamente, el desarrollo de herramientas de firmas electrónica para la certificación de los participantes en el procedimiento y de pago electrónico del suministro o servicio. La diseminación de las subastas electrónicas tiende a ser más lenta y difícil, comparativamente, que otras innovaciones del comercio electrónico que dependen simplemente que sea viable el acceso a la Internet, como es el caso de la divulgación electrónica de las licitaciones o de la compra por medio de catálogos electrónicos (MACMANUS, 2002). Esta circunstancia se refleja en la trayectoria de diseminación: un estudio en los estados federados de los EUA (MOON, 2005) evidenció que la introducción de innovaciones sencillas es más fácil y rápida, mientras que aquellas legal o técnicamente más complejas dependen de factores tales como escala, políticas activas de gestión orientadas hacia la innovación y la existencia de un órgano de compras fuerte, muchas veces con atribuciones de supervisión y/o centralización sobre el conjunto de la administración pública.1 La introducción de innovaciones tecnológicas complejas en la administración pública incluye la superación de obstáculos que, por lo general, son de naturaleza organizacional y gerencial más bien que estrictamente técnica (DALY y BUEHNER, 2003). Un aspecto crucial se refiere a la necesidad de lidiar con las consecuencias de la introducción de esas innovaciones, particularmente la asunción de nuevas responsabilidades y la redefinición del perfil del personal del área de compras, generando un ambiente de incertidumbre y cambio (MCCUE y GIANAKIS, 2001; BARTLE y KOROSEC, 2003). De esa manera, la implementación de prácticas y herramientas complejas de compra impone retos de gestión y de organización a los gerentes del área de compras, que incluyen el cambio de estructuras organizacionales, del perfil del personal y de la legislación y normas que rigen los procedimientos. Aspectos culturales de la función pública y las deficiencias técnicas de los funcionarios de sectores responsables por compras y contrataciones son factores que también deben ser considerados: la resistencia a las mudanzas puede ser fomentada por el temor de la supresión de cargos y actividades como resultado da introducción de nuevos métodos y tecnologías. Las primeras experiencias de utilización de la subasta inversa en compras y contrataciones son recientes, desde mediados de los años 90, pero desencadenaron una rápida diseminación en la industria manufacturera y automotriz, dirigidas hacia la adquisición de componentes con especificaciones técnicas precisas. El contexto de origen de las subastas inversas fue marcado por la irrupción del comercio electrónico y su forma virtual preponderó ampliamente (TRADE INTERCHANGE, s.d.). La diseminación de las subastas inversas electrónicas acompañó el boom de las empresas e innovaciones “dot com” durante los años 90, pero sobrevivió a la crisis de la economía digital, consolidando una presencia importante entre las prácticas de compra de las empresas privadas de mediano y gran porte. En el sector público, la diseminación de las subastas inversas es más reciente y relativamente circunscrita a órganos y sectores de la administración pública. 1 El estudio de MOON (Op cit.) indicó que los estados mayores, con mayor capacidad de innovación en la gestión y que centralizaron la conducción de la política de compras, en general por medio de un órgano de compras, fueron aquellos más activos en la asimilación de las herramientas complejas.
  7. 7. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 7 3. Diseminación internacional Esta sección presenta un estudio de la diseminación internacional de la subasta inversa electrónica, señalando algunas experiencias para destacar aspectos de interés que puedan colaborar para la formulación de políticas y estrategias gubernamentales. Por lo general, la subasta está siendo diseminada como innovación asociada a otras herramientas y procedimientos del comercio electrónico en conexión con iniciativas de actualización del marco regulatorio y de reestructuración del área de contrataciones en la administración pública. El cambio legal ha sido, por lo tanto, un notable impulsor de la diseminación de las subastas, que casi siempre va acompañada de otros avances que configuran una estrategia más amplia, dirigida hacia la asimilación de las prácticas de compra electrónica por el sector público. Los procesos de cooperación e integración internacional entre países han ejercido un importante papel diseminador. En las subsecciones que siguen, se abordan las iniciativas de la Comunidad Europea y de las Naciones Unidas de establecimiento de cuadros de referencia para la convergencia entre las legislaciones, reglas y procedimientos de los países. La reciente incorporación de la subasta inversa electrónica a los cuadros de referencia en construcción representa un importante factor impulsor de la diseminación de las subastas. La referencia a algunas experiencias nacionales como benchmarks también se presenta en las subsecciones que siguen. El caso del Reino Unido es relevante por el marco organizativo adoptado, alineado con el proceso de reestructuración del sector público que se ha estado implementando desde hace varios gobiernos sucesivos. La creación de una agencia ejecutiva de compras, separada del órgano de formulación de política y la subcontratación de actividades de tipo operativo son los puntos que hay que destacar en esa experiencia. En Italia se destaca la creación de una agencia de compras con actuación en la asesoría técnica de los órganos de la administración pública, en especial en la diseminación de innovaciones. Referencias sumarias también se presentan sobre las experiencias de Australia, Portugal, Estonia y China. 3.1. Comunidad Europea Los procesos de integración económica entre países han sido importantes impulsores de la reforma de los sistemas de compras, porque insertaron el tema en su agenda y le atribuyeron un rol importante en la liberalización del comercio dentro del bloque, por medio de la remoción de obstáculos proteccionistas. Las compras públicas son consideradas como un obstáculo clave al comercio intraeuropeo, según el diagnóstico de la Comunidad Europea - CE (EC, 1985). La reglamentación reciente, adoptada en el ámbito de la CE, desencadenó la rápida diseminación de las subastas inversas electrónicas por fuerza del imperativo de adaptación del armazón jurídico-legal de los países miembros a las nuevas orientaciones. El debate y la aceptación de la subasta inversa se han apoyado en la demostración de sus resultados de reducción de costos e incremento de la probidad, transparencia y eficiencia del proceso. Las directrices para compras públicas en el ámbito de la Comunidad Europea – CE fueron actualizadas para adaptarlas al fenómeno emergente del comercio electrónico (ARROWSMITH, 2009). La diseminación del comercio electrónico es incentivada y su utilización reglamentada de modo a no funcionar como barrera comercial entre los países miembros.2 Las directrices de comercio electrónico siguen un documento de 2 Las Directivas sobre compras públicas se basan en principios encaminados para asegurar la participación amplia en igualdad de condiciones: divulgación de las licitaciones en el ámbito de la
  8. 8. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 8 política anterior (EC, 1996) en el que se preconizada la adhesión a prácticas de mercado, flexibilización y simplificación de procedimientos y, de forma específica, la incorporación de las compras electrónicas, alianzas público-privadas y liberalización de los servicios públicos. Las subastas electrónicas fueron objeto de reglamentación específica con la edición de la Directiva de marzo de 20043 . Anteriormente, dos documentos de la CE ya habían abordado el tema del comercio electrónico, aunque sin referencia expresa a las subastas: en el 2000, la Directiva 2000/31 removió obstáculos al comercio electrónico y en 1999, la Directiva 1999/93 estableció el armazón de la CE para la firma electrónica. La nueva Directiva estipula expresamente reglas aplicables a las subastas electrónicas en las licitaciones realizadas en el ámbito de la Comunidad (ARROWSMITH, 2004). Según las disposiciones de la CE, la subasta se inserta como un mecanismo de comparación y selección de precios que puede adoptarse opcionalmente en relación al precio cerrado simple en los procesos de licitación (tendering). Estas reglas deben incorporarse a la legislación nacional de los países miembros: una corta deadline para la adaptación de los armazones legales de los países fue fijado para el 31 de enero de 2006. 3.2. UNCITRAL La integración comercial por medio de la apertura de los mercados de compras públicas ha sido objeto de iniciativas para la creación de un mercado internacional de compras gubernamentales bajo la égida de la Organización Mundial de Comercio - OMC. Las iniciativas confluyeron en una agenda de negociación para la apertura de las licitaciones públicas y el alineamiento de los armazones jurídico-legales y de procedimientos. Incluyen un amplio acuerdo de apertura de los mercados de compras gubernamentales, aún incipiente (EVENNET, 2002).4 La convergencia entre los armazones jurídico-legales ha sido conducida paralelamente, bajo la égida de las Naciones Unidas, con una “Ley Modelo” que ha servido de referencia para la elaboración de los estatutos de compras en diversos países (UNCITRAL, 1993 y 1994). Elaborada por la Elaborada por la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (United Nations Commission on International Trade Law – UNCITRAL), una primera versión de la Ley Modelo, de 1993, trató de la compra y contratación de bienes y obras y la segunda, de 1994, incluyó la contratación de servicios. El grupo de trabajo (Working Group I) creado para revisión y actualización de la Ley Modelo ha discutido, de manera específica, las características técnicas y los aspectos conceptuales de la subasta para su inserción en los marcos legales y normativos nacionales. 3.3. Reino Unido Prevista en su armazón normativo de compras, la subasta inversa electrónica pasó a ser activamente diseminada con la reestructuración del área de compras públicas del Reino Unido, desde 2001. La subasta electrónica es uno de los servicios de apoyo a las Comunidad, supresión de especificaciones técnicas discriminatorias y adjudicación de los contratos con base en criterios objetivos (ver ARROWSMITH, 2002). 3 La subasta es regulada en el ámbito de la CE por la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo. 4 El Government Procurement Agreement – GPA fue subscrito por 13 países. Está en curso la extensión de los acuerdos de liberalización de los mercados de compras gubernamentales para obras de ingeniería y prestación de servicios y para la inclusión de los gobiernos subnacionales (estados y municipios).
