Doklad oprf-2010
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×
 

 

Statistics

Views

Total Views
2,793
Views on SlideShare
2,793
Embed Views
0

Actions

Likes
1
Downloads
6
Comments
0

0 Embeds 0

No embeds

Accessibility

Categories

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

Doklad oprf-2010 Doklad oprf-2010 Document Transcript

  • Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2010 год Общественная палата Российской Федерации Москва, 2010Doklad-OPRF-2010.indd 1 1/13/11 3:01 PM
  • Доклад Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества Содержание в Российской Федерации за 2010 год. Введение 4 Доклад подготовлен в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 7 1.1. Разнообразие форм гражданской самоорганизации 8 1.2. Некоммерческий сектор 12 1.3. Средства массовой информации как институт гражданского общества 24 Межкомиссионная рабочая группа Общественной палаты по подготовке доклада: Е. П. Ве- 1.4. Роль местного самоуправления в развитии гражданского общества и повышении лихов (руководитель группы), Е. Е. Ачкасов, В. В. Бычков, В. Л. Глазычев, В. В. Гриб, П. Н. Гу- социальной активности населения 29 сев, В. В. Гутенёв, Л. В. Давыдов, И. Е. Дискин, В. М. Захаров, С. Н. Катырин, М. В. Ковальчук, О. Н. Костина, Я. И. Кузьминов, А. Г. Кучерена, Е. Л. Николаева, М. В. Островский, Н. К. Сва- нидзе, В. А. Фадеев. Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года 35 Доклад утвержден на пленарном заседании Общественной палаты Российской Федерации 2.1. Экономическая модернизация России 36 22–23 декабря 2010 года. 2.2. Проблемы образования в фокусе внимания гражданского общества 43 2.3. Судебно-правовая система и деятельность правоохранительных органов 49 2.4. Социальная политика 56 Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2010 год. 2.5. Региональная политика 70 М.: Общественная палата Российской Федерации, 2010. 124 с. 2.6. Здоровье нации 75 ISBN 978-5-91491-026-3 2.7. Проблемы экологии и защиты окружающей среды 78 2.8. Межнациональные отношения, борьба с экстремизмом и терроризмом 81 2.9. Культура и культурная политика 86 Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского общества 93 3.1. Общественный контроль 94 3.2. Общественная экспертиза 108 3.3. Потенциал гражданской самоорганизации и общественно-государственный диалог 112 3.4. Международные аспекты развития гражданского общества 117 Заключение 121 ISBN 978-5-91491-026-3 © Общественная палата Российской Федерации, 2010 © Оформление. Проектное бюро «Легейн», 2010Doklad-OPRF-2010.indd 2-3 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Введение гражданский мир в стране и ее поступательное социально-экономическое и политическое развитие. Без него на местах нередко становится возможным перерождение власти, кри- минализация тех структур, которые обязаны обеспечивать безопасность, порядок в стра- не. Трагедия в станице Кущевской, где в ночь на 5 ноября 2010 года три семьи с детьми 2010 год был трудным для России. Наполненный самыми разными событиями, радостны- погибли от рук бандитов, главарям которых, как выяснилось, на протяжении многих лет по- ми и трагическими, он был отмечен ростом активности гражданского общества, консо- кровительствовали представители власти и правоохранительных органов, продемонстри- лидацией граждан для решения жизненно важных проблем. Этот год показал также и то, ровала актуальность и даже запоздалость реформы правоохранительной системы. что в нашей стране множатся и антисоциальные группировки и силы, способные дестаби- В 2010 году прошло много крупных гражданских кампаний, которые повлекли за собой лизировать обстановку, вызвать в обществе рознь, страх и хаос. Террористические акты серьезные политические решения. К ним следует отнести обсуждение Генерального плана в московском метро весной, аномальные пожары летом, бандитский расстрел трех семей Москвы и связанное с ним движение по защите архитектурных и исторических памятников. с детьми в станице Кущевской осенью, массовые выступления молодежи под ксенофоб- Организации и отдельные граждане стояли на защите памятников, например, в Кадашах, скими лозунгами в декабре – все эти и многие другие события проверяют на прочность приняли участие в общественных слушаниях и массовом обсуждении этих проблем в Ин- наше общество, его способность к развитию, его гражданскую зрелость. тернете, проводили уличные акции. Коллективные обсуждения способствовали консоли- Год показал, что при наличии всех институтов гражданского общества в нашей стране – дации позиций общественности в противостоянии с московскими властями, что в конце НКО, многопартийной системы, частной собственности и экономической конкуренции, не- концов вошло в число причин, приведших к смене руководства Москвы. зависимых СМИ – активность людей очень часто проявляла себя в новом, неформальном В острых дискуссиях шло обсуждение законопроекта «О передаче религиозным орга- качестве. Важным фактором развития этих процессов стал стремительный рост Интернета низациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или му- как пространства самоорганизации граждан. Самые заметные общественные инициати- ниципальной собственности». Благодаря участию в этих дискуссиях Общественной палаты вы 2010 года – и протестная активность, и взаимопомощь – осуществлялись с помощью Российской Федерации, удалось достичь определенного компромисса, который значитель- интернет-коммуникаций. Влияние виртуальной среды на реальную жизнь страны ощущает- но снизил градус общественного напряжения. ся все сильнее. Особой тенденцией года стало развитие местной, «низовой» гражданской самоорга- Очевидно, что развитие Интернета – это та тенденция, которая в ближайшие годы будет низации: получили дальнейшее развитие общественные инициативы по благоустройству только усиливаться. Здесь будут формулироваться и распространяться новые идеи и лозун- территорий проживания, созданию ТСЖ, решению актуальных природоохранных проблем. ги, здесь будет возможна мобилизация самых разных политических и общественных сил. Важным проявлением активности гражданского общества стало развитие диалога между Новые коммуникационные возможности способствовали возвращению в нашу жизнь представителями местных сообществ, групп и руководством муниципальных образований. таких необходимых любой стране явлений, как солидарность граждан, взаимопомощь, под- Особую активность общественные группы проявили в ситуации вокруг строительства держка и совместная ответственность. Это особенно проявилось летом 2010 года, когда автомобильной дороги Москва–Санкт-Петербург через Химкинский лес. Нежелание и не- от природных лесных пожаров пострадали многие субъекты Федерации, населенные пун- способность местных властей своевременно выстраивать ответственный, компетентный кты, погибли люди. Тысячи людей пришли к погорельцам на помощь, боролись с огнем, со- диалог с жителями и гражданскими активистами привело к обострению и эскалации кон- бирали вещи, продукты и деньги, давали кров тем, кто оказался в беде. фликта, когда суть проблемы уже теряется за принципиальностью позиций и остротой про- Общественная солидарность порой порождала конфликты между различными социаль- тивостояния ради самого противостояния. ными группами, преследующими свои, иногда диаметрально противоположные, цели. Часто Общественная активность ярко проявилась в связи с жестоким избиением в центре Мо- она проявлялась в конфликте с властями, когда громкие протестные акции были вызваны сквы журналиста Олега Кашина. Ни одно из убийств и нападений на представителей журна- конкретными фактами произвола. Особенностями солидарности в российском обществе листского сообщества, которых было немало в последние годы, не вызвало столь массово- остаются ее структурная неоформленность, ситуационный характер действий людей. го отклика и протестной реакции. Вопрос об общественной солидарности в неожиданном ракурсе с особой остротой по- Трагедия в Кущевской, нападение на О. Кашина, декабрьские уличные беспорядки ставили прошедшие в декабре в Москве и других городах массовые акции, вызванные под ксенофобскими лозунгами со всей очевидностью демонстрируют глубину проблемы убийством болельщика футбольного клуба «Спартак» и принявшие националистический ха- распространения психологии насилия в нашем обществе. Нетерпимость, насилие, агрес- 4 рактер. Возможно, впервые столь остро и масштабно была продемонстрирована опасность сия становятся нормой в обыденных ситуациях – от разборок на дорогах до хозяйственных 5 массовой мобилизации одних общественных групп против других по этническому признаку. споров и конфликтов. Необходимы значительные консолидированные усилия общества «Не допустить разрастания подобных акций и настроений возможно лишь при условии, ког- и власти для нормализации и гуманизации социальных отношений. да для большинства граждан России националистические и экстремистские взгляды станут Другая сторона дела – коррупция, разъедающая государственную власть, местные органически неприемлемыми. Для того чтобы добиться этого, существует только один ре- сообщества, экономику. Коррупция проникла во все поры нашего общества, сделала цепт – создание сильного гражданского общества, в котором есть реальные влиятельные неэффективной власть, мешает нормальным взаимоотношениям людей на всех уров- общественные институты, эффективно взаимодействующие с государством», – сказано нях – от устройства быта до решения общегосударственных проблем. По данным право- в заявлении Общественной палаты, принятом по этому крайне тревожному поводу1. охранительных органов, число выявленных эпизодов взяток выросло в 2003–2009 го- Данные события показали, что в нашей стране постоянное и цивилизованное давле- дах в 1,8 раза, количество осужденных за взятки выросло в 2,5 раза. Но количество ние гражданского общества на власть пока плохо осуществимо и слабо выражено. Од- осужденных взяткодателей росло гораздо быстрее, чем взяткополучателей. А наказа- нако без конструктивного взаимодействия власти и общества невозможно обеспечить ния за взяточничество в составе организованной группы по предварительному сговору и вовсе снизились в 1,6 раза. Серьезные расследования подменяются часто «кампа- нейщиной» против отдельных врачей, учителей, муниципальных служащих и инспекто- 1 http://www.oprf.ru / newsblock / news / 3589 / chamber_news ров ГАИ. Между тем общественный «спрос» на искоренение коррупции, как показывают Введение ВведениеDoklad-OPRF-2010.indd 4-5 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 социологические данные, огромен: если в 2009 году лишь 7% граждан хотели обжало- вать коррупционное поведение госслужащих, то в 2010 году уже 52% были готовы со- общать о факте коррупции2. Активность гражданского общества имела выраженный региональный и локальный характер, концентрировалась вокруг конкретных проблем той или иной области, города, села. Большой резонанс вызвало дело жителя Нижнего Тагила Егора Бычкова, которого привлекли к уголовной ответственности за насильственное «лечение» наркоманов. Обще- ственное мнение было на стороне Бычкова и его соратников. Эти и другие события сви- Глава 1. детельствовали: в нашей стране сформировался значительный слой социально активных, ответственных граждан, которые объединяются в разнообразные сообщества и социаль- ные сети, чтобы отстаивать свои интересы и ценности, выражать общественное мнение Портрет гражданского и оказывать влияние на решение различных проблем. В 2010 году впервые особенно зримым стал разрыв в темах обсуждения, в точках при- общества России–2010 ложения сил гражданского общества и политических партий. Между тем в демократиче- ском обществе гражданская активность должна опираться на поддержку политических партий и в то же время служить этим партиям источником идей и политических инициа- тив, которые осуществляются через парламент. Однако становится все более очевидным, • 1.1. Разнообразие форм гражданской самоорганизации что парламентские партии пока слабо реагируют на инициативы гражданского общества, а парламент пока так и не стал местом для дискуссий. В этом одна из причин стагнации • 1.2. Некоммерческий сектор партийно-политической системы страны, о которой 23 ноября 2010 года в своем видеобло- ге говорил Президент Российской Федерации Д. А. Медведев3. • 1.3. Средства массовой информации как институт В стране изменились ожидания гражданского общества. Заметно вырос запрос на из- гражданского общества менения в социальной, политической и экономической областях. Проведенное ВЦИОМ и Общественной палатой исследование «Социальный потенциал модернизации»4 показало, • 1.4. Роль местного самоуправления в развитии что в активных группах населения число тех, кто считает модернизацию главным приорите- гражданского общества и повышении социальной том, уже сравнялось со сторонниками стабильности. активности населения В обществе сложился запрос на справедливость и законность, а события 2010 года со всей очевидностью показывают, что экстремальные политические вызовы возникают там, где государство не может удовлетворить этот запрос. Анализу этих процессов посвящен настоящий «Доклад о состоянии гражданского обще- ства в Российской Федерации». В его первой главе рассмотрены вопросы современного состояния гражданского общества в России, выявлены тенденции развития социальных институтов и некоммерческого сектора. Вторая глава посвящена событиям и процессам, которые наблюдались в 2010 году в сфере экономики, образования, судебно-правовой системы, в социальной политике, в региональном развитии страны. Особое внимание уделяется проблемам укрепления здо- ровья нации, защиты окружающей среды, межнациональным отношениям, культурной по- литике. 6 Третья глава показывает, какими инструментами обладает сегодня гражданское обще- 7 ство России для осуществления своих целей и задач во взаимодействии с властью. Это общественный контроль и общественная экспертиза. В главе большое внимание уделено инициативам на местах, международным контактам некоммерческого сектора России. Перед Россией стоит много задач, у нашей страны большие перспективы, 2010 год был заметной вехой на пути ее развития. 2 Россия в откате//Ведомости. 2010. 30 декабря. 3 http://blog.kremlin.ru / post / 119 4 Социальный и институциональный потенциал модернизации (на материале исследования ЮФО). М.: ВЦИОМ, 2010. Введение Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 6-7 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 из которых 2608 (47%) были добровольцами. В Интернете открылось много сайтов для ко- ординации действий добровольцев. По всей стране проходил сбор средств, продуктов и ве- щей погорельцам, начатый по инициативе отдельных граждан, общественных организаций и некоторых политических партий. 1.1. Разнообразие форм Заметное повышение волонтерской активности К сожалению, власть всех уровней в большинстве своем оказалась не готова принять в 2010 году стало реакцией на неэффективность помощь добровольцев, а то и отправляла на свалку пожертвования, предназначенные гражданской самоорганизации государственной машины прежде всего на ре- для пострадавших. гиональном уровне. Сетевые информационные Важным показателем развития гражданского общества является уровень социальной технологии позволили волонтерам (в первую оче- интеграции и самоорганизации. Социальная интеграция – это способность общества ко- редь молодежи) быстро организоваться и принять участие в выявлении и тушении пожа- ординировать взаимодействие индивидов и социальных групп. От нее зависит, насколько ров, сборе и распределении помощи пострадавшим, организовать локальное противодей- общество способно справляться с различными проблемами. ствие бездействию чиновников. Доверие – это основа горизонтальных и вертикальных отношений в обществе. При этом Анализ опыта мобилизации добровольцев во время пожаров в России летом 2010 года доверие играет важную роль в конструировании групповой идентичности, в частности, показал, что появление разноплановых социальных сетей создало новую инфраструктуру в гражданских ассоциациях (общественные движения, партии, клубы интересов, благотво- гражданского общества, через которую возможно намного быстрее, чем это умеют госу- рительные организации и т. п.). Доверие к институтам, а не тотальный контроль и насилие, дарственные и традиционные общественные структуры, выявлять проблемы, реагировать является основой легитимации власти, формирует толерантность и терпимость. на вызовы и организовать действия. Использовались как общераспространенные социаль- Межличностное доверие позволяет индивиду достаточно ясно представлять последствия ные сети, так и специализированные волонтерские платформы, ориентированные на соор- своих действий и ответные реакции других. Недостаток межличностного доверия лишает че- ганизацию людей в районах стихийных бедствий. Крайне важно принять во внимание тот ловека способности действовать, ведет к социальной разобщенности. К сожалению, сегод- факт, что люди, получившие опыт участия в сетевых волонтерских организациях, не желают ня три четверти россиян (76%) выражают уверенность, что в отношениях с людьми следует формализации своей деятельности, не хотят создавать общественные организации. Рас- быть осторожными, и лишь 18% – что большинству людей можно доверять. Следовательно, пространилось мнение, что формальные некоммерческие организации в виде юридиче- основную массу своих сограждан россияне считают чужими людьми, в отношениях с которы- ских лиц тормозят волонтерскую активность своей бюрократией, заставляют заниматься ми не стоит быть слишком открытыми5 (рис. 1). организаторов излишним администрированием и никак не способствуют решению реаль- ных проблем. При этом социальные сети, созданные на базе интернет-сервисов, позволя- ют эффективно и быстро получить желаемый результат и сорганизовать волонтеров. Это означает, что необходимо пересмотреть методики оценки деятельности некоммерческого сектора, основанные на анализе активности НКО. Важным становится анализ волонтер- 6% Затрудняюсь ответить ских социальных сетей и установление тесных взаимодействий с главными из них. 18% Большинству людей можно доверять Проблемы с противодействием чиновников, на которые натолкнулись волонтеры 76% В отношениях с людьми следует быть осторожными во время тушения пожаров и организации помощи пострадавшим, говорят о том, что во- лонтерское движение будет укреплять свои ряды путем соорганизации деятельности раз- ных сетевых структур: добровольческой, антикоррупционной, правозащитной, протестной, оппозиционной направленности. Общественная палата Российской Федерации приняла активное участие в помощи до- бровольцам: был организован центр приема телефонных звонков, собраны значительные денежные средства. Стала ясной необходимость создания ситуационного центра, интегри- рованного с работающими волонтерскими информационными сетями. Рис. 1. Распределение ответов респондентов на вопрос: 8 Чрезвычайная ситуация, возникшая из-за аномальной жары, продемонстрировала «Как Вы считаете, большинству людей можно доверять или в отношениях с людьми 9 не только потенциал волонтерского движения России, но и его слабые стороны. Необхо- следует быть осторожными?» (% числа опрошенных) димо создать систему поддержки, которая позволит волонтерским организациям получать гранты на работу по ликвидации последствий кризисных ситуаций и профилактику их воз- Среди респондентов с образованием ниже среднего и низкими доходами доля дове- никновения. Многие гражданские активисты стремятся не допустить повторения кризисной ряющих людям ниже, чем среди респондентов с высшим образованием и доходами выше ситуации в следующем году. С этой целью подготовлено и опубликовано заключение Обще- среднего, и выше доля относящихся с осторожностью к людям. ственной комиссии по расследованию причин и последствий природных пожаров в Рос- Только четверть опрошенных (27%) считают, что кризис никак не повлиял на уровень сии в 2010 году. В работе над составлением заключения приняли участие Экологический межличностного доверия в российском обществе. Каждый второй (52%) ощутил снижение правозащитный центр «Беллона», Гринпис России, WWF России, Центр охраны дикой при- уровня взаимного доверия между людьми за время кризиса (рис. 2). роды и др. Как сообщается в заключении, в профилактических мероприятиях (вспашка про- тивопожарных полос вокруг поселков, лесов и дорог, ночные дежурства в поселках и т. п.) участвовали, по экспертным оценкам, несколько миллионов человек. Роль добровольцев 5 Эти и нижеприведенные показатели основаны на данных всероссийского репрезентативного опроса населения, в тушении пожаров была по крайней мере сопоставима с действием официальных струк- проведенного Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора Государственного уни- тур. Например, в Мордовии 7 августа в тушении огня принимали участие 5589 человек, верситета – Высшей школы экономики (n = 2000 человек). Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 8-9 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 34% 35% Доли участников опроса, отрицающих какое-либо влияние кризиса на сплоченность своего окружения и указывающих на рост его разобщенности, равны (по 35%). При этом 30% 27% каждый второй россиянин ощущает рост разобщенности в стране за время кризиса (рис. 4). 25% 25% 20% В стране 13% 52% 27% 8% 15% 10% 7% 6% В личном окружении 23% 35% 35% 7% 5% 1% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Безусловно, стали Скорее, стали Скорее, стали Безусловно, стали Кризис не повлиял Затрудняюсь больше доверять больше доверять меньше доверять меньше доверять на уровень ответить друг другу друг другу друг другу друг другу доверия Люди стали более сплоченными Люди стали менее сплоченными Кризис не повлиял на уровень сплоченности Нет ответа Рис. 2. Распределение ответов на вопрос: «По Вашим ощущениям, за время экономического кризиса люди стали доверять друг Рис. 4. Изменение уровня сплоченности в стране и личном окружении другу больше или меньше? Или кризис не повлиял на уровень доверия?» (% числа за время кризиса опрошенных) Важный показатель – личные установки респондентов на коллективную активность. Почти три четверти участников опроса (73%) считают, что сегодня среди россиян пре- Больше половины опрошенных (52%) говорят, что они готовы объединяться с другими людьми обладает разобщенность, и только 18% респондентов придерживаются противоположного для каких-либо совместных действий, если их идеи и интересы совпадают (рис. 5). Чаще все- мнения и говорят о сплоченности нашего общества (рис. 3). го такие установки встречаются среди молодежи 18–30 лет, москвичей и жителей средних городов, а также людей с высшим образованием. Каждый третий (35%) заявил, что не готов объединяться с другими. В основном так говорят респонденты старше 45 лет, проживающие В стране 34% 73% 9% в городах-миллионниках за исключением Москвы, и люди с образованием ниже среднего. В личном окружении 47% 44% 9% 13% Нет ответа 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 35% К неготовым объединяться 52% К готовым объединяться Больше согласия и сплоченности Больше несогласия и разобщенности Нет ответа Рис. 3. Восприятие уровня сплоченности в стране и личном окружении 10 11 Абсолютное большинство людей, указывающих на недостаток согласия в своем личном окружении (89%), говорят о разобщенности россиян, тогда как среди тех, у кого в ближ- нем круге превалирует согласие, эта доля ниже (60%). Больше четверти респондентов дан- Рис. 5. Распределение ответов респондентов на вопрос: ной категории (32%) указывают на сплоченность россиян. При этом среди первых чаще, «Есть люди, готовые объединяться с другими людьми для каких-либо совместных чем среди вторых, встречаются люди, которые считают, что в отношениях с другими сле- действий, если их идеи и интересы совпадают. И есть люди, не готовые объединять- дует быть осторожными (87 и 71%). Получается, что примерно треть россиян – социаль- ся с другими для совместных действий, даже если их идеи и интересы совпадают. но одиноки, еще столько же замкнуты на ближнем окружении и с недоверием относятся К кому бы Вы отнесли себя – к первым или ко вторым?» (% числа опрошенных) к другим, не входящими в их сообщество. Открытых людей очень мало. Распространен- ность таких установок тормозит развитие социальной самоорганизации и социальной от- Тот факт, что людей, готовых объединяться, больше, чем нежелающих это делать, внуша- ветственности. ет оптимизм. Тем не менее, данный факт еще не является свидетельством роста граждан- Ощущение сплоченности окружения, в свою очередь, формирует чувство защищенности. ской активности и социальной солидарности. Установка на объединение чаще деклариру- Из полученных данных видно, что именно вера в общественное согласие является основой ется людьми, которые склонны доверять другим, говорят о сплоченности своего окружения чувства защищенности. и общества в целом. Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 10-11 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Индивиды зачастую воспроизводят социальные установки и модели поведения, кото- сейчас практически в полном объеме достаются бюджетным учреждениям. Во-вторых, ис- рые приняты в их окружении. Респонденты, заявившие о личной готовности объединяться пользование потенциала НКО в решении социальных проблем, которые до сих пор недо- с другими людьми для каких-либо совместных действий, чаще указывают на распростра- статочно эффективно решались вследствие недоиспользования потенциала организаций ненность в их окружении готовности к взаимопомощи, объединению для решения своих некоммерческого сектора. и общественных проблем, чем те, кто не готов к кооперации. В то же время закон разочаровал тех представителей гражданского общества, кото- За годы наблюдений (2007–2010 годы) существенные изменения значений рассматри- рые ожидали для социально ориентированных НКО благоприятных условий деятельности, ваемых показателей не зафиксированы. Тем не менее, есть тенденция к снижению доли характерных для стран с развитым третьим сектором. Российским социально ориентиро- россиян, характеризующих свое непосредственное социальное окружение в терминах со- ванным НКО новый статус пока ничего не дает в практическом смысле. К тому же чуть ли гласия и сплоченности (рис. 6). не любая некоммерческая организация сегодня может объявить себя социально ориенти- рованной. Закон рамочный и пока практически нигде не применяется. Более того, в регио- 60 59 55 58 нах, а также у представителей разных министерств и ведомств и внутри третьего сектора 57 53 нет единого понимания положений закона, он нуждается в дополнительном разъяснении 50 52 51 со стороны органа исполнительной власти, ответственного за его реализацию. 47 40 В 2010 году был принят Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О благо- творительной деятельности и благотворительных организациях» и в Федеральный закон 30 «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального стра- 20 18 18 18 18 хования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхо- 10 15 15 16 18 вания и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Также подго- товлен, внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу и принят 2007 2008 2009 2010 в первом чтении ряд законопроектов, направленных на совершенствование налогообло- жения некоммерческих организаций и благотворительной деятельности, регулирования Большинству людей можно доверять деятельности благотворительных организаций, целевого капитала некоммерческих орга- В нашей стране среди людей больше согдасия, сплоченности низаций и регулирования социальной рекламы. Это законопроекты: Среди непосредственного социального окружения больше согласия, сплоченности • «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации Готовые объединяются с другими людьми для каких-либо совместных действий, в части совершенствования налогообложения некоммерческих организаций и благотво- если их идеи и интересы совпадают рительной деятельности»; • «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе»; Рис. 6. Установки россиян, связанные с участием в практиках гражданского общества • «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке формирования и исполь- (по годам) зования целевого капитала некоммерческих организаций» и в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации». Принятый закон и указанные законопроекты предусматривают, в частности, реализа- 1.2. Некоммерческий сектор Законодательство о НКО цию следующих приоритетных мер: • установление равных условий для негосударственных некоммерческих организаций Общее число негосударственных некоммерче- и государственных и муниципальных учреждений, распространяющие на НКО освобожде- ских организаций в России, по данным Росстата, составляет более 360 тыс. Из них реаль- ние от уплаты налога на добавленную стоимость в отношении отдельных социально значи- но действующих примерно 38%, т. е. 136 тыс.6 мых услуг; 5 апреля 2010 года Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон • освобождение от уплаты налога на доходы физических лиц получателей благотвори- № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде- тельных пожертвований на оплату услуг по лечению, доходов, получаемых детьми, остав- 12 рации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций». шимися без попечения родителей, компенсаций, получаемых добровольцами в виде обе- 13 Одной из важных новелл принятого закона является положение о разработке феде- спечения питанием, проживанием и оплаты стоимости проезда к месту осуществления ральной программы поддержки социально ориентированных НКО, на реализацию которой благотворительной деятельности и обратно; в федеральном бюджете 2011 года заложено 900 млн рублей. Данная федеральная про- • предоставление социального налогового вычета налогу на доходы физических грамма способна одновременно решить две важнейшие задачи. Во-первых, обеспечить лиц в отношении доходов, перечисляемых в виде пожертвований благотворительным формирование экономических предпосылок развития НКО, предусматривая не только рост и религиозным организациям, а также некоммерческим организациям в области об- прямого государственного финансирования их деятельности, но и формирование необхо- разования, здравоохранения, социальной поддержки населения, физической культуры димых условий для ускоренного развития сектора. Это расширение возможностей привле- и спорта; чения НКО труда добровольцев, благотворительных пожертвований, обеспечение доступа • расширение перечня целей благотворительной деятельности, в число которых вошли, НКО к государственному бюджетному финансированию социальных программ, которые в частности, осуществление на безвозмездной основе деятельности в сферах образова- ния, науки, культуры, искусства, просвещения, духовного развития личности, охраны здоро- вья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического 6 Мерсиянова И. В. Тенденции развития гражданского общества (по результатам эмпирических исследований). состояния граждан, физической культуры и массового спорта, изготовления и распростра- М.: ГУ–ВШЭ, 2010. нения социальной рекламы; Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 12-13 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 • закрепление возможности упоминания в социальной рекламе о социально ориентиро- в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской ванных некоммерческих организациях в случаях, если содержание социальной рекламы не- Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориаль- посредственно связано с описанием деятельности таких некоммерческих организаций, на- ные фонды обязательного медицинского страхования» и статью 33 Федерального закона правленной на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (в части установле- о физических лицах, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и нуждающихся в лечении, ния пониженных тарифов страховых взносов на обязательное социальное страхование в случае размещения социальной рекламы с целью оказания им благотворительной помощи; для организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систе- • предоставление возможности пополнять целевой капитал некоммерческих организа- му налогообложения). Согласно закону пониженным тарифом страховых взносов (26%) ций за счет ценных бумаг и недвижимого имущества, а также права формирования целевого в течение переходного периода смогут воспользоваться некоммерческие организации, капитала и использования дохода от целевого капитала в сфере охраны окружающей среды. работающие в социальной сфере и применяющие упрощенную систему налогообложения. В то же время ряд важных направлений оптимизации налогообложения НКО и благо- Однако определение организаций, имеющих право на применение пониженных тари- творительной деятельности, например, льготы для жертвователей – юридических лиц, со- фов страховых взносов на основании видов экономической деятельности, классифицируе- гласовать пока не удалось. По-прежнему сохраняется проблема невключения многих до- мых в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятель- норов в перечень международных организаций, гранты которых в целях налогообложения ности, делает практически невозможным применение пониженных тарифов страховых не учитываются в доходах получателей грантов. За весь год по решению Правительства взносов многими некоммерческими и благотворительными организациями. В настоящее РФ в него включена лишь одна дополнительная организация – Межгосударственный фонд время утвержденный Госстандартом России ОКВЭД не содержит такого раздела видов эко- гуманитарного сотрудничества государств – участников СНГ. номической деятельности, как деятельность некоммерческих организаций. Деятельность С целью отстаивания и продвижения интересов региональных НКО весной 2010 года НКО, имеющих значительную специфику (в том числе благотворительных организаций, была создана коалиция «Регионы». В ее задачи входит справедливое распределение феде- а также специализированных организаций управления целевым капиталом), классифици- ральных ресурсов между всеми регионами России, достижение равенства возможностей руются с использованием ОКВЭД, не учитывающих особенности их деятельности, единых для всех регионов России, противодействие «надуманным» проектам, которые не помогают с коммерческими организациями. развитию региона – через общественную экспертизу и публичные обсуждения, закрепле- ние участия региональных НКО в планировании региональных программ, представление Президентские гранты интересов жителей регионов на федеральном уровне, укрепление партнерства между ре- гиональными и московскими НКО. В 2010 году на поддержку НКО, участвующих в развитии институтов гражданского об- Слова о значимости некоммерческих организаций для улучшения жизни в России зву- щества, распоряжением Президента РФ был выделен 1 млрд рублей. Эти средства рас- чали на протяжении всего 2010 года часто и регулярно, однако для продвижения законо- пределяли пять операторов: Национальный благотворительный фонд – 320 млн рублей, дательных изменений, благоприятных для НКО, не хватает ни политической воли, ни усилий фонд подготовки кадрового резерва «Государственный клуб» – 280 млн рублей, Институт самого сообщества. Необходимо сформировать видение изменений, общее для третьего проблем гражданского общества – 160 млн рублей, Межрегиональная правозащитная сектора, а также сформулировать, как они повлияют на то, что будет происходить в разных общественная организация «Сопротивление» – 160 млн рублей, Институт общественно- организациях, жизни общества и отдельных его групп. Так может появиться система аргу- го проектирования – 80 млн рублей. Национальный благотворительный фонд поддержал ментов, которая поможет в поддержке необходимых изменений законодательства. 276 из 1507 заявок, «Государственный клуб» – 101 из 799, Институт проблем граждан- С 2011 года многие некоммерческие организации могли оказаться под угрозой за- ского общества – 105 из 818, правозащитное движение «Сопротивление» – 74 из 412, крытия в связи с повышением совокупного тарифа страховых взносов в государствен- Институт общественного проектирования – 48 из 249. Приоритет планировалось отдать ные внебюджетные фонды. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 года проектам, направленным на развитие Северо-Кавказского региона, однако в общей мас- № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд соци- се проектов такой направленности оказалось немного. ального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицин- В 2010 году конкурс привлек меньше участников, в том числе потому, что количество ского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» проектов региональных НКО, поддержанных в его рамках в прошлые годы, было неболь- с 1 января 2011 года совокупный тариф страховых взносов в государственные внебюд- шим, и участникам конкурса не было объяснено, почему их проекты не прошли отбор. 14 жетные фонды для организаций, находящихся на общем и упрощенном режиме налогоо- Многие из региональных НКО, из года в год подававших заявки на финансирование, 15 бложения, составит 34,2% вместо 26,2% и 14%, соответственно. Для некоторых категорий в 2010 году сочли участие в конкурсе бесполезной тратой времени. Операторы конкур- организаций предусмотрен поэтапный переход на повышенные тарифы страховых взносов са отметили, что в 2010 году на конкурс было подано значительное количество некаче- (до 2014 или 2019 года). Некоммерческие организации такую льготу не получили. ственных проектов. При этом сравнить эффективность конкурса–2010 с конкурсами про- В ноябре 2010 года на специальной пресс-конференции заместитель Секретаря Обще- шлых лет трудно, поскольку мониторинг эффективности конкурса грантов не ведется. Ясно, ственной палаты РФ М.В. Островский и глава Совета при Президенте РФ по содействию раз- что финансирование третьего сектора полезно: в регионах функционируют детские центры витию институтов гражданского общества и правам человека М.А. Федотов заявили о том, и студенческие проекты, в Интернете работают сайты и порталы, состоялось множество что социально ориентированные НКО не должны платить повышенные страховые взносы7. экспедиций, в том числе научных и экологических, что стало возможным благодаря сред- Только в самом конце 2010 года, в рамках исполнения Послания Президента РФ Феде- ствам господдержки НКО. ральному собранию был подготовлен и принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 года Проведение комплексного мониторинга эффективности конкурса независимыми ис- № 432-ФЗ «О внесении изменений в статью 58 Федерального закона «О страховых взносах следователями по-прежнему затруднено. Операторы сообщают им в основном лишь на- звания поддержанных проектов и НКО-разработчиков, а также информацию о территори- альной принадлежности проектов и суммах предоставленных грантов. Попытка повысить 7 См.: http://www.oprf.ru / newsblock / news / 3487 / chamber_news прозрачность государственной поддержки НКО, возможно, будет осуществлена в рамках Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 14-15 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Программы поддержки социально ориентированных НКО. Для повышения эффективности Любые процессы необходимо оценивать в динамике. В России за последние 20 лет работы НКО по грантам чрезвычайно существенным мог бы стать мониторинг, осущест- благотворительность прошла долгий путь от зарождения до значимых показателей по по- вляемый региональными общественными палатами. жертвованиям, волонтерству, помощи людям, оказываемой в частном порядке. Например, представители Всемирного фонда дикой природы наблюдают в последние несколько лет Отчетность, прозрачность и льготы настоящий бум в сфере благотворительности в России на всех уровнях – доля пожертвова- ний из России растет с каждым годом, хотя она еще далека от уровня западных стран. Некоммерческое сообщество России давно и всерьез озабочено отсутствием связи По данным Форума доноров, в последние несколько лет организации, спонсируемые и фи- между подотчетностью и прозрачностью организаций третьего сектора и поддержкой, нансируемые бизнесом, стали серьезными игроками на рынке, на котором ранее доминиро- на которую они могут претендовать от государства. В странах с развитым третьим сектором вали традиционные благотворительные фонды. В благотворительной деятельности все чаще сегодня объем обязательной отчетности НКО находится в прямой зависимости от получае- применяются принципы зарабатывания и расходования денег через создание венчурных мых ими льгот. Избыточную информацию, не связанную с бонусами и преференциями не- компаний. По данным исследования Форума доноров, кризис не сильно повлиял на корпора- коммерческих организаций, там не запрашивают. тивную благотворительность в России. Большинство компаний сократили персонал, однако Формы обязательной отчетности, запрашиваемые Минюстом РФ, вынуждают НКО суммы, выделенные на благотворительные и социальные цели, не уменьшились, а в отдель- представлять избыточную информацию, которая вряд ли когда-либо будет использована, ных случаях даже увеличились. Более того, тенденция по предварительному планированию к примеру, подробные сведения обо всех проведенных за год мероприятиях и их участни- средств бюджета сохранилась и укрепилась: так, только четыре из 53 компаний, участво- ках. В 2010 году министерство упростило формы, однако новые их варианты по-прежнему вавших в опросе, указали, что бюджет выделяется по остаточному принципу или по запро- сложны. Переговоры по упрощению этих форм с министерством необходимо продолжать. су. Другим позитивным изменением можно считать указание на наличие административных Кроме того, в России прозрачность НКО и их дополнительная поддержка со стороны госу- расходов. Суммарно все компании – участники опроса потратили на благотворительность дарства пока между собой не увязаны. 8,8 млрд рублей против 13,6 млрд рублей в 2007 году и 6,5 млрд рублей в 2008 году.9 Еще один вид дополнительной отчетности – публичная, адресованная гражданам. Частных пожертвований в России пока сравнительно мало. Это связано с тем, что оказы- С 2010 года все организации, которые подают отчетность в Министерство юстиции РФ, вать благотворительную помощь частному лицу довольно сложно. Многим из тех, кто хочет обязаны размещать этот же объем сведений в Интернете, в том числе на сайте министер- сделать пожертвование, приходится идти по самому трудному пути: заполнять длинные рек- ства http://unro.minjust.ru / . Популяризацией практики публичной отчетности среди рос- визиты, выстаивать очередь в банке, предъявлять паспорт. Существуют специальные бан- сийских НКО продолжают заниматься организаторы ежегодного конкурса «Точка отсчета». ковские карты, виртуальные деньги, которыми помогать проще, чем наличными, но для лю- Программы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций дей, не пользующихся такими инструментами постоянно, прибегать к ним затруднительно. направлены на использование потенциала НКО в решении социальных проблем с це- Терминалы, принимающие благотворительные пожертвования, наверное, единственный лью повышения эффективности предоставления социальных услуг. Результатом реализа- удобный механизм массовой благотворительности. Однако в 2010 году был введен запрет ции программ должно стать: повышение эффективности социальных расходов; сокраще- на возможность делать частные пожертвования через платежные терминалы. ние показателей социального сиротства; обеспечение социальной адаптации инвалидов По данным исследования «Общественная поддержка НКО в российских регионах: пробле- и пенсионеров, мигрантов; обеспечение профилактики правонарушений; широкое рас- мы и перспективы»10 за период между двумя волнами опросов (2008 и 2010 годы), уровень пространение общественного самоуправления; увеличение числа граждан, вовлеченных информированности населения о действующих в их городах благотворительных или обще- в добровольческую деятельность; увеличение числа добровольных доноров крови; разви- ственных организациях значительно возрос – с 30 до 50%. Общее отношение населения тие механизмов правовой помощи населению и др. к деятельности благотворительных и общественных организаций практически не измени- лось и осталось на высоком положительном уровне – в среднем около 84%. Результаты Благотворительность исследования 2010 года позволяют зафиксировать отсутствие изменений вовлеченности населения в благотворительную деятельность (доля тех, кто заявил о своем участии в этой В 2010 году были проведены комплексные исследования по анализу состояния благо- деятельности, практически не изменилась). При этом, как и в 2008 году, респонденты чаще творительности в современной России. Благотворительные инициативы состоят в помощи говорят об участии в благотворительной или общественно полезной деятельности в част- 16 незащищенным слоям населения, развитии спорта, поддержке культуры, защите окружаю- ном порядке или в составе неформальных групп. Несмотря на довольно низкую активность 17 щей среды, профилактике различных заболеваний. По данным Центра исследований граж- участия граждан в деятельности благотворительных и общественных организаций, в рам- данского общества и некоммерческого сектора ГУ–ВШЭ, частные пожертвования россиян ках опроса они демонстрируют весьма высокую готовность к такому участию в будущем. в 2009 году составили 28 млрд рублей. Исследование показывает, что россияне противоре- В среднем по городам более половины респондентов заявили, что хотели бы участвовать чиво относятся к благотворителям: с одной стороны, ценят их деятельность, с другой – не ве- в деятельности НКО в будущем, а в Барнауле и Москве о таком желании сообщили около рят, что их пожертвования бескорыстны. Вместе с тем граждане хотели бы, чтобы государ- двух третей опрошенных. При этом в каждом из городов наблюдается заметный и значимый ство стимулировало деятельность жертвователей. На основании данных всемирного опроса рост этого показателя. Таким образом, сдвиги общественного мнения по проблематике НКО компании Gallup, Россия находится на 138 из 153 мест с общим показателем вовлеченно- очевидны: в каждом городе заметно выросла доля потенциальных участников деятельности сти населения в благотворительную деятельность на уровне 18%. Как выяснилось, в России за месяц перед проведением исследования пожертвования делали 17% респондентов, ра- ботали волонтерами – 6%, а помогали нуждающимся – 32%8. 9 С результатами исследования можно ознакомиться на сайте газеты «Ведомости»: http://www.vedomosti.ru / newspaper / article / 250119 / kolichestvo_ne_garantiruet_kachestvo 10 Исследование «Общественная поддержка НКО в российских регионах: проблемы и перспективы» выполнено 8 http://www.vedomosti.ru / newspaper / article / 250118 / za_predelami_sotni в 2010 году исследовательской группой «Циркон» по заказу «Агентства социальной информации». Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 16-17 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 организаций третьего сектора. Однако при этом рост числа фактических участников этой посильный вид помощи в ближайших поселениях. Сообщения из разных источников, деятельности не наблюдается. Таким образом, в восприятии населения заметно выросла включая блоги, социальные сети, традиционные СМИ, можно группировать и наносить ценность участия в деятельности НКО, но на реальное поведение это пока не повлияло. на карту. Система помогает обрабатывать данные, проверять достоверность сообщений Как и в 2008 году, менее всего респонденты готовы участвовать в деятельности НКО, и принимать решения в ситуации переизбытка информации. Платформу «Ушахиди» можно оказывая финансовую помощь. Предпочитаемой (по крайней мере, на словах) формой использовать не только в кризисных ситуациях, но и для координации совместных дей- участия в деятельности НКО является оказание нефинансовой материальной помощи ствий при решении любых проблем. нуждающимся, причем доля сторонников такой формы выросла с 47% в 2008 году до 60% На фоне положительной оценки добровольчества федеральными властями и СМИ чи- в 2010 году Структура декларируемых предпочтений в отношении сфер благотворитель- новники на местах порой используют благотворительность для достижений целей, с ней ной и общественно полезной деятельности за период между двумя волнами исследова- не связанных. «Волонтерские книжки» нередко выдаются без должной проверки деятель- ния не претерпела значительных изменений. Наиболее высока готовность респондентов ности их получателей; появляются недостаточно проработанные программы обучения во- участвовать в помощи детям, пожилым людям, ветеранам и инвалидам; заметно менее лонтеров, что в итоге приводит к дискредитации идей добровольчества в глазах граждан, популярными сферами возможного приложения усилий являются проблемы, связанные особенно молодежи. со спортом, культурой, наукой, образованием, обустройством среды обитания. Идеи добровольчества близки многим российским гражданам независимо от их воз- раста, статуса и материального состояния. При качественной информационной поддержке Целевые капиталы и умелой координации действий разных заинтересованных сторон добровольческое дви- жение в регионах развивается быстро и эффективно. Люди готовы тратить свободное вре- В России зарегистрировано или находится в процессе регистрации около 50 организа- мя с пользой для других, получая от этого моральное удовлетворение. В этом – одна из пер- ций – специализированных фондов целевого капитала; порядка 10 некоммерческих органи- спектив развития сектора. Важно, чтобы для развития добровольчества у российских НКО заций внесли изменения в устав или вновь организовали НКО, которые имеют возможность были независимые от государства источники финансирования. по уставу создавать целевой капитал для поддержки своих уставных целей. У 25 таких органи- Можно указать на положительный пример Новосибирска, где в последние годы доброволь- заций целевые капиталы сформированы, по остальным сведения либо отсутствуют, либо це- ческая активность развивается динамично и организованно. С 2008 года в городе проходит левые капиталы пока не сформированы. В совокупности сегодня размер целевых капиталов День добра накануне Всемирной недели добра. Добровольцы работают на городских улицах, в России составляет более 3,2 млрд рублей. Самые крупные собственники целевых капиталов во дворах, на территориях детских домов, домов ребенка, в больницах, домах ветеранов. Они в стране – фонды поддержки вузов. Увеличилась активность доноров, жертвователей в целе- организуют и проводят разноплановые мероприятия – благотворительные акции, сбор по- вой капитал. Это относиться как к крупным жертвователям (частным лицам и коммерческим жертвований, оказывают помощь нуждающимся. В разных частях города во время проведе- компаниям), так и к донорам, величина пожертвований которых составляет от 100 до 5 тыс. ния городских добровольческих акций работают пункты приема пожертвований от населения. рублей. Увеличение общего объема средств, аккумулированных в целевых капиталах за счет Количество участников добровольческих акций растет ежегодно. Так, в осенней Неделе добра фандрайзинга и доходов от управления, в 2010 году составит примерно 15%11. 2010 года приняли участие более 500 общественных организаций и органов ТОС, проведено более 700 мероприятий, в которых приняли участие более 12 тыс. человек, из них 9 тыс. – Добровольчество молодежь. За истекший период 2010 года в добровольческих акциях приняли участие более 21 тыс. жителей, т. е. в среднем в день добровольческой деятельностью занимались 57 чело- Работа по развитию добровольчества в 2010 году получила новые импульсы. Департа- век, и каждый из них оказал добровольческих услуг на сумму 433 рубля в день12. мент семейной и молодежной политики правительства Москвы разрабатывает положение В целом волонтерское движение и благотворительность в России находятся на новом о развитии молодежного добровольчества в столице. Краснодарский край продолжает под- этапе: заметна активность НКО и инициативных групп, привлекающих добровольцев, тема готовку к Олимпиаде–2014. Планируется готовить волонтеров по 54 направлениям, в том волонтерства и частной благотворительности граждан постепенно переходит в разряд прак- числе по продаже билетов, размещению гостей, работе с инвалидами, оказанию меди- тики. В ситуации с лесными пожарами это проявилось особенно ярко. За последний год цинской помощи. В ближайшее время для обучения олимпийских добровольцев будет вы- в НКО пришло больше волонтеров и небольших частных пожертвований. НКО постепенно бран один из кубанских вузов. Программа развития добровольчества на 2010–2012 годы начинают ориентироваться на граждан как на ресурс, выходят к людям и разговаривают 18 принята в Центральном федеральном округе. В Тверской области создан Центр развития с ними на одном языке. Об этом свидетельствует опыт реализации кампании «Так просто». 19 молодежных волонтерских программ ЦФО. Подобные центры будут создаваться и в других округах, возможно, появится Федеральный центр развития добровольчества. Россияне о некоммерческих организациях Поддержкой добровольчества также занимаются НКО и бизнес. Столичные волонтеры, например, уже сейчас могут учиться в некоторых частных вузах с 20%-ной скидкой. При под- Осведомленность россиян об общественных, негосударственных некоммерческих орга- держке РИА «Новости» начала работать «Школа волонтеров». низациях сегодня находится на достаточно высоком уровне: по данным опроса, 76% граж- Возможности современных технологий для развития добровольчества обсуждались дан знают о них или слышали13. в начале октября в Общественной палате РФ. Речь шла, в частности, о проекте «Карта помо- щи» (http://russian-fires.ru / ), созданном для координации усилий добровольцев в период пожаров. На базе платформы «Ушахиди» был создан сервис, с помощью которого постра- 12 «Новосибирск: создание и реализация городских целевых программ как важнейший механизм обеспечения граж- давшие от пожаров могли сообщить, какая поддержка им нужна, а добровольцы – выбрать данского участия в решении вопросов местного значения» (http://www.vsmsinfo.ru / article. html? 404) 13 По данным массового опроса населения по технологии Георейтинга, проведенного Центром исследований граждан- ского общества и некоммерческого сектора Государственного университета – Высшей школы экономики и фондом 11 Журнал Финанс. № 22 (353) 21.06–27.06.2010 – Капитал (http://www.finansmag.ru / 95999 / ) «Общественное мнение» (n = 41 500 человек). Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 18-19 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Отвечая на вопрос: «О каких общественных и других некоммерческих организациях Продолжение табл. 1 и инициативах в нашем городе (селе, поселке) Вы знаете или хотя бы слышали?», каждый второй респондент называет политические партии (50%). Большой известностью у россиян Спортивные, туристические, охотничьи, автомобилистские объединения / клубы 31 пользуются профсоюзы (48%), садовые и дачные товарищества (46%), ветеранские объ- культурные, краеведческие, природоохранные движения, инициативные группы единения (44%), общества защиты прав потребителей и общества инвалидов (43 и 42%), (любителей музыки, кино, живописи, театра, танцев и пр., защита архитектурных 24 товарищества собственников жилья (40%), религиозные общины (34%), домовые комитеты памятников, заповедных зон и т. п.), клубы по интересам, хобби (33%). Реже всего опрошенные упоминают в данном контексте местные инициативы по за- Благотворительные инициативы / акции (сбор денег / вещей бездомным, детским щите имущественных, жилищных, потребительских прав и интересов местных жителей (9%). 23 домам, пострадавшим, нуждающимся и т. п.) Каждый четвертый (21%) признался, что ни о каких из перечисленных организаций и ини- циатив не знает и не слышал (табл. 1). Экологические организации 27 Политические партии 50 Таблица 1. О каких общественных и других некоммерческих организациях О других 0 и инициативах в нашем городе (селе, поселке) Вы знаете или хотя бы слышали? Ни о каких не знаю и не слышал (-а) 21 Население Молодые респонденты в большей степени, чем люди из других возрастных групп, осве- Показатель домлены о спортивных, туристических, охотничьих, автомобилистских объединениях, клу- в целом, % Товарищества собственников жилья, жилищно-строительные кооперативы и т. п. 40 бах (37 против 17% среди населения в целом). Они же по понятным причинам чаще знают или что-то слышали о молодежных политических или молодежных неформальных объеди- Садовые и дачные товарищества 46 нениях (25 и 24% соответственно). Кроме того, молодые чаще прочих говорят в данном кон- Религиозные общины, организации, движения 34 тексте и о школьном или студенческом самоуправлении (24%). Профессиональные ассоциации / творческие союзы 15 Люди с высшим образованием отличаются высоким уровнем информированности об об- Профсоюзы 48 щественных или негосударственных некоммерческих организациях своего города (села, по- Общества защиты прав потребителей 43 селка). Они гораздо чаще остальных говорят о своей информированности обо всех неком- Общества инвалидов 42 мерческих организациях и инициативах. Чаще они заявляют о своей информированности о политических партиях (64 против 50% среди всего населения), профсоюзах (61 против Женские организации 19 48%), садовых и дачных товариществах (59 против 46%), обществах защиты прав потреби- Ветеранские объединения (афганцев, ветеранов Великой Отечественной войны, телей и ветеранских объединениях (по 56 против 43 и 44% соответственно), товариществах 44 ветеранов силовых органов, чернобыльцев) собственников жилья (55 против 40%), обществах инвалидов (53 против 42%). Благотворительные организации (детские приюты, помощь жертвам насилия, нар- Следует отметить, что люди с доходом выше среднего чаще остальных говорят о том, 27 козависимым, беженцам, бездомным и т. п.) что знают или что-то слышали обо всех общественных и других НКО там, где они живут. Благотворительные фонды, выделяющие деньги для решения различных проблем 16 Гораздо чаще остальных состоятельные граждане заявляют о своей информированности Правозащитные организации (юридическая помощь жертвам произвола властей, о политических партиях (61%), садовых и дачных товариществах (57%), профсоюзах (56%), 22 обществах защиты прав потребителей и ветеранских объединений (по 54%), товарище- призывникам, комитеты солдатских матерей и т. п.) ствах собственников жилья (52%), обществах инвалидов (50%). Ни о каких из перечислен- Территориальное общественное самоуправление, местные инициативные груп- ных объединений не знают и не слышали чаще люди с низким уровнем дохода (26%). пы по обустройству жилых территорий (озеленение, детские площадки, площадки 16 Информированность относительно общественных / негосударственных некоммерческих для выгула собак, оборудование парковок и гаражей, вывоз мусора и т. п.) организаций различается и в среде интернет-пользователей. Те респонденты, которые Домовые комитеты, старшие по домам и подъездам 33 практически каждый день пользуются Сетью, а также «недельные интернетчики» (пользую- 20 Местные инициативы по защите имущественных, жилищных, потребительских прав щиеся интернетом один или несколько раз в неделю) чаще прочих склонны демонстриро- 21 и интересов местных жителей (борьба с новостройками, проблемы выселения, вать высокую степень осведомленности относительно местных НКО. Пользующиеся сетью 9 снабжения, экологические проблемы, проблемы, связанные с последствиями чрез- ежедневно чаще остальных заявляют о своей информированности о политических партиях вычайных происшествий и пр.) (66%), профсоюзах (60%), садовых и дачных товариществах (59%), обществах защиты прав Группы, органы школьного / студенческого самоуправления, включая студенческие потребителей (58%) и товариществах собственников жилья (57%), ветеранских объедине- 17 советы, советы общежитий и т. п. ниях (56%), обществах инвалидов (53%). Инициативные группы, объединения родителей (детей дошкольного возраста, детей, Ни о каких из перечисленных объединений не знают и не слышали чаще респонденты, 17 которым никогда не приходилось пользоваться Интернетом (26%). посещающих детские сады, школьников, детей-инвалидов и т. п.) Этнические общины, национальные диаспоры, землячества 15 Респонденты из различных групп занятости также демонстрируют разную осведомлен- ность в данном вопросе. Так, предприниматели чаще остальных знают или что-то слышали Молодежные неформальные объединения неполитического характера 17 о местных обществах защиты прав потребителей (48%), религиозных общинах, организаци- Молодежные политические объединения 19 ях, движениях (40%), благотворительных организациях (33%), профессиональных ассоциа- Движения национально-патриотического толка 11 циях / творческих союзах (20%). Наемные работники также часто говорят об обществах за- щиты прав потребителей (49%). Кроме того, они чаще прочих (из остальных групп занятости) Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 20-21 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 информированы о профсоюзах (56%), товариществах собственников жилья (45%), спортив- Работаю за плату 1 ных, туристических, охотничьих, автомобилистских объединениях / клубах (36%). 13 О клубах знают или что-то слышали чаще, чем в среднем, студенты (39%). Они же чаще прочих информированы о группах, органах школьного / студенческого самоуправления Являюсь инициатором, руководителем, 1 вхожу в состав руководящих органов 3 (36%); молодежных неформальных объединениях неполитического характера (32%); моло- дежных политических объединениях (31%); культурных, краеведческих, природоохранных Являюсь членом организации, 10 движениях, инициативных группах (29%). участником инициативы 6 Ни о каких из перечисленных объединений не знают и не слышали чаще безработные и неработающие пенсионеры (31 и 26% соответственно). 3 Работаю добровольцем (безвозмездно), Жители Москвы, Санкт-Петербурга, а также других мегаполисов в большей степени, не получая денег за свой труд 3 чем жители других городов и сел, демонстрируют большую информированность в данном вопросе. Те, кто живут в малых городах, чаще, чем в среднем, отметили лишь один вид Участвую в собраниях, конференциях, 5 НКО: садовые и дачные товарищества. Об остальных общественных и других НКО они, отдельных мероприятиях 4 так же как и жители сел, информированы заметно реже, чем жители более крупных на- селенных пунктов. Помогаю деньгами, пожертвованиями 2 3 Формы участия населения в НКО и гражданских инициативах Активно участвую в делах этой 2 организации/инициативы 4 Актуальный уровень вовлеченности населения в деятельность некоммерческих орга- низаций достаточно низок: лишь пятая часть респондентов вовлечена в деятельность ка- 1 ких бы то ни было общественных объединений. А вот потенциальный уровень участия не- Другое 2 сколько превышает реальный (рис. 7). О своем желании участвовать в ближайшие два-три года в деятельности каких-либо общественных объединений сказали уже четверть опро- 1 Затрудняюсь ответить шенных. Однако доля тех, кто не находит общественных организаций, в которых хотел бы 55 участвовать, также достаточно высока и составляет более половины опрошенных. Еще око- ло пятой части респондентов не определились. Нет ответа 82 При этом желание участвовать каким бы то ни было образом в деятельности обществен- 18 ных организаций в ближайшие два-три года более присуще тем, кто уже участвует в их рабо- те. Так, среди тех, кто участвует хотя бы в одном общественном объединении, доля отметив- 0 20 40 60 80 100 ших те или иные желаемые формы участия в работе НКО в ближайшие годы составила более Как именно Вы принимаете участие в деятельности НКО, гражданских инициатив? половины (55 против 27% по выборке в среднем), а среди тех, кто не участвует в работе Как именно Вы хотели бы принимать участие в деятельности НКО, гражданских инициатив в ближайшие 2–3 года? какой-либо общественной организации – пятую часть (21%). Отметим, что потенциал уча- стия россиян в некоммерческих организациях в ближайшее время может быть реализован именно за счет тех, кто еще не участвует в работе НКО, но изъявляет такое желание. Рис. 7. Реальный и потенциальный уровень участия в НКО Для участников НКО наиболее характерно желание быть в ближайшие годы членом об- и гражданских инициативах щественной организации (22% в данной группе против 6% в среднем), далее следует уча- стие в собраниях и мероприятиях (14 против 4% в среднем), активное участие в делах этой Более того, шестая часть опрошенных заявляют о желании участвовать в создании организации (10 против 4%) и безвозмездная работа (9 против 3%). и управлении НКО, в то время как в реальности реализуют эти возможности совсем не- 22 А вот для тех, кто сегодня не участвует в работе ни одной НКО, наиболее характерно же- многие респонденты. 23 лание работать за плату в какой-либо общественной организации (12 против 13% в сред- Таким образом, у россиян существует запрос на более активное участие в работе не- нем), прочие пункты они отмечают значительно реже, чем в среднем. Наиболее часто назы- коммерческих организаций, чем это реализуемо на практике: при выборе желаемых форм ваемой желаемой формой участия в работе общественных организаций является работа участия опрошенные чаще говорят о платной работе, активном участии в работе и даже за плату – ее назвали большинство из тех, кто хотел бы в ближайшие два-три года участво- инициации и руководстве НКО, в то время как в реальности распространены намного бо- вать в деятельности НКО. Однако на практике это одна из редких форм участия в работе лее пассивные формы участия, связанные с членством, посещением мероприятий и по- гражданских инициатив и организаций. жертвованиями. На втором месте в списке желаемых форм работы – членство в организации, его от- метили треть группы тех, кто хотел бы в ближайшие годы участвовать в работе НКО. На тре- Доверие к НКО и гражданским инициативам тьем месте – участие в собраниях, конференциях и мероприятиях, а также активное уча- стие в делах организации. Их отметило по пятой части тех, кто хотел бы в ближайшие годы Респондентам, заявившим о том, что они знают или что-то слышали о местных НКО, за- участвовать в работе НКО. В то же время распределение данных по реальным формам дали вопрос: «Каким общественным объединениям и другим некоммерческим организаци- участия показывает, что первая мера, связанная с участием в собраниях в два раза рас- ям, общественным гражданским инициативам Вы доверяете больше всего?». Многие дали пространеннее второй, связанной с активным участием. ответ: «Никаким» (24% среди населения в целом). Те, кто все-таки заявил о своем доверии Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 22-23 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 конкретным организациям, чаще говорили об обществах защиты прав потребителей (11%), массовой информации, а также укрепления в ней позиций крупного государственно профсоюзах и ветеранских объединениях (по 8%), садовых и дачных товариществах (7%), ориентированного бизнеса. Теряя автономность, пресса превращается в информаци- обществах инвалидов (6%). Меньше всего доверия у респондентов, судя по их ответам, вы- онного лоббиста. Доля независимых СМИ в информационном поле за последние годы зывают профессиональные ассоциации, органы территориального общественного самоу- значительно уменьшилась. Такое положение позволяет говорить о том, что российские правления, местные инициативы по защите имущественных, жилищных, потребительских СМИ в качестве института гражданского общества находятся пока в начальной стадии прав и интересов местных жителей, этнические общины и молодежные политические / не- становления. формальные объединения (по 1%). При этом движения национально-патриотического тол- На повестке дня – постепенное разгосударствление средств массовой информации, ка не отметил никто из опрошенных. необходимое как обществу для реализации своих конституционных прав, добровольной Студенты, если сравнивать с представителями других групп занятости, чаще выражают концентрации интеллектуальных ресурсов, так и государству, которое может опереться доверие органам школьного / студенческого самоуправления, спортивным, туристическим, на кадровые, экспертные и другие ресурсы общественности, транслируемые через теле- охотничьим, автомобилистским объединениям / клубам. видение и прессу. Целесообразно передать функции распределения бюджетных средств Те, кто негативно относится к каким-либо местным НКО, в основном не доверяют и по- среди различных СМИ от государственных структур независимым экспертам. В качестве литическим партиям. Реже это происходит в отношении религиозных общин, организаций, экономической гарантии независимости средств массовой информации следует создать движений, профсоюзов, товариществ собственников жилья. Общественный фонд финансирования деятельности местных СМИ, не зависящий от поли- Что касается групп гражданской активности, то те респонденты, которые участву- тической конъюнктуры. ют хотя бы в одной НКО (включая ТСЖ, ЖСК, садовые и дачные товарищества), чаще, Отстраненность журналистики от самых острых проблем общества, увлечение пиаром чем в среднем по выборке (а также чаще тех, кто вообще не является участником таких и развлекательной составляющей размывает значение СМИ как одного из основных ин- объединений), склонны доверять профсоюзам, обществам защиты прав потребителей, ститутов гражданского общества. Данные тенденции обострились под влиянием экономи- ветеранским объединениям, спортивным, туристическим, охотничьим, автомобилистским ческого кризиса, подорвавшего финансовые основы некоторых независимых изданий. объединениям / клубам. Те же, кто не является членом НКО, в большинстве своем не до- На этом фоне падает и интерес общества к журналистским расследованиям. веряют подобным объединениям. Журналистскому сообществу необходима внутренняя консолидация для преодоления Респонденты, желающие получать деньги за работу в каких-либо организациях, тоже негативных тенденций. Один из примеров подал в 2010 году Союз журналистов России доверяют им реже остальных. К числу не доверяющих относятся и те участники опроса, ко- с инициативой «Формула доверия», направленной на наведение мостов между журнали- торые вообще не хотят заниматься общественной деятельностью. стами и обществом. О том, что они «всем доверяют», чаще склонны заявлять респонденты, желающие стать Необходимо уделить внимание влиянию средств массовой информации, прежде все- членом организации, участником инициативы. го телевидения, на сознание человека. Эта проблема имеет сегодня большое социальное значение: как эффективный инструмент трансляции культуры, телевидение должно нести ответственность за свою работу, способствовать обществу в достижении его целей. 