  9. 9. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 9 compras y contrataciones que son proporcionados a los órganos de la administración pública por la agencia ejecutiva de compras gubernamentales: la OGCbuying.solutions (www.ogcbuyingsolutions.gov.uk). La agencia fue creada como resultado de la fusión de los servicios de compra de la administración pública, junto con el órgano de formulación de política, seguimiento y supervisión: la Oficina de Comercio Gubernamental (Office of Government Commerce – OGC).5 El nuevo modelo unificó la gestión de las actividades de compra y contratación en la forma de una agencia ejecutiva – la OGCbuying.solutions - responsable de la prestación de servicios, actuando de acuerdo con las orientaciones de política de la OGC. La agencia da asesoría técnica a los órganos, ofrece servicios de apoyo a las compras y mantiene un catálogo de proveedores de bienes y servicios precontratados en la forma de framework agreements, o “acuerdos de referencia”.6 Los órganos de la administración pública hacen uso de esos servicios como clientes internos de la agencia ejecutiva, según sus necesidades y circunstancias. La agencia ejecutiva es orientada por una visión gerencial, estableciendo objetivos de economía para el sector público, que se ha de obtener por medio de las transacciones bajo su intermediación, satisfacción de sus clientes y reducción de sus propios costos de operación (OGCbuying.solutions, 2004). La agencia contrata una empresa privada para proveer los servicios de subasta electrónica, actualmente la “Trading Partners”. El servicio se presta mediante una solicitud del órgano comprador, de acuerdo con condiciones precontratadas por medio de un “acuerdo de referencia” específico para los servicios de subasta electrónica. Las subastas inversas electrónicas pueden realizarse en asociación con la adquisición entre los proveedores previamente contratados, de tal modo que sea posible cotizar los precios por medio de subasta, promoviendo “minicompetencias” en el ámbito de los catálogos.7 Así, la subasta puede utilizarse en combinación con los “acuerdos de referencia” mantenidos por la agencia, cuando haya una perspectiva de reducción de precios debido al tamaño del pedido. Los datos sobre el número de subastas realizadas en el Reino Unido muestran la expansión de 4 a 60 subastas realizadas anualmente, entre 2003 y 2007, con aumento de £ 3,37 millones (US $ 5,36 millones) a £ 933 millones de libras (US $ 1.480 millones) en el mismo periodo. La estimación de economías realizadas a lo largo de ese periodo es de £ 532 millones de libras (US $ 846,94 millones). El volumen total de compras y contrataciones realizado con la participación de la agencia fue de £ 4.400 millones de libras (US $ 7.000 millones) en el 2007, en su mayor parte realizadas en la forma de los “acuerdos de referencia” (OGCbuying.solutions, 2008). Metas de diseminación de las subastas inversas electrónicas para todos los niveles de gobierno fueron establecidas en el Reino Unido. Los datos disponibles muestran su 5 La nueva estructura organizacional fue implantada en abril de 2001. La OGCbuying solutions resultó de la fusión entre la Agencia de Compras (The Buying Agency), Agencia Central de Computación y Telecomunicaciones y servicio de patrimonio (Property Advisers to the Civil Estate). 6 Similar a los “convenios marco” adoptados en Perú y Ecuador (ver subsecciones 4.2 y 4.5, más adelante) el framework agreement es un contrato previo cuyos precios y condiciones fueron negociados, comprometiendo al proveedor con las condiciones acordadas, durante el periodo de vigencia del acuerdo. Los suministros son realizados mediante una simple solicitud del órgano interesado, con base en un catálogo publicado en la Internet. 7 OGCbuying.solutions siempre ha incentivado a los clientes a efectuar ‘minicompetencias’ dentro de nuestros catálogos para grandes pedidos, y se han obteniendo substanciales reducciones en los precios (OGCbuying.solutions.)
  10. 10. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 10 adopción por el 33% de los gobiernos locales (UK, 2005). Hay relatos sobre innumerables experiencias de aplicación en el ámbito de los gobiernos locales con resultados substanciales de economía (BURKE, 2007). 3.4. Italia La creación de la subasta inversa electrónica en Italia tiene su hito en el cambio del armazón legal, en 1999, para fomentar la adopción del comercio electrónico por la administración pública. Su diseminación es apoyada por una agencia estatal creada en la forma de empresa, CONSIP, para prestar consultoría y suministrar servicios relacionados con el comercio electrónico.8 CONSIP centralizó la conducción de las licitaciones de mayor porte y desarrolló herramientas electrónicas de compra puestas a la disposición de los órganos de la administración pública: el sistema de subasta inversa electrónica, el catálogo electrónico de productos estandarizados de mercado y el mercado electrónico o bazar (electronic marketplace). El uso de la subasta aún es limitado y su meta de aplicación es restringida en relación a las otras formas de compra electrónica promovidas por CONSIP. La utilización de la subasta inversa es obligatoria en el ámbito de la administración central y mediante adhesión, en la forma de proyectos piloto, entre las entidades descentralizadas de los sectores de salud y universidades. La determinación de la meta de aplicación de la subasta considera los perfiles de demanda y de organización del mercado. Así, la subasta inversa electrónica se aplica a los bienes estandarizados sujetos a alta volatilidad de precios y baja frecuencia de compra (CONSIP SpA, 2002). CONSIP realiza directamente, o mediante asesoría a los órganos de la administración pública, estudios de mercado y perfil de suministro para orientar la aplicación de las subastas inversas: en principio, estas son destinadas a los mercados donde se verifique intensa competencia de precios. Un estudio de caso de las universidades italianas concluyó que las subastas inversas traen resultados positivos de ruptura de los esquemas entre proveedores, en la medida en que abre oportunidades de ampliación de la participación de los proveedores, estimulando la competencia (BARBIERI y ZANONI, 2005). La evaluación de la experiencia en los hospitales públicos, a su vez, identificó, como factores clave en la implantación de la subasta inversa electrónica, la adecuación al armazón legal, adopción de tecnología diseminada y accesible y el enfoque de la front office para la adaptación del sistema al proceso tradicional de compra, haciéndolo compatible con las normas y procedimientos legales (RAFFA y ESPOSITO, 2006). 3.5. Otras experiencias nacionales Informaciones puntuales sobre diversos países complementan el panorama de la diseminación internacional de las subastas, sin la pretensión de presentar un registro exhaustivo de los casos de implantación de la subasta inversa electrónica. En los Estados Unidos las subastas fueron creadas en el contexto de las reformas de la administración pública en los años 90, pero la diseminación de las subastas todavía está limitada a algunos órganos y sectores de la administración pública, además de estados federados. De la misma forma, en Australia las subastas se están diseminando en el ámbito de las administraciones subnacionales y de entidades de la administración descentralizada. China actualizó su legislación recientemente para incorporar herramientas y procedimientos de compra electrónica, incluso las subastas inversas. A 8 Sobre CONSIP, ver: Consip Annual Report (2002).
  11. 11. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 11 nivel subnacional hay diversas experiencias de aplicación de las subastas inversas electrónicas. Portugal y Estonia adecuaron sus armazones jurídico-legales a las directrices de la Comunidad Europea, que prevén la introducción del comercio electrónico, y tienen como una de sus herramientas básicas la subasta inversa. Los temas que siguen presentan información específica sobre cada país. Estados Unidos. La subasta inversa fue una de las innovaciones del comercio electrónico que componían las reformas dirigidas hacia “reinvención del gobierno” aplicadas al área de compras en los EUA, a partir de 1997 (PEGNATO, 2003). 9 Se diseminó en mayor escala en el Departamento de Defensa y en diversas agencias, principalmente, para la adquisición de computadoras y piezas electrónicas (Op cit.: 72). Hay relatos de exitosa aplicación por el Departamento de Estado en las compras del servicio diplomático y consular en todo el mundo (HUBLER, 2006). 10 Actualmente, están en discusión: la adecuación de la subasta inversa electrónica a determinados tipos de bienes y servicios, y la referencia expresa en la norma (FAR) a su mecanismo de fijación de precios (WEIGELT, 2007). En el ámbito de los estados federados, la diseminación de las subastas electrónicas todavía es limitada: los datos de la National Association of State Procurement Officers (NASPO, 2003) indican que 9 (nueve) estados (18% del total) realizan subastas inversas por Internet, aunque 43 de los 50 cuenten con portales de compras gubernamentales, en general, mantenidos por sus órganos centrales de compras.11 Australia. La subasta inversa electrónica es practicada por entidades de la administración pública descentralizada y empresas públicas: Departamentos de Salud de las provincias de New South Wales, Victoria y South Australia, Victoria Forests, Sydney Water y Departamento del Tesoro y Finanzas de Australia Occidental (TRADE INTERCHANGE, s.d.). La provincia de Australia Occidental mantiene 20 proyectos piloto de diseminación de la subasta inversa en diversos departamentos. Un estudio realizado en el sector semi-gubernamental en Australia (DOOLEY y PURCHASE, 2006) constató entre las entidades investigadas un índice de 57% de utilización de catálogos online en internet, 12,6% de subastas electrónicas y 23% de licitaciones electrónicas (e-tendering). En la provincia de New South Wales, fue aprobado, en el 2006, un documento de política con orientaciones para la adopción de la subasta inversa electrónica.12 Se ha tratado de solucionar las restricciones legales a la subasta inversa con la actualización de la interpretación de las normas (BURKE, 2007). China. Las subastas inversas electrónicas en China son practicadas por los gobiernos en nivel provincial y municipal, con reglamentos específicos. Una ley general aprobada en 9 Además de la subasta electrónica, las reformas de los EUA incluyeron la introducción de las tarjetas de crédito, el comercio electrónico, prácticas comerciales de compra, contratos basados en el desempeño (performance-based contracts), reducción del tiempo necesario en los procedimientos (lead times), reducción de la interposición de recursos (por la mejora de la información prestada al proveedor y eliminación de instancia de recurso del área de TI) y disminución de personal. 10 Desde el 2002 ya se han realizado cerca de 4.700 subastas, con el valor de US $169 millones, con generación de economías de US $17,6 millones en relación al gasto planificado de US $186.7 millones (Op. cit.). 11 Otras herramientas de apoyo informatizado a las compras eran más ampliamente adoptadas, según el estudio citado: 41 estados divulgaban por Internet los pedidos de cotización de precios de bienes y servicios y 8 ya habían adoptado firmas digitales en los procedimientos de compra; 11 estados realizaban licitaciones por Internet, no necesariamente incluidas en ese total las subastas inversas electrónicas (NASPO, Op cit.). 12 NSW Goverment Procurement Guidelines, Reverse Auctions.