1.3. Средства массовой Средства массовой информации являются важ- В 2008–2009 годах исследователи практически повсеместно утверждали о недоста- нейшим институтом гражданского общества. точном освещении в СМИ гражданской активности. Наиболее активная часть общества, информации как институт Телевидение, пресса и радио формируют пред- которая стремилась донести свою позицию до власти, до представителей общественных ставления граждан о стране, в которой они живут. объединений, устремилась в социальные сети. Однако в 2010 году картина несколько из- гражданского общества Объективность такой картины в первую очередь менилась. Средства массовой информации стали чаще освещать различные гражданские зависит от разнообразия СМИ, наличия в инфор- акции, особенно это касается печатных изданий, радио и интернет-СМИ. Федеральное теле- мационном поле различных точек зрения. Разви- видение, как и в предыдущие годы, в основном информирует о деятельности высших эше- тие глобальных сетей цифровых телекоммуникаций значительно усилило влияние средств лонов власти. Сюжеты об общественных объединениях крайне редко попадают на экраны массовой коммуникации на формирование мировоззренческих установок, ценностных и в основном только тогда, когда речь идет о принятии Государственной Думой законов, ориентаций российских граждан. Согласно недавним социологическим исследованиям, связанных с деятельностью некоммерческих организаций, о распределении грантов го- 24 охват населения различными СМИ сегодня беспрецедентно широк: только 2% россиян споддержки или уникальных благотворительных акциях. Региональные телеканалы при- 25 не смотрят телевидение, 20% – не читают газет и 35% – не слушают радио14. держиваются главным образом тех же правил, так как заказчиком информации являются Несмотря на отсутствие в России законодательных препятствий для ведения журна- местные органы власти. На федеральных и региональных телеканалах заметно возросло листской деятельности, независимые СМИ сталкиваются с серьезными проблемами. число упоминаний различных форм протестной активности. На это есть несколько причин. На сегодняшний день пресса и телевидение лишь в незначительной своей части являют- Во-первых, протестная активность населения действительно возросла, во-вторых, телеви- ся инструментами гражданского общества. Так, учредителями большинства региональ- дение, вынужденное конкурировать за аудиторию с Интернетом, уже не может как раньше ных и до 80% муниципальных газет выступают органы региональной и муниципальной не отвечать настроениям, запросам общества. Кроме того, если в прежние годы НКО и дру- власти, что отражается на редакционной политике этих изданий и на их экономической гие общественные объединения практически не уделяли внимания позиционированию независимости, поскольку так или иначе все они субсидируются из средств региональ- своей деятельности, считая это излишней функцией, то в настоящее время приходит пони- ных и местных бюджетов. В 2010 году продолжилась тенденция огосударствления сферы мание, что публичное обсуждение проблем возможно только посредством СМИ и интернет- пространства. Такие резонансные акции, как протесты против строительства дороги через Химкин- 14 Фёдоров В. В. Свободы не хватает, но цензура нужна // Официальный сайт ВЦИОМ. http://wciom.ru / index. php? ский лес и против насилия над детьми в Боголюбовском монастыре, сбор подписей в за- id=266&uid=13779 щиту прав потерпевших в трагических ДТП не только попали в фокус внимания власти, Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 24-25 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 но и в отдельных случаях повлияли на принятие решения. Это в какой-то мере укрепило воздействия на журналистов и СМИ применяются предусмотренное законом право веру общества в то, что проявление гражданской позиции, ее активное выражение через и юридические процедуры, в частности, подача гражданских исков либо возбуждение СМИ и Интернет позволяет добиться результата. уголовных дел. Кроме того, СМИ сегодня самостоятельно или, используя в качестве первоисточника Как уже отмечалось, широкий резонанс получила история с жестоким избиением блогосферу, сумели поднять важнейшие проблемы, связанные с бедственным положением в Москве обозревателя газеты «Коммерсант» О. В. Кашина. Меньше внимания было при- стариков в домах престарелых, людей, пострадавших во время летних природных пожаров, ковано, например, к трагедии в Томске, где местный журналист К. В. Попов скончался проблемы экологических нарушений со стороны крупных промышленных предприятий. Та- от полученных травм. Эти ситуации показывают, что назрела необходимость внести из- ким образом, именно в 2010 году впервые в России начала формироваться система ак- менения в Уголовной кодекс Российской Федерации, признав отягчающим обстоятель- тивного взаимодействия гражданского общества и СМИ как его важнейшего института. ством направленность преступления против журналиста в связи с его профессиональной Активная позиция средств массовой информации, блогеров и других ресурсов социальных деятельностью. медиа, освещавших подробности нападения на журналиста газеты «Коммерсант» Олега Ка- Показателен также коррупционный скандал с немецкой фирмой Daimler AG, которая шина, подтверждает сказанное. в апреле 2010 года призналась в Федеральном суде США в подкупе чиновников 22 стран Тем не менее, это пока лишь наметившаяся тенденция, между тем как огромное чис- в целях получения заказов на поставку своей продукции. Среди этих 22 стран оказалась ло важнейших проблем, связанных с деятельностью институтов гражданского общества, и Россия, где, по утверждению Daimler, за 2000–2005 годы в виде взяток было выпла- остается вне поля зрения СМИ. Социальные сети по-прежнему представляют самый про- чено около 5,2 млн евро (7,8% всего объема поставок продукции Daimler по госконтрак- стой и оперативный способ привлечения внимания к проблеме массовой аудитории. СМИ там). Этот скандал был широко освещен в СМИ. Однако на все запросы Общественной сегодня практически не отражают ту огромную работу, которую делают социально ориенти- палаты Прокуратура отвечала, что для проведения прокурорской проверки и возбужде- рованные НКО, оказывая ежедневную помощь гражданам. Как результат – люди не знают ния уголовного дела ей необходимо заявление. В итоге уголовное дело было возбуждено об этой деятельности и, следовательно, не получают помощи, которая в отдельных случаях только в ноябре 2010 года после специального поручения Президента России. Хотя ста- стала бы для них спасением и продлила бы жизнь. тьи 140 и 144 УПК РФ специально предусматривают возможность такого возбуждения: Решение данной проблемы зависит от многих составляющих, среди которых – пре- «По сообщению о преступлении, распространенному в средствах массовой информации, одоление существующего в обществе и в СМИ недоверия к НКО, непонимания важности проверку проводит по поручению прокурора орган дознания, а также по поручению руко- их деятельности. В отдельных случаях это отрицательно сказывается на жизнеобеспечении водителя следственного органа следователь. Дознаватель, орган дознания, следователь, граждан, а также бьет по репутации органов власти, которые не справляются с возложен- руководитель следственного органа обязаны принять, проверить сообщение о любом со- ными на них обязанностями. вершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной на- Так, отсутствие заинтересованности со стороны СМИ в предоставлении сведений о рабо- стоящим Кодексом, принять по нему решение в срок не позднее 3 суток со дня поступле- те волонтеров, связанной с ликвидацией последствий лесных пожаров и доставкой гумани- ния указанного сообщения». тарной помощи, резко снизило ее эффективность. Волонтеры обменивались информацией В связи с этим следует обратить внимание правоохранительных органов на необходи- в социальных сетях, но пострадавшее население не имело доступа к Интернету, в то время мость принятия мер при наличии в СМИ информации о совершенных преступлениях. как СМИ игнорировали просьбы проинформировать население о том, где и когда будет до- Важнейшей тенденцией развития российских СМИ последних лет стал стремительный ставляться помощь. Если бы функцию информирования СМИ о деятельности добровольцев рост интернет-аудитории. Доля россиян, использующих доступ в Интернет ежедневно, вы- взяло на себя МЧС России, то средства массовой информации, в том числе и телеканалы, росла с 2006 года в 4,5 раза – с 5 до 23%. Месячных пользователей за этот же период также по которым новости как сводки с фронта смотрели все потерпевшие, быстрее бы обратили стало больше – 38 вместо 22%. За последние четыре года вдвое увеличилось количество внимание на столь мощный ресурс. Это увеличило бы приток волонтеров и способствова- россиян, использующих Интернет для общения (чаты, форумы и т. п.), – с 20 до 39%. По офи- ло более эффективной борьбе с огнем и помощи пострадавшим. Кроме того, оперативное циальным данным, российская блогосфера увеличилась в 2 раза только с 2008 по 2009 год. и достоверное информирование населения помогло бы получению волонтерами нужных Одновременно активно развивается Web 2.0., так как произошел взрывной рост социаль- им сведений о новых очагах возгорания, о потребности населения в помощи и позволило ных сетей. Из 31 млн человек, которые выходили в Интернет хотя бы раз в неделю, в апре- более качественно наладить работу. ле 2009 года 18,9 млн (59%) посетили, как минимум, одну социальную сеть. Из них 14,3 млн 26 Несмотря на ослабление позиций традиционных СМИ в качестве общественного ру- зашли на сайт «Вконтакте» и 7,8 млн – на сайт «Одноклассники.ру»16. 27 пора, 2010 год прошел под знаком продолжающегося давления на журналистское со- Основным контекстом общественной самоорганизации современных городских под- общество. По количеству нападений и нераскрытых преступлений против журналистов ростков является их активность и объединения в Интернете. В определенной степе- Россия по-прежнему занимает одно из первых мест в мире, и эту негативную тенденцию ни – это ресурс для дальнейшего развития их гражданской активности в традиционном переломить пока не удалось. К примеру, за октябрь 2010 года в России зафиксирова- пространстве. Уже в 2009 году уровень проникновения Интернета в среду городских под- но более ста случаев воспрепятствования профессиональной журналистской деятель- ростков был очень велик: при общероссийском значении городской взрослой суточной ности, в том числе отказ журналистам в доступе к информации и ее распространении, аудитории сети – 22%, среди опрошенных городских подростков – 68%. Основная часть изъятие тиража, повреждение фото- видео- и аудиоаппаратуры и компьютеров, угрозы подростков пользуется Интернетом ежедневно. В социальные сети вовлечено 69% под- в их адрес и попытки цензуры15. Имеющаяся в Уголовном кодексе статья «Воспрепят- ростков, что позволяет говорить о поколении социальных сетей. Этот ресурс оптимально ствование законной профессиональной деятельности журналистов» сегодня практи- удовлетворяет потребности подростков в общении, поиске новых знакомств и обмене чески не применяется. Кроме того, в последнее время все чаще в качестве способа информацией. 15 http://www.oprf.ru / newsblock / news / 3506 / chamber_news 16 См.: http://www.gazeta.ru / column / gevorkyan / 3439141.shtml Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 26-27 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Интернет становится не только дополнительным пространством для объединения граж- 1.4. Роль местного самоуправления Конституция Российской Федерации зафиксиро- дан по интересам, но и площадкой для отстаивания своих прав и свобод. На современном вала двойственную природу институтов местного этапе развития социальные медиа в целом и блогосфера, в частности, являются альтерна- в развитии гражданского общества самоуправления как органов публичной власти тивными средствами массовой информации, к которым доверие со стороны большинства и институтов гражданского общества, обеспе- пользователей Интернета значительно выше, чем к традиционным СМИ. и повышении социальной чивающих самоуправление местных сообществ. Исследования блогов в качестве новой площадки активности гражданского общества Двойственная природа местного самоуправления только начинается. Группа исследователей Центра Беркмана (США) по изучению Интернета активности населения обусловливает его социальную значимость. и общества проанализировали русскоязычные блоги с целью идентифицировать дискусси- Местное самоуправление является первым онные сети, возникшие вокруг обсуждений политических и общественных тем17. Исследо- уровнем власти, который ближе и теснее всего вание показало, что дискуссионное ядро состоит из четырех основных групп: соприкасается с людьми, и по работе которого люди нередко судят о власти в целом. 1. Политические и общественные отношения (обсуждение новостей, бизнеса и финан- По сути своей это «приемная» власти. На уровне местного самоуправления ярче и острее сов, социального и политического активизма и т. п.). проявляются особенности взаимоотношений, в том числе конфликтных, между обще- 2. Культура (литература, кино, элитная и популярная культура и т. п.). ственностью и властью. Именно на местном уровне могут и должны быть выработаны 3. Региональные блогеры (в том числе блогеры из Беларуси, Украины, Армении, Из- механизмы общественного контроля, эффективного участия общественности в управ- раиля и т. д.). лении территориями. Более того, институт местного самоуправления способен стать 4. Инструментальные блогеры (с большой степенью вероятности использующие блог главным механизмом повышения гражданской активности и социально-политической как средство заработка). ответственности граждан, последовательного и системного включения их в политиче- Блогеры из политической, общественной группы освещают широкий спектр тем и по- скую жизнь на местном, региональном и федеральном уровнях. Никакая другая система зиций. Группа содержит много дискуссий, отражающих независимую точку зрения, а так- не способна выполнить задачу массового вовлечения граждан в процесс управления же обсуждения, связанные с офлайновыми политическими и социальными движениями. территориями. Российская политическая блогосфера больше расположена к обмену ссылками между раз- Местная власть является тем приводным ремнем, который обеспечивает выполнение ными сторонами политической арены по сравнению с другими блогосферами (например, любой стратегии федеральной и региональной власти, доводя ее до людей. Муниципаль- американская блогосфера). В российской блогосфере менее выражен феномен самопо- ные руководители, хорошо знающие особенности и проблемы территории и населяющих ее вторения и изоляции внутри кластера собственного мнения. «Новостная диета» русскоя- людей, способны предложить наиболее эффективную тактику реализации стратегий и про- зычных блогеров более независима, интернациональна и оппозиционна, чем у пользова- ектов, разработанных на федеральном уровне. Органы местного самоуправления могут телей русскоязычного Интернета в целом, и еще более, чем у тех, кто им не пользуется, обеспечить для руководителей государства непрерывную и достоверную обратную связь, а получает информацию в первую очередь от федеральных телевизионных каналов. предоставляя информацию о ходе выполнения важнейших национальных задач на местах, В целом общественное мнение неуклонно перемещается в Интернет, который об отношении граждан к различным инициативам власти, а при необходимости – и пред- по-прежнему остается неподцензурным пространством. Неформальная журналистика ста- ложения по корректировке принятых решений. новится могучим конкурентом печатных и электронных СМИ. Интерактивная паутина по- Однако еще более значима роль местного самоуправления как механизма гражданско- буждает огромное число людей к созданию собственных фото- и видеорепортажей, ком- го участия, способа активизации инициативы снизу, без которой невозможна полноценная ментариев и аналитических материалов. Общественное оживление в Сети выводит из сна модернизация страны. Отсюда возникает вероятность не только внедрения предложений и традиционные медиа, в первую очередь печать. местных жителей в социальную и политическую практику, но и формирования активной При этом телевидение и Интернет – совершенно разные среды со своими способами общественной среды. воздействия на аудиторию. Большая часть граждан России не пользуется Интернетом, В настоящий момент ресурсы местного самоуправления используются недостаточно. не читает блоги, все скандалы или темы, которые проходят в Интернете бурей, для основ- Эффективной работе местных властей мешает целый ряд препятствий, важнейшим из ко- ной массы граждан просто не существуют. Интернет воздействует на достаточно узкий сег- торых является слабая ресурсная база МСУ и в первую очередь низкий уровень собствен- мент общества, социально и политически активный. ных доходов местных бюджетов. Удельный вес местных налогов в доходах бюджетов му- 28 Люди, общающиеся через Интернет, быстрее получают доступ к информации, чем те, ниципальных образований составляет 3,8% (91,8 млрд рублей), в том числе земельного 29 кто им не пользуется. Они осмысливают события многопланово, имеют возможность озна- налога – 3,4% (81,8 млрд рублей), налога на имущество физических лиц – 0,4% (10 млрд комиться с разными позициями и приобрести опыт ведения дискуссий с представителями рублей)18. При этом перечень налогов, поступающих в муниципальные бюджеты, слабо разных точек зрения. У них резко снижается восприимчивость к идеологическим установ- зависит от развития экономической активности на территории, не стимулирует местные кам, которые транслируются телевизионными каналами; появляется возможность пере- власти к поддержке малого бизнеса и инновационных производств, 98% муниципалитетов носа сетевого взаимодействия в реальную жизнь: от проведения добровольческих акций в России являются дотационными. Поскольку межбюджетные отношения строятся на прин- до организации масштабных протестных мероприятий. Таким образом, можно говорить ципах выравнивания бюджетной обеспеченности, наибольшую финансовую поддержку о нарастании отличий между частью общества, имеющей доступ к Интернету и освоив- получают наименее успешные муниципалитеты, что закрепляет иждивенческую позицию шей культуру сетевого взаимодействия и телевизионной аудиторией, которая Интернетом руководителей МСУ. Полномочия МСУ недостаточно обеспечены финансово, в основной не пользуется. массе муниципалитетов отсутствуют бюджеты развития и возможности для реализации 17 Public Discourse in the Russian Blogosphere: Mapping RuNet Politics and Mobilization. The Berkman Center for Internet & 18 По данным Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления: Society at Harvard University, 2010. http://www.komitet4.km.duma.gov.ru / site. xp / 050056053124055048050.html Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 28-29 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 соответствующих программ. Кроме того, в процессе реформы местного самоуправле- местных вопросов, обусловлена уровнем образованности, экономической активностью, ния муниципалитеты были лишены имущества, в том числе недвижимого, необходимого долей работающих в составе населения, его этнокультурным составом, историческими тра- для поддержки предпринимательской деятельности. Стабильность экономической сферы дициями самостоятельного решения проблем поселений. местного самоуправления имеет ключевое значение для укрепления авторитета местной Развитие общественной активности на уровне местного самоуправления характеризо- власти в глазах населения. Соответственно когда у этой власти отсутствуют реальные фи- валось в текущем году противоречивыми тенденциями. С одной стороны, в муниципаль- нансовые рычаги, необходимые для решения волнующих жителей проблем, добиться тако- ных образованиях развивались различные партнерские формы взаимодействия властей го авторитета невозможно. и граждан. С другой – были отмечены массовые случаи серьезных конфликтов между Низкий образовательный и профессиональный уровень должностных и выборных лиц гражданами и муниципальными властями. Наибольшее количество конфликтов возникало органов местного самоуправления сельских поселений является серьезным препятствием в сфере земельных отношений и градостроительства, а также в сфере ЖКХ. для их эффективной работы. Значительная доля из числа глав 24 тыс. муниципальных об- В последнее время отмечается рост гражданской активности на местном уровне, на- разований и около половины муниципальных депутатов не имеют высшего образования, правленный на решение экологических проблем. Часть из них получила широкое осве- а тем более – необходимых профессиональных компетенций. В настоящее время отсут- щение в СМИ, стала предметом слушаний в региональных общественных палатах, Обще- ствует национальная программа, позволяющая обеспечить массовое обучение действую- ственной палате Российской Федерации. Наиболее резонансным событием 2010 года стал щих должностных лиц местного самоуправления, а также подготовить профессиональный конфликт по поводу вырубки Химкинского леса. Несмотря на то что основным оппонентом кадровый резерв для замещения должностей в муниципальных организациях. защитников леса стали федеральные структуры, позиция властей городского округа Химки Ключевым фактором развития МСУ является взаимодействие между местными и регио- усугубляла конфликт. В частности, защитники леса обвиняли власти города в стремлении нальными властями. В этой связи вызывают серьезное беспокойство участившиеся случаи застроить территорию Химкинского леса, в фальсификации общественных слушаний, про- наступления на конституционные права местного самоуправления со стороны некоторых вокациях, следствием которых стали избиение журналиста местной газеты и задержание губернаторов. Наиболее ярким примером является увольнение губернатором Амурской некоторых активистов. Безусловно, сложившаяся ситуация стала следствием нежелания области всенародно избранного мэра г. Благовещенска. Событие, произошедшее весной местных властей общаться с гражданами и разъяснять свою позицию. 2010 года и сопровождавшееся массированной дискредитационной кампанией в регио- Еще одно обращение граждан в Общественную палату РФ также было связано с кон- нальных СМИ, контролируемых губернатором, не только перечеркнуло базовый конститу- фликтом, порожденным экологическими проблемами: жители деревни Подберезье Нов- ционный принцип независимости местных властей, но и серьезно подорвало веру граждан городской области выступили с протестом против работы местного завода «Флайдерер», в авторитет и легитимность власти. ядовитые выбросы которого отравляют окружающую среду. Руководство завода и местные Не менее остро стоит проблема низкой социальной активности граждан, устраняющих- власти отказываются обсуждать эту проблему с жителями, в связи с чем инициативная ся от участия в решении вопросов местного значения. Безынициативность населения пре- группа была вынуждена провести несанкционированный сход и обратиться в Обществен- вращает местное самоуправление в управление – один из уровней власти, при этом не- ную палату. эффективный и несамостоятельный. Снижению социальной активности граждан нередко Массовые обращения граждан связаны с планами точечной застройки городских тер- способствует позиция местных властей, не заинтересованных проблемами граждан, часто риторий. Граждане утверждают, что при разработке планов строительства не учитывается стремящихся подменить реальное сотрудничество его видимостью. Нередки случаи про- их мнение, результаты обязательных в данном случае общественных слушаний фальсифи- фанации форм прямого волеизъявления граждан (фальсификация результатов выборов, цируются. Конфликты, разворачивающиеся в сфере градостроительной политики, повто- общественных слушаний и референдумов); использование общественной активности ради ряются во множестве городов России, хотя особую активность в отстаивании своих прав реализации политических или бизнес-проектов, преследующих цели, отличные от целей на- проявляют жители Москвы, Московской области и Санкт-Петербурга. Так, в подмосковном селения. Климовске общественность выступила против организации транзита автотранспорта че- Кроме того, причиной низкой социальной активности на местном уровне являются рез центр города. В ходе публичных слушаний горожане однозначно высказались против сформировавшиеся социально-психологические установки граждан, заключающиеся данного проекта, предложили альтернативные варианты прокладки трасс. Однако местные в ощущении тотальной зависимости от власти, неумении и нежелании принимать на себя власти проигнорировали все жалобы и протесты общественности и продолжили реализа- ответственность за решение проблем своего дома, улицы, поселения, а также низкая цию проекта. 30 правовая культура и неинформированность. Большая часть населения слабо осведомле- В городе Видное Московской области в ноябре 2010 года разгорелся конфликт между 31 на о полномочиях и сфере ответственности местных властей, о собственных правах и воз- застройщиком и жителями центральной части города. Строительство началось без согла- можностях влияния на ситуацию в собственном доме, поселке, микрорайоне, городе. Так, сования с местными жителями, из-за чего люди лишились детской площадки и парковки. по данным исследования, проведенного ИНСОР19, только каждый восьмой житель России В 2010 году ряд круглых столов и слушаний, проводимых Общественной палатой уверен, что полностью осведомлен обо всем происходящем в общественной жизни поселе- РФ, был посвящен проблемам в сфере управления многоквартирными домами. В част- ния; еще 21% респондентов считают себя достаточно хорошо осведомленными. Основная ности, предметом специального обсуждения стал вопрос о создании множества фаль- часть опрошенных граждан (41,8%) характеризует уровень своей информированности вы- шивых товариществ собственности жилья (ТСЖ) и о конфликтах между руководителями сказыванием «что-то слышал». При этом 20% респондентов утверждают, что они вообще ТСЖ и местными властями. Главной причиной конфликта, как правило, является захват не интересуются общественной жизнью поселения. чиновниками общедомовой собственности, попытка присвоить деньги, собираемые В то же время уровень социальной активности в муниципальных образованиях далеко от аренды подвалов, чердаков, рекламных растяжек. Такая практика получила широкое не однороден. Социальная позиция граждан, в том числе активность их участия в решении распространение, подрывая сами принципы функционирования ТСЖ. Широкую извест- ность получила история Татьяны Лебедевой, заместителя руководителя ТСЖ «Дом на Фур- манном». Т. Лебедева и ее соседи по дому боролись за общую долевую собственность 19 http://nesch.ieie.nsc.ru / GLGOR. html с чиновниками и захватчиками технических помещений, которые годами без документов Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 30-31 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 сдавались в аренду, перекрывая доступ к инженерным коммуникациям. Более того, более 17 тыс. омичей. Территориальное общественное самоуправление объединяет самую арендаторы и чиновники предприняли попытку рейдерского захвата ТСЖ, сама Татья- активную часть населения, способную не только участвовать в решении актуальных задач на Лебедева была избита. Несмотря на решения суда в пользу ТСЖ, на его руководство городского сообщества, но и обеспечивать обратную связь общественности с органами по-прежнему оказывается давление. местного самоуправления. Результат этой работы – возросший интерес молодежи к ме- Другой типичный пример: в городе Электрогорске Московской области в одном из до- роприятиям, которые организуют и проводят комитеты территориального общественного мов начался капитальный ремонт на средства, выделенные из Фонда поддержки рефор- самоуправления. мирования ЖКХ. Рабочие, нанятые местными властями, провели ремонт настолько не- Отдельные интересные инициативы реализуются и в сельской местности. Например, качественно, что вывели из строя коммуникации дома. Активисты дома начали борьбу при совете МО «Красноярский сельсовет» Красноярского района Астраханской области за контроль над процессом ремонта. создана общественная молодежная палата, которая является общественным объединени- Вместе с тем изучение ситуации в российских муниципалитетах показывает, что в них ем без образования юридического лица, совещательным консультативным органом. Ре- развиваются и различные формы конструктивного взаимодействия общественности и вла- зультатом деятельности палаты стали разработка и реализация проектов «Помоги родной стей, механизмы общественного контроля и цивилизованного согласования интересов раз- природе», «Красный Яр глазами туристов», а также участие в выборах 2009 года. личных социальных групп. Так, например, для предупреждения рисков и ущербов при строи- На сегодняшний день в российских муниципалитетах накоплен серьезный банк различ- тельстве объектов туристско-рекреационной особой экономической зоны (ТРОЭЗ) «Байкал» ных форм институциональной поддержки общественных инициатив со стороны городских в Республике Бурятия по инициативе администрации села Турка, а также общественных властей. В некоторых городах ежегодно проходят конкурсы на лучшие социальные проекты, организаций «Турка» и «БРО по Байкалу» был разработан механизм общественного догово- финансируемые местными властями. Участниками конкурса становятся общественные ор- ра, подписанного представителями сельских администраций, экобизнеса и НКО. В рамках ганизации, ТОС, горожане. Ряд городов внедряет разработку и финансирование целевых обсуждения и подписания договора происходило согласование интересов органов власти, программ по развитию общественной активности. бизнеса и местных жителей, а также привлечения широкой общественности к обсуждению Развитие различных форм взаимодействия общественности и муниципальных властей и совместному решению проблем, возникающих при строительстве ТРОЭЗ. было проанализировано в ходе исследования, проведенного в июле-августе 2010 года Негосударственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления Всероссийским советом местного самоуправления при поддержке Высшей школы эко- в г. Каменске-Уральском Свердловской области осуществляется общественными объеди- номики20. В исследовании приняли участие 1600 респондентов, преимущественно главы нениями и отдельными гражданами. Представители НКО активно участвуют в общественно- муниципальных образований. Было установлено, что большинство опрошенных придают политической жизни города, в том числе в публичных слушаниях, в выработке решений большое значение проблеме взаимодействия органов власти с общественностью. 34,2% органов местного самоуправления, инициируют создание общественных советов при гла- участников опроса считают, что «взаимодействие органов власти и общественности вносит ве города, выступают в городских средствах массовой информации. Главным механизмом большой вклад в развитие муниципального образования». 70,2% респондентов полагает, организации публичной дискуссии по вопросам местного самоуправления является откры- что «взаимодействие органов власти и общественности позволяет решать отдельные за- тый диалог в рамках созданных общественных советов. дачи». И только 1,6% опрошенных заявили, что это взаимодействие «не позволяет решать В Сокольском муниципальном районе Вологодской области на официальном интернет- никаких задач». Результаты исследования также отразили определенную роль в развитии сайте администрации размещаются проекты решений, выносимых на очередные сессии активности на местном уровне сравнительно нового института – региональных обществен- с целью проведения публичной независимой экспертизы. Данная норма закреплена в ре- ных палат. гламенте муниципального собрания Сокольского муниципального района. Граждане могут Для развития местного самоуправления необходимо использовать лучший опыт послед- оперативно и в удобное для них время ознакомиться с проектами решений муниципально- них лет. Нужна пропаганда существующих достижений в сфере развития общественной го собрания, обсудить их и представить свои предложения. активности на местном уровне, сбор и распространение передовых практик по развитию Во внутригородском муниципальном образовании Восточное Измайлово (Москва) хо- общественной активности в муниципальных образованиях. Стимулировать глав муници- рошо зарекомендовала себя практика проведения открытых расширенных заседаний пальных образований к развитию общественной активности можно через введение со- муниципального собрания. Как правило, в них участвуют более 200 человек, а принятые ответствующих показателей в оценку деятельности городских округов и муниципальных решения и предложения участников учитываются в формировании планов и программ районов, проведение региональных и федеральных конкурсов, публикацию рейтингов му- 32 социально-экономического развития территории. ниципалитетов по критерию развития общественной активности в СМИ и сети Интернет. 33 В Волгограде на основании опросов граждан происходит формирование городского Практика показывает, что в масштабах страны необходима организация серьезной бюджета. Проблемы и приоритетные направления развития города, обозначенные горо- информационно-просветительской кампании, направленной на формирование потребно- жанами, становятся приоритетными направлениями бюджетной политики властей города. сти в гражданском участии на местном уровне. Спектр технологических решений подобной Развитие уличных комитетов стало эффективным инструментом мобилизации обще- кампании может быть широким – от социальной рекламы до организации специальных ственности в городе Шуя Ивановской области. телепередач и тематических линий в популярных телепередачах, от конкурсов на информа- В Новосибирске, Томске, Рязани, Кирове, Чите, Брянске, в городе Шарья Костромской ционное освещение местного самоуправления до организации просветительских лекций области, в городском округе Вятские Поляны Кировской области, а также в целом ряде в школах и вузах. К подобной кампании могут быть подключены и некоммерческие орга- городов Волгоградской области территориальные общественные самоуправления (ТОС) низации, в том числе через механизмы ежегодных конкурсов по распределению средств эффективно решают задачи вовлечения общественности в решение городских проблем. господдержки некоммерческого сектора. В Омске сформирована система территориального общественного самоуправления, элементами которой являются объединения граждан по месту жительства, различающие- ся по количеству жителей и размеру территории, на которую распространяется их деятель- 20 Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. М.: Эконом-информ. 2009. ность. Всего в осуществлении территориального общественного самоуправления участвуют С. 74–93. Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010Doklad-OPRF-2010.indd 32-33 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 На повестке дня также расширение и коррекция законодательства, регулирующего практику реального использования форм прямой демократии, предусмотренных Феде- ральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Публичные слушания являются формой обязательного учета мнения граждан по важнейшим вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. Однако действующая редакция статьи 28, регулирующей их проведение, характеризуется детальной регламентацией процедуры публичных слушаний в сочетании с отсутствием каких-либо требований к учету их результатов. Непонятно, зачем законода- Глава 2. тель столь подробно расписывал механизм организации данного мероприятия, если един- ственной формой использования его результатов является только их публикация (обна- родование). В законе отсутствует определение понятия «результат публичных слушаний». Активность гражданского Вместе с тем нуждается в коррекции и перечень вопросов, обязательно выносимых на пу- бличные слушания. общества в социально- Крайне актуально принятие законодательных решений, направленных на укрепление территориального общественного самоуправления и сети товариществ собственников жилья. Представляется избыточным установление представительным органом местного политическом контексте самоуправления границ территории, на которой осуществляется территориальное обще- ственное самоуправление, если речь идет о локальной зоне с границами, четко фиксиро- 2010 года ванными в правовых и технических документах – дом и подъезд. В данном случае необхо- димость принятия решения представительным органом лишь обюрокрачивает процедуру. Проблемным представляется вопрос о кворуме на собраниях (конференциях) граждан, со- зываемых по вопросам осуществления территориального самоуправления. Федеральным • 2.1. Экономическая модернизация России законом № 131-ФЗ нормы такого кворума определены жестче, чем в избирательном зако- нодательстве сразу по нескольким направлениям (например, не менее половины жителей • 2.2. Проблемы образования в фокусе внимания соответствующей территории, не менее 2 / 3 избранных делегатов). Практика (и здравый гражданского общества смысл) показывают, что в реальности собрать в одном месте и в одно время большинство жителей – практически невозможно. Это подталкивает к фальсификации явки. По мне- • 2.3. Судебно-правовая система и деятельность нию представителей органов местного самоуправления, высказанному в ходе обсуждений правоохранительных органов в экспертных группах, нынешний порядок слишком сложен для большинства активистов территориальных общественных самоуправлений. • 2.4. Социальная политика • 2.5. Региональная политика • 2.6. Здоровье нации • 2.7. Проблемы экологии и защиты окружающей среды • 2.8. Межнациональные отношения, борьба 34 с экстремизмом и терроризмом 35 • 2.9. Культура и культурная политика Глава 1. Портрет гражданского общества России–2010 Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 34-35 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года 25% Отрицательное отношение 75% Позитивное отношение Гражданское общество России развивается в ходе обсуждения и решения актуальных про- блем страны. Определяющее влияние на данный процесс оказывают происходящие со- бытия. Ключевые темы включаются в актуальную повестку дня, проходя через структуры гражданского общества, наполняя его жизнедеятельность содержанием. 2.1. Экономическая Реализация заявленного руководством России стратегического курса на системную модерни- Рис. 9. Отношение граждан России к модернизации (%) модернизация России зацию всех сфер жизнедеятельности страны и переход к инновационному развитию требуют По данным совместного исследования ВЦИОМ и Общественной палаты РФ «Социаль- консолидации усилий государства, гражданского ный потенциал российской модернизации»22, такой необходимый потенциал для успеш- общества и деловых кругов. Безальтернативность этого курса осознается большей частью ной модернизации накоплен. Имеется креативное меньшинство (2%), активные слои российского общества, которой небезразлично будущее страны, но говорить о его готов- (25%), готовые апробировать модернизационные нововведения, и благожелательное ности полностью включиться в модернизационные процессы преждевременно. большинство (66%). В то же время благожелательное большинство плохо понимает, Основная причина заключается в том, что государственная политика модернизации что именно стоит за политикой модернизации. Недостаток информированности актив- еще не ясна для всех слоев общества и крайне медленно переводится в практическую пло- ных групп населения требует разъяснения политики модернизации, сфокусированного скость. Не случайно, по данным Института социологии РАН (на июнь 2010 года)21, только на ценностях и интересах соответствующих групп, увязывающего общие цели модерни- 23% российских граждан верят в то, что модернизация произойдет в течение ближайших зации с их жизненными стратегиями. Ожидания населения от модернизации связаны 5–10 лет (рис. 8). с социальным измерением развития и являются предупреждением против чистого тех- нократизма, требованием сочетания инновационного развития с решением актуальных социально-экономических проблем. Нет, не верю и думаю, что по крайней мере 18 Необходимость расширения социальной базы, поддержки курса руководства страны в ближайшие 30 лет этого не произойдет на модернизацию и высокотехнологичное развитие России обязывают все ответствен- ные политические и общественные силы найти компромисс по ключевым позициям Да, верю, но считаю, что это произойдет очень нескоро, не раньше чем через 20 лет 24 и включиться в конструктивную работу. Именно поэтому Общественная палата Россий- ской Федерации видит свою задачу в установлении диалога между обществом и государ- ством по проблемам модернизации в целях выработки и реализации консолидирован- Да, верю, но считаю, что это может произойти не раньше чем через 10–15 лет 25 ной политики реформ. Это имеет особое значение для экономической сферы, модернизацию которой Россия Да, верю и считаю, что это может произойти должна провести в условиях значительного технологического отставания от передовых 23 уже через 5–10 лет стран, дефицита исторического времени и ограниченности ресурсов. Руководством страны поставлена амбициозная цель – формирование конкурентоспо- 36 собной инновационной экономики, призванной обеспечить России лидирующие позиции 37 Рис. 8. Оценка перспектив модернизации населением (%) в глобальном мире, безусловное соблюдение ее национальных интересов во всех сферах жизнедеятельности и являющейся главным источником благосостояния ее граждан. Оче- Между тем в российском обществе вполне определенно ощущается насущная потреб- видно, что для создания «умной» экономики, основанной на знании, интеллекте и новых ком- ность в комплексной, охватывающей все сферы жизнедеятельности страны, точно выве- петенциях, необходимо решить как минимум четыре основных стратегических задачи. ренной программе действий государства и общества (рис. 9). И прежде всего в социально- Во-первых, диверсифицировать преимущественно сырьевую экономику, модернизируя экономической сфере. Об этом свидетельствует общественная экспертная дискуссия, при этом ускоренными темпами ее реальный сектор. Во-вторых, осуществить ускоренный развернувшаяся вокруг проблемы модернизации, выявившая принципиальное различие переход экономики к технологиям шестого уклада, в соответствии с теми приоритетами, ко- подходов по ряду ключевых позиций: образ желаемого будущего, модель и характер мо- торые определены Президентом Российской Федерации. Особенно важно, чтобы в авангар- дернизации – опережающий или догоняющий, механизмы ее реализации, уровень вовле- де новой технологической революции шел базисный для экономики машиностроительный чения общества в модернизационные процессы. комплекс. В-третьих, создать национальную инновационную систему, включающую систему 21 http://www.isras.ru / files / File / Doclad / gotovo_li_rossijskoe_obshestvo_k_modernizacii. pdf 22 Социальный и институциональный потенциал модернизации (на материале исследования ЮФО). М.: ВЦИОМ, 2010. Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 36-37 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 генерации новых знаний, компетенций и инноваций, а также инфраструктуру, обеспечи- Анализ результатов общественной дискуссии, обобщение предложений, поступающих вающую быстрое внедрение инноваций в серийное производство. Наконец, в-четвертых, от организаций и граждан, мнение авторитетных экспертов и населения позволили выра- сформировать новое инженерно-техническое и рабочее поколение, способное обеспечить ботать достаточно цельное представление об оптимальной модели модернизации России. инновационное развитие российской экономики. Ее основные характеристики представляются следующим образом: Для решения этих задач Общественная палата в 2010 году активно задействовала прак- • выбор опережающей траектории развития, обеспечивающей решение задач модер- тически все формы работы: общественные экспертизы законопроектов, пленарные засе- низации и инноватизации страны в кратчайшие исторические сроки; дания, общественные слушания, рабочие заседания, круглые столы, форумы и семинары, • переход от преимущественно экспортно-сырьевого характера экономики к иннова- международное сотрудничество, совместную работу с другими институтами гражданского ционному социально ориентированному типу развития, с опорой на развитие реального общества. Это позволило Палате стать своего рода коммуникативным органом, который производства; аккумулирует общественное мнение по вопросам модернизации, готовит на этой основе • глубокая модернизация основных систем функционирования государства и обще- предложения, связанные с формированием позиции гражданского общества относитель- ства: социально-экономической, образовательной, финансовой и фискальной, судебно- но ключевых проблем, ведет работу по согласованию этой позиции со всеми заинтересо- правовой, социокультурной, национальной безопасности и обороноспособности; ванными структурами и выдвигает значимые инициативы. Такой подход способствовал • одновременное развертывание инновационных процессов, прежде всего по приори- созданию синергетического эффекта взаимодействия всех структур – институтов граждан- тетам, определенным руководством страны; ского общества, органов государственной власти и бизнес-сообщества. • формирование инновационной системы генерации новых знаний и компетенций (ре- Исходя из наиболее актуальных проблем модернизационной повестки дня, деятель- форма образования); ность институтов гражданского общества строилась по различным направлениям, одним • всемерное развитие конкуренции; из которых явилось активное участие в разработке модели модернизации и политики по ее • поддержка малого и среднего бизнеса как базы инновационного развития и форми- внедрению. В рамках этого направления основные усилия были направлены на преодоле- рования среднего класса; ние фрагментарности и неясных для общественности аспектов модернизационной и инно- • развитие демократических институтов гражданского общества; вационной политики, а также на формирование целостного представления об оптимальной • минимизация негативных факторов развития, прежде всего коррупции, криминали- модели модернизации России. Особое место занимает задача преодоления администра- зации экономики, излишней бюрократизации; тивных барьеров при экспорте высокотехнологичной продукции, программа импортозаме- • преодоление социальной дифференциации общества и резкой неравномерности ре- щения; активизация рационализаторской и изобретательской деятельности; сертификация гионального развития; машиностроительной продукции; промышленная и экологическая безопасность. • закрепление и дальнейшее развитие позитивных демографических тенденций, наме- Значительное внимание уделялось анализу общественного мнения российских граждан тившихся в последнее время; по проблеме модернизации. При этом особый интерес представляли меры, которые спо- • всемерное развитие человеческого потенциала, прежде всего молодого поколения, собны привести к ее успеху (по данным Института социологии РАН)23 (рис. 10). повышение уровня и качества жизни населения, сохранение и развитие великой русской культуры и национальных культур народов России. В результате реализации указанных характеристик можно ожидать достижения стра- Развитие демократии, повышение общественно-политической активности 9 тегической цели модернизации – обеспечения экономического и социального развития страны, соответствующего статусу России как современной ведущей мировой державы с высоким уровнем и качеством жизни народа, занимающей передовые позиции в гло- Учет руководителями государства мнения народа о том, 25 что и как необходимо делать бальной экономической конкуренции, надежно обеспечивающей национальную безопас- ность и реализацию конституционных прав граждан. Характерно, что по данным социологи- Подготовка кадров, которые могли бы осуществить модернизацию страны ческих опросов, более 70% российских граждан верят в достижимость этой цели24. 28 Важным инструментом инновационного развития реального сектора экономики яв- ляются технологические платформы. На эту тему в Общественной палате был проведен 38 Активное внедрение новых современных технологий 35 ряд обсуждений с привлечением представителей государственных органов власти, дело- 39 вых кругов, институтов гражданского общества. Их целью стало разъяснение методологии и инструментария формирования технологических платформ как эффективного механизма Изменение системы управления, повышение эффективности ее работы 36 государственно-частного партнерства в области научно-технологического и промышлен- ного развития, обеспечения развития инновационных технологий в сферах, имеющих вы- сокую общественную значимость. По итогам работы эксперты пришли к единому мнению Искоренение коррупции 49 о необходимости продолжения активного взаимодействия государства и общества в дан- ной сфере. Показательным примером в поиске оптимальных совместных решений может служить Рис. 10. Какие меры, по мнению населения, могут обеспечить проведение в стране проведенный в Общественной палате круглый стол «Рост цен на продукцию металлурги- успешной модернизации (%) ческой, горно-обогатительной и угольной промышленности», в котором приняли участие 23 http://www.isras.ru / files / File / Doclad / gotovo_li_rossijskoe_obshestvo_k_modernizacii. pdf 24 «http://www.isras.ru / files / File / Doclad / gotovo_li_rossijskoe_obshestvo_k_modernizacii. pdf Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 38-39 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Союз машиностроителей России и Общественный совет при Министерстве промышлен- вид. С января 2010 года работает портал государственных услуг (www.gosuslugi.ru). На нем, ности и торговли Российской Федерации. По итогам его работы была выработана консо- к примеру, можно отправить заявление на выдачу загранпаспорта и заполненную анке- лидированная позиция, способствовавшая достижению компромиссного решения между ту. У тех, кто готов использовать Интернет, наибольший интерес вызывают такие услуги, металлургами и машиностроителями о повышении цен на металлопрокат на 22% вместо как регистрация автомобиля, подача налоговой декларации, постановка в очередь в дет- запланированных 30%. ский сад, назначение пособий и льгот, получение паспорта и назначение пенсии. Все они Плодотворной оказалась общественная инициатива разработки и реализации мас- включены в «План перехода на предоставление государственных услуг». штабной программы утилизации легковых машин. Она весьма существенно поддержа- Электронное правительство – это те же чиновники и граждане, взаимодействие между ла отечественную автомобильную промышленность в кризисный период. Кроме того, которыми переведено в режим онлайн. Впрочем, чтобы электронный документ получил по данным Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, затратив силу привычных справок, нужно внести изменения в законодательство – в исправлениях на каждый проданный автомобиль 50 тыс. рублей, государство сегодня получает 104 тыс. нуждаются примерно 300 федеральных нормативно-правовых актов. До сих пор не при- рублей в виде налогов и внебюджетных отчислений. Уже сформулированы предложения нят закон «Об электронном документе». Плохо работает закон «Об электронной цифровой по распространению этой практики на грузовой, автобусный парк и сельскохозяйствен- подписи», написанный таким образом, что соответствовать его требованиям могут только ную технику. крупные банки и большие федеральные структуры. Результативной оказалась также совместная с Общественным советом при Министер- Успехи в деле перехода к электронному правительству не сводятся только к опре- стве сельского хозяйства Российской Федерации инициатива активизации развития про- делению того, насколько органы власти используют в своей работе информационно- грамм лизинга для покупателей отечественной сельхозтехники (снижение с 20 до 7% пер- коммуникационные технологии. Не менее важно, чтобы новые электронные услуги были вичного взноса для участников федеральной программы лизинга сельскохозяйственной востребованы гражданами. Иными словами, электронное правительство – это не только техники и оборудования уже реализуется «Росагролизингом»). инфраструктура и регламенты. Государственные услуги нужны всем: и «информационно бо- Новый закон открыл вузам возможность создавать малые инновационные предприя- гатым», и «информационно зажиточным», а особенно – «информационно бедным», у которых тия. Для этого вузу достаточно отдать частному капиталу свою интеллектуальную собствен- с доступом в Интернет и навыками компьютерной грамотности дела обстоят плохо. ность, затем участвовать в развитии продукта и получать выгоды от его рыночной реализа- Интерактивная составляющая на сайтах органов власти все еще развита явно недо- ции. Таким путем, наряду с финансовыми вопросами, решаются и социальные – в первую статочно. Не хватает электронных форумов, тематических дискуссий и других площадок, очередь появляется работа для талантливых студентов и выпускников. За год действия за- где граждане могли бы взаимодействовать с властью. Но есть и положительные приме- кона при вузах создано 144 малых инновационных предприятий, и многие из них весьма ры: на официальном веб-сайте органов власти Ханты-Мансийского автономного округа – успешны. Югры уже несколько лет работает «Дискуссионный клуб» и ведутся обсуждения актуальных Динамика активности пользования Интернетом и компьютеризации показывает, проблем округа. Но это скорее исключение, чем правило. что в России происходят общемировые процессы информационной революции. Важ- Важнейшей составляющей инновационного развития страны является рост фунда- нейший барьер – 10 персональных компьютеров на 100 домохозяйств – был преодолен ментальных научных исследований. Фундаментальная наука в России находится сегодня еще в 2004 году, а к 2009 году уже 30% домохозяйств имели персональные компьюте- в угрожающем состоянии. Так, по данным исследования «Конкурируя за будущее сегод- ры25. Доля пользователей Интернета среди взрослого населения приблизилась к концу ня» (выполнено по заказу «Опоры России»), доля России в мировых затратах на научно- 2009 года к 40 млн человек (35% населения). С 2001 по 2009 год число пользователей исследовательские и опытно-конструкторские работы составила в 2010 году лишь 1,35%. Интернета выросло с 8,7 до 39,9 млн человек, т. е. в четыре с половиной раза. Россия является единственной из мировых промышленных держав, где конкурентоспособ- Проблема инновационного развития вошла в число приоритетов региональных властей, ность инновационной системы за последние двадцать лет снизилась. Многие проблемы которые включились в процесс стимулирования инновационных проектов. В экономиче- отечественной науки по-прежнему упираются в недостаточное государственное финанси- ски активных слоях населения России растет интерес к инновациям и модернизации. Люди рование. Так, лишь 20% исследователей считают объем получаемого ими финансирования не только знают, что такое модернизация, они готовы участвовать в модернизационных более или менее достаточным26. В этом основная причина продолжающейся эмиграции проектах. У многих формируется ориентация на инновационную активность, на модерниза- талантливых российских ученых за границу. План создания российской Силиконовой доли- ционную активность, на мобилизацию собственного квалификационного, образовательно- ны в Сколкове призван дать импульс развитию наукоемких технологий, но уже сегодня це- 40 го потенциала, готовность переквалифицироваться, меняться. лесообразно выделить средства для доступа российских ученых к новейшим техническим 41 Всесторонняя модернизация невозможна при существующем уровне коррупции. Важ- приборам, что, среди прочего, затруднено запретительными таможенными пошлинами. нейший шаг в борьбе с коррупцией государственных служащих – введение системы элек- Не менее важным направлением является повышение эффективности подготовки про- тронного правительства. В этом направлении предпринимаются серьезные усилия, однако фессиональных кадров для реализации задач модернизации российской промышленности. Россия находится только в начале процесса перевода оказания важнейших государствен- На общественной повестке дня – сложнейшая задача формирования нового управ- ных услуг в электронную форму. В настоящее время в стране реализуется «План перехода ленческого, инженерно-технического поколения, способного обеспечить инновационное федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг развитие России. Эта цель может быть достигнута созданием эффективной комплексной и исполнение государственных функций в электронном виде». В План включены 73 базо- системы подготовки высококвалифицированных специалистов: «школа – ПТУ, техникум – вые государственные услуги, которые к 2015 году планируется перевести в электронный институт – производство – повышение квалификации – переподготовка». Только в ее рам- ках можно решить проблему формирования кадрового потенциала для модернизации и ин- новационного развития экономики России. 25 Якушев В. В. Выступление на заседании президиума Государственного совета «О реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации». Официальный сайт Президента России [Электронный до- кумент]. Режим доступа: http://www.kremlin.ru / transcripts / 819 26 Конкурируя за будущее сегодня: новая инновационная политика для России. М., 2010. С. 27, 31. Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 40-41 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Модернизация в образовательной сфере должна быть направлена на безусловное по- В сложившихся условиях нужно говорить о необходимости перезагрузки всей систе- вышение качества самого образования. Специалист, заканчивающий учебное заведение, мы предоставления социальных услуг – сохраняя ее достижения, решительно отвергая должен быть востребован прежде всего в реальном секторе экономики. И в первую оче- неоправданную бюрократизацию, жесткость и негибкость. Есть потребность построения редь в России, а не за рубежом. новой национальной модели социального обслуживания, отвечающей не только требова- В этом смысле представляют интерес первые результаты общественной экспертизы ниям европейского и мирового законодательства, но и перспективам социального раз- законопроекта «Об образовании», размещенного на сайте Общественной палаты. Обоб- вития России. щенное мнение специалистов свидетельствует о том, что новый закон об образовании действительно необходим. Тем не менее, по мнению экспертов, в проекте принята невер- ная концепция, устраняющая компетенцию и ответственность вузов за содержание обра- 2.2. Проблемы образования Образование – сфера, в которой реализуются зования. Все это перекладывается на аккредитационные и государственные органы, что многообразные интересы государства, граждан, исключает творчество и адаптивность к меняющимся запросам и наносит серьезный удар в фокусе внимания гражданского бизнеса, образовательного сообщества. Согла- по конкурентоспособности выпускников на рынке труда. сование этих интересов, достижение подлинного Особый акцент следует сделать на необходимости всестороннего решения проблемы общества общественного договора о путях развития россий- закрепления кадров в реальном секторе экономики. Это сегодня и в долгосрочной пер- ского образования – важнейшее условие реали- спективе должно быть главным приоритетом кадровой политики. зации образованием своего потенциала как локо- Актуальной задачей является активизация гражданского общества и вовлечение его мотива инновационного развития и модернизации общества. институтов в процессы модернизации российской промышленности. Вклад гражданского общества в модернизацию через развитие образования видится В целях обеспечения эффективности процессов модернизации в экономике и в соци- в достижении следующих основных целей: альной сфере страны возникает необходимость формирования независимого экспертного • обеспечении высокого качества образования как необходимого условия инноваци- сообщества на базе институтов гражданского общества – Общественной палаты Россий- онного развития российского общества; ской Федерации, региональных общественных палат и общественных советов при мини- • соблюдении гарантий прав граждан на образование; стерствах и ведомствах. Выстраивание такой системы позволит обеспечить необходи- • развитии творческого потенциала нации. мую концентрацию усилий государства и общества на решении задач по формированию Серьезным препятствием на пути достижения указанных целей является закрытость и управлению модернизационными и инновационными процессами, обеспечению контро- системы образования. Сегодня не обеспечено необходимое качество обратной связи ля за их эффективностью. с гражданами при принятии законодательных актов и решений, затрагивающих их ин- Общественные советы при министерствах и ведомствах, включенные в систему не- тересы в сфере образования. На федеральном уровне это проявилось наиболее ярко зависимого контроля со стороны гражданского общества за процессами модернизации на этапе разработки проекта Федерального закона ФЗ-8327 и в период его первого чте- и инновации, должны формироваться и функционировать на единых принципах и иметь ния: не было обеспечено необходимого уровня информирования и разъяснительной ра- полномочия, позволяющие им реально влиять на состояние дел в модернизационной боты, что привело к формированию искаженных представлений о содержании Закона сфере. Однако даже краткий анализ деятельности существующих общественных сове- и последствиях его принятия, вызвало негативную реакцию общественности в ряде рос- тов при министерствах и ведомствах показывает, что в большинстве своем она не соот- сийских городов. ветствует масштабу и сложности решаемых задач. Следует отметить падение активности Столкнувшись с этими последствиями, государство заметно активизировало информа- в работе советов, неактуальность, узкую направленность и малый масштаб постановки ционную работу, что способствовало снижению напряжения. При этом в общественном со- проблем. знании опасения и «мифы» в отношении реализации данного закона сохранились. Таким образом, сегодня необходимо обеспечить условия для активизации деятельности Закрытый, узковедомственный характер разработки и принятия законодательных ак- Общественной палаты Российской Федерации как интегратора работы общественных со- тов, целевых программ, конкретных решений и планов доминирует и в территориальных ветов при министерствах и ведомствах. системах управления образованием. Наиболее остро это проявляется в вопросах развития Проводя технологическую модернизацию, необходимо учитывать ее социальные по- сети образовательных учреждений, где решения о реорганизации и даже ликвидации школ 42 следствия. Составной частью эффективной модернизации должно стать резкое повы- часто принимаются без необходимой информационной подготовки и обсуждения с заинте- 43 шение производительности труда, что может привести на первом этапе к заметному со- ресованными гражданами. При учете всех факторов (содержание автобусного парка и пр.) кращению рабочих мест. Экономическая модернизация невозможна без социальных экономия от закрытия части малоформатных школ в удаленных населенных пунктах оказы- инноваций, без развития сильного гражданского общества. Исследование «Социальный вается иллюзией. потенциал модернизации» показывает, что мнение экспертов и населения о приоритет- В сфере общего образования в условиях реализуемых мер по оптимизации сети, направ- ных областях модернизации существенно различаются. Так, эксперты ставят на первое ленных на повышение эффективности бюджетных расходов, возникают очаги социальной место высокоразвитую инновационную экономику. Население приоритетным направле- напряженности в ситуациях закрытия или реорганизации школ, оптимизации штатов. Наи- нием признает «общество, в котором гарантированы главные права граждан». Экономи- большую известность в 2010 году получил конфликт в Ульяновске, где решение о ликви- ческий рост и рост национального богатства не должны происходить на фоне бедности дации двух школ было принято без необходимых предварительных консультаций с обще- и социальной незащищенности населения. Социальная сфера России также нуждается ственностью, что привело к акциям протеста педагогического коллектива и родителей. в модернизации, отказа от нерационального использования бюджетных средств, неэф- фективных организационных структур, высоких издержек. Технологическая модерниза- ция, проведенная без модернизации социальной сферы, будет неэффективной и в итоге 27 Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий- сорвет экономическую модернизацию. ской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 42-43 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Анализ проведения единого государственного экзамена (ЕГЭ) показывает, что Как отмечается в докладе «Коррупция в системе образования России»28, данная про- и здесь причиной негативных настроений населения выступает не столько сама проце- блема среди своих основных причин имеет непрозрачность процедур приема и недоста- дура ЕГЭ, сколько информационный вакуум вокруг экзамена. В рамках проведенного точное развитие механизмов общественного наблюдения в системе аттестации учащихся Общественной палатой РФ мониторинга была организована горячая линия «ЕГЭ–2010», всех уровней образования. круглосуточно работавшая в call-центре Общественной палаты для всех граждан Рос- По данным исследования Института образовательной политики «Эврика», 62,09% роди- сийской Федерации во время экзамена. Возможностью сделать бесплатный звонок телей считают, что общественность должна принять активное участие в обсуждении параме- и задать вопрос экспертам или сообщить о нарушениях в ходе ЕГЭ воспользовались тров качества образования, 25,7% родителей согласны с утверждением, что оценка каче- более 7 тыс. россиян. Несмотря на то что в большинстве субъектов Российской Федера- ства должна осуществляться как профессиональными, так и общественными структурами29. ции ЕГЭ проводится уже не первый год, мониторинг показал, что степень информиро- Серьезным препятствием на пути инновационного развития российской экономики ванности населения, а в ряде случаев даже организаторов ЕГЭ, о процедуре экзамена является неравенство доступа к качественному образованию. Общественной палатой РФ остается низкой. реализован проект «Общественный контроль за процедурами приема в вузы как условие К сожалению, региональные и местные власти далеко не всегда и не в полной мере обеспечения равного доступа к образованию», в рамках которого был проведен монито- используют ЕГЭ как ресурс обратной связи. Администрация регионов не вкладывает адек- ринг уровня зачисленных на программы подготовки бакалавров и специалистов (очная ватные средства в поддержание сайтов ЕГЭ, задерживая тем самым обнародование ре- дневная форма обучения) в государственные вузы России, а также расчет индексов вузов зультатов экзамена, от чего зависят сроки апелляции. В ряде субъектов РФ региональные по итогам приемной кампании. горячие линии по проблемам ЕГЭ существуют только на бумаге. Результаты мониторинга показывают, что из 477 обследованных государственных Ситуация информационного вакуума в регионах обостряется тем, что возможность об- вузов только 43 (меньше 9%) установили минимальные проходные баллы выше «тройки щественного обсуждения ЕГЭ во многих регионах по-прежнему крайне ограничена. Регио- с минусом», в том числе только 12 – по всем предметам. При этом студенты с низкими нальные власти опасаются, что общественное мнение об экзамене окажется негативным, баллами ЕГЭ идут в важнейшие сектора производства: металлургия, машиностроение, тогда как, к примеру, из всех звонков в call-центр Общественной палаты лишь около двад- металлообработка. 