  12. 12. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 12 el 200213 prevé la utilización de la subasta electrónica y de otros métodos de compra electrónica. No define una meta de aplicación ni establece reglas y procedimientos específicos, que son remitidos para reglamentación posterior o a nivel local (FUGUO, 2009: 340-341). El país ya cuenta con legislación para reglamentar la firma digital y de transacciones por Internet. A pesar de lagunas e incertidumbres legales, varios gobiernos locales crearon procedimientos electrónicos de subasta: la provincia de Zhejiang, en el 2000, los municipios de Hefei, en el 2001, Zhuhai, en el 2002, Shenzhen, en el 2003 y Shangai, en el 2004. (Op. cit.: 354, nota 76). Portugal. La nueva legislación aprobada en el 2008 incorporó la aplicación de herramientas de comercio electrónico, incluso la subasta inversa, a las compras públicas, alineándose con las directrices de la Comunidad Europea.14 La creación de una agencia de compras incluyó entre sus atribuciones la introducción en la administración pública de las herramientas del comercio electrónico. 15 Estonia. La reforma de las compras gubernamentales ocurrió en el contexto de la transición al capitalismo. La perspectiva del ingreso en la Comunidad Europea ha sido un factor impulsor de los cambios en curso. Una nueva legislación alineada con las directrices europeas fue aprobada en conexión con la implantación del sistema electrónico para publicación y divulgación de informaciones sobre compras públicas (LEMBER y VASKE, 2009). La implantación de la subasta inversa electrónica está prevista al lado de otros procedimientos innovadores que deberán exigir la ampliación de poderes discrecionales de los servidores públicos y el desarrollo de un nuevo perfil para el área (Op. cit.: 422-423). 4. La experiencia de los países latinoamericanos: una comparación El análisis de los casos latinoamericanos enfoca a los países que implementaron la subasta inversa electrónica, abordando la legislación, normas y el sistema electrónico para la puesta en operación. En algunos casos la creación de la subasta es reciente y los resultados obtenidos aún son incipientes. Se identificaron cinco países, con base en un estudio realizado en sus portales de contratación en Internet y documentación disponible: Brasil, Perú, Panamá, Paraguay y Ecuador. Colombia ha creado la subasta electrónica, todavía sin disponer de un sistema electrónico centralizado, pero ha creado el Portal Único de Contrataciones en Internet, el cual se encuentra en su fase informativa (www.contratos.gob.co). México se encuentra en vías de implantar su sistema de subasta inversa electrónica y, precisamente por eso, no fue incluido en la comparación.16 Los países seleccionados presentan trayectorias diversificadas en lo que se refiere a la estrategia de implantación de las subastas inversas y el tiempo transcurrido para la diseminación y maduración de la experiencia, circunstancia que enriqueció la comparación. 13 Ley de Compras Gubernamentales (art. 26). Otra legislación – la Ley de Licitaciones, de 1999 – anterior, mantiene su vigencia, por lo que existe una situación de dualidad legal en China (Op. cit: 325). 14 Código de Contratos Públicos, aprobado por el Decreto ley 18/08, del 29 de enero de 2008. 15 Decreto Ley No. 37/2007 de 05-02-2007: Agencia Nacional de Compras Públicas - ANCP. - pp. 1252- 1259, Diario de la República, Lisboa. - n. 35, (lev. 2007). Disponible en Internet en: http://dre.pt/pdf1sdip/2007/02/03500/12521259.PDF 16 La introducción de la subasta compone un conjunto de medidas alineadas con directrices y metas establecidas en un programa de gobierno dirigido hacia la transparencia y rendición de cuentas. Entre las orientaciones delineadas se incluye el reposicionamiento del sistema de contrataciones públicas como función estratégica (MÉXICO, 2008).
  13. 13. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 13 La investigación realizada todavía es exploratoria, basándose en la información disponible en documentos de política, legislación y normas, manuales y materiales de divulgación y en las funcionalidades de los portales en Internet accesibles al público externo. De esa forma, el análisis y la comparación presentados no agotan el tema y pretenden solamente identificar los puntos de contacto entre las experiencias y sus trayectorias y cuestiones pertinentes a los formuladores de política y directivos involucrados con las políticas y gestión de las contrataciones públicas. La recopilación y análisis de informaciones fueron orientados por un cuadro de referencia en la forma de un guión de preguntas (ver Anexo) que enfoca cuatro dimensiones de la experiencia de creación e implementación de la subasta inversa electrónica: A. Trayectoria y contexto: se refiere a la creación formal de la subasta inversa electrónica y su trayectoria subsecuente. Aborda los aspectos relacionados con el contexto político e institucional del área de contrataciones públicas en cada país que puedan haber influenciado la diseminación y el eventual éxito de la implementación de las subastas. Se incluyen en dicha dimensión el formato adoptado para la estructura organizacional de las contrataciones públicas y particularmente, las atribuciones y responsabilidades en relación a la operacionalización de la subasta electrónica. La creación de la subasta inversa como innovación puntual o inserta en un conjunto más amplio de iniciativas y cambios en la política y en la organización del área de contrataciones públicas emergen del análisis de esa dimensión. B. Marco jurídico-legal y meta de aplicación: esta dimensión muestra la solución adoptada para la introducción de la subasta inversa electrónica y, de forma particular, la meta de aplicación a los objetos de contratación (bienes, servicios y/u obras) considerando los demás procedimientos de contratación previstos en el armazón jurídico-legal de cada país. El análisis comparado indica estrategias y soluciones que se diferencian entre la creación de la subasta como procedimiento de contratación para el que convergen las principales innovaciones procesales, destinado a abarcar la mayoría de los procesos de contratación, o como procedimiento creado en combinación con las compras por catálogo y otras innovaciones destinadas a abarcar las compras y contrataciones de menor complejidad y realizadas con mayor frecuencia y regularidad. C. Reglas y características de operación: enfoca los aspectos relacionados con la divulgación, prestación de aclaraciones y comunicación con los participantes, encaminamiento de propuestas y conducción de la sesión pública virtual de la subasta inversa electrónica. Las soluciones incorporadas a las reglas y las herramientas tecnológicas ofrecidas son la base del análisis comparado. Aspectos relacionados con los criterios para la selección del vencedor, el derecho de los participantes de interponer recursos y las garantías de idoneidad, seguridad y transparencia de las subastas también son abordados. El análisis de esa dimensión permite la identificación de diferencias en relación a las soluciones adoptadas en la conducción de la sesión de la subasta electrónica inversa, en los diferentes países. Además de eso, la eventual adopción de soluciones que saquen provecho de la integración entre las herramientas electrónicas de la subasta inversa y los sistemas de información desarrollados para aplicación generalizada a las contrataciones en las etapas anteriores y posteriores a la realización de la subasta: portal de contrataciones unificado,
  14. 14. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 14 divulgación electrónica de las licitaciones, registro de proveedores y de órganos gubernamentales, pagos electrónicos. D. Diseminación y resultados: trata de la diseminación de las subastas inversas electrónicas en la administración pública y en el mercado proveedor, evaluando su participación en relación a los procedimientos tradicionales y su impacto en la transformación de los procedimientos de contratación y en el desempeño del sector. Los datos e informaciones disponibles sobre estimaciones de economía obtenida, reducción de plazos de los trámites de contratación y ampliación de la competencia en las contrataciones son considerados en el análisis de esa dimensión. Las subsecciones que siguen presentan el análisis de cada país seleccionado, organizado con base en la secuencia de las cuatro dimensiones referenciadas. 4.1. Brasil La subasta inversa electrónica en Brasil fue implantada en diciembre de 2000, como desarrollo de la subasta inversa presencial, creada en mayo del mismo año. 17 Introducida inicialmente en el ámbito de la administración federal, la utilización de las subastas inversas fue extendida a las administraciones subnacionales (estados federados y municipios) a partir del 2002. A. Trayectoria y contexto La subasta inversa surgió como un procedimiento de compra con características inéditas de agilización de los trámites e intensificación de la competencia entre los proveedores. Su creación comprendía un conjunto de medidas de reducción de gastos y perfeccionamiento de la gestión de los presupuestos públicos, puestas en práctica en un contexto de ajuste fiscal. Implementada de forma precursora, en 1998, en el ámbito restricto de la agencia reguladora de telecomunicaciones, era entonces considerada como una experiencia probada con éxito, lo que facilitó su aceptación dentro de la administración federal.18 Adoptada como innovación puntual añadida al armazón de reglas y procedimientos de contratación, sin modificarlo, anticipaba cambios más amplios que deberían promoverse con la aprobación de una nueva ley de licitaciones.19 Mientras la subasta inversa tuvo una implementación inmediata por medio de un acto del ejecutivo con fuerza de ley20 , la 17 La subasta inversa es denominada en Brasil “pregão”, en sus formas de “pregão presencial” y “pregão electrónico.” 18 La ley de reorganización del sector de telecomunicaciones en Brasil creó la Agencia Nacional de Telecomunicaciones – ANATEL confiriéndole reglas y procedimientos específicos para sus contrataciones. Entre las novedades creadas entonces se incluía la subasta inversa y reglas que reducían el tiempo de tramitación de los procesos de compra y ampliaban la discrecionalidad de los servidores públicos encargados de la conducción de estos procesos. 19 La elaboración de una nueva ley de licitaciones en substitución a la legislación de 1993, aún vigente, tenía el objetivo de simplificar procedimientos y facilitar la incorporación de los avances de la tecnología de la información. La creación de la subasta (o “ pregão”) se insertaba en este contexto como una anticipación de las innovaciones en discusión. Sobre el contexto de la creación del “pregão” en Brasil, ver VILHENA (2001). 20 En el régimen constitucional brasileño el Ejecutivo puede editar “medidas provisionales con fuerza de ley” bajo ciertas condiciones, que posteriormente deben convertirse en ley o ser rechazadas. La creación de la subasta inversa aprovechó un timing político propicio para su aceptación por el Legislativo, en un contexto de aprobación de medidas de contención de gastos y de una amplia ley de responsabilidad fiscal.