200 вузов из 477 имеют средний балл ЕГЭ по бюджетникам ниже цати содержали прямое осуждение ЕГЭ. 55 из 100 возможных. Эти данные свидетельствуют о наличии в российских вузах призна- Непрозрачность деятельности образовательных организаций вводит в заблуж- ков псевдообразования за счет бюджета. дение потребителей образовательных услуг, препятствует принятию ими обоснован- Студентами являются больше 620 человек на 10 тыс. населения (по данному пока- ных решений и удовлетворению потребностей в образовании. Доля образователь- зателю Россия занимает первое место в мире), т. е. на 10–15% больше, чем в наиболее ных учреждений всех типов, публикующих ежегодный публичный доклад, по разным развитых странах. Однако этот потенциал, как и огромные инвестиции человеческого ка- оценкам не превышает 50%. Доля общеобразовательных учреждений, имеющих сайт, питала, в значительной степени обесцениваются в результате практически открытой и бес- по оценкам экспертов, меньше 50% (в регионах, участвовавших в комплексном про- препятственной профанации образования. Представляется ненормальным, что до трети екте модернизации образования, до 100%). Однако и наличие сайта не является га- российских государственных вузов принимают на бюджетные места абитуриентов с таким рантией прозрачности образовательного учреждения. Это ярко проявляется в системе уровнем школьных знаний по профильным предметам (например, физика и математика высшего образования. для будущих инженеров), который с большой вероятностью не позволит им полноценно Летом 2010 года Общественной палатой был организован мониторинг прозрачно- освоить программу высшего профессионального образования. сти приемной кампании вузов. Мониторинг охватил программы подготовки бакалавров Необходимо повысить прозрачность процедур государственного задания и определе- и специалистов, поступающих на первый курс (очная дневная форма обучения). В мони- ния принципов нормативного финансирования с учетом фактических результатов приема торинг были включены государственные вузы РФ (508), прием в которые ведется пре- в вузы (выполнение контрольных цифр приема и баллов ЕГЭ среди зачисленных). имущественно по результатам ЕГЭ. На основании данных мониторинга сформулирова- Следует обратить внимание на проблему демпинга на рынке образовательных услуг. ны оценки прозрачности вузов – открытости по отношению к абитуриентам, готовности Здравый смысл говорит, что за 20 тыс. рублей в год невозможно организовать в вузе учеб- поддерживать их осознанный выбор. Мониторинг выявил, что на сайтах трети вузов, ве- ный процесс, предполагающий освоение аналитических и профессиональных компетенций дущих платный набор, нет данных о стоимости обучения; каждый четвертый вуз не раз- по 10–12 предметам. Между тем такая стоимость платного обучения характерна для мно- 44 местил образцы договоров для поступающих на места с возмещением стоимости обу- гих вузов. Необходимо в рамках процедур государственной аккредитации и контроля каче- 45 чения. Каждый пятый – не предоставил на своих сайтах информацию о возможностях ства образования провести экспертизу деятельности данных вузов и их филиалов (прежде проживания для иногородних абитуриентов. Наименее прозрачная картина выявлена всего в регионах). Эти учебные заведения готовят по минимальным ценам специалистов в части статистики приема за прошлые годы: такие данные на своих сайтах указали лишь с таким же минимальным (а иногда отсутствующим) набором профессиональных компе- половина вузов. тенций. По окончании вузов студенты получают дипломы государственного образца нарав- На законодательном уровне отсутствуют нормы, закрепляющие ответственность орга- не с выпускниками ведущих вузов. Государству, общественным организациям в области нов управления и образовательных организаций за предоставление информации о своей образования (Российскому Союзу ректоров, Ассоциации ведущих университетов России, деятельности, о качестве образования. Необходимо законодательное закрепление обяза- РОСРО) совместно с объединениями предпринимателей (РСПП, ОПОРА России, ТПП России тельности размещения на официальном сайте образовательного учреждения в сети Ин- и др.) необходимо предпринимать решительные шаги по выявлению и устранению явлений тернет важнейшей информации о его деятельности, в том числе ежегодного публичного доклада, а также ответственности за ложную или устаревшую информацию. Важнейшим условием ориентации образования на интересы потребителей и повыше- 28   имский В. Л. Преодоление коррупции в системе образования России: доклад Московского бюро по правам чело- Р ния его качества является развитие института общественного участия в оценке и контро- века. М., 2010. ле качества образования. 29 Что такое качество образования? М.: Эврика, 2009. Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 44-45 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 псевдообразования. Следует обсудить возможность оптимизации сети учреждений про- Для детей в возрасте до трех лет и их семей следует разработать механизмы стимулиро- фессионального образования. Имеет смысл присоединять слабые вузы или филиалы вания создания системы образовательных услуг, обеспечивающих поддержку семейного к успешным вузам, создавая условия для развития территориальной консолидации универ- воспитания, создания центров, организованных местными сообществами при поддержке ситетских комплексов. государства. Следует наметить пути повышения привлекательности инженерных направлений про- Решение проблемы должно носить комплексный характер, что предполагает внесение фессионального образования, в том числе обеспечение повышенными стипендиями сту- изменений в законодательство, санитарные правила и нормы (СанПиНы), систему финан- дентов технических специальностей, наиболее востребованных для государства, а также сирования дошкольного образования. В самое ближайшее время следует привести сани- строительство или передача общежитий для технических национальных исследовательских тарные правила и нормы в соответствие с вариативными формами дошкольного образо- университетов и соответствующих частей федеральных университетов. вания, введенными федеральными требованиями, с учетом и для повышения доступности Анализ показывает, что результаты ЕГЭ улучшаются, но на этом фоне ярко проявляется при проектировании и оснащении детских садов. проблема дифференциации качества образования в субъектах РФ и внутри территориаль- По данным ВЦИОМ, более половины опрошенных россиян убеждены, что родители ных сетей образовательных учреждений общего образования. Выделяется группа школ, систематически сдают деньги на нужды школы. Больше всего россиян – 28% – считают, в которых концентрируются «двойки». Эти школы действуют, как правило, в сложных соци- что среднемесячная родительская плата не превышает 500 рублей. 17% россиян считают, альных контекстах, и для решения этой проблемы необходимы разработка и осуществле- что родители ежемесячно сдают от 501 до 1000 рублей31. ние региональных и муниципальных программ их поддержки. Государство декларирует свою жесткую позицию в отношении поборов, однако объек- Представление о качественном образовании включает создание условий для выяв- тивно не выработало эффективного подхода к регулированию взаимодействия образова- ления и поддержки талантливых учащихся как условие развития творческого потен- тельных учреждений, некоммерческих организаций (благотворительных и попечительских циала нации. фондов) в сфере образования, потребителей образовательных услуг, а также инструмен- Задача развития творческого потенциала нации должна найти свое отражение тов эффективной защиты прав потребителей в случаях ненадлежащего качества образо- не в отдельных мероприятиях, а в программе развития образования в целом. В Посла- вательных услуг. нии Президента РФ Федеральному собранию 30 ноября 2010 года говорится о создании Важнейшим шагом в формировании облика российского образования, соответствую- общенациональной системы поиска и поддержки талантливых детей и молодежи, обеспе- щего задачам модернизации, является подготовка нового Федерального закона «Об об- чивающей возможность развивать свои способности уже с раннего возраста вне зависи- разовании». Принимая во внимание значение этой работы, Общественная палата РФ орга- мости от уровня доходов, социального положения родителей и места жительства семей. Эта низовала многоэтапное общественное обсуждение материалов к проекту закона: система должна объединить не только государственные программы и институты, но и рабо- • обсуждение в онлайн-режиме на специальном форуме Общественной палаты РФ, ту негосударственных организаций, институтов гражданского общества. подготовка предложений и комментариев по тексту проекта федерального закона и раз- Важно создать институционально закрепленный механизм учета и «конвертирования» мещение их на сайте Общественной палаты32; всех достижений ребенка в единую систему показателей приобретенных им навыков и ком- • проведение круглых столов в субъектах РФ общественными палатами регионов; петентностей. Сформированное на этой основе персональное портфолио ученика могло бы • проведение семинара в Высшей школе экономики для разъяснения и уточнения кон- выступать реальным дополнением к результатам ЕГЭ, играя роль максимально объектив- цепции и базовых принципов проекта закона; ного рекомендательного письма, отражающего не формально-академическую, а реальную • проведение круглого стола в Общественной палате РФ для представления и обсужде- индивидуально-творческую успешность абитуриента в избранных видах деятельности. Дру- ния предложений по тексту проекта федерального закона, подготовленных представителя- гим важным механизмом признания достижений учащихся должны быть олимпиады, про- ми общественных организаций и экспертного сообщества. водимые в формате творческих конкурсов. В ходе обсуждения высказаны многочисленные замечания и предложения к мате- Проблема доступности образования наиболее остро проявила себя в сфере дошколь- риалам проекта закона. Особое внимание уделено таким вопросам, как предлагаемое ного образования. В условиях некоторого роста рождаемости в последние годы и вслед- упразднение «начального профессионального образования», разграничение полномочий ствие перепрофилирования в 1990-е годы большого количества дошкольных учреждений по финансированию школ, обеспечению доступа негосударственных образовательных более 1,7 млн детей находятся сегодня в очередях в детские сады. В 2010 году в России учреждений к бюджетному финансированию, сохранение форм семейного образования. 46 в разных регионах прошло несколько акций родителей, протестующих против нехватки Следует отметить активность, проявленную при обсуждении проекта закона института- 47 детских садов. Интернет-ресурс движения «Российским детям – доступное дошкольное об- ми гражданского общества. Представители общественной организации «За права семьи» разование!»30 стал одной из общероссийских площадок выражения требований к органам обратили внимание, что в проекте закона ущемлены права родителей, например, в нем власти относительно выполнения обязательств по обеспечению российских детей доступ- ничего не сказано о праве на домашнее обучение, об обязательном согласии родителей ным дошкольным образованием, а также созданию прозрачной и понятной системы рас- на любое медицинское вмешательство в жизнь ребенка. пределения мест в детских садах, исключающей возможность коррупции и других долж- По мнению экспертов, в проекте принята неверная концепция, устраняющая компе- ностных злоупотреблений. тенцию и ответственность вузов за содержание образования. Все это перекладывается Важно выработать меры государственной политики по увеличению разнообразия на аккредитационные и государственные органы, что исключает творчество и адаптив- в сфере дошкольного образования (семейные детские сады, группы временного пребыва- ность к меняющимся запросам и наносит серьезный удар по конкурентоспособности вы- ния, детские клубы, центры консультирования и т. д.) за счет расширения сектора частно- пускников на рынке труда. государственных и частных услуг. 31 По результатам инициативного всероссийского опроса, проведенного ВЦИОМ 19–20 июня 2010 года. 30 http://detivsad.ru 32 http://oprf.ru / ru / feedback / 1311 / Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 46-47 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Условием решения многих проблем образования является развитие эффективных В 2010 году Общественной палатой РФ совместно с Министерством образования и науки форм гражданской самоорганизации в сфере образования. Анализ показывает, что ак- РФ, Институтом развития государственно-общественного управления образованием ор- тивность гражданского общества в выражении и отстаивании своих интересов в образо- ганизован первый всероссийский конкурс на лучший опыт деятельности управляющего вании возрастает. Значимым стимулом является формирование у граждан представления совета. о качественном образовании как условии социальной успешности и соответственно эф- Анализ положения дел в российском образовании, проблем и вызовов сегодняшне- фективной инвестиции. По данным опроса ВЦИОМ, в необходимости участия в управлении го дня позволяет сформулировать следующие основные шаги, направленные на обе- школой сегодня уверены 47% российских граждан33. спечение эффективного вклада образования в модернизацию. Все более значимой формой реализации гражданского заказа на образование, об- Необходимо совершенствование инструментов обеспечения доступности для населения щественное участие в развитии образования является создание на территориальном информации об образовательных услугах, качестве образования, деятельности органов уровне и в образовательных организациях органов самоуправления, обеспечивающих управления образованием. Актуально внедрение государственного маркетинга на стадии государственно-общественный характер управления. разработки законопроектов и реализации законов с привлечением ресурсов традицион- В результате реализации комплексных проектов модернизации образования (КПМО) на- ных СМИ и социальных медиа. метился переход от локальных прецедентов эффективной практики к широкой институциа- Повышению качества принимаемых решений будет способствовать развитие инстру- лизации механизмов общественного участия в управлении образованием на всех уровнях. ментов влияния общественности на принятие решений органов власти и местного самоу- В среднем по регионам – участникам КПМО в 98,5% школ создан орган государственно- правления в сфере образования: общественные слушания, общественная экспертиза за- общественного управления (совет), обладающий комплексом управленческих полномочий. конопроектов и нормативных актов, переговорные площадки. Необходимо поддерживать Сегодня можно привести уже достаточно многочисленные примеры реализации модели со- формирование институтов общественного участия в управлении и оценке качества образо- ветов с управленческими полномочиями и в учреждениях дошкольного образования. вания, законодательно закрепив полномочия управляющих советов, механизмов участия В нескольких субъектах Федерации (ХМАО-Югра, Пензенская область, Астраханская об- общественности в государственных процедурах контроля качества (лицензирование, ак- ласть, Якутия) приняты законы о государственно-общественном управлении образованием. кредитация) и общественной (общественно-профессиональной) экспертизы. Результаты деятельности наиболее активных управляющих советов проявляются в ре- Открытости принимаемых решений будет способствовать развитие инструментов об- шении внутренних задач развития учреждений: утверждение программ развития, образо- ратной связи органов власти и местного самоуправления с гражданами (сайты, автомати- вательных программ, оценка деятельности педагогов для распределения стимулирующих зированная система сбора предложений граждан, мониторинг блогосферы и социальных выплат, разрешение конфликтов между участниками образовательного процесса, кон- медиа) по проблемным точкам развития образования. Для этого требуется организация троль качества условий жизнедеятельности, организация качественного питания учащих- обучения общественных управляющих – членов органов самоуправления образователь- ся, поддержка талантливых детей. В задачу советов входит также отстаивание прав и инте- ных учреждений, общественных наблюдателей и экспертов – участников процедур оценки ресов образовательных учреждений в их отношениях с государством и муниципалитетами. качества образования, развитие инструментов сертификации (аттестации) общественных Растет число примеров, когда активность управляющих советов побудила местные власти наблюдателей, экспертов. изменить свои планы в отношении учреждения или принять решения, учитывающие инте- ресы школьного сообщества: выделить средства на ремонт школ, находящихся в аварий- ном состоянии, принять решение о строительстве нового здания школы, изменить планы 2.3. Судебно-правовая Важнейшая составляющая участия гражданско- реструктуризации образовательного учреждения и др. го общества в деятельности судебно-правовой Наряду с активностью и результативностью работы управляющих советов, встречаются система и деятельность системы – работа с потерпевшими. В статье примеры формализма, имитации, манипуляции общественным участием со стороны адми- 52 Конституции Российской Федерации записано: нистраций учреждений. правоохранительных органов «Права потерпевших от преступлений охраняются Эффективным средством стимулирования и поддержки процессов самоорганизации законом. Государство обеспечивает потерпевшим гражданского общества, вовлечения родителей являются специализированные интернет- доступ к правосудию и компенсацию причиненно- сайты. Так, институтом государственно-общественного управления образованием создан го ущерба». Защита интересов потерпевших от преступного посягательства лиц и органи- 48 портал «Общественное участие в управлении образованием» (http://gouo.ru), на котором заций обозначены в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации как перво- 49 размещены нормативные документы и материалы, сборник лучших практик, адреса ре- очередная задача уголовного судопроизводства. сурсных центров в регионах РФ, проводится консультирование и интернет-конференции. Общий анализ ситуации в сфере обеспечения прав жертв преступлений позволяет сде- Создание значительного числа управляющих советов вовлекло в управление школой лать вывод, что положение дел на данный момент является весьма непростым. десятки тысяч представителей общественности и местного сообщества. Задача удовлетво- Правоприменительная практика последних десятилетий, к сожалению, ставит потерпев- рения их потребностей в знаниях о современной школе и управлении выдвинула на по- шего в неравное положение с подозреваемым, обвиняемым и подсудимым, что дает осно- вестку дня и задачу развития практики подготовки общественных управляющих, членов вания говорить о неполной реализации и несостоятельности принципа равенства сторон органов государственно-общественного управления. в уголовном судопроизводстве и принципа состязательности. В процессуальном отноше- С целью выявления и распространения лучших практик общественного участия в фор- нии не каждый пострадавший становится потерпевшим – пострадавший от преступления мировании образовательной политики и управлении образованием в регионах прово- приобретает статус потерпевшего только после вынесения надлежащим лицом постанов- дятся конкурсы управляющих советов (Астрахань, Тамбов, Чувашская Республика и др.). ления, либо определения. Такая ситуация сложилась в результате политических и судебных реформ 1990-х годов. В настоящее время вектор гуманизации правосудия призван изме- нить существующую практику. При этом усиление прав потерпевших не должно сократить 33 По результатам инициативного всероссийского опроса, проведенного ВЦИОМ 19–20 июня 2010 года. объем прав противоположной стороны. Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 48-49 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 В России разработан ряд законодательных мер для защиты потерпевших и свидетелей. Согласно официальной статистике, ежегодно в России рассматривается свыше 22 млн Принят Федеральный закон от 20 августа 2004 года «О государственной защите потерпев- заявлений и сообщений о происшествиях, но только по 10% из них принимается решение ших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», который заложил осно- о возбуждении уголовного дела38. вы системы государственной защиты этой категории граждан. Латентная преступность является одним из показателей внеправового реагирования Согласно государственной программе «Обеспечения безопасности потерпевших, сви- на преступные действия – более 10% преступлений совершается людьми, которые в свое детелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2006–2008 годы», только время были на месте жертвы. Социальная несправедливость и отсутствие внимания к про- 3296 участников уголовного судопроизводства (или 5,5% прогнозируемого уровня) были блемам потерпевших порождают новые преступления. По данным, приведенным в докла- охвачены программными мероприятиями. Преимущественно применялись «личная охра- де Министерства регионального развития Российской Федерации об эффективности дея- на, охрана жилища и имущества», а также «обеспечение конфиденциальности сведений тельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за 2007 год, о защищаемом лице». В большинстве случаев государственная защита требовалась сви- каждый седьмой житель России лично подвергался преступным посягательствам, каждое детелям (63,2%), реже – потерпевшим (23%), подозреваемым и обвиняемым (3,12%)34. третье преступление совершено рецидивистом, а в 67 субъектах Российской Федерации В 2009 году принята государственная программа «Обеспечение безопасности потерпев- более половины населения полагают, что проживают в регионах с высоким уровнем кри- ших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2009–2013 годы». миногенности39. Однако меры государственной защиты применяются редко, особенно те, которые требу- В последние годы увеличилось незаконное воздействие криминала на потерпевших, ют значительных затрат и усилий. Новая государственная программа подтверждает этот те- свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству. Нарушается уста- зис, предусматривая, что за 5 лет ее действия ожидается применить меры в отношении при- новленный законодательством процесс правосудия, создаются непреодолимые трудности близительно 10 тыс. участников уголовного судопроизводства. При этом ежегодно только в собирании доказательств, в связи с чем уровень раскрываемости уголовных дел падает, по особо тяжким преступлениям около 10 млн человек выступают в качестве потерпевших а преступникам зачастую удается уходить от ответственности. По данным опросов потерпев- и свидетелей, и каждый пятый из них получает угрозы с целью изменения либо отказа от да- ших и свидетелей, почти 90% опрашиваемых ответили, что в случае угрозы их жизни или здо- ваемых показаний35. При этом удельный вес только тяжких и особо тяжких преступлений ровью они откажутся от дачи показаний или же дадут ложные показания, если в отношении ежегодно в числе зарегистрированных преступлений составляет от 25 до 30%36. них не будут приниматься меры защиты. Около 95% из опрошенных судей, сотрудников пра- Сам закон работает не вполне эффективно, поскольку нет отлаженных механизмов ра- воохранительных органов и адвокатов подтвердили, что они в своей профессиональной де- боты уполномоченных лиц. В законе нет четко обозначенных критериев, на основании ко- ятельности сталкивались с изменением показаний потерпевшими и свидетелями. При этом торых применяются меры безопасности (реальность угроз). Возникают проблемы при пе- только 0,2% опрошенных признали достаточно эффективными меры безопасности40, преду- реселении личности, изменении внешности и во многих других видах государственной смотренные уголовно-процессуальным законодательством. По данным Института МВД Рос- защиты. Сотрудники в случае обращения к ним граждан с просьбой о применении к ним сии, большинство российских граждан чувствуют себя в целом незащищенными от крими- мер государственной защиты зачастую не знают, как им поступать. Не всегда возбуждают- нальных посягательств, защищенными себя ощущают только треть граждан. ся уголовные дела по заявлениям об угрозах, и гражданам отказывают в применении мер Пострадавший на практике сталкивается с попыткой отказа либо сокрытия регистрации государственной защиты. заявления о преступлении. Подавляющее большинство россиян готовы (в той или иной сте- Для России сегодня актуальна проблема латентности преступлений, поскольку потер- пени) сообщить в милицию о готовящемся или совершенном преступлении (82%) и дать сви- певшие в большинстве случаев не заявляют о них правоохранительным структурам, тогда детельские показания (81%), 37% готовы принять участие в охране общественного порядка41. как, по сути, незаявленное или незарегистрированное преступление – это прямое поощре- На базе Общественной палаты РФ, с участием профильных федеральных органов ис- ние преступности. На одно зарегистрированное преступление сегодня в России приходится полнительной власти, а также представителей палат Федерального собрания Российской четыре незарегистрированных. Федерации были выработаны рекомендации законодательного характера по созданию По данным Всероссийского научно-исследовательского института МВД России около в Российской Федерации эффективной системы защиты потерпевших. 60% жертв преступлений предпочитают вместо обращения в милицию предпринимать В частности предлагается: самостоятельные действия по восстановлению справедливости37. К основным причинам • создать национальный фонд поддержки потерпевших от преступлений как неком- латентности преступлений следует отнести недоверие населения к правоохранительным мерческую организацию, созданную от имени государства и позволяющую производить 50 структурам, низкий уровень информированности о своих правах и необходимых процессу- выплаты даже в том случае, если отсутствует возможность взыскания денежных средств 51 альных действиях, нежелание сотрудников правоохранительных органов регистрировать с преступника, не нанося никакого ущерба государственной казне (посредством конфиска- поступающие заявления о преступлении, опасение за свою безопасность, отсутствие сети ции денежных средств, полученных преступным путем, взимаемых штрафов, реализации профильных общественных организаций и информации об имеющихся организациях, соз- арестованного имущества должников и т. п.); данных для помощи жертвам преступлений, пассивность потерпевшего, его нежелание • законодательно расширить права потерпевших, как это закреплено в большинстве тратить время на бюрократические процедуры, которые могут завершиться ничем. зарубежных стран (признание потерпевшим с момента возбуждения уголовного дела; воз- можность ознакомления с материалами уголовного дела до окончания предварительно- го расследования; предоставление копии постановления следователя о продлении срока 34 Популярно-правовой альманах МВД России «Профессионал». 2010. 1 (93). 35 Постановление Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 года № 792 об утверждении Государствен- ной программы «Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизвод- 38 Популярно-правовой альманах МВД России «Профессионал». 2010. 1 (93). ства на 2009–2013 годы». 39 http://www.minregion.ru / activities / monitor / exec_evaluation / 36 http://www.mvd.ru / stats / 40 Популярно-правовой альманах МВД России «Профессионал». 2010. 1 (93). 37 Журнал «Собеседник № 15» от 27 апреля 2010 года, http://www.sobesednik.ru / incident / sobes_15_10_svidetel 41 Популярно-правовой альманах МВД России «Профессионал». 2010. 1 (93). Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 50-51 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 такого расследования; право на информацию; право на обязательное участие, наряду с ро- в необходимости проведения реорганизации российской милиции, создания эффективных дителем, психолога или педагога в уголовных делах, по которым потерпевшим является условий для снижения уровня преступности. Уровень доверия населения к правоохрани- ребенок; право обжалования действий органов, принимающих решения о применении мер тельным органам сегодня крайне низок. Так, по данным общероссийского опроса, про- государственной защиты; право участия в принятии решения об избрании меры пресече- веденного Левада-Центром, только 37% женщин и 22% мужчин заявляют о своем доверии ния; обязательный учет судом мнения потерпевшего при принятии решения об условно- к правоохранительным органам, чувствуют себя защищенными от произвола со стороны досрочном освобождении от отбывания наказания, замене неотбытой части наказания правоохранительных органов 20% женщин и лишь 11% мужчин42. более мягким видом, а также при помиловании или амнистии и др.); В 2010 году на широкое профессиональное и общественное обсуждение был вынесен про- • создать структуры по защите потерпевших и работе с ними в правоохранительных ор- ект федерального закона «О полиции». В рамках открытого обсуждения были получены десят- ганах Российской Федерации по примеру многих зарубежных стран; ки тысяч комментариев как простых граждан, так и представителей экспертного сообщества. • усилить медико-социальную защиту потерпевших, предусмотрев возможность пер- Законопроектом за полицией законодательно закрепляются правоохранительные воочередного выделения квот на высокотехнологическую медицинскую помощь, включив функции. Существующие основные направления деятельности милиции, которые аналогич- в систему повышения квалификации врачей-психиатров и врачей-психотерапевтов курсы ны направлениям деятельности полиции большинства зарубежных стран, сохранены. Вме- дополнительной подготовки указанных специалистов по вопросам диагностики и лечения сте с тем некоторые направления деятельности, которые реализует милиция, скорректиро- эмоциональных, когнитивных и поведенческих нарушений, возникающих у лиц, пострадав- ваны с учетом современных условий. Предполагается, что МВД России не будет заниматься ших от преступных посягательств и др.; такими вопросами, как выдворение из страны иностранных граждан и лиц без граждан- • вынести на ратификацию и рассмотреть международные договоры и федеральные ства (функции ФМС России), проведение техосмотра транспортных средств (частные ком- законы, направленные на охрану прав потерпевших и свидетелей, включая право на спра- пании) и др. Преследуя цель перехода к современной, честной и дееспособной системе ор- ведливое возмещение причиненного вреда, в частности, Европейскую Конвенцию о ком- ганов внутренних дел, в законопроекте предпринята попытка реализации положительного пенсации жертвам насильственных преступлений 1983 года. международного опыта в области строительства полицейских институтов. Значительная часть указанных рекомендаций и предложений была реализована в по- По итогам обсуждения проект закона, с одной стороны, был оптимизирован, с другой – ложениях проекта федерального закона «О потерпевших от преступлений», разработанного ряд его норм остались сугубо декларативными, абстрактными, допускающими их неодно- межведомственной рабочей группой, в состав которой вошли представители Следственно- значное толкование. го комитета при прокуратуре Российской Федерации и члены профильной Комиссии Обще- Заявитель должен стать ключевой фигурой при осуществлении правоохранительной ственной палаты. функции, поскольку от работы с ним в первую очередь зависят эффективность дознания Нуждаются в дополнениях и уточнениях отдельные законодательные акты и решения, кото- и следствия, отношение граждан и общества непосредственно к сотрудникам МВД России рые санкционируют принятие судом формально законных, но по сути своей несправедливых, (существующая модель отношений государство – преступник порождает системные пере- а порой и вовсе абсурдных решений. В Общественную палату поступали письма и заявления косы, в том числе и коррупционные). от граждан, пострадавших от таких решений. К примеру, по инициативе одной из районных При доработке законопроекта «О полиции» должен учитываться положительный между- управ города Москвы суд вынес решение о сносе кирпичного гаража жителя города за его народный опыт и опыт полицейского сообщества. Например, в Германии или Финляндии счет. Гараж еще в советское время был выделен отцу владельца как ветерану войны, но ни- созданы специальные подразделения по работе с потерпевшими, работают федеральные каких документов не сохранилось, поэтому судебное решение законно. Владелец построй- ведомства по профилактике правонарушений, а также разработаны специальные бланки ки – пенсионер, который не имеет ни сил, ни средств для сноса гаража, в связи с чем снос для заявителей по разным видам совершенных против них преступных деяний. Целесо- осуществляется силами службы судебных приставов, а из пенсии владельца вычитается 50% образно также закрепление в системе Генеральной прокуратуры Российской Федерации на покрытие затрат службы судебных приставов. Затраты составили 150 тыс. рублей, т. е. спи- полномочного органа по защите прав потерпевших. сание с пенсии будет осуществляться на протяжении четырех лет. При этом решение, осно- Необходимо разработать оптимальные механизмы регистрации заявлений, а также ванное на понятии «незаконное строение», формально правовое, но по сути своей абсурдно, создать сеть информирования, поддержки и консультаций граждан, ставших жертвами т. к. незаконно построить в советское время кирпичный гараж в городе было невозможно. криминала. Эта сеть могла бы сочетать в себе усилия государства и профильных некоммер- Отсутствие стремления к диалогу с людьми и склонность к силовым методам решения ческих организаций. 