  15. 15. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 15 propuesta de modernización de la ley de licitaciones encontró dificultades y obstáculos más políticos que técnicos y permanece en discusión hasta la fecha. Aunque conviviendo con el armazón legal y normativo que se pretendía reformar, la subasta inversa acarreó repercusiones profundas, volviéndose, en pocos años, la modalidad de contratación de uso más diseminado en la administración pública brasileña. En el ámbito de la administración federal brasileña, las compras por medio de la subasta inversa electrónica son realizadas directamente por los órganos contratantes que utilizan el sistema electrónico y el portal en Internet (www.comprasnet.gov.br). El portal cuenta con diversas funcionalidades integradas para la realización de las subastas electrónicas e informatización de algunas actividades del proceso de compra: divulgación de los anuncios de subastas, registro de los proveedores, catálogo de materiales y servicios, pagos a proveedores, registro de precios de referencia y publicación de los contratos celebrados.21 Un órgano central ejerce la supervisión normativa de las actividades de compra y contratación y mantiene el Comprasnet.22 Como Brasil es una República Federativa, las administraciones de los estados y de los municipios y de los demás poderes (Legislativo y Judicial) disponen de autonomía constitucional y, por lo tanto, pueden mantener sistemas y portales propios en Internet o utilizar el Comprasnet mediante la celebración de convenio con el Poder Ejecutivo federal. La legislación brasileña también permite la realización de las subastas inversas electrónicas para compras gubernamentales por medio de bolsas de mercancías, desde que organizadas como sociedades civiles sin fines de lucro. Empresa estatal y mayor institución financiera del país con expresiva clientela entre los estados y municipios, el Banco do Brasil ha actuado como intermediario de transacciones de comercio electrónico para la administración pública. Su sistema de compras (Licitações-e) ofrece herramientas de operación de la subasta inversa electrónica y otras modalidades de compra electrónica, atendiendo entidades de la administración pública y paraestatal. Creado en el 2001, el sistema del Banco do Brasil fue, junto con Comprasnet, el diseminador de la subasta inversa electrónica en la administración pública. Se puede accesar en su dirección de Internet (www.licitacoes-e.com.br) o por el portal de la institución (www.bb.com.br). Sigue las reglas y trámites establecidos en la legislación y sus funcionalidades se asemejan a las adoptadas en Comprasnet. La adhesión por la entidad pública se da por medio de celebración de convenio y acreditación en su sistema electrónico de compras. El Banco cobra de los proveedores que participan en las 21 El Sistema Integrado de Administración de Servicios Generales – SIASG es la herramienta de apoyo informatizado a las compras y contrataciones de la administración federal. La utilización del portal Comprasnet y del SIASG es franqueada a las administraciones subnacionales. Sobre la estructura organizacional, trayectoria y desempeño del SIASG-Comprasnet, ver PINTO (2000) y FERNANDES (2005). 22 La Secretaría de Logística y Tecnología de la Información – SLTI es el órgano central de supervisión técnica y normalización de las compras y contrataciones gubernamentales. Es responsable también de la supervisión de otras actividades comunes a los órganos tipificadas como “servicios generales”: transportes, comunicaciones administrativas, documentación y administración de edificios públicos y de inmuebles funcionales. El apoyo técnico a la operación del sistema informatizado y su desarrollo están a cargo de una empresa de informática de la administración federal, el Servicio Federal de Procesamiento de Datos – Serpro.
  16. 16. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 16 licitaciones una remuneración a título de resarcimiento por los costos de operación del sistema.23 La mayoría de los estados ha optado por la utilización del sistema de la administración federal en lugar de desarrollar sistemas propios de operación de las subastas. Entre los municipios y órganos de los poderes legislativo y judicial predomina la utilización del sistema del Banco do Brasil. 24 B. Marco jurídico-legal y aplicación Desde su creación, en el 2000, la subasta inversa fue objeto de sucesivas revisiones incrementales en su reglamento. Actualmente, una ley federal establece las reglas generales obligatorias de la subasta inversa, en las modalidades presencial y electrónica.25 Un reglamento específico dispone sobre las reglas de la subasta inversa electrónica en la administración federal. 26 Estados y municipios pueden editar reglamentos propios o adoptar las reglas de la administración federal para la realización de sus subastas. El portal Comprasnet ofrece manuales de la subasta inversa electrónica en versiones para proveedor y subastador, y para capacitación.27 La subasta inversa es una modalidad de compra que se yuxtapone a las demás modalidades previstas en la ley general que reglamenta las contrataciones en la administración pública brasileña. 28 Además, la ley de creación de la subasta estipula reglas propias que simplifican los trámites y vuelven ágil el proceso de contratación, pero se aplican exclusivamente a las subastas inversas: el examen de la documentación de habilitación solamente del participante vencedor de la subasta29 , el análisis y la decisión sobre cuestionamientos a la subasta durante el transcurso de la sesión y plazos abreviados de divulgación del acto convocatorio. La introducción de dichos cambios en los procedimientos resultó en una reducción substancial del tiempo exigido para la realización de las compras y contrataciones cuando se utilizan las subastas inversas: de cerca de 60 días en los concursos - modalidad de mayor complejidad - a solamente 14 (catorce) días en la subasta inversa electrónica. 30 23 Para informaciones detalladas sobre las reglas y funcionalidades del sistema Licitações-e ver: “Reglamento”, “Orientaciones para los Proveedores” y “Orientaciones para los Compradores”, disponibles en el portal www.licitacoes-e.com.br. 24 Disponen de sistemas electrónicos propios para proveer la infraestructura de operación de la subasta electrónica los estados de São Paulo (www.pregao.sp.gov.br), Minas Gerais (www.licitanet.mg.gov.br) y Rio Grande do Sul (www.compras.rs.gov.br), que también mantienen convenio con su banco público (Banrisul) para la realización de subastas inversas y otras modalidades (www.pregaoonlinebanrisul.com.br).El estado de Pernambuco celebró convenio con un banco privado (Banco Real-ABN Amro) para proveer la operación de la subasta inversa electrónica por medio de su portal de compras (www.redecompras.pe.gov.br). 25 Ley nº10.520, del 17 de julio de 2002. 26 Decreto nº5.450, del 31 de mayo de 2005. Este Decreto substituyó el reglamento anterior, del 2000, con revisiones puntuales en la puesta en operación de la subasta inversa electrónica. La subasta inversa presencial es objeto de otro reglamento específico. 27 Los manuales están disponibles para download en www.comprasnet.gov.br. 28 Ley n.º8.666, del 21 de junio de 1993. 29 La inversión de fases consiste en el examen de la documentación de habilitación solamente del licitante que presentó la propuesta de precio vencedora. Los procedimientos de las modalidades de licitación de la Ley 8.666 prevén la habilitación de todos los licitantes antes de la apertura de las propuestas de precio, lo que acarrea la necesidad de examinar extensa documentación relativa al cumplimiento de los requisitos financieros, técnicos, operativos y de regularidad fiscal. Durante esta fase es frecuente la interposición de recursos entre los licitantes, lo que también puede resultar en un demorado aplazamiento del proceso licitatorio. 30 Información de estudio realizado entre los gestores de compras por la SLTI-DLSG.