52 проблем были продемонстрированы московскими властями в ходе конфликта в дачном Создание оптимальных условий и наиболее комфортной обстановки для заявителя бу- 53 поселке «Речник» на западе Москвы, где людей в мороз выселяли из их домов на весьма дет способствовать развитию доверительных и партнерских отношений между полицей- спорных основаниях и совершенно недопустимыми методами, но на основании судебного ским и гражданином, о которых сказано в законопроекте и дополняющей его пояснитель- решения. Принудительное исполнение решения суда о сносе строений в поселке «Речник» ной записке. Заявитель будет понимать, что его обращение в правоохранительные органы в 25–30 градусный мороз стало для жителей, особенно для тех, у кого фактически нет дру- не бесполезно, не опасно и способствует установлению справедливости. гого жилья, тяжелейшим испытанием и психологическим шоком. Городская обществен- Необходимо пересмотреть критерии отчетности в системе МВД. Здесь одним из пара- ность поддержала позицию жителей «Речника», организовав акции в их поддержку. Обще- метров должно стать качество обслуживания потерпевших и свидетелей по уголовным ственной палате пришлось принять участие в разрешении этого острого конфликта, заняв делам. Необходимо комплексное психологическое сопровождение и профилактика про- позицию, основанную на соблюдении законности и уважении к правам граждан. фессионального «выгорания» сотрудников милиции (полиции), активное взаимодействие В целях качественного изменения ситуации в России начата реформа правоохрани- с профильными общественными организациями, которые оказывают услуги по информа- тельных органов, которая является частью курса на гуманизацию правосудия и борьбу ционной, правовой, психологической поддержке потерпевших. с преступностью. Предполагается кардинальным образом изменить облик российской милиции, а в целях оптимизации функции расследования создать единый следственный орган Российской Федерации. Сегодня и общество, и государство как никогда солидарны 42 См.: http://www.levada.ru / press / 2010021605.html Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 52-53 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 В ходе общественного обсуждения законопроекта «О полиции» на официальном сайте На протяжении 2009–2010 годов Общественной палатой, с привлечением заинтере- www.zakonoproekt2010.ru была проведена общественная кампания «Пять простых по- сованных органов государственной власти и представителей экспертного сообщества не- правок для полиции». Инициаторы кампании выбрали пять пунктов, которые могут защи- однократно поднимался вопрос о совершенствовании уголовно-исполнительной системы тить простого гражданина от бытового произвола со стороны будущих полицейских. Эти Российской Федерации. пункты имеют аналоги в действующем законодательстве России и других стран и не нуж- Особое внимание было уделено вопросам обеспечения постпенитенциарной адапта- даются в значительной экспертной доработке. Кампания получила большую поддержку ции осужденных и предотвращению рецидивной преступности. Для обеспечения эффек- среди пользователей Интернета, за довольно короткий срок – 2 недели – предлагаемые тивной адаптации, реабилитации, эффективного применения альтернативных лишению инициаторами поправки удалось вывести в «топ» на официальном сайте. Все эти пять свободы наказаний и предотвращения рецидивной преступности необходимо создание поправок Президент России процитировал в качестве тех, которые должны войти в за- современной государственной службы пробации. Опыт зарубежных стран свидетельствует конопроект. о том, что продуманная служба пробации снижает рецидивную преступность, уменьшает В рамках реформирования Следственного комитета при Прокуратуре Российской Фе- нагрузку на пенитенциарную систему, предупреждает криминализацию личности и в ко- дерации Президент Российской Федерации внес проект федерального закона № 431376– нечном итоге способствует снижению преступности в обществе. Цель пробации состоит 5 «О Следственном комитете Российской Федерации». в содействии социальной адаптации лиц, совершивших уголовные преступления, и преду- Практика деятельности Следственного комитета при Прокуратуре Российской Феде- преждении совершения ими рецидивных преступлений. рации показала необходимость более четкого разграничения функций прокурорского Основными направлениями работы службы пробации является развитие, организация надзора и предварительного следствия, поэтому принятие специального закона, на- и координация государственной политики в сфере работы с лицами, подвергающимися уго- правленного на регулирование и установление более четкой регламентации деятельно- ловному наказанию, на стадиях до вынесения приговора, после вынесения приговора к на- сти Следственного комитета Российской Федерации при исполнении им обязанностей, казанию, не связанному с изоляцией от общества, и оказание помощи освободившимся возлагаемых законодательством, определения его статуса, является объективной необ- лицам. Отдельным направлением в работе службы пробации является работа с малолет- ходимостью. ними правонарушителями в рамках системы ювенальной юстиции. 14 октября 2010 года законопроект был предметом обсуждения на общественных слу- Несмотря на активность Общественной палаты Российской Федерации, предложения шаниях. Участники отметили, что функционирование Следственного комитета вне системы по созданию и функционированию службы пробации в утвержденный вариант концепции Прокуратуры Российской Федерации создаст необходимые условия для эффективной реа- развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, вошли лизации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов в усеченном виде. предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами В 2010 году в Общественную палату поступил проект Федерального закона «О вне- Прокуратуры Российской Федерации. Однако при наличии других положительно оценивае- сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи мых правовых гарантий и механизмов, законопроект содержит ряд достаточно серьезных с совершенствованием государственного управления в области противодействия кор- недостатков и нуждается в доработке. рупции». Законодательством вносятся изменения в Уголовный кодекс РФ, в частности, В 2010 году был совершен целый ряд циничных бесчеловечных преступлений, которые предлагается за коммерческий подкуп, получение взятки, дачу взятки и посредничество потрясли все российское общество. Кровавая расправа, произошедшая в станице Кущев- во взяточничестве (статьи 204, 290, 291 и вновь вводимая статья 291 (один)) установить ская Краснодарского края, показала, что это далеко не частный случай, а типичная карти- наказание в виде штрафа, размер которого может в 100 крат превышать стоимость пред- на, характерная для многих регионов Российской Федерации. мета коммерческого подкупа или взятки. Концепция федерального закона, направленная Факты постоянного криминального давления на людей ставят под угрозу принципы госу- на противодействие коррупции, заслуживает поддержки. дарственного управления страной. Сращивание уголовных элементов с правоохранитель- В то же время для борьбы с коррупцией необходимо принятие более решительных ными органами, органами государственной власти и местного самоуправления вызывают действий. протест населения и неверие людей в способность государства их защитить. Парадокс ситу- Обращения граждан в Общественную палату рисуют картину бытовой каждодневной ации заключается в том, что эскалация криминального давления на население Российской коррупции, с которой им приходится сталкиваться. Чаще всего граждане сообщают о кор- Федерации происходит параллельно реформе правоохранительной системы и объявлен- рупционных ситуациях в следующих сферах государственной власти: правоохранительные 54 ному курсу на гуманизацию правосудия. органы, органы местного самоуправления, судебная система. Жалобы на правоохрани- 55 По данным Организации Объединенных Наций, в России на сто тысяч человек приходит- тельные органы занимают около 12% в общем потоке обращений. К коррупционным схе- ся пятнадцать убийств43. Для сравнения: в Европе на те же сто тысяч – менее одного убий- мам в данном случае относятся: вымогательство под угрозой заведения уголовного дела, ства, а в США – четыре. Из ста тысяч подростков в нашей стране – шестнадцать погибают конфискация имущества, отказ в возбуждении уголовного дела. от рук преступников. В связи с тем что органы местного самоуправления контролируют ряд жизненно важ- Борьба с преступностью должна быть направлена прежде всего против самой идеи ных сфер (городская и сельская территория и недвижимость, рынки, транспорт, услуги ЖКХ, допустимости преступления в общественном сознании. Результаты борьбы с преступно- жилье), обвинения в коррупции в их адрес звучат в обращениях граждан также достаточно стью – мощное доказательство правильности курса реформы правоохранительных струк- часто. На органы местного самоуправления приходится примерно 11% всех жалоб, при- тур. Поэтому совершенно необходимо начать работу над экстренным созданием и безот- ходящих в Общественную палату Российской Федерации. Жалобы поступают в первую лагательной реализацией Национального плана борьбы с преступностью и организацией очередь на такие коррупционные схемы, как получение квартир чиновниками в обход совета по реформе правосудия, действующего на постоянной основе. очереди, признание недостроенного дома готовым к эксплуатации. Регулярно поступают письма от обманутых дольщиков. Увеличилось число жалоб на точечную застройку, которая ведется без получения необходимых разрешительных документов. Граждане сообщают, 43 http://www.unrussia.ru / publications / un_rus. pdf что им навязываются (в том числе с угрозами) услуги тех или иных управляющих компаний Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 54-55 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 по обслуживанию домов. Бизнесмены в первую очередь жалуются на создание админи- ребенка в современной России для большинства семей – это прыжок в нищету, порой даже стративных барьеров для ведения бизнеса, монополизацию рынка. Несмотря на ряд шагов в полуголодное существование и неприемлемые жилищные условия. Главным условием руководства страны, по-прежнему острой остается проблема рейдерства. По итогам спе- стимулирования рождаемости является устойчивый уровень доходов семьи с детьми, учи- циального заседания, прошедшего в Общественной палате, были приняты рекомендации тывающий жилищную обеспеченность и зависящий прежде всего от заработка и трудовой по борьбе с рейдерством, в которых указано: «Самая большая проблема для российской мотивации работника. Различного рода пособия могут играть лишь дополнительную стиму- экономики заключается в том, что никто из лиц, посвятивших свою жизнь предпринима- лирующую роль, снижающую различия между семьями с детьми и семьями без них при на- тельской деятельности, не может чувствовать себя защищенным от такого рода действий личии достойного уровня трудового вознаграждения. Реальная практика демографической (зачастую имеющих внешний, весьма обманчивый образ законности), способных перечер- политики как в России, так и в других странах показывает, что экстраординарные меры кнуть не только уже проведенную работу по построению бизнеса и созданию стабильно действуют несколько лет. Затем население адаптируется к ним, и рост рождаемости за- работающего предприятия, но и оказать негативное влияние как на отдельного человека, медляется. Для кардинального решения проблемы материальной обеспеченности семьи так и на государство в целом». и репродуктивного поведения необходимо значительное повышение ее доходов и прежде Гражданское общество России поддерживает шаги, направленные на реорганизацию всего – заработка работника. системы правоохранительных органов, улучшение функционирования судебной системы, В России депопуляция сопровождалась падением качества социальной среды, деграда- борьбу с коррупцией. цией населения по разным направлениям, главным из которых является состояние здоро- вья. Сегодня в нашей стране недопустимо высокий уровень смертности. Ситуация с обеспеченностью детей местами в дошкольных образовательных учреж- 2.4. Социальная политика Сегодня в России заявлена модернизация как ин- дениях во многом является индикатором отношения государства к проблемам семьи. струмент перехода на новый уровень развития И как следствие, одним из определяющих факторов в разрешении демографических про- страны. Модернизация предполагает всесторон- блем. В этой сфере сложилась очень тревожная ситуация. Численность детей, охвачен- нее обновление общества, а, следовательно, и внедрение новых стандартов, т. е. осовре- ных услугами дошкольного образования в Российской Федерации, составляет лишь 58%. менивание всех сфер жизни человека. Именно поэтому приоритетным направлением мо- Как уже отмечалось, более полутора миллионов детей нуждаются в устройстве в дошколь- дернизации становится социальная сфера. ные образовательные учреждения. При этом речь идет о показателях, которые складыва- Одной из основных задач модернизации социальной сферы является вовлечение ор- ются в условиях по-прежнему неблагополучной демографической ситуации. Что еще опас- ганизаций некоммерческого сектора в область социальных услуг. Данный тезис был под- нее, образовывается недопустимое расслоение в охвате детей дошкольным образованием. держан на пленарном заседании Общественной палаты «Роль гражданского общества Наиболее благоприятная ситуация складывается в Северо-Западном федеральном округе, в модернизации России», проведенном в апреле 2010 года. В связи с этим существует где этот показатель достигает 70%, наименее благоприятная – в Северо-Кавказском фе- потребность построения единой модели социального обслуживания, отвечающей требо- деральном округе – 32,7%44. ваниям мирового законодательства и перспективам развития России в целом, с вклю- В Общественную палату поступают обращения от граждан, годами ожидающих места чением в этот процесс некоммерческого сектора, имеющего уникальный опыт адресной в детский сад. Одновременно с этим приходят многочисленные сигналы о фактах массовой работы с гражданами. продажи коммерческим структурам муниципальных зданий детских садов. Наиболее остро Важнейшей частью социальной политики является забота о детях. Эта тема стала ключе- эта проблема стоит в регионах. Например, в Екатеринбурге очередь в детские сады состав- вой в Послании Президента Федеральному собранию в 2010 году. Дети – будущее страны, ляет 21 тыс. человек, что в два раза больше, чем в среднем по стране. Число детских са- благополучная семья – основа благополучия детей. Сохранение и укрепление института дов за последние 15 лет сократилось почти вдвое. Например, в Москве очередь в детские здоровой и полноценной семьи, ее всесторонняя поддержка – первостепенная задача го- сады составляет 25 500 человек, а в Красноярске – 43 700 человек. При этом в столице сударства и общества. с 2006 года построено 359 учреждений дошкольного образования (что, однако, не может Спектр волнующих общество проблем в области материнства и детства сегодня доста- обеспечить потребностей всех нуждающихся), а в Красноярске только два45. точно широк. Основные проблемы в сфере социальной защиты материнства и детства про- Очень интересен опыт решения этой проблемы в Пермском крае. Там осуществляется являются в отношении социально уязвимых категорий граждан – семей с низким доходом, программа выплаты пособий по уходу за детьми от 1,5 до 5 лет с гарантированным предо- 56 детей-сирот и детей-инвалидов, беременных женщин и матерей малолетних детей. Без вы- ставлением места в муниципальном детском образовательном учреждении при достиже- 57 работки системных решений в отношении этих категорий наших сограждан невозможна нии ребенком пятилетнего возраста. модернизация социальной сферы. Еще одной серьезной проблемой является ситуация с уплатой алиментов. В целом в Рос- В День знаний 1 сентября 2010 года в школы России пошли 12,8 млн детей, а в тот же сии их получают только треть детей, проживающих с разведенными родителями. Для бо- день в 1998 году – 22 млн, т. е. убыль составила в среднем 760 тыс. в год. Улучшение демо- лее чем 2,5 млн детей развод родителей в той или иной мере влечет за собой ухудшение графической ситуации в России является наиболее актуальной проблемой для органов вла- материального положения, ограничивает возможности в развитии и воспитании. Уплата сти, бизнеса и российского общества в целом, оно имеет колоссальное значение не только алиментов является безусловной обязанностью гражданина. С уклоняющимися от ее ис- для сохранения трудовых ресурсов и национальной безопасности страны, но и для сохране- полнения ведет активную работу Федеральная служба судебных приставов, и ее результа- ния самого государства. Развитию России угрожает предстоящая демографическая яма – ты в последнее время достаточно успешны. Но для того чтобы в этой ситуации не страдали сокращение доли населения молодого возраста. дети, необходимо создание государственного алиментного фонда Российской Федерации. Из множества факторов, определяющих рождение детей, ключевым является уровень материальной обеспеченности, включая жилищные условия. Сегодня очевидно, что одни только пособия на детей, включая и такое мощное, как ма- 44 По информации Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей. теринский капитал, не могут стимулировать рождаемость в достаточной степени. Рождение 45 По информации Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей. Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 56-57 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Таким путем может быть решена проблема поддержки семей с низкими доходами, не по- выступила с инициативой создания системы органов профессионального сопровождения, лучающих алиментов. В дальнейшем средства такого фонда могут направляться на цели целью которых является сохранение семьи, оказание ей адресной помощи. обеспечения единого минимального стандарта алиментов в стране, что станет фактором, Одним из приоритетных направлений социальной политики Российской Федерации яв- снижающим социальную напряженность. ляется защита прав и свобод несовершеннолетних, противодействие преступлениям Одной из актуальных проблем современной российской семьи является растущее число в отношении детей. Проблема детского неблагополучия стоит в нашей стране предельно разводов, количество которых в год составляет от 600 до 800 тыс. При этом все чаще дети остро, наблюдается устойчивая тенденция роста преступлений против несовершеннолет- становятся «разменной монетой» в бракоразводных процессах родителей. Сегодня очень них. За первое полугодие 2010 года более 53 тыс. детей стали жертвами преступлений, актуален вопрос создания полноценных правовых механизмов, способствующих защи- из них пострадали от преступлений против жизни и здоровья – 16,5 тыс., против половой те интересов ребенка в жилищной сфере. Сложившаяся правоприменительная практика свободы и половой неприкосновенности – более 5 тыс. За этот же период более 11 тыс. свидетельствует, что в действующем законодательстве недостаточно защищено право ре- детей находились в розыске, причем 488 из них малолетние, а около 1,5 тыс. детей до сих бенка на пользование жилым помещением собственника. Одна из самых злободневных пор не найдены47. тем – нарушение прав ребенка при купле-продаже жилья. Создана ситуация, при которой За последние годы число преступлений сексуального характера, совершаемых в отно- собственник недвижимости может продать квартиру, где прописаны и фактически прожи- шении несовершеннолетних, значительно увеличилось. Оборот материалов или предметов вают его бывшая жена и дети. Отстранение органов опеки и попечительства от процесса с порнографическими изображениями несовершеннолетних вырос в 10 раз. Количество выдачи предварительных разрешений на сделки, затрагивающие интересы детей (в случа- только выявленных фактов вовлечения несовершеннолетних в занятие проституцией воз- ях, когда дети не являются собственниками, а лишь обладают правом пользования жилым росло в 11,8 раз. Исследования ведущих криминологов показывают, что возраст жертв сек- помещением), привело к многочисленным случаям выселения детей. В результате дети ча- суальных посягательств колеблется от 4 до 15 лет, чаще всего подвергаются насилию дети сто оказываются просто выброшенными на улицу. от 3 до 9 лет. Нарастание столь негативных тенденций обусловлено наличием ряда факторов, Не менее остро стоит проблема детей-инвалидов. Ребенку с проблемами развития, жи- среди которых прежде всего неэффективная правоприменительная практика и падение до- вущему в семье, выплачивается лишь небольшая социальная пенсия. Надо учесть, что мать, верия со стороны населения к правоохранительным органам. Не менее значимы правовой имея такого ребенка, как правило, работать не может, нередко подобные семьи распада- нигилизм многих граждан, недостаточная скоординированность действий и решений государ- ются. В итоге семья остается без кормильца, что не компенсируется мизерной социальной ственных структур, правоохранительных органов, органов исполнительной власти, местного пенсией. В особенно бедственном положении находятся семьи, воспитывающие таких де- самоуправления и общественных объединений в области решения проблем профилактики тей в российской глубинке. В связи с этим необходимо придать матерям детей-инвалидов преступлений в отношении несовершеннолетних и их реабилитации, а также неготовность статус социального работника. Для детей-инвалидов отсутствуют жизненно необходимые жертв насилия предавать огласке произошедшее с ними. Повлиять на ситуацию призван Фе- услуги, которые автоматически имеют остальные дети. Таким образом, до этой обездолен- деральный закон от 27 июля 2009 года № 215-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный ко- ной категории населения, по сути, не доходят бюджетные средства. декс Российской Федерации», разработанный с участием экспертов Общественной палаты. Сегодня ущемляется право семьи тяжелобольного ребенка на информацию о возмож- Он существенным образом усилил уголовную ответственность за совершение преступлений ностях его эффективного лечения. Это право ничем не гарантировано. Не желая расста- против жизни, здоровья и половой неприкосновенности несовершеннолетних. ваться со средствами обязательного медицинского страхования, региональные чиновники По итогам круглого стола по вопросу правоприменительной практики в отношении не- не предоставляют гражданам возможности обеспечить лечение детей в соседнем регио- совершеннолетних, проведенного в Общественной палате в июне 2010 года, были выра- не. Необходимо узаконить право тяжелобольного ребенка и медицинского учреждения ботаны рекомендации законодательного и организационного характера по формированию на управление средствами ОМС и право на объединение государственного и частного фи- единого подхода к решению проблемы насилия над несовершеннолетними и совершенство- нансирования лечения в случаях, когда квота недостаточна, а полноценное лечение можно ванию профилактики подростковой преступности. В частности, были предложены следую- получить только в частном медицинском учреждении. щие меры: В России растет общее число детей-сирот и детей, лишившихся родительского попече- • создание на базе института Уполномоченного по правам ребенка при Президенте ния. Не искоренены такие позорные для нашей страны явления, как беспризорность и без- РФ межведомственного государственно-общественного совета по реализации Конвенции надзорность, отмечен рост социального сиротства. Согласно данным Федерального стати- о правах ребенка в Российской Федерации; 58 стического наблюдения за 2009 год вновь выявлено и учтено 114 715 детей, оставшихся • создание в системе Следственного комитета РФ специального подразделения по рас- 59 без попечения родителей (в среднем 314 детей ежедневно). Из них стали сиротами по при- следованию преступлений против несовершеннолетних; чине судебных решений о лишении родительских прав 50 323 ребенка (в среднем 138 де- • обеспечение надзора за лицами, совершившими преступления сексуального характе- тей каждый день)46. Причина массового социального сиротства – отсутствие системы защи- ра против несовершеннолетних и освобожденными из мест лишения свободы (проект феде- ты детства, профессионального звена между ребенком или семьей и теми, кто принимает рального закона об общем надзоре находится на рассмотрении в Государственной Думе); решения об их судьбе. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав практиче- • реформирование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в целях ски повсеместно (за редкими позитивными исключениями) не исполняют предусмотренной максимального обеспечения прав детей, их защиты от преступных посягательств, решение законом функции координатора. Органы опеки и попечительства работают в установлен- вопросов профилактики насилия (уход от работы исключительно с несовершеннолетними ном законом карательном режиме, а учреждения социального обслуживания функциони- правонарушителями) и ряд других мер. руют в основном в режиме финансово-распределительных агентств. Общественная палата 47 http://www.sledcomproc.ru/actual/32506/?sphrase_id=38205 (Тезисы выступления первого заместителя Гене- 46 Сведения о выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей за 2009 год. Феде- рального прокурора Российской Федерации – Председателя Следственного комитета при Прокуратуре Российской ральное статистическое наблюдение. http://www.ed.gov.ru / files / materials / 12934 / 103rik. pdf Федерации А.И. Бастрыкина на расширенном заседании коллегии Следственного комитета 28 октября 2010 года). Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 58-59 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 В настоящее время подготовлен проект концепции и других необходимых документов интегрированность позволяет оперативно бороться и с контентом, расположенным за рубе- для создания «Российского национального центра помощи пропавшим и пострадавшим детям». жом, – информация о таком контенте поступает аналогичным горячим линиям, входящим В рамках дальнейшего совершенствования уголовного и уголовно-процессуального за- в международную сеть INHOPE. конодательства Российской Федерации в области защиты прав и интересов несовершен- Социально ответственная интернет-индустрия предлагает пользователям защитное нолетних, внедрения ювенальных технологий, профилактики преступлений, ужесточения программное обеспечение, позволяющее избежать доступа к нежелательному для детей наказания за преступления против несовершеннолетних, улучшения процессуального по- контенту – в частности, контентные фильтры, которые могут быть установлены на домаш- ложения несовершеннолетних необходимы: ние компьютеры, а также функции родительского контроля непосредственно от провай- • обеспечение определенности уголовного законодательства в части разграничения деров. Ряд таких решений предлагается пользователям бесплатно, как, например, филь- насильственных и ненасильственных половых преступлений против детей, устранение про- трационное решение «Интернет-Цензор». Соответствующие тарифные планы предлагаются белов и противоречий; и для мобильного Интернета. • восстановление специального рецидива преступлений в отношении несовершенно- Значительное внимание уделяется продвижению идей безопасного использования Ин- летних, т. е. усиление ответственности для лиц, судимых за ранее совершенные аналогич- тернета и мобильных технологий в регионах России. В 2010 году мероприятия Международ- ные преступления; ного Дня безопасного Интернета (Safer Internet Day) прошли в 35 субъектах Федерации49. • закрепление положения, согласно которому наличие судимости за преступления про- Важной частью государственной политики по защите детства должна быть социальная тив детей влечет запрет на профессиональную деятельность и занятие должностей, связан- реабилитация подростков, попавших в трудную жизненную ситуацию. Красная нить этой ных непосредственно с работой с детьми; политики – создание таких условий, которые позволят молодому человеку ощутить себя • конкретизация диспозиции статьи 156 УК РФ «Неисполнение обязанностей по воспи- полноправной личностью, членом гражданского общества, человеком с достоинством, танию несовершеннолетнего», отделение ее состава от других преступлений в целях более у которого есть защита, учеба, работа и будущее. эффективного правоприменения; Сегодня социальный кризис сопровождается ростом бездуховности, пересмотром цен- • закрепление положения, согласно которому при решении вопроса об условно- ностных ориентиров, падением престижа материнства. Идет процесс деморализации мо- досрочном освобождении суд в обязательном порядке должен учитывать заключение лодежи, в том числе расширения асоциального поведения несовершеннолетних и соответ- психолого-психиатрической экспертизы для данной категории преступников; ствующий рост подростковой преступности. Рушатся устои семьи, ее воспитательная функция • закрепление в качестве обязательных процессуальных фигур психолога и педагога нивелируется, а распад традиционных нравственных норм сопровождается употреблением при участии в уголовном деле несовершеннолетнего потерпевшего, наделение их конкрет- алкоголя, наркотических и психотропных веществ. Тревожит рост числа молодежных агрес- ными процессуальными правами и обязанностями, а также конкретизации положений УПК сивно настроенных группировок, что в конечном итоге заставляет государство реагировать РФ относительно обстановки, срока и времени проведения допроса; запретительными мерами (например, ограничивать время и места, в которых могут находить- • установление беспомощного состояния малолетнего или несовершеннолетнего по- ся дети, вводить ответственность родителей за то, что оставили детей без присмотра и др.). терпевшего в качестве обязательного основания назначения судебной экспертизы; Наряду с формированием ориентации на здоровый образ жизни, необходима активиза- • обеспечение конфиденциальности информации об участии в уголовном деле несо- ция усилий по ориентации молодежи на семейные ценности. Необходимо развивать систе- вершеннолетних потерпевших и свидетелей, а также установление уголовной ответствен- му дополнительного образования, возрождать и развивать систему творческого воспитания ности за распространение информации об указанных лицах; подрастающего поколения, физкультурно-спортивного развития, обучения музыке, изобрази- • ратификация международных нормативных правовых документов, а именно До- тельному искусству, систему выявления, поддержки и продвижения особо одаренных детей. полнительного протокола к Конвенции о правах ребенка, касающегося торговли детьми, Один из главных вопросов на повестке дня – возврат молодежи в село. Связан он детской проституции и детской порнографии, и Конвенции Совета Европы о защите детей прежде всего с необходимостью обеспечить продовольственную безопасность страны от эксплуатации и посягательств сексуального характера. на долгосрочный период. По данным исследования, проведенного Российским союзом Часть этих предложений была реализована в проекте Федерального закона № 349188–5 сельской молодежи (РССМ) в апреле-мае 2010 года50, 48,8% молодежи села не видят свою «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» в целях усиления от- жизнь в сельской местности. При этом доля тех, кто планирует покинуть село с возрастом ветственности за преступления сексуального характера, совершенные в отношении несо- постепенно растет и достигает своего максимума к 21 году (66,5%). Этот возраст совпадает 60 вершеннолетних», внесенного группой депутатов Государственной Думы. Несмотря на свою с моментом окончания профессионального учебного заведения (как правило, в городах), 61 очевидную актуальность и значимость, данный законопроект не принимается длительное а значит и подготовкой специалиста для нужд сельской местности (рис. 11). время и все еще находится на стадии предварительного рассмотрения. То же исследование определило мотивы принятия решения молодыми людьми о пере- Большой проблемой общества в 2010 году стала криминализация отдельных сегментов езде в город. Среди главных были выделены: отсутствие жизненных перспектив, отсутствие Интернета, распространение детской порнографии в Сети. Многочисленные общественные на селе условий для нормальной жизнедеятельности и высокая привлекательность город- организации стали вести работу по противодействию негативному информационному влия- ской жизни. Среди мотивов, определяющих выбор села для дальнейшей жизни, участники нию на детей в Интернете. Эти инициативы были поддержаны специалистами, которые стали опроса РССМ выделяют чувство патриотизма по отношению к своей малой родине. Такие вести работу по формированию чистой и безопасной интернет-среды. В частности, была ор- результаты позволяют нам говорить о необходимости дальнейшей работы в сфере патрио- ганизована электронная горячая линия, дающая возможность анонимно сообщить о встре- тического воспитания молодежи, развитии соответствующих программ. ченном пользователем противоправном контенте. За одиннадцать месяцев 2010 года на го- рячую линию Центра безопасного Интернета поступило 12 31648 сообщений. Международная 49 Официальный сайт недели безопасного Рунета http://2010.i-safety.ru / region / 50 Исследование «Российская сельская молодежь: ожидания, настроения, установки, образ жизни» проведено Россий- 48 Центр безопасного Интернета в России www.saferunet.ru ским Союзом сельской молодежи в 9 регионах России. Опрошено 2454 респондента. Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 60-61 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 не в рамках формальных организаций, а частным образом. Наиболее широко используе- мым способом оказания частных пожертвований является оказание помощи в одиночку, без использования каких-либо институциональных каналов. 