  17. 17. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 17 La subasta inversa fue creada como modalidad de utilización opcional para la compra o contratación que tenga por objeto “bienes y servicios comunes”, así definidos porque adoptan especificaciones usuales en el mercado. 31 La subasta inversa no se puede utilizar para la contratación de obras y servicios de ingeniería civil, ni para locaciones inmobiliarias y enajenaciones. Pero, se ha adoptado ampliamente en la contratación de servicios continuados de mantenimiento de la Administración con elevado impacto en los gastos totales, suministrados por empresas subcontratadas. Son servicios con características de estandarización, por ejemplo, de limpieza, conservación y vigilancia de edificios. A partir del 2005, la subasta inversa se convirtió en la modalidad de utilización obligatoria en el ámbito de la administración federal, de preferencia en la forma de subasta inversa electrónica, consolidando una exitosa trayectoria de diseminación. 32 El mismo régimen de utilización preferencial fue extendido a las adquisiciones de bienes y servicios que utilicen recursos del presupuesto transferidos por la administración federal en proyectos, programas y entidades privadas apoyadas por el estado. A las entidades privadas se les permite escoger cualquier sistema de subasta inversa electrónica o la adopción del sistema de la administración federal (Comprasnet).33 Una importante innovación creada en el mismo periodo y que ha sido progresivamente integrada con las subastas inversas fue el sistema de registro de precios licitados, permitiendo la múltipla adhesión de los proveedores que acepten los valores y condiciones previamente contratados. En el 2001, esta innovación que en esa época tenía una aceptación incipiente, fue extendida a las subastas inversas, posibilitando tratar de suministros continuos con una única subasta con los beneficios de la intensificación de la competencia y reducción de precios.34 La reglamentación permitió además la adhesión de otros órganos de la administración pública al precio registrado, evitando la duplicación de rutinas administrativas y la concentración de las requisiciones de compra con ventajas de escala y poder de negociación. Los efectos de esta medida se han evidenciado en el crecimiento de la utilización del registro de precios y su combinación con las subastas inversas. Como evolución de la integración entre las subastas inversas y el registro de precios para suministros continuos, ya se piensa en la implantación de una herramienta electrónica para facilitar la agregación de las requisiciones de suministro entre diversos órganos. Esa herramienta acogería las solicitudes con las especificaciones y cuantitativos de productos o servicios para subsidiar la preparación de licitaciones por registro de precio, incluso la subasta inversa.35 La propuesta del gobierno federal brasileño para una nueva ley de licitaciones, actualmente en discusión, promovería la integración de la subasta inversa en el texto de una ley única que asimilaría también diversas innovaciones traídas de la experiencia con 31 De acuerdo con el texto legal, “bienes y servicios comunes son aquellos cuyos estándares de desempeño y calidad puedan ser objetivamente definidos en la convocatoria, por medio de especificaciones usuales en el mercado” (art. 1º, párrafo único de la Ley n.º10.520 del 17 de julio de 2002). 32 El reglamento aprobado por el Decreto nº5.450 del 31 de mayo de 2005 estableció la obligatoriedad del uso de la subasta inversa electrónica para la adquisición de bienes y servicios comunes. En el caso de “comprobada inviabilidad” de su realización, que deberá ser justificada, podrá utilizarse la subasta presencial (art. 4º). 33 Decreto nº5.504, del 5 de agosto de 2005. 34 Decreto nº3.931, del 19 de septiembre de 2001. 35 Esta iniciativa está bajo estudio en el ámbito del órgano central de compras de la administración federal (SLTI).
  18. 18. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 18 las subastas a los demás procedimientos, particularmente: la ampliación de la utilización de la tecnología de la información en diversas etapas del proceso de compras, la simplificación de reglas con reducción de plazos y habilitación solamente del licitante vencedor y el permiso para renegociación de los valores de las propuestas durante el proceso de licitación.36 C. Reglas y aspectos operativos Las subastas electrónicas son conducidas por un subastador37 designado por el órgano contratante. El subastador tiene atribuciones de elevada responsabilidad, dispone de un equipo de apoyo y dirige la sesión pública de la subasta, operando directamente el sistema electrónico. Es responsable, además, de la habilitación de los proveedores, respuesta a consultas e impugnaciones durante el periodo de divulgación de la subasta, prestación de aclaraciones durante la sesión pública virtual, por medio de herramienta de chat y también por la decisión sobre recursos presentados contra los resultados. Los recursos pueden ser encaminados para decisión jerárquica superior cuando el subastador mantenga su decisión. El subastador puede sanar errores o fallas que no modifiquen la substancia de las propuestas presentadas por los participantes, en el interés de ampliar la competencia. La divulgación de las subastas electrónicas inversas es realizada por la publicación de los avisos en páginas oficiales de Internet y en la prensa oficial. El portal Comprasnet (www.comprasnet.gov.br) publica los avisos de subastas de la administración federal y ofrece la documentación completa para download que sea necesaria para la preparación de las propuestas. Las subastas con valores elevados de contratación también tienen obligación de hacer la publicación en periódicos impresos.38 Pedidos de aclaración referentes a la subasta pueden encaminarse exclusivamente por medio electrónico, a través de la Internet. La comunicación electrónica es utilizada también para informar a los interesados sobre eventuales modificaciones en el documento de convocación y en las cláusulas contractuales que lo acompañan. La reglamentación brasileña asegura prerrogativas del proveedor (o de cualquier ciudadano) de impugnar el acto de convocación de la subasta inversa electrónica, pero establece un plazo sumario de 24 horas para la decisión por el subastador. La participación en la subasta electrónica exige que los participantes y el equipo responsable de la conducción de la subasta electrónica en el órgano proveedor del sistema electrónico sean previamente acreditados. Para acreditarlos se les atribuye una clave de identificación y una contraseña, personal e intransferible, para acceso al sistema electrónico. La inscripción del proveedor en el registro único es exigido para la participación en la subasta: la administración federal brasileña mantiene un sistema electrónico con informaciones de registro y de habilitación del proveedor para la participación en las licitaciones.39 La clave de identificación y la contraseña de acceso pueden utilizarse en 36 La versión actualmente en trámite es el Sustitutivo (enmienda) al Proyecto de Ley nº7.709, del 24 de enero de 2007, aprobado por la Cámara y encaminado al Senado (Disponible para download en www.comprasnet.gov.br/). 37 Conforme la terminología adoptada en la legislación brasileña: “pregoeiro”. 38 Subastas inversas electrónicas con valores entre R$ 650 mil y R$ 1,3 millón (US$295,4 mil y US$ 590 mil) deben publicar el aviso también en periódico de circulación local, y cuando sea superior a este último valor, en periódico de gran circulación regional o nacional. 39 El Sistema de Registro Unificado de Proveedores – SICAF es una de las funcionalidades en operación en el ámbito de Comprasnet.
  19. 19. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 19 cualquier subasta electrónica. La presentación de documentación y la verificación de requisitos de habilitación del proveedor también pueden realizarse una única vez, con validez para cualquier subasta u otra modalidad de compra. Las propuestas son encaminadas en formularios electrónicos, por Internet. Documentación complementaria y planillas electrónicas pueden acompañarlas cuando sea necesaria la presentación de especificaciones técnicas o el detalle de la composición del precio. La apertura de la sesión pública virtual sucede en día y hora previamente indicados, por medio del sistema electrónico en Internet. En la sesión pública, las propuestas recibidas son abiertas y ordenadas automáticamente por el sistema electrónico. El subastador examina la documentación enviada para verificar la conformidad con las especificaciones divulgadas, particularmente plazos máximos para suministro y parámetros mínimos de desempeño y calidad técnica del producto o servicio, y puede desclasificar las propuestas que no satisfagan esos parámetros. El sistema electrónico jerarquiza automáticamente las propuestas recibidas con base en el precio en la apertura de la sesión pública de la subasta. Los postores disputan por la reducción del menor precio registrado en el sistema, poniendo sucesivas ofertas de precios menores. Son informados en tiempo real del valor de la menor oferta, pero los postores no tienen acceso a la identidad de los autores de las ofertas. La disputa termina cuando el subastador encamina un aviso de cierre inminente de la fase de presentación de lances, después del cual transcurre un periodo de tiempo aleatorio (de 30 minutos a lo máximo) determinado automáticamente por el sistema electrónico. Se trata de un mecanismo destinado a incentivar la presentación de los mejores precios posibles por los participantes. El subastador podrá, además, presentar una contrapropuesta (aún más baja) al postor que haya presentado la oferta de menor valor, siempre por medio de comunicación a través del sistema, que puede ser acompañada por los demás participantes. Según se ha descrito, la selección de la propuesta vencedora se basa en el menor precio. La reglamentación brasileña no prevé la selección por criterios basados en puntaje o ponderación que consideren precio y calidad. Sin embargo, la desclasificación de propuestas puede suceder previamente a la apertura de la disputa por lances, cuando no sean atendidos requisitos mínimos de plazo de suministro, desempeño y calidad. Una regla suplementaria se aplica en la determinación de la propuesta vencedora, en determinadas circunstancias: la preferencia para microempresas y empresas de pequeño porte en las licitaciones públicas, asegurada por la legislación brasileña desde el 2006.40 Así, una regla de desempate en las subastas inversas beneficia a las empresas que se encuadren en esas categorías con un margen de 5% de diferencia en relación al precio vencedor.41 El postor vencedor debe confirmar, mediante presentación de documentación, el cumplimiento de los requisitos de habilitación para participación en la licitación. En la legislación brasileña, la habilitación comprende el examen de requisitos jurídicos, técnicos, económico-financieros y de regularidad fiscal. Solamente se examina la documentación del participante vencedor de la subasta y en el caso de que éste no 40 Decreto nº6.204 del 5 de septiembre de 2007. 41 Sobre la política reciente de incentivo a la participación de las micro y pequeñas empresas en las compras gubernamentales y en especial en las subastas inversas, ver: BARBOSA (2006), QUICK y SPÍNOLA (2006) y FORESTI (2006).