49% Нет Основные шаги, которые необходимо незамедлительно принять государству и граждан- 36% Да скому обществу в сфере защиты прав пожилых людей, это: 15% Не знаю • обеспечить реализацию конкурентных механизмов бюджетного финансирования со- циальных услуг, обеспечивающих активное вовлечение негосударственных организаций, добровольцев в процесс социального обслуживания населения, развитие механизмов частно-государственного и общественно-государственного партнерства; • внедрить систему социального сертификата, включающую перечень социальных услуг пожилым гражданам, а также социальных карт, предоставляющих возможность приобре- тения товаров по сниженным ценам, оплаты услуг (коммунальные услуги, оздоровительные учреждения, юридические услуги и т. д.); • предоставить возможность обучения членам семей, осуществляющих уход за пожи- лыми людьми, базовым медицинским навыкам, способам бесконфликтного общения с по- Рис. 11. Вы собираетесь связать жизнь с селом? жилыми; • внедрить в субъектах Российской Федерации практики мобильных бригад оказания Из основных вопросов, волнующих сельскую молодежь, участники опроса указали: социальной и медицинской помощи пожилым, а также развитие механизмов надомного • обеспечение рабочими местами (безработица, невозможность трудоустройства, не- и семейного обслуживания (институт патроната, сиделок и нянь, санаторий на дому, хоспис равные условия конкуренции на рынке труда и т. д.) (19,3%); на дому, служба социальных помощников, социального сопровождения и т. д.); • проблема организации досуга (18,5%); • обеспечить постоянную социальную и медицинскую помощь одиноким, больным, при- • вопросы образования и воспитания (13,6%); кованным к постели участникам Великой Отечественной войны; • борьба с распространением вредных привычек (наркомания, алкоголизм, курение • организовать повсеместное применение практики создания центров оказания соци- и т. д.) (11%); альной и медицинской помощи пожилым людям, в том числе с привлечением труда добро- • необходимость скорейшего решения жилищной проблемы (7,3%). вольцев; Принятые и реализуемые федеральные и региональные целевые программы, на- • обеспечить выявление одиноких, маломобильных граждан пожилого возраста правленные на изменение сложившейся ситуации, пока не дают стабильного и ощути- для постоянного наблюдения за их физическим, социальным и материальным положением мого эффекта. Более 80% опрошенных ничего не знают об этих программах. Учитывая, с целью предоставления при необходимости социальных и бытовых услуг и обеспечения что в 2010 году заканчивается реализация федеральной целевой программы «Социаль- превентивных мер по безопасности их проживания. Создать возможность использования ное развитие села до 2010 года», необходимо при разработке и реализации следующих пожилыми людьми спортивных, оздоровительных, рекреационных объектов, в том числе программ выделить работу с сельской молодежью и провести комплекс мероприятий инфраструктуры учреждений общего и профессионального образования; для этой социально-демографической группы. Принципиальное значение при этом имеет • обеспечить проведение сплошного обследования домов престарелых и отделений разработка и внедрение комплексных программ развития муниципальных районов, вклю- сестринского ухода в муниципальных учреждениях здравоохранения с целью выявления чая укрепление малых городов как сервисных центров для модернизируемого агроинду- первоочередных потребностей в проведении ремонта, дополнительного обеспечения ме- стриального комплекса. дицинским оборудованием и медикаментами, повышения качества оказываемых социаль- Важной частью социальной политики государства является помощь престарелым лю- ных и медицинских услуг; дям, к которым принято относить граждан в возрасте 60 лет и старше. В условиях нарас- • обеспечить разработку федерального закона, направленного на развитие механиз- тающего старения нации проблема помощи пожилым становится все более актуальной. мов общественного контроля в домах-интернатах и социально-реабилитационных учреж- 62 По мнению половины россиян (46%), право на социальное обеспечение в старости явля- дениях; 63 ется одним из наиболее важных наряду с правом на бесплатную медицинскую помощь, • обеспечить повышение качества услуг, предоставляемых в домах-интернатах для пре- на труд, на бесплатное образование и на жизнь51. Потенциал гражданского общества – старелых и инвалидов, включая расширение перечня проводимых культурно-массовых некоммерческих организаций и самоорганизации граждан – следует признать высоким и физкультурно-оздоровительных мероприятий, осуществление трудовой реабилитации, для целей оказания помощи пожилым. проведение ежегодного мониторинга качества предоставляемых услуг в указанных учреж- Вместе с тем пока преждевременно говорить о наличии профессионалов по оказа- дениях; нию социальных услуг населению старших возрастов – социальные работники в опреде- • представить предложения по совершенствованию механизмов социального обслу- ленной степени уверены в достаточности собственного житейского опыта для выполне- живания одиноких лиц пожилого возраста, проживающих в малонаселенных и труднодо- ния работы52. Не случайно россияне предпочитают оказывать помощь пожилым людям ступных территориях в сельской местности; • принять меры по улучшению материально-технического обеспечения социальных ра- ботников, их психологической адаптации, правовой защищенности. Обеспечить их при не- 51 По данным опроса по технологии Георейтинга, проведенного Центром исследований гражданского общества и не- обходимости средствами передвижения и мобильной связью; коммерческого сектора ГУ–ВШЭ и фондом «Общественное мнение» в 2009 году (n = 41500 респондентов). • предусмотреть премирование руководящего персонала учреждений социальный 52 Яцемирская Р. С., Беленькая И. Г. Социальная геронтология. М.: Владос, 1999. сферы, лидирующих по качеству оказываемых услуг. Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 62-63 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Для стимулирования участия организаций в оказании социальных услуг необходимо Приоритетом в этом направлении должно стать развитие конкурентных механизмов обеспечить создание фонда поддержки благотворительной деятельности, добровольчества предоставления услуг социального обслуживания и эффективное использование в этой и социально ориентированных некоммерческих организаций, а также начиная с 2011 года сфере потенциала негосударственных некоммерческих организаций. Ряд шагов в на- реализацию федеральной программы поддержки социально ориентированных некоммер- правлении поддержки некоммерческих организаций уже сделан. Так, были приняты ческих организаций, в том числе оказывающих социальные услуги гражданам пожилого в первом чтении поправки в Налоговый кодекс, распространяющие социальные нало- возраста. При этом необходимо предусмотреть выделение дополнительного финансирова- говые вычеты на пожертвования в благотворительные организации и фонды целевого ния из средств федерального бюджета, в том числе для предоставления целевых субси- капитала, освобождающие от обложения НДС услуги по уходу за больными, инвалидами дий субъектам Российской Федерации при корректировке проекта Федерального закона и престарелыми. «О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов» и его подго- Несмотря на то что наша страна готовится к ратификации Конвенции ООН о пра- товке к рассмотрению во втором чтении в Государственной Думе Федерального собрания вах инвалидов, 12 октября 2010 года Госдума приняла в первом чтении законопроект Российской Федерации. Кроме того, следует освободить от налога на прибыль организа- № 443101–5 «О внесении изменений в статьи 11 и 11–1 Федерального закона № 181-ФЗ ции, осуществляющие социальное обслуживание населения (по аналогии с организациями «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»», отменяющий действующие образования и здравоохранения). размер и порядок выплаты компенсации за самостоятельно приобретенные инвалидами Сегодня нужен комплекс мер модернизации социальной инфраструктуры и создания технические средства реабилитации (ТСР). Принятие данного законопроекта вызвало за- среды, комфортной для проживания пожилых людей, предусматривающий: кономерный протест со стороны инвалидов и общественных организаций, так как совер- • разработку и принятие стандартов обустройства общественных мест, снижение шенно очевидно, что его вступление в силу приведет к снижению уровня и качества жизни их травмоопасности; инвалидов. • доступность транспортных услуг для маломобильных групп населения; Главный аргумент нововведения – «повышение эффективности» (т.е. сокращение рас- • наличие в государственных и муниципальных учреждениях бланков официальных до- ходов федерального бюджета), а также тот факт, что «самостоятельно приобретаемые ин- кументов, с текстами, набранными крупным шрифтом; валидами ТСР, как правило, обладают дополнительными потребительскими функциями, • обеспечение (совместно с бизнесом) пожилых людей услугами телекоммуникаций не имеющими отношения к целям реабилитации»53. Данное утверждение представляет- (в том числе телефонная связь, Интернет, цифровое телевидение, мобильные телефоны ся весьма сомнительным и не имеющим массового характера. Трудно представить себе с большими кнопками и крупным шрифтом, создание специальных телевизионных кана- инвалидную коляску, обладающую излишними функциями или деталями, которые не ока- лов и т. д.). зывают влияния на ее функциональность. Отмена 100% компенсации стоимости приоб- Не менее остро для пожилых людей стоят проблемы занятости, медицинского обслужи- ретаемого ТСР снизит благосостояние инвалидов, понизит для них качество жизни, лишит вания, правовой защиты. В частности, сегодня необходимо разработать программу повы- многих инвалидов возможности полноценной интеграции и адаптации. Реабилитацион- шения квалификации, профессиональной переподготовки и переобучения пожилых людей, ный процесс станет менее эффективным. Особенно это касается детей-инвалидов. При- в том числе обучения навыкам пользования персональным компьютером и сетью Интер- нятие законопроекта станет серьезным шагом назад в деле социальной защиты инвали- нет, обеспечить разработку программ развития общественных организаций пожилых (клу- дов, подорвет доверие к руководству страны. В то же время поскольку действующий закон бов по интересам, обществ добровольной взаимопомощи, товариществ пожилых людей не лишен недостатков, приводящих к злоупотреблениям, есть объективная необходимость и т. д.). Для улучшения правовой защиты пожилых людей следует: в его корректировке. • организовать бесплатное консультирование пожилых людей в сфере их личных Усилия государства и гражданского общества должны быть направлены также на под- и имущественных прав, в том числе в университетах третьего возраста, а также в домах- держку общественности, выступающей за создание в нашей стране безбарьерной среды интернатах для престарелых и инвалидов; для лиц с ограниченными возможностями, улучшение организации их медицинского обслу- • организовать предоставление нотариальных и юридических услуг пожилым людям живания, реабилитации, образования и трудовой деятельности. Целесообразно учредить на льготной основе; на федеральном уровне и в регионах должность уполномоченного по правам инвалидов. • усилить работу по противодействию мошенничества в сфере лекарственного обеспе- По-прежнему остро стоит проблема обеспечения деятельности стационарных учрежде- чения пожилых людей. ний социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. По данным ис- 64 Сегодня в России количество ветеранов и лиц, к ним приравненных, исчисляется милли- следования, проведенного в декабре 2009 года, из 4333 зданий, в которых расположены 65 онами. В их числе фронтовики Великой Отечественной войны, труженики тыла, участники эти учреждения, 667 нуждаются в капитальном ремонте, а некоторые находятся в аварий- локальных войн и вооруженных конфликтов. Главные проблемы сегодняшних ветеранов – ном состоянии и могут в любую минуту обрушиться54. низкий уровень пенсий, который в некоторых регионах не достигает прожиточного мини- В 2010 году внимание было приковано к Федеральному закону № 83-ФЗ «О внесении мума. Самое большое количество жалоб о низком уровне пенсии поступает от военных изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совер- пенсионеров. За последние 10 лет их пенсия практически не изменилась. Она стала ниже, шенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». чем средняя пенсия у гражданских пенсионеров. Отсюда требование об ускорении раз- Закон кардинально меняет юридическое и социально-экономическое положение всех го- работки и принятия нового закона о пенсионном обеспечении этой категории ветеранов. сударственных и муниципальных учреждений. В экспертном заключении Общественной К другим проблемам следует отнести: обеспечение достойным жильем, плохие социально- бытовые условия, высокие цены на основные группы товаров первой необходимости. Се- годняшним ветеранам не хватает должного внимания и почтения окружающих, в том числе 53 Законопроект № 433101–5 «О внесении изменений в статьи 11 и 11–1 Федерального закона «О социальной защите и близких, они отмечают равнодушие органов власти к проблемам старшего поколения. инвалидов в Российской Федерации». Одним из важнейших направлений по улучшению качества жизни ветеранов видится рас- 54 Приют особого риска. Прокуратура проверяет все социальные учреждения страны. Опубликовано в РГ (Неделя) ширение масштабов и повышение качества предоставления социальных услуг. № 4848 от 12 февраля 2009 года (http://www.rg.ru / 2009 / 02 / 12 / arest-direktor. html) Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 64-65 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 палаты указано, что принятие этого законопроекта, регламентирующего принципы и по- досуга, торговля, строительство и инфраструктура. Снижают оценку комфортности прожи- рядок реформирования бюджетной сферы, является необходимым элементом общей вания недостатки и проблемы в сферах ЖКХ, транспорта, медицинского обеспечения, об- стратегии модернизации России. В то же время были отмечены некоторые недостатки разования, трудоустройства населения, экологии, общественной и личной безопасности законопроекта. В этой связи Общественная палата предложила установить переходный граждан. период (со дня официального опубликования закона до 1 июля 2012 года), который по- В целом качество жизни оценено населением регионов России «несколько ниже, зволил бы бюджетным и казенным учреждениям действовать в прежнем правовом режи- чем удовлетворительно». Наиболее позитивно оценено качество жизни жителями регио- ме. Так, на переходный период предстоящей рационализации сети бюджетных учрежде- нов Центрального федерального округа, наиболее негативно – Дальневосточного феде- ний (5–7 лет) целесообразно создание федерального и региональных фондов поддержки рального округа. социальной сферы, выделяющих институциональные гранты на поддержание функциони- Наиболее актуальные и первоочередные проблемы большинства населения страны рования соответствующих учреждений при недостатке у них собственных средств. на сегодня проявляются в сфере здравоохранения, ЖКХ, охраны правопорядка и личной Стремление выявить различные точки зрения по волнующему общество вопросу проя- безопасности граждан, в материальной и социальной сферах. Среди них наиболее остро вилось в проведенных Общественной палатой слушаниях по вопросу перспективы увели- воспринимаются населением в такие проблемы, как: чения пенсионного возраста. Это не только чрезвычайно важный социальный, но и по- • закрытие предприятий и учреждений и отсутствие в этой связи рабочих мест (около литически острый вопрос, который политики опасаются обсуждать. Но данный вопрос 48% респондентов); нельзя игнорировать. Общественная палата в этом случае стала институтом, действующим • платные медицинские и образовательные услуги (21 и 23% респондентов соответ- на опережение. Слушания были призваны направить обсуждение в конструктивный фор- ственно); мат, не дожидаясь, когда слухи и опасения по поводу сугубо предварительного правитель- • низкий уровень охраны общественного порядка и обеспечения безопасности лично- ственного проекта мотивируют людей выйти на улицу. сти (около 30% респондентов); Главной темой обсуждения стало то, что вопрос отнюдь не сводится к механическому • постоянный и неконтролируемый рост тарифов на коммунальные услуги при сохра- повышению возраста выхода на пенсию. Это комплексная проблема, связанная с уровнем няющемся качестве оказываемых услуг (более 20% респондентов); и качеством жизни, рабочими местами, планами развития экономики и социальной сфе- • рост цен на товары народного потребления и горюче-смазочные материалы (13,5% ры. Выявленные на слушаниях точки зрения позволят правительству и общественным ор- респондентов); ганизациям уточнить свои подходы к проблеме и увидеть ее комплексный характер. Работа • коррупция в основных сферах обеспечения жизнедеятельности – правоохранитель- в этом направлении непременно будет продолжена, так как вопросы реформ в области пен- ной, образовательной, здравоохранении, ЖКО и ЖКХ, сфере управления (от 8 до 12% ре- сионного обеспечения относятся к ключевым направлениям социально-экономического спондентов). развития российского государства. Не менее актуальными проблемами в условиях преодоления финансового кризиса Политика модернизации всех сторон социальной и экономической жизни страны на- для жителей регионов страны остаются проблемы, связанные с низким уровнем жизни стоятельно требует формирования и консолидации «модернизационной коалиции», спо- и социальным расслоением, а также низким уровнем зарплат в бюджетной и социальной собной мобилизовать все здоровые силы российского общества на усиление деятельности сферах, низких пенсий – на фоне роста цен, инфляции и отстающей индексации. по преодолению последствий финансового кризиса и повышение эффективности государ- Важными источниками неудовлетворенности населения условиями в основных сферах ственного и муниципального управления по критерию качества жизни граждан страны. жизнедеятельности, являются: Поэтому изучение и оценка качества жизни населения и эффективности управления • в сфере поддержания здоровья: стремительное и неуправляемое расширение спек- в регионах – объективное требование времени и современного этапа развития россий- тра платных медицинских услуг на фоне нехватки врачей и медицинских специалистов; ского общества, своеобразный ответ на социальный запрос общества на модернизацию снижение компетенций персонала, отсутствие нормальной, системной работы поликлиник управления российским государством и эффективность системы социальной политики, и условий в больницах; на борьбу с бедностью. • в сфере получения образования: недоступность платного образования и катастрофи- Согласно проведенному исследованию55, значительная часть населения регионов Рос- ческая нехватка детских садов и мест в них, а также закрытие школ и детских садов в сель- сии (более 30%), оценивая свою жизнь в конкретном муниципальном образовании, от- ских поселениях; 66 мечают позицию «комфортно». «Наиболее комфортно» оценивают свою жизнь жители ре- • в сфере культуры и досуга: недостаточное количество доступных учреждений для за- 67 гионов Сибирского, Центрального и Северо-Западного федеральных округов. «Наименее нятий спортом, отдыха и досуга, высокие цены, нехватка кружков и секций, а также недо- комфортно» – жители регионов Южного и Уральского федеральных округов. При этом наи- статочное развитие и отсутствие спортивных сооружений и площадок (стадионов и т. п.); более позитивные оценки комфортности жизни населением регионов России в основном • в области обеспечения качества жилища: низкое качество работы коммунальных связаны с условиями, созданными в таких сферах жизнедеятельности, как связь, культура служб и управляющих компаний на фоне нерегулируемого и непонятного для большинства жителей роста тарифов и цен на услуги, перебои с электричеством, теплом, водой, а также неблагоустроенность дворов, территорий, отсутствие капремонта и наличие большого ко- 55 Всероссийское исследование «Качество жизни населения и эффективность управления в регионах России личества ветхого жилья; в условиях преодоления последствий кризиса» было проведено НКО фондом «Социальная инноватика» в декабре • в сфере торгового обслуживания: высокие цены, низкое и сомнительное качество 2009 – мае 2010 годов на средства гранта, выделенные Институтом общественного проектирования (ИНОП) в со- продовольственных и товаров повседневного спроса, нарушение правил и низкая культура ответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 16 марта 2009 года № 160 – рп. «Об обеспе- торговли, включая хроническое нарушение санитарных норм; чении в 2009 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих • в сфере транспортного обслуживания: плохое качество дорог, изношенность или от- в развитии институтов гражданского общества» в 30 субъектах в 7 федеральных округах России по Всероссийской сутствие муниципального общественного транспорта, неблагоустроенность остановок, тро- репрезентативной выборке, общий объем которой составил 3950 респондентов. туаров, пробки в крупных городах и непродуманность транспортных развязок; Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 66-67 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 • в сфере охраны общественного порядка и обеспечения личной безопасности жите- Крайне болезненно граждане России реагируют на негативные тенденции в сфере лей: плохая работа милиции на фоне роста преступности и незащищенности от криминала, ЖКХ. Основными проблемами ЖКХ на сегодняшний день являются: коррупция среди сотрудников правоохранительных органов (милиции, следствия, судов, • постоянный рост платежей при отсутствии видимых изменений в качестве и надеж- прокуратуры), неукомплектованность и нехватка кадров в милиции, особенно участковых; ности предоставления жилищно-коммунальных услуг; • в сфере охраны окружающей среды: несанкционированные свалки, мусорки, высо- • высокий износ жилого фонда и коммунальной инфраструктуры. Только по официаль- кая загазованность и засоренность территорий, недостаток и низкая эффективность мер ным данным Министерства регионального развития, 60% жилого фонда на сегодняшний по охране окружающей среды. день отработали свой срок; Приведенный анализ показывает, что люди в стране стали более внимательно и ответ- • сложность и запутанность систем управления сферой ЖКХ, ввиду отсутствия четкого ственно относиться к качеству своей жизни и готовы за него бороться. Это наглядно иллю- законодательного регулирования взаимоотношений между тремя заинтересованными сто- стрируют как критические оценки деятельности субъектов управления по его обеспечению, ронами в процессе поставки коммунального ресурса (жители – управляющая компания – так и оценка качества предоставляемых услуг в основных сферах жизнедеятельности и из- ресурсоснабжающая организация); менившееся отношение жителей к выбору и качеству продуктов питания и других товаров, • проблема неплатежей существует либо при недополучении управляющей компанией де- а также к состоянию окружающей среды. нежных средств с населения, либо при нецелевом использовании полученных средств. В этих Результаты исследования показали, что в массовом и специализированном сознании случаях ресурсоснабжающие организации не получают оплаты за потребленные ресурсы. граждан страны сформировались два основных вектора социальных ожиданий от деятель- 22 сентября 2010 года в стенах Общественной палаты были проведены слушания ности власти всех уровней по повышению качества жизни населения регионов России: «Жилищно-коммунальный сектор: подготовка к зиме. Проблемы, угрозы, социальные вы- • ожидание усиления приоритетов по развитию социального государства, где качество зовы», по итогам которых в федеральные органы государственной власти были отосланы жизни людей является его критерием; рекомендации. Основные тезисы данного документа: • ожидание стабильного поступательного развития общества и преодоления послед- • необходимость внесения изменений в действующий Жилищный кодекс Российской ствий кризиса. Федерации по части законодательного закрепления ответственности управляющих компа- Сегодня тип и основные характеристики качества жизни населения во многом связаны ний перед жильцами; с характером социальной стратификации и социального взаимодействия различных соци- • необходимость увеличения ответственности неплательщиков и расширения спектра альных групп. Для российского населения качество жизни сегодня определяют в первую возможных мер воздействия к ним; очередь характер удовлетворенности – неудовлетворенности, принятия – непринятия сло- • придание единым расчетно-кассовым центрам правового закрепления в российском жившихся условий и возможностей их изменения для обеспечения продуктивного разви- законодательстве. тия. В рамках такого подхода можно выделить три базовых проблемы формирования каче- По результатам слушаний и на основе большого количества обращений граждан, кото- ства жизни в реальном контексте социально-экономического положения России. рые после начала отопительного сезона столкнулись с перебоями в теплоснабжении, была Прежде всего, бедность населения. Анализ результатов многолетних исследова- открыта горячая линия по проблемам жилищно-коммунального сектора. ний56 показывает, что у нашей бедности особый характер. Она носит скорее социально- Сильная засуха и масштабные природные пожары, охватившие летом 2010 года зна- психологический, чем социально-экономический характер. Очевидно, нужна обще- чительные территории нашей страны, привели к резким и необоснованным скачкам цен ственная оценка этого социального явления и общественный контроль его состояния. на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимо- Во-вторых, одна часть российского сообщества объявляет себя бедной и не хочет согла- сти. Резкое повышение цен сильно отразилось прежде всего на социально незащищенных шаться, что она таковой не является, а другая – считает себя богатой и не считает не- слоях населения – пенсионерах, молодых семьях, инвалидах, ветеранах. Согласно данным обходимым менять качество своей жизни. Сегодняшний российский средний класс – те, Общественной палаты, цены на продукты первой необходимости – хлеб, картофель, яйца, кто себя к нему относит, это люди, имеющие значительный уровень доходов, самостоя- подсолнечное масло – выросли во многих регионах. тельные источники их формирования вне патерналистской заботы государства. Однако Результаты мониторинга цен на социально значимые продукты питания, осуществлен- уровень таких доходов, как правило, находится в пределах 2–3-х прожиточных миниму- ного Общественной палатой в 2010 году, показывают, что рост цен на продукты питания, мов. Очевидно, такой средний класс не может реализовать современные модели потре- а именно на продукты сельского хозяйства, в августе – начале сентября объяснялся двумя 68 бительского поведения. факторами. Во-первых, объективной ситуацией – в связи с засухой часть урожая зерно- 69 При этом для всех без исключения социальных групп российского общества особую вых погибла, что вызвало у населения озабоченность возможным дефицитом продуктов остроту приобрела проблема справедливости. Равенство возможностей в массовом со- сельского хозяйства. Спрос на крупы заметно увеличился, следовательно, выросла и цена. знании есть базовое основание свободы, а значит и демократии. Во-вторых, спекулятивным фактором – возможность дефицита явилась поводом для раз- Таким образом, в повестку дня гражданского общества представляется необходимым вития спекуляции на продуктах питания. Урожай в этом году составил не менее 60 млн тонн. включение трех проблем общественного развития: С учетом переходящих запасов в 21–25 млн тонн этого достаточно для удовлетворения вну- • бедность и конкретные стратегии ее преодоления; тренних потребностей в продовольственном и фуражном зерне. • средний класс и возможности его развития; При решении модернизационных задач, нельзя забывать, что конечной целью прини- • социальная справедливость и пути ее формирования. маемых мер является повышение уровня и качества жизни людей. Ратифицированная Рос- сией Европейская социальная хартия задает новые стандарты в социальной сфере и соци- альной поддержке уязвимых групп населения. Это придает особую актуальность разработке 56 Мониторинговое исследование «Социально-экономическое положение населения Красноярского края. 2004–2010 го- Социального кодекса Российской Федерации, принятие которого позволит перейти к реали- дов», объем выборки – 1800 единиц анализа; Исследование «Качество жизни населения Новосибирской области. 2007– зации целостной социальной политики, основанной на международно признанной системе 2010 годов», объем выборки – 3800 единиц анализа и др. Научный руководитель исследований д. с. н. Н.Д. Вавилина. социальных стандартов, выработать единство принципов социальной политики. Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 68-69 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Сегодня Россия сталкивается с новыми вызовами: сохраняется высокий уровень диф- территориального планирования, воспроизводит, по существу, норму представления, ференциации в доходах населения, идет рост межрегиональных различий в качестве характерную для 1930-х годов. жизни граждан, остается неудовлетворительным положение инвалидов и пенсионеров, Вместо понимания развития в регионах как комплексного процесса модернизации всех не решены проблемы детей-сирот. Все это только усиливает социальную напряженность сторон жизни на территориях, мобилизации человеческого капитала, учета экологических в стране. и социальных ограничений законодательно закрепляется только одно: размещение объ- 7–8 мая 2010 года при поддержке Общественной палаты РФ состоялся 2-й Всерос- ектов федерального и (уровнем ниже) регионального значения. К счастью, в настоящее сийский фестиваль социальных программ «СоДействие», который стартовал в начале время процесс принятия закона приостановлен, благодаря позиции Администрации Пре- 2010 года конкурсами социальных проектов, представленных бизнесом, НКО, органами зидента РФ, однако важен сам тренд. Так, приняты во втором чтении поправки к тому же власти и местного самоуправления. Конкурсы «Доброе дело», «Формула будущего», «Соци- Градостроительному кодексу, вследствие чего содержание столь важного стратегическо- альный креатив» – это своеобразный полигон для выявления лучших инноваций и креатив- го документа как генеральный план развития муниципального образования полностью ных решений в социальной сфере. Широкая география и глубокое содержание конкурсных лишается своего концептуального смысла. В Государственной Думе готовится к первому работ говорят о том, насколько велик потенциал гражданского общества в социальной чтению законопроект, в самом названии которого отражена путаница в представлениях сфере. Объявленные в рамках фестиваля премии «Социальный Олимп» и «СоУчастие» по- о комплексном развитии на территориях: «О зонах территориального развития в Россий- зволили выделить тех россиян, чье личное участие в социальной жизни России было наи- ской Федерации». В действительности речь может идти о зонах опережающего развития, более заметным, а названия премий Оргкомитета «Социально ответственный регион», «Со- по существу, совпадающих с агломерациями, формирующимися на базе крупнейших горо- циально ответственный город» говорят сами за себя. дов (федеральный масштаб), на базе средних городов (региональный масштаб) и вокруг Победители конкурсов и лауреаты премий фестиваля были названы на главном его ме- избранных по объективным критериям малых городов как сервисных центров для модер- роприятии – форуме «Общество, власть и бизнес. Взаимодействие в социальной сфере». низируемого агрокомплекса. Форум – это мультиформатная площадка для обмена мнениями, жарких дискуссий и кон- К сожалению, упорно воспроизводится стремление ключевых федеральных мини- кретных договоренностей в ходе конференций, круглых столов и презентаций лучших со- стерств сосредоточить внимание на односторонне понимаемой задаче выравнивания циальных проектов. условий жизни. За счет такой однобокости трактовки, во-первых, задача развития выво- 29–30 сентября 2010 года Общественной палатой совместно с Минздравсоцразви- дится на второй-третий план, а, во-вторых, даже выравнивание по схеме повседневного тия был проведен общероссийский форум «Актуальные вопросы социальной политики функционирования не решается в надлежащей мере. Происходит это вследствие того, России», который внес существенный вклад в становление конструктивного диалога с не- что в осуществляемой региональной политике не делается различий между спецификой ре- коммерческими социально ориентированными организациями. В мероприятии приня- гионов. Речь не только о малых республиках, но и о регионах исторического центра России, ли участие руководители министерства, а также более 50 заместителей глав субъектов где различия между Калужской и Псковской, к примеру, или Воронежской и Архангельской Федерации, ответственных за реализацию социальной политики. На форуме был пред- областями весьма значительны. ставлен новый проект Палаты – общероссийский информационный портал «Социальная Очевидно, что при безусловном сохранении принципа единства базового законодатель- карта Российской Федерации». В его основу положен принцип отражения уровня соци- ства ряд кодексов и отдельных законов нуждаются в корректировке в сторону признанной ального развития отдельных регионов страны, а также изменений социального положе- необходимости учета региональной специфики в вопросах землеосвоения, природоохра- ния в сторону улучшения (ухудшения) степени благополучия граждан в зависимости от ак- ны и территориального планирования: от схем территориального планирования до гене- тивных действий (бездействия) местных властей и факторов техногенного, природного ральных планов поселений. В последнее время Министерство регионального развития и иного характера. Российской Федерации предпринимает попытки разработать более дифференцированную концепцию региональной политики, акцентируя необходимость селективного подхода к ре- гионам. Однако эти попытки останутся декларативными, пока не будут подкреплены при- 2.5. Региональная политика В большинстве субъектов Федерации есть осно- влечением к работе существующего в стране экспертного сообщества по региональному вания говорить о завершении выхода из затянув- развитию. шегося кризиса, однако темпы роста экономики При чрезвычайном многообразии задач Министерства регионального развития 70 и работы по различным направлениям социально-экономического развития все еще не- (от ЖКХ и строительства до этнокультурной политики) понятийная сумятица не удивляет. 