  20. 20. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 20 cumpla con los requisitos de habilitación será desclasificado, cediendo su lugar al segundo colocado. La llamada “inversión de fases” es considerada una importante innovación procedimental promovida con la creación de la subasta inversa porque dispensa las rutinas de examen de los requisitos de todos los participantes con ventajas substanciales en agilidad y simplificación.42 El derecho de recurso contra la licitación por cualquiera de los participantes es asegurado desde que sea manifestado durante la sesión pública, y se concede un plazo para el encaminamiento de las razones. El objetivo es desestimular la interposición de recurso con propósitos meramente de retraso del proceso. De manera general, los plazos son en relación a las modalidades tradicionales de licitación. Así, el plazo mínimo para publicación del aviso referente a la subasta es de 8 (ocho) días. El plazo de presentación de recurso contra el resultado es de 3 (tres) días, con 3 (tres) días más para que los demás participantes eventualmente presenten las razones contrarias. D. Diseminación y resultados La diseminación de la subasta inversa electrónica ha modificado substancialmente la participación de las modalidades de compra en el ámbito de la administración federal brasileña: en el 2006, cinco años después de su creación, la subasta inversa ya representaba el 31% del valor total de las licitaciones realizadas, manteniéndose en ese nivel en los años siguientes.43 En el 2008, el valor total de las contrataciones por medio de subastas inversas fue de R$ 13.060 millones (US$ 5.900 millones), representando el 30,7% del valor total de la administración federal, de R$ 42.480 millones (US$ 19.300 millones). El crecimiento de las subastas fue acompañado por una expresiva reducción de la participación de la modalidad de mayor complejidad - el “Concurso” (Concorrência) - del 40% en el 2000 al 27,4% en el 2008. En los primeros años de diseminación, predominó la utilización de la subasta en la forma presencial conviviendo con un crecimiento progresivo de la subasta electrónica. A partir del 2005, con la obligatoriedad del uso preferencial de la subasta inversa electrónica, se verificó una expansión acentuada: según datos del año 2008, la subasta inversa electrónica predomina ampliamente, responsable por contrataciones en el valor de R$ 12.200 millones (US$ 5.540 millones), con la realización de 33.972 subastas electrónicas, lo equivalente al 93,4% de la suma de subastas inversas electrónicas y presenciales. La estimación de economías anuales obtenidas con la subasta electrónica es del orden de R$ 3.800 millones (US$ 1.720 millones), equivalente a un 24% de reducción en relación a los valores estimados.44 42 Los procedimientos de las modalidades de licitación de la Ley 8.666 prevén la habilitación de todos los licitantes antes de la apertura de las propuestas de precio, lo que acarrea la necesidad de examinar extensa documentación relativa al cumplimiento de los requisitos financieros, técnicos, operativos y de regularidad fiscal. Durante esta fase es frecuente la interposición de recursos entre los licitantes, lo que también puede resultar en demorado retraso del proceso licitatorio. 43 Los datos citados son del Boletim Estatístico de Serviços Gerais (BRASIL, 2008) y de Comprasnet (www.comprasnet.gov.br). A los valores totales de licitaciones se incluyen todas las compras y contrataciones de bienes, obras y servicios, realizadas por los diferentes procedimientos previstos en la ley. 44 Datos y análisis de resultados obtenidos con la subasta inversa con ocasión de su implantación en un órgano de la administración pública se encuentran en estudio de caso de JOIA y ZAMOT (2002). Relatos de experiencias de implantación de la subasta inversa y economías realizadas están en ALBUQUERQUE y FREITAS (2006) que enfocan una agencia federal, TRIDAPALLI y MELEIRO (2006) para el estado de Amazonas y VICENTE (2002) para Mato Grosso do Sul.
  21. 21. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 21 Aunque no existan números agregados sobre las contrataciones por medio de subasta en los poderes Legislativo y Judicial y en los niveles subnacionales de gobierno, la información disponible indica que hay una efectiva diseminación, apoyada en dos sistemas electrónicos que dominan la casi totalidad de las contrataciones: el de la administración federal (Comprasnet) y el del Banco do Brasil (Licitações-e), ambos disponibles para utilización por los gobiernos de estados y municipios y entidades paraestatales, mediante celebración de convenio. Comprasnet es adoptado en 23 de los 27 estados brasileños y en otras 36 empresas estatales y 58 entidades descentralizadas de la administración pública, 50 órganos del Judicial y del Ministerio Público, 29 Tribunales de Cuentas (Contralorías externas) y 97 ayuntamientos de municipios (BRASIL, 2007).45 Con fuerte presencia en nivel municipal y en entidades paraestatales, el sistema del Banco do Brasil mantiene 1.228 entidades con convenio como compradores, de las cuales 361 ayuntamientos municipales, 12 gobiernos de estados (u órganos del ejecutivo en los estados), además de órganos de los Poderes Legislativo y Judicial y del Ministerio Público y consejos profesionales, asociaciones civiles y fundaciones que reciben recursos públicos.46 4.2. Perú La subasta inversa electrónica fue implantada en diciembre de 2006 con la aprobación de su reglamento.47 La creación de la subasta inversa estaba prevista en las disposiciones que modificaron la legislación de contrataciones, en el 2004.48 La subasta de tipo presencial ya se había implementado como experiencia piloto, desde noviembre de 2005. A. Trayectoria y contexto La subasta inversa electrónica integra un conjunto de innovaciones que cambiaron substancialmente las contrataciones de bienes y servicios de menor complejidad. Así, la creación de la subasta ocurrió en conexión con otras innovaciones: el “convenio marco” para la realización de compras directas previamente contratadas y las “compras corporativas” para la agregación de las necesidades de suministro entre los órganos en un único proceso de contratación. La introducción de esas innovaciones se alineaba con una visión y una planificación estratégica de largo plazo para el área de contrataciones públicas, elaborado bajo la égida del órgano supervisor de compras, el “Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado” - CONSUCODE, posteriormente sucedido por el “Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado” – OSCE. El documento estratégico para el período 2007 – 2011 define las directrices y metas para el área de contrataciones públicas en articulación con la planificación del gobierno en su conjunto (CONSUCODE, 2006). La actuación del órgano supervisor en la cooperación técnica 45 Los datos son de octubre de 2007. 46 Desde el 2001, el sistema del Banco do Brasil ha realizado cerca de 180 mil procesos de contratación en medio electrónico, en sus diversas modalidades, totalizando un valor total del orden de R$ 28.000 millones (US $ 13.590 millones). Informaciones disponibles en el portal de internet (www.licitacoes- e.com.br/). 47 Resolución nº590-2006-CONSUCODE/PRE, del 27 de diciembre de 2006 - Reglamento de la modalidad de selección por subasta inversa electrónica. 48 La antigua Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (Ley nº26.850, del 27 de julio de 1997) fue modificada por la Ley nº28.267 para permitir la creación por medio de decretos del Ejecutivo, de innovaciones para la simplificación de trámites y aplicación de la tecnología de la información en las etapas de selección de propuestas en los procesos de contratación.
  22. 22. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 22 con Brasil y Chile y en el desarrollo de los estudios y proyectos piloto fue decisiva para la creación de la subasta inversa y para las demás innovaciones (PEÑAHERRERA, 2007). En el 2008, se aprobó una nueva ley de contrataciones públicas que, junto con su reglamento, consolidó las normas relativas a las nuevas modalidades de selección, incluso la subasta inversa. La misma ley promovió la reestructuración organizacional del área creando el OSCE como órgano supervisor de las contrataciones públicas, investido de atribuciones ampliadas: supervisión, normalización, apoyo técnico, fiscalización administrativa y juicio de recursos en los procesos de contratación. 49 OSCE es responsable de la administración del sistema electrónico de contrataciones públicas (Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado – SEACE)50 y del sistema de registro unificado de los proveedores (Registro Nacional de Proveedores - RNP). Además, le cabe al OSCE analizar y determinar las especificaciones técnicas de los bienes y servicios que se pueden adquirir por medio de la subasta inversa (art. 58 de la Ley de Contrataciones). SEACE dispone de la herramienta de puesta en operación de la subasta inversa electrónica en su módulo de transacciones electrónicas. Las subastas son conducidas directamente por los órganos contratantes, por medio de sus representantes designados, a través de los portales de SEACE (www.seace.gob.pe) o de OSCE (www.osce.gob.pe). B. Marco jurídico-legal y aplicación Las reglas de la subasta inversa electrónica están establecidas en el reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (arts. 90-96.). 51 Al lado del convenio marco, la subasta inversa se inserta en el armazón legal y normativo de las contrataciones como una de las “modalidades especiales de selección” que se pueden utilizar en asociación con los “procesos de selección” previstos en la Ley.52 El portal de OSCE (www.osce.gob.pe) ofrece para consulta y download toda la legislación y normas, además de manuales sobre subastas, consulta a la lista de bienes comunes y una guía de la subasta electrónica. La aplicación de la subasta inversa se da por su combinación con los procesos de selección. Así, hay reglas específicas de la subasta inversa, en sus formas electrónica y presencial, y reglas de los procesos de selección previstos en la Ley de Contrataciones que reglamentan las etapas previas (planificación y preparación de la contratación) y posteriores (celebración y ejecución del contrato) a la realización de la subasta. 49 La Ley de Contrataciones del Estado, fue aprobada por el Decreto Legislativo n° 1.017, del 3 de junio de 2008. La vigencia de la nueva Ley y su reglamento, así como de las funciones del órgano normalizador tuvo su punto inicial el 1ºde febrero de 2009, según dispuesto en el Decreto de Urgencia nº014-2009, del 31 de enero de 2009. 50 SEACE es el sistema electrónico de información de las contrataciones públicas y de realización de transacciones electrónicas. la Ley de Contrataciones determinó su utilización obligatoria por todos los órganos del estado (art. 68). El Reglamento dispone sobre la gradual incorporación de todos los órganos de la administración pública al SEACE. 51 El reglamento de la Ley fue aprobado por el Decreto Supremo n° 184-2008-ef, del 31 de diciembre de 2008. 52 La Ley prevé la llamada “Licitación Pública” para la adquisición de bienes, obras y suministros y el “Concurso público” para servicios. Adquisiciones de menor valor, definido por un nivel establecido en la ley, pueden realizarse por proceso simplificado, la “Adjudicación por la menor cuantía”. Las entidades de la administración pública pueden contratar parte de su presupuesto por “Adjudicación directa” (arts. 15- 18).
  23. 23. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 23 Las subastas inversas son de aplicación obligatoria en la contratación de los bienes y servicios comunes.53 El órgano supervisor (OSCE) publica en internet la lista de los bienes y servicios analizados y aprobados para la adquisición por medio de subasta inversa (“Listado de Bienes y Servicios Comunes”). La inclusión en la lista implica obligatoriedad de utilización de la subasta inversa para la contratación del bien o servicio.54 Componen el “Listado” las fichas técnicas con las características del producto, descripción, requisitos de calidad y certificaciones técnicas de la industria. El análisis de cualquier producto para inclusión en la lista puede ocurrir mediante solicitud de órgano de la administración pública. La lista se ha ampliado continuamente ofreciendo actualmente 774 productos aprobados. 55 Se publican también las fichas en análisis para recibimiento de sugerencias. Las subastas no pueden utilizarse en la contratación de bienes y servicios que consten en el catálogo electrónico de convenios marco, los cuales deben ser adquiridos directamente en la central de compras PERÚ COMPRAS, de acuerdo con las condiciones de precio y suministro previamente contratadas.56 C. Reglas y aspectos de operación La subasta inversa electrónica es conducida por una comisión (“Comité Especial”) designada por el órgano contratante, de acuerdo con reglas establecidas en el reglamento, aplicables a todos los procesos de selección. El Comité es responsable de la organización y conducción del proceso de selección, que incluye la preparación de la documentación precontrato, respuesta a consultas y adjudicación de la propuesta vencedora (arts. 27-34 del Reglamento). Para operar las herramientas de SEACE los órganos de la administración pública deben inscribirse en el “Registro de Entidades Contratantes – REC” y obtener un certificado (Certificado SEACE) que autoriza el acceso protegido por protocolos de seguridad. Las subastas inversas son divulgadas por el portal de SEACE57 , y se permite la consulta y download de los documentos que instruyen la preparación de las propuestas.58 Registro y publicación de todos los procesos de selección y contratos en portal único de Internet es obligatorio en el Perú (art. 45 de la Ley).59 Como exigencia de la subasta 53 Según dispone el Reglamento de la Ley de Contrataciones: “Se consideran bienes o servicios comunes aquellos respecto de los cuales existe más de un proveedor, tienen estándares de calidad y de desempeño objetivamente definidos por características o especificaciones usuales en el mercado o han sido estandarizados como consecuencia de un proceso de homogenización llevado a cabo al interior del Estado, de tal manera que el factor diferenciador entre ellos lo constituye el precio al cual se transan.” (art. 90). 54 Es permitida la utilización de los procesos tradicionales de selección mediante autorización de OSCE, cuando se demuestra la existencia de condiciones más ventajosas. En el caso de adquisiciones de bajo valor que se encuadren en el proceso de “Adjudicación de Menor Cuantía”, la utilización de la subasta inversa es facultativa, pero debe realizarse en la forma electrónica (art. 91 del Reglamento). 55 Disposición transitoria de la Ley de Contrataciones fija la meta de un mínimo de 1.500 fichas técnicas aprobadas hasta el 31 de julio de 2009 (Disposición Complementaria Transitoria Tercera). 56 Los convenios marco abarcan bienes y servicios de suministro continuo que son seleccionados por la central de compras por medio de proceso de Licitación para publicación en el Catálogo Electrónico de Convenios Marco, mantenido por OSCE en Internet (arts. 97-103 del Reglamento). 57 El acceso al SEACE y sus herramientas puede darse por la dirección en internet del propio SEACE (www.seace.gob.pe) o de OSCE (www.osce.gob.pe). 58 El conjunto de la documentación precontractual, denominado “Bases”, incluye la “convocatoria”, la minuta (“pro forma”) del contrato, el “Valor Referencial” de la contratación, plazos, forma, lugar y demás condiciones exigidas para el suministro, según dispuesto en la Ley (art. 26) y normas de OSCE. 59 Los plazos mínimos entre la divulgación y la realización de los procesos de selección son establecidos de acuerdo con el respectivo proceso considerando el valor del objeto de la contratación (art. 24 del
  24. 24. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 24 inversa, la documentación debe contener la ficha técnica con las especificaciones del bien o servicio común y su código de clasificación, extraídos del “Listado” disponible en SEACE. El portal ofrece servicios de divulgación dirigida de las oportunidades de contratación a los proveedores, por medio de correo electrónico. Los pedidos de aclaración y las respectivas respuestas relativas a la documentación precontractual, así como comunicaciones a los participantes de las subastas siempre se encaminan por medio del portal de SEACE. 60 La interposición de recurso es permitida desde la divulgación del proceso de selección hasta la celebración del contrato, con un plazo máximo de 10 días hábiles para respuesta por el dirigente titular del órgano contratante o por el tribunal administrativo. El plazo es de 15 días hábiles en el caso de solicitudes de información. La participación en la subasta electrónica depende del registro del proveedor interesado en el proceso de selección, hecho efectivo por medio del SEADE, directamente en el portal. Un requisito para el registro es que el proveedor esté inscrito en el registro de proveedores (RNP) y habilitado a participar en las contrataciones públicas (art. 9 de la Ley). La inscripción en el RNP verifica para el proveedor la identidad y contraseña para acceso al SEADE y sus herramientas. El encaminamiento de las propuestas es realizado por formularios electrónicos y archivos anexados por intermedio del módulo de transacciones electrónicas del SEACE. Las propuestas técnica y económica se encaminan simultáneamente en fechas y horarios definidos en la convocatoria de la subasta. En el Perú se adopta el trámite simplificado de verificación de la documentación técnica y de habilitación solamente del postor vencedor de la disputa por lances (denominada “mejora de precios”). Es exigida la declaración directamente en el sistema electrónico de que el postor llena los requisitos técnicos de la propuesta y de habilitación en el RNP. La disputa por lances empieza en día y hora determinados con su cierre después de que haya transcurrido un periodo de tiempo previamente establecido. El sistema registra y ordena automáticamente las propuestas con base en su valor. El participante es informado sobre la posición de su lance, en relación al mejor lance, a cada momento. No hay identificación de los postores durante la disputa. La propuesta vencedora es seleccionada con base en el menor costo, y no se permite la aplicación de puntaje o cualesquier otros mecanismos de evaluación.61 En seguida, se procede a la verificación de la documentación del postor que presentó la propuesta vencedora. En el caso de falta de cumplimiento de los requisitos de contratación se examina la documentación del postor clasificado en segundo lugar y así sucesivamente. En la hipótesis de empate, el vencedor es escogido por sorteo. Reglamento). Como la subasta inversa es realizada en combinación con los tipos de procesos de selección, los plazos son de, respectivamente, 22 días (Licitación y Concurso Públicos), 10 días (Adjudicación Directa) y 2 días (Adjudicación de Menor Cuantía). 60 El canal de comunicación electrónica por intermedio de SEACE es adoptado para todos los procesos y modalidades de contratación y no solamente en el caso de la subasta electrónica (art. 28 de la Ley). 61 El criterio de selección de las contrataciones sujetas a la subasta inversa considera la “propuesta de menor costo, y no se puede aplicar puntajes, bonificaciones, promociones u otros beneficios adicionales que impliquen una evaluación distinta” (art. 31 de la Ley de Contrataciones).
  25. 25. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 25 Se exige la presentación del número mínimo de dos propuestas válidas en la subasta. En caso contrario, el proceso se declara desierto. 62 La interposición de recurso contra los resultados de la subasta es asegurada a los participantes, con plazos establecidos según el proceso de selección escogido. El plazo es de 8 días hábiles a partir de la publicación de los resultados en el SEACE (publicación del acta electrónica) en el caso de las “Licitaciones Públicas” y “Concursos Públicos”; es de 5 días hábiles en el caso de las “Adjudicaciones Directas” y de 2 días en las “Adjudicaciones de Menor Cuantía”. D. Diseminación y resultados Los datos referentes al 2008 registran la realización de subastas inversas electrónicas en el valor de S/ 123,8 millones (US $ 41,5 mil) representando el 0,4% del valor total de los procesos de contratación realizados.63 En el Perú, prevalece la utilización de la subasta inversa en su forma presencial, que en el mismo periodo representó S/ 1.091,8 millones (US $ 368,6 millones). La suma de las subastas inversas electrónicas y presenciales fue de S/ 1.215,6 millones (US $ 410,3 millones), representando el 4,1% del valor total de las contrataciones, de S/ 29.393,6 millones (US $ 9.920 millones). Los procedimientos tradicionales predominaron con participación del 33,6% del valor total contratado.64 En el 2007, la participación de la subasta inversa electrónica fue de 1,1% e con la realización de procesos de contratación en el valor de S/ 170,69 millones (US $ 57,21 mil).65 Con relación a la estimación de economías, la reducción de precios obtenida en las subastas inversas electrónicas fue de 3,6%, en el 2008. El cálculo considera la diferencia entre el valor de referencia fijado y el valor adjudicado como resultado de la subasta. El mismo índice fue de 4,2% en las subastas inversas presenciales. Estos valores se comparan favorablemente al proceso tradicional más utilizado, la “Adjudicación por Menor Cuantía” que generó economías de 0,9%. La reducción del tiempo de tramitación de proceso puede ser evidenciada por la realización del 41,7% de las subastas electrónicas en hasta 5 días hábiles, plazo mínimo establecido en su reglamentación, cuando combinado con la “Adjudicación por Menor Cuantía”. Estos plazos son mayores en los demás procesos. 4.3. Panamá La subasta inversa electrónica fue creada en el seno de la ley de contratación pública aprobada en junio de 2006.66 La nueva ley consolidó reglas y procedimientos de 62 Como regla general, en el caso de que la subasta inversa se declare desierta, una nova convocatoria deberá realizarse bajo la misma modalidad. El Reglamento dispone sobre otras situaciones específicas (art. 91 del Reglamento). 63 Los datos relativos al 2008 y al 2007 son de los informes de CONSUCODE (2008b y 2008a). Los números del 2008 se refieren a lo acumulado hasta noviembre de ese año. 64 Los “procedimientos clásicos” son los previstos en la Ley de Contrataciones. Los datos de 2008 muestran que predomina ampliamente el procedimiento tradicional de la “Adjudicación de Menor Cuantía” que representa el 30,8% del valor total de las contrataciones. 65 Los datos de contrataciones del Perú son afectados por el peso mayoritario de los gastos realizados directamente por Petroperú con adquisición de petróleo y gas, por medio de “procesos de selección especiales”, obedeciendo reglamentos propios: estos gastos responden por el 54,1% del valor total. Excluyendo estos valores del cómputo los gastos totales de la administración pública en el Perú, en el 2008, serían estimados en S/ 13.445,2 millones (US $ 4.530 millones) y la participación en la subasta inversa electrónica se elevaría a 0,9%, índice aún poco expresivo. 66 Ley nº22, del 27 de junio de 2006 - Que regula la Contratación Pública y dicta otra disposición.
  26. 26. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 26 contratación en un texto único y sistemático, abarcando el conjunto de la administración pública, incluso empresas estatales y, de forma suplementaria, los gobiernos locales. A. Trayectoria y contexto La creación de la subasta inversa electrónica llegó junto con otra innovación conexa, la compra directa por “convenios marco”, ambas destinadas a la simplificación y agilización de trámites en las contrataciones de menor complejidad. La nueva ley de contrataciones públicas reestructuró la organización del área de contrataciones públicas y creó un sistema electrónico con herramientas que informatizaron algunas etapas importantes de las contrataciones públicas, además de viabilizar la subasta inversa como procedimiento enteramente desarrollado en medio electrónico. La reestructuración contempló la creación de un órgano de normalización, fiscalización y asesoría técnica de la administración pública, la Dirección General de Contrataciones Públicas – DGCP. 67 Al mismo tiempo se implantó el portal en Internet “PanamaCompra” (www.panamacompra.gov.pa) y el sistema electrónico de apoyo a las contrataciones públicas, de uso obligatorio por todos los órganos de la administración pública, incluso gobiernos locales.68 El portal ofrece funcionalidades de divulgación y publicación electrónicas de las licitaciones y su documentación, además de la legislación, normas e informaciones estructuradas sobre las contrataciones públicas. La creación del registro unificado de proveedores (“Registro de Postores - RP”) en medio electrónico, también de uso obligatorio, posibilita la participación en las contrataciones públicas acreditándose una única vez.69 Incumbe a la DGCP supervisar el PanamaCompra y administrar el RP. La nueva organización del área de contrataciones incluye una instancia de juicio administrativo de recursos relativos a las contrataciones públicas, el “Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas”. Las subastas inversas electrónicas son realizadas por la DGCP, mediante solicitud del órgano interesado, por medio de una herramienta del sistema PanamaCompra. Los contratos adjudicados en las subastas son celebrados directamente por el órgano responsable de la convocación de la subasta, en cada caso.70 B. Marco jurídico-legal y aplicación Las reglas de la subasta inversa electrónica están definidas en la ley que regula la contratación pública y en su reglamento, editado por el Ministerio de Economía y Finanzas.71 La subasta inversa (denominada “Licitación de subasta en reversa”) integra un conjunto de “procedimientos de selección” previstos en la ley.72 Su meta de 67 Las atribuciones del DGCP están definidas en el art. 9 de la Ley nº22/2006. Su estructura organizacional fue establecida por el Decreto Ejecutivo nº85, del 16 de abril de 2007. 68 el “Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas” es denominado PanamaCompra. Su utilización es obligatoria en el ámbito de aplicación de la Ley nº22/2006 (art. 124). 69 La legislación exenta de la obligatoriedad las contrataciones de menor valor, permite el registro manual y la progresiva inclusión de los proveedores en el registro unificado, siempre que celebren un contrato con la administración pública (art. 126 de la Ley nº22/2006). 70 El DGCP puede habilitar otras entidades a realizar la subasta inversa electrónica (art. 43 de la Ley nº 22/2006). 71 Ministerio de Economía y Finanzas. Decreto Ejecutivo nº366 (del 28 de diciembre de 2006) - Por el cual se reglamenta la Ley 22 del 27 de junio de 2006 - Que regula la Contratación Pública y dicta otra disposición. Gaceta Oficial Digital, viernes 29 de diciembre de 2006. 72 Las contrataciones de mayor valor son realizadas por medio de “Licitación pública”, basada en selección por el menor precio o “Licitación por mejor valor”, basada en ponderación de precio y aspectos económicos, técnicos y administrativos. La llamada “Contratación menor” es un procedimiento expedito
  27. 27. Subastas reversas electrónicas en Latinoamérica Banco Interamericano de Desarrollo 27 aplicación abarca bienes, servicios y obras que sean seleccionados por el DGCP para contratación según ese procedimiento. 73 El reglamento limita la utilización de la subasta inversa a los bienes y servicios que no consten en el catálogo de los convenios marco. O sea, la subasta inversa se aplica a los productos que no sean de suministro habitual y consecuentemente, no hayan sido incluidos en el catálogo para adquisición por medio de convenios marco. El “Catálogo Electrónico de Productos y Servicios” publica la descripción de los productos y servicios con los respectivos proveedores que hayan adherido a los convenios marco. Su consulta es obligatoria anteriormente a la opción por cualquiera de los procedimientos de selección previstos en la legislación. C. Reglas y aspectos operativos Las subastas inversas son divulgadas en el portal PanamaCompra , en Internet, junto con la documentación anexa para preparación de las propuestas.74 Incumbe al DGCP preparar los formularios electrónicos con las especificaciones y demás informaciones que subsidian la elaboración de las propuestas, mediante solicitación de los órganos de la administración pública.75 La ley prevé la fijación de un “precio máximo de referencia” como valor estimado de la contratación por medio de subasta inversa. El portal es el canal oficial de publicación electrónica, aplicable a todos los procedimientos de selección (art. 30 de la Ley n º22/2006).76 La prestación de informaciones complementarias y de aclaración sobre la contratación se da en reunión previa realizada en fecha y horario determinados entre representantes del órgano contratante y proveedores interesados en la licitación. En el caso de la subasta inversa electrónica, esa reunión se realiza en la forma de sesión virtual, en la Internet.77 Las propuestas son encaminadas por medio electrónico a través de herramienta del portal PanamaCompra, en día y hora determinados. El acto de la licitación por subasta inversa se da en día y hora determinados, cuando los participantes compiten mediante lances de precios en tiempo real, por Internet, durante un periodo de tiempo previamente determinado. Ese periodo no puede ser inferior a cinco horas. Durante la disputa por lances, los postores pueden ver el precio más bajo presentado, a cada momento, pero el postor no es identificado. El criterio de selección del lance vencedor es el menor precio que no podrá ser superior al precio de referencia previamente publicado.78 Se admite la participación de un solo para compras de valor reducido. La “Licitación para convenio marco” se destina a suministros continuados durante un periodo de tiempo. Los convenios marco establecen precios y condiciones de suministro precontratados. Además de la subasta inversa se prevé también la subasta para venta de bienes públicos (art. 38 de la Ley n º22/2006). 73 De acuerdo con la Ley, la DGCP “determinará los productos, servicios o las obras que serán adquiridos por subasta inversa” (art. 42, numeral 1 de la Ley n º22/2006). 74 La documentación precontractual, denominada “Pliego de Cargos”, incluye la convocatoria, requisitos de participación, condiciones y calidad del objeto del contrato, criterios de selección de las propuestas y modelos de formularios para elaboración de las propuestas (ver art. 24 de la Ley n º22/2006). 75 Art. 122 del Decreto Ejecutivo nº366/2006. 76 Los plazos mínimos de divulgación varían según el valor y complejidad de la contratación (art. 31). En el caso de la subasta inversa, se fija el plazo mínimo de 5 días hábiles (art. 43, numeral 2 de la Ley n º 22/2006). 77 Art. 33 de la Ley nº22/2006; art. 122 del Decreto Ejecutivo nº366/2006. 78 Art. 126 del Decreto Ejecutivo nº366/2006.

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