71 высоки. Наряду с объективными обстоятельствами и осторожностью банков в отношении К ней добавляется некомпетентность СМИ, вследствие чего тема развития агломераций инвестирования в долговременные проекты, это усугубляется сохраняющейся слабостью преобразуется в медийном поле в абсурдную идею замещения восьми десятков субъектов региональной политики федерального центра. Правительство (в первую очередь Министер- Федерации двумя десятками агломераций, которую упорно муссировала пресса, порождая ство финансов Российской Федерации) сосредоточило внимание на предоставлении дота- в регионах ненужные и вредные слухи. ций в ущерб субсидированию развития регионов в опоре на их собственные ресурсы. Предпринятая в последнее время попытка переложить ответственность за разработку Остается низким уровень содержательной координации регионального развития вну- региональной политики на федеральные округа, вследствие чего один за другим появля- три самого правительства. Практически нет кооперации между общественными советами ются на свет тексты, именуемые стратегиями, не может быть сочтена удачной по ряду при- ключевых министерств, вследствие чего возможности экспертных сообществ используют- чин. Во-первых, окружные структуры, нацеленные на осуществление контрольных функций, ся в недопустимо малой степени. Разработка чрезвычайно важных законов и поправок неизбежно стремятся к техническому монтажу текстов, запрашиваемых у региональных к действующим законам также осуществляется без достаточного включения ресурсов ши- властей порознь. Во-вторых, они в еще меньшей степени, чем федеральные ведомства, рокого экспертного сообщества. ориентированы на различение повседневного функционирования в регионах (выплаты В результате, к примеру, уже принятая в первом чтении поправка к Градо- пенсий и пособий, зарплата бюджетников и пр.) и собственно развития. В-третьих, окру- строительному кодексу Российской Федерации, узаконивающая понимание задач га не имеют в своем распоряжении средств, которые могли бы стимулировать разработку Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 70-71 1/13/11 3:01 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 межрегиональных документов социально-экономического развития на территориях. На- труда в ходе болезненной модернизации основных производств, означающей неминуемое конец, в-четвертых, они в еще меньшей степени, чем региональные власти, настроены высвобождение тысяч рабочих рук. Особенно ценно, что в этом случае ясно поставлена на поддержание режима содержательного диалога с муниципалитетами, бизнесом, об- задача вовлечения общественных организаций и малого бизнеса в конструктивное обсуж- щественными организациями. Вследствие этого даже такие авторитетные организации, дение и последовательное решение этой задачи. как ассоциации уровня «Сибирского соглашения» не вовлечены в продуктивную работу В поддержке этого направления работы, где ставка делается не на бюджеты, а на раз- над территориальным планированием. витие всех форм предпринимательства, видится сегодня главное направление работоспо- Представляется целесообразным использовать возможности федеральных окру- собной региональной политики. гов для деятельной фокусировки внимания на межрегиональном и межмуниципаль- Вместе с тем основными препятствиями на пути формирования эффективной политики ном сотрудничестве, предоставив в их распоряжение целевые фонды развития. Речь комплексного развития оказываются следующие. идет о фондах продвижения экологических и энергосберегающих технологий, фондах Во-первых, исполнительский навык: от реализации постулатов, идущих сверху развития инновационной линии малого и среднего бизнеса и других схожих задачах. (или от квалифицированной имитации такого послушания) зависит финансирование ре- Только при этом условии от функций контроля и администрирования текущей практики гиональных программ функционирования и развития, тогда как нередко встречающееся можно перейти на уровень стратегического управления развитием в регионах. Суще- высокомерие федеральных чиновников не способствует выдвижению собственных сме- ствующая практика софинансирования по отдельным программам отличается принци- лых идей. пиальным недостатком: наименее продвинутые в экономическом отношении субъекты Во-вторых, это нежелание осознать сложность собственной региональной структу- Федерации, существующие на дотации, которых едва хватает на повседневное функ- ры – почти во всех субъектах Федерации недостаточно учитываются существенные гео- ционирование, оказались в положении, когда они не могут участвовать в программах графические, экономические, историко-культурные различия между субрегионами. Не- софинансирования даже в минимальной степени. Соответственно более развитые ре- обходимость принимать во внимание эти качественные различия и строить концепции гионы продолжают развитие, хотя и медленнее, чем хотелось бы, тогда как более сла- и программы развития, отталкиваясь от них, совершенно очевидна не только эксперт- бые обрекаются на воспроизводство своей слабости. Как пример: огромный тепличный ным сообществам, но и рядовым жителям. Тем не менее, копируя федеральные схемы комплекс в Карачаево-Черкесии при переходе на светодиодные светильники смог бы и следуя подходам, закрепившимся в инструктивных материалах, идущих от федеральных в разы сократить расходы на энергию, качественно изменив экономическую жизнь министерств и ведомств, региональные власти до настоящего времени игнорируют мно- на территории – однако для этого необходимы «длинные» кредиты, которые в совре- гообразие своих территорий. Только в последнее время и только в немногих субъектах менных условиях, при существующей банковской системе, мог бы предоставить только Федерации наметился позитивный сдвиг в этой сфере. Так, в Калужской области разра- целевой фонд развития. батывается особая концепция развития группы районов, примыкающих к границе с Мо- Острой проблемой остается почти полное отсутствие статистики на муниципальном сковской областью; в Оренбургской области осознание различий между пятью субрегио- уровне. Для пояснения можно указать один пример: на интернет-сайте малого города США нами было заложено в актуализованную стратегию регионального развития; такую же можно узнать не только долю семей с доходом ниже прожиточного минимума, не только задачу ясно видит новая администрация Башкирии, где резко различаются три субрегио- долю семей с доходом ниже половины прожиточного минимума, не только абсолютное чис- на, в той же логике готовится работать Татарстан. В связи с проработкой схем развития ло тех и других. Там же представлена раскладка этих категорий по возрасту и полу, по числу агломераций существенно продвинулась работа в Ростовской области и в Кузбассе, где полных и неполных семей, по числу семей, где у одного есть постоянная работа, а у другого созданный в ходе поиска ответа на проблемы монопрофильных городов инструмент – никакой, или есть временные работы – у одного или обоих и т. д. Доступные нам данные комплексные инвестиционные планы – породил детальные субрегиональные програм- служб занятости, в которых нет сведений ни о вахтовиках, ни об отходниках, ни о самоза- мы. Это внушает надежду, но задача состоит в том, чтобы такой подход стал нормой, так нятых, не выдерживают сравнения с таким стандартом. как он позволяет существенно скорректировать сеть расселения, унаследованную от со- Федеральной службе государственной статистики необходимо в кратчайшие сроки вы- всем иной, по существу, страны. работать отечественный стандарт муниципальной статистики и техник ее агрегирования В-третьих, увлекшись распространением властной вертикали на уровень местно- по субрегионам и регионам. го самоуправления через замену прямых выборов мэров косвенными выборами глав Для региональных администраций безусловным приоритетом деятельности остается те- муниципалитетов и контрактными сити-менеджерами, власти большинства регионов 72 кущее, повседневное функционирование и администрирование: выплаты, льготы, право- в еще меньшей степени, чем ранее, проявляют склонность видеть в местных сообществах 73 порядок, преодоление чрезвычайных ситуаций и пр. Вопросы развития поселений (а вне и в администрациях на местах серьезных партнеров по формированию и реализации поселений нет развития на территориях), следовательно, сложные вопросы реальной ин- стратегий развития. Еще менее готовы региональные власти видеть серьезных партне- вестиционной привлекательности регионов в этих условиях отодвигаются на второй план. ров в региональных общественных палатах, хотя именно они наиболее полно способны Их решение в большинстве случаев поручается тем же административным подразделени- играть роль независимых экспертных площадок. Разумеется, при этом нельзя не при- ям и службам, которые заняты текущим функционированием. знать, что в большинстве случаев и общественные палаты не настроены на предъявление Недостаточно пока распространена в России практика формирования инвестицион- запроса на серьезное партнерство с властью. Наконец, всегда (и справедливо) жалуясь ных агентств и корпораций развития, по образцу Калужской области, где такие службы, на нехватку средств и отсутствие специалистов, региональные власти упорно не желают учреждаемые властью, но не входящие в администрации, достаточно успешно работают распознать огромный ресурс проектных идей и необходимой исследовательской работы уже 8 лет. Однако эта практика почти не воспроизводится, либо же воспроизводится сугубо в высшей школе, тогда как она, в свою очередь, в подавляющем большинстве случаев номинально. Еще реже встречаются попытки формирования такого рода служб в муници- также не стремится включиться в процесс обеспечения территориального развития зна- палитетах – как исключение можно рассматривать трехстороннее соглашение между Во- ниями и умениями. логодской областью, мэрией Череповца и «Северсталью» о создании городского инвести- В-четвертых, региональные администрации очевидным образом не готовы признать, ционного агентства. Среди задач такого агентства – диверсификация и расширение рынка что необходимая стране модернизация означает в том числе и жесткую необходимость Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 72-73 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 высвобождения миллионов рабочих рук во всех сферах деятельности, включая не только Несколько новаций последнего времени внушают, тем не менее, сдержанный оптимизм. промышленное производство, но и сельское хозяйство и сферу услуг в тех формах, какие су- В целом эффективная работа Фонда поддержки реформы ЖКХ обозначила заметный по- ществуют до сих пор. Это уже заметно в сфере малого и среднего бизнеса, где крупные сети зитивный сдвиг в сторону нормализации качества среды в городах. Первые шаги Фонда розничной торговли выдавливают малые торговые предприятия уже не только из крупных, поддержки жилищного строительства позволяют рассчитывать на заметный эффект в при- но и из средних по численности населения городов. Актуализируется проблема расширения городах и на селе. Целевые фонды тем самым доказывают свою эффективность, в отличие и диверсификации сфер занятости. от многолетних усилий министерств и ведомств по тем же направлениям. Есть основания Эту проблему не решают крупные инвестиционные проекты, где численность занятости полагать, что предлагаемая трансформация первого из этих фондов в целевой Фонд ка- в разы сокращается за счет внедрения передовых технологий. Эту проблему могут решать питального ремонта с отделениями в федеральных округах и, возможно, в регионах даст только средний и малый сектора предпринимательства. Тем не менее, малый и средний новый опыт схем государственно-частного партнерства. бизнес почти во всех субъектах Федерации отнюдь не занимает первое место в работе ре- Безусловно, позитивным фактом стали, ставшие системными обсуждения региональ- гиональных администраций. Они, к сожалению, мирятся с многочисленными доказатель- ных проблем на площадке Общественной палаты с привлечением независимых экспер- ствами сращивания местных администраций и низовых силовых служб на ниве захвата тов. Шанс на предотвращение административного застоя в региональной политике на- собственности, подчинения местного бизнеса и недопущения чужаков к разворачиванию метился, и задача всех институтов гражданского общества – способствовать реализации неподконтрольного предпринимательства. этого шанса. Ожидания 2009 года, связанные с кризисом и его последствиями, чувствительно за- тронули экономику, но не стали дестабилизирующим фактором в российском обществе. Социальная направленность целого ряда государственных программ позволила избе- 2.6. Здоровье нации В 2010 году главными темами в сфере здоровья жать тяжелых последствий, связанных с безработицей, резким падением доходов, нище- нации, обсуждаемыми гражданским обществом, той. Самые тяжелые последствия кризис имел для моногородов, где власть была вынуж- стали развитие системы здравоохранения, демо- дена принимать радикальные меры борьбы с последствием остановки градообразующих графическая проблема, защита материнства и детства, наркотизация и алкоголизация на- предприятий. Остановка производств, вызванная зачастую не самим кризисом, но бли- селения, в особенности молодежи, формирование здорового образа жизни. зоруким эгоизмом владельцев и менеджмента, привела к тому, что государство понесло Как показывает статистика, состояние здоровья российского населения продолжает все риски, связанные с обеспечением выживания жителей «просевших» моногородов. ухудшаться, а наметившиеся положительные тенденции по некоторым направлениям име- Из федерального и муниципального бюджетов были направлены значительные средства ют пока неустойчивый характер. В настоящее время только 23,7% населения Российской на прямые выплаты, переобучение, погашение долгов и «расшивку» локальных кризисов Федерации относятся к группе практически здоровых граждан. К группе, у которой есть риск неплатежей. развития заболеваний, относятся 16,3% населения, а 58,3% нуждаются в амбулаторно- Проблема моногородов остро поставила вопрос о региональной политике. Разработан- клиническом лечении57. На фоне сохраняющейся высокой смертности населения РФ, заре- ные в последние годы стратегии развития региональных экономик в подавляющем боль- гистрирован рост первичной (на 5%) и общей заболеваемости (на 18%) населения страны шинстве являются документами обязательной отчетности регионов перед Минэкономраз- в 2008 году в сравнении с 2000 годом. Это свидетельствует о нарастании числа хрониче- вития. Они не решают задач стратегической соорганизации экономических субъектов, ских больных, что говорит о низком качестве лечения. средства из бюджета, направленные на ликвидацию последствий кризиса, не привели Особое внимание экспертов Общественной палаты было уделено проблеме сердечно- к ликвидации системных проблем, связанных с монопрофильными городами. По обычаю сосудистых заболеваний, вирусного гепатита и сахарного диабета. Доля смертей действуя через транши, государство достаточно заглушило проблему моногородов, «залив от сердечно-сосудистых заболеваний в структуре общей смертности имеет постоянную тен- пожар деньгами». денцию к росту и достигла 57,1%. Этот рост обусловлен многими причинами: изменение де- Выделение средств без серьезной проработки всего спектра возможных сценариев мографической ситуации, бедность и стрессы, злоупотребление алкоголем, неадекватная лишь временно снижает проблему отсутствия денег. Так и не были доработаны программы медико-социальная помощь, недостаточное финансирование высокоэффективных мето- управляемой трудовой миграции населения. Не было программ поэтапного свертывания дов лечения. Остро необходима разработка Федеральной целевой программы «Оптимиза- нежизнеспособных населенных пунктов. Не предложены механизмы создания точек роста ция доступности и качества медицинской помощи населению РФ при заболеваниях сердца 74 в бывших депрессивных городах, где для этого есть неплохие шансы. Антикризисные дота- и сосудов» на 2011–2020 годы. 75 ции не привели к возникновению новых производств с высокой добавленной стоимостью Важнейшая проблема заключается и в том, что в России отсутствуют отечественные и финансовых мультипликаторов. Запуск программ переобучения, наряду с отсутствием нормативные и регламентирующие документы, касающиеся диагностики, лечения и про- кадрового заказа и концепций социально-экономического развития территорий, привел филактики вирусных гепатитов. Действующий Федеральный приказ № 752 «Об усилении к финансированию заведомо невостребованных учебных программ из средств налогопла- мероприятий по снижению заболеваемости вирусными гепатитами» разработан 30 лет тельщиков. назад. Это существенно затрудняет ведение и оказание медицинской помощи больным Все это не удивительно при отсутствии схемы реконструкции расселения в масштабах острыми и хроническими вирусными гепатитами, которая должна быть квалифицирован- России или хотя бы на уровне макрорегионов. Видимость ликвидации последствий кризиса ной, научно обоснованной и соответствовать современным мировым стандартам. лишила нас главного шанса: кризис не стал инструментом «перевода стрелок» в обществе В обнародованном 16 сентября 2010 года доктором Лео Бокерией атласе «Здоровье и экономике в то время как в ряде стран экономический кризис явился мощным инстру- России» констатируется, что «каждая третья больница и треть всех поликлиник страны ментом, стимулировавшим изменения экономического поведения бизнеса, рабочей силы, находятся в аварийном состоянии». Здесь же указывается на «вопиющие региональные домохозяйств и молодежи. Все названное – факты, подтверждаемые, в частности, активным взаимодействием Общественной палаты РФ с общественностью и властями регионов и муниципалитетов. 57 http://www.ami-tass.ru / article / 69928 / 17 Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 74-75 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 диспропорции в кадровом обеспечении и подушевом госфинансировании здравоохране- Ежегодно в стране умирают более 100 тыс. наркоманов в возрасте до 30 лет. Большин- ния. Различие регионов по этим показателям составляет от 2 до 6,5 раз»58. ство из них погибают от афганского героина и наркотиков типа дезоморфина, которые Необходимость реформирования системы здравоохранения диктуется сегодня низкой изготавливаются из свободно продаваемых в аптеках кодеиносодержащих лекарствен- доступностью гарантированной и качественной медицинской помощи, особенно в отда- ных препаратов. Все громче звучит требование продавать такие лекарства исключитель- ленных регионах страны, проблемой защиты прав пациентов и врачей, неэффективно- но по рецептам. стью финансирования сферы здравоохранения, низкой оплатой труда медицинских ра- Почти весь героин в Российскую Федерацию поступает из Афганистана через страны ботников. Центральной Азии и идет в промышленные центры страны. Россия занимает первое ме- Необходимо разработать и принять закон о правах пациентов, устанавливающий чет- сто в мире по употреблению героина, количеству наркоманов и смертности среди молоде- кие юридические процедуры получения пациентами финансовой компенсации ущерба здо- жи. По сути дела, страна находится сейчас в состоянии наркокатастрофы. По мнению ряда ровью, нанесенного в результате врачебных ошибок и плохого ухода за больными. представителей общественности, необходимо безотлагательное ужесточение уголовной Появление частной медицины, платных медицинских услуг в государственных и муници- ответственности за торговлю наркотиками вплоть до пожизненного заключения, органи- пальных лечебно-профилактических учреждениях, развитие добровольного медицинского зация принудительного лечения наркоманов60. страхования, возможность для пациента защищать свои права при оказании медицинской В 2010 году широкий общественный резонанс получило судебное разбирательство помощи – все это диктует необходимость принятия новых законов в сфере охраны здоро- в Нижнем Тагиле, где рассматривалось дело активиста местного отделения фонда «Город вья населения. без наркотиков» Егора Бычкова. Ажиотаж вокруг судебного разбирательства со всей оче- В последнее время обострились проблемы высшего медицинского образования, сни- видностью продемонстрировал болезненность вопроса наркотизации российской молоде- жения престижа работника высшего учебного медицинского заведения, что является угро- жи. Не случайно широкие круги российского общества выступили в защиту деятельности зой для потери традиционно высокого уровня российской медицины. Для изменения по- фонда, при спорности используемых методов лечения наркоманов направленной на ре- ложения требуются усилия общественных медицинских профессиональных организаций, шение острейшей проблемы, в борьбе с которой государственные органы оказываются которые пока разобщены. неэффективны. По итогам слушаний в Общественной палате было направлено обращение Сегодня значительно упал уровень научно-популярных медицинских теле- и радиопере- к Президенту Российской Федерации Д. А. Медведеву, в котором отмечалось: «События дач, коммерческая составляющая в подготовке которых стала преобладать. В средствах в Нижнем Тагиле предельно обнажили давно существующую и очевидную проблему – от- массовой информации содержится реклама лекарственных и, что еще опаснее, псевдоле- сутствие эффективной системы наркологической помощи»61. Дело было взято на прези- карственных препаратов (так называемых БАДов), что приводит к самолечению, необосно- дентский контроль. В итоге первоначальный обвинительный приговор был смягчен и Егор ванному применению их гражданами и, как следствие, негативным последствиям и нару- Бычков получил условный срок. шению здоровья людей. 13 мая 2010 года в Общественной палате прошло обсуждение вопроса «О реформе Целью модернизации системы здравоохранения является обеспечение доступной ме- системы медицинских вытрезвителей». Проблемы реформы МВД и в первую очередь от- дицинской помощи населению и оценка ее качества. В 2010 году Государственной Думой каз от несвойственных МВД функций актуализировали проблему статуса медицинских вы- в первом чтении были приняты проекты федеральных законов № 385392–5 «Об обяза- трезвителей. Ежегодно через медвытрезвители (а их в стране насчитывается около 550), тельном медицинском страховании в Российской Федерации» и № 385394–5 «О вне- проходит 2,5 млн человек. Их права никак и ничем не защищены. Эти люди нередко под- сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи вергаются издевательствам. В ходе слушаний отмечалось, что существующие медицин- с принятием Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Рос- ские вытрезвители должны стать полноценными отделениями многопрофильных больниц, сийской Федерации», которые нацелены именно на это. Разработан проект Федераль- что позволит при необходимости оказывать квалифицированную медицинскую помощь. ного закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности медицинских В этих отделениях должна быть усилена охрана. Возможно, в таком случае дискуссия о не- организаций перед пациентами», который должен решить вопрос: врачебная ошибка обходимости использования принудительных форм лечения алкоголизма и наркомании находится в сфере ответственности медицинских организаций или это ответственность сможет перейти в плоскость практических действий. врача перед пациентом. По-прежнему остро стоит проблема высокой смертности в результате курения. Но не только медицина ответственна за здоровье нации. Сохранение и укрепление В 2010 году главный государственный санитарный врач РФ Геннадий Онищенко озвучил 76 института семьи имеет в этом плане решающее значение. Спектр волнующих общество такие цифры: «У нас курят 67% мужчин и 30% женщин. От заболеваний, вызванных куре- 77 проблем в области материнства и детства сегодня очень широк. Необходимо совершен- нием, ежегодно умирают до 400 тыс. человек». Масштабная акция состоялась в России ствование социальной защиты материнства и детства, особенно в семьях с низким до- во Всемирный день отказа от курения, 31 мая. Министерство здравоохранения и социаль- ходом, детей-сирот и детей-инвалидов, беременных женщин и матерей малолетних детей. ного развития запустило широкомасштабный цикл социальной рекламы, получившей мно- Демографическое развитие России сегодня находится под угрозой, для изменения ситуа- жество откликов. Акция продолжается на сайте www.takzdorovo.ru. К ней присоединились ции необходимы изменения уровня материальной обеспеченности, улучшение жилищных более 8 тыс. человек, которые ведут свои дневники, рассказывая о том, как бросают ку- условий. рить. В 2010 году прошел первый Всероссийский конкурс проектов по здоровому образу Острой проблемой, подрывающей здоровье нации, остаются алкоголизм и наркомания. жизни «Здоровая Россия». По данным Минздрава в России около 550 тыс. наркозависимых лиц, но по экспертным Активизация гражданского общества в деле защиты здоровья свидетельствует, что здо- оценкам, их около 2–2,5 млн человек59. ровый образ жизни может стать важнейшей составляющей нашей общенациональной идеи. 58 Здоровье России: Атлас / Под ред. Л. А. Бокерия. М., 2010. 60 http://www.utro.ru / articles / 2010 / 12 / 01 / 941081.shtml 59 http://www.rian.ru / spravka / 20100422 / 225438645.html 61 www.oprf.ru / files / 2010-PROJECT-201210.doc Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 76-77 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 2.7. Проблемы экологии и защиты Обеспечение благоприятной окружающей среды В минувшем году экологические НКО продолжили работу по защите прав граждан и решение экологических проблем являются важ- на благоприятную окружающую среду. При этом наряду с традиционными проблемами ло- окружающей среды нейшими составляющими перехода нашей страны кального масштаба (уплотнительная или «точечная» застройка, незаконная вырубка зеле- на путь устойчивого развития, при котором инте- ных насаждений и т. п.), появилось несколько тем, имеющих общефедеральное звучание. ресы экономики и обеспечение благоприятных Это прежде всего возобновивший свою деятельность Байкальский целлюлозо-бумажный условий существования каждого гражданина страны не противоречат друг другу, составляя комбинат, а также Химкинский лес и подготовка к Олимпиаде в Сочи. единое целое. Несмотря на то что переход к такому устойчивому развитию декларируется Зачастую противостояние властей и гражданского общества при обсуждении и попыт- в числе приоритетов общественной и политической жизни страны, реальных действий, на- ках решения назревших экологических проблем имело драматический характер. Так, не- правленных на его реализацию, пока не так много. сколько активистов движения «За Химкинский лес» стали жертвами нападений, получили Гражданское общество традиционно уделяло и уделяет значительное внимание вопро- ранения, стали инвалидами. Движение в защиту Химкинского леса повлияло на массовое сам экологии. В последние несколько лет на первый план вышли действия, направленные сознание: люди все охотнее включаются в кампании по защите живой природы. 14 ноября на повышение энергоэффективности российской экономики и на борьбу с изменениями 2010 года в подмосковном городе Жуковский прошел митинг местных жителей против вы- климата. Эксперты давно говорят об актуальности этих проблем для России: экономика рубки части так называемого Цаговского леса. Не прекращает свою деятельность инициа- нашей страны в 2–3 раза менее энергоэффективна, чем экономика европейских стран тивная группа общественников, выступающая против планов строительства на территории и США. Эти призывы нашли отклик в Указе Президента Российской Федерации от 4 июня заповедника «Утриш» в Краснодарском крае. 2008 года № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эф- Отдельно стоит отметить проблему сохранения лесных ресурсов нашей страны. Небыва- фективности российской экономики», в котором, в частности, была поставлена задача сни- лая засуха лета 2010 года привела к катастрофическим природным пожарам, охватившим жения к 2020 году энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации значительную часть территории страны и приведшим к резкому ухудшению экологической не менее чем на 40% по сравнению с 2007 годом. и эпидемиологической обстановки. Эта ситуация выявила все несовершенство действую- Некоммерческие организации с воодушевлением приняли это решение. Был выдвинут щего Лесного кодекса, о котором эксперты и гражданские активисты говорили еще до его ряд общественных инициатив, пропагандирующих идеи энергосбережения и энергоэф- принятия в 2006 году. Необходимо вновь вернуться к обсуждению поправок в Лесной ко- фективности: проводились различные акции и конкурсы; состоялся ряд представительных декс для того, чтобы избежать подобных трагедий в будущем. мероприятий, включая социальный форум по энергоэффективности и изменениям клима- Гражданская активность населения в борьбе с пожарами и их последствиями была не- та; распространялась социальная реклама. Особое внимание обращалось на развитие обычайно высока: инициативная группа создала интерактивную «Карту помощи» для всех, возобновляемых источников энергии в труднодоступных районах страны (к ним можно кто оказался затронут пожарами. Эта мобилизация показала, что в России много людей отнести до 70% территории России), на энергоэффективность и энергосбережение в до- с активной жизненной позицией. Их участие в непосредственной борьбе с пожарами проя- мохозяйствах. вилось в отработке предложений по совершенствованию лесного законодательства, в том По-прежнему актуальна проблема так называемых горячих экологических точек, где числе по расширению полномочий муниципалитетов в деле контроля и охраны лесов. Под- неблагоприятная экологическая обстановка угрожает здоровью населения. По разным московный фермер Михаил Шляпников после летних пожаров инициировал акцию «Пять оценкам, от экологических проблем в той или иной степени страдают до 40% граждан миллионов деревьев сгоревшей Мещере за пять лет», для чего выделил участок для поса- России. док в своем крестьянском хозяйстве и открыл специальный интернет-блог. В результате За последний год более чем в три раза увеличилось количество обращений в Обще- только с 20 сентября по 1 октября 2010 года местными жителями, дачниками, журналиста- ственную палату, связанных с загрязнением окружающей среды и нарушениями природо- ми и другими гражданами было посажено около 40 тыс. растений. охранного законодательства. Почта показывает, что местная власть часто либо бессильна, Общественная палата Российской Федерации принимала активное участие в коорди- либо бездействует, а предприятия имитируют деятельность. Они сообщают о потраченных нации помощи пострадавшим от лесных пожаров. Члены Палаты встретились с погорель- суммах на сокращение вредных выбросов, не предпринимая реальных шагов по модер- цами из шести регионов: Московской, Воронежской, Нижегородской, Рязанской, Ульянов- низации производства с целью сокращения загрязнения окружающей среды, хотя имеют ской и Владимирской областей. Задача состояла в том, чтобы выявить основные вопросы, высокую рентабельность и в силах внедрять новые технологии. волнующие погорельцев, проверить ход строительства предназначенного для них жилья, 78 Экологические проблемы подразделяются на активные – там, где загрязнения осущест- обсудить юридические и бытовые проблемы, с которыми сталкиваются пострадавшие 79 вляются за счет текущей деятельности тех или иных предприятий, и накопленные, создан- от пожаров люди. Выявленные проблемы оперативно решались вместе с местными адми- ные в результате прошлой деятельности, но продолжающие оказывать негативное воздей- нистрациями и Минрегионом России. Юристы Общественной палаты Российской Федера- ствие на окружающую среду. В 2010 году в ряде регионов прошли организованные НКО ции ежедневно проводили консультации для погорельцев, звонивших на горячую линию. круглые столы, слушания и иные мероприятия, посвященные поиску выхода из этой ситуа- Самое большое количество вопросов касалось выплаты компенсаций, сроков восстанов- ции. По их итогам были подготовлены обращения, в том числе в адрес Президента Россий- ления жилья. ской Федерации. Среди предложений – принятие нового закона о негативном воздействии Активность гражданского общества в сфере экологии проявилась в участии предста- на окружающую среду, который устанавливал бы значительно большие штрафы, чем это вителей НКО и других секторов гражданского общества в заседании президиума Госсо- предусмотрено законодательством сегодня. Среди предложений – восстановление в пол- вета по экологии (Московская область, 27 мая 2010 года). По их инициативе в перечень ном объеме системы государственного экологического мониторинга, разработка и внедре- поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания вошел ряд позиций, ние комплекса мер по ликвидации накопленного экологического ущерба. Эти предложения давно выдвигаемых экологическими НКО. Среди них: совершенствование системы норми- были поддержаны Общественной палатой Российской Федерации, в обращении которой рования негативного воздействия на окружающую среду; экономическое стимулирование отмечалось, что меры экологического стимулирования могут и должны стать дополнитель- деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения их количества и вовле- ным фактором осуществления модернизации российской экономики. чения в хозяйственный оборот; повышение эффективности организации государственного Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 78-79 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 экологического мониторинга; включение учебных предметов по экологии в число обяза- (top.oprf.ru), пермские активисты решились на проведение пикета у здания ОАО «ЛУКОЙЛ- тельных в учреждениях системы общего и профессионального образования. Реакцией Пермь». В итоге компания после трехлетнего перерыва возобновила переговоры о ком- на поручение Президента стала разработка Министерством природных ресурсов и эколо- пенсации медицинской реабилитации павловцам, а также о переселении жителей из за- гии Российской Федерации проекта указа Президента «Об основах экологической политики грязненного района. Российской Федерации на период до 2030 года», ведущей идеей которого явилось положе- Взаимосвязь усиления проявлений гражданской активности людей в экологической ние о повышении ценности природы и природных ресурсов, сформулированное экологиче- сфере с поддержкой и вниманием со стороны Общественной палаты РФ очевидна и зако- ской общественностью более десяти лет назад. номерна. Во-первых, в большинстве случаев промышленное предприятие, против которо- Общественная палата Российской Федерации, региональные общественные палаты, го выступают граждане, является градообразующим, и местная власть не только не имеет общественные организации в течение 2010 года провели большую работу для того, чтобы рычагов влияния на руководство предприятия, но и находится от него в непосредственной между бизнесом, властью и населением началось взаимодействие в решении экологиче- зависимости. В этих условиях население не может рассчитывать на поддержку местной ских проблем. Так, 26 июля в Общественной палате прошли слушания по теме: «Обществен- власти и закономерно предполагает, что власть вышестоящая находится достаточно дале- ный контроль и экспертиза в сфере промышленной безопасности и охраны окружающей ко от проблемы. Таким образом, население начинает ориентироваться на общественных среды». По итогам слушаний была открыта горячая линия по вопросам экологии для мо- лидеров, которым, в свою очередь, требуется поддержка серьезной общественной структу- ниторинга ситуации и общественного контроля работы органов власти и промышленных ры. Такими структурами могли бы стать региональные общественные палаты. Однако пока предприятий в области охраны окружающей среды. далеко не во всех региональных палатах представлены специалисты по экологическим На горячую линию поступило более тысячи звонков от граждан и общественных объ- проблемам, а кроме того, нередко эти палаты испытывают избыточное влияние региональ- единений с жалобами о нарушениях природоохранного законодательства. Они касались ной власти. выбросов промышленных предприятий, загрязнения промышленными и бытовыми отхо- Следующим уровнем деятельности становятся общественные слушания и круглые столы, дами лесных и водных экосистем, строительства промышленных и жилых объектов в при- проводимые в регионах с участием представителей всех заинтересованных кругов: власти, родоохранной зоне. По этим фактам эксперты Общественной палаты провели проверки бизнеса, общественности и экспертов-экологов. От открытого противостояния стороны на более чем 50 предприятиях. Среди них, например, Среднеуральский медеплавильный конфликта учатся переходить к переговорному процессу для достижения взаимоприемле- завод, где Ростехнадзор неоднократно фиксировал нарушения при сбросе отходов про- мых соглашений. Результатом подобных переговоров должна стать большая открытость изводства в реку Чусовая, а содержание в почве меди превышает предельно допустимую промышленных предприятий к общению с местными активистами и населением, их готов- концентрацию (ПДК) в 411 раз, цинка – в 50 раз, свинца – в 20 раз. Это соликамское ность к поиску взаимоприемлемых решений. ОАО «Сильвинит», где также, по данным Ростехнадзора, превышены нормативы сброса от- Главная задача – доказать, что активность гражданского общества в защите окружа- ходов в местные реки, впадающие в Каму. Вода этих рек содержит марганец в количествах, ющей среды действительно может реально способствовать решению экологических про- превышающих ПДК в 17–20 раз, железо – 10–12 раз, калий – 20 раз, натрий – 10 раз, блем на местах, побудить владельцев предприятий к модернизации производства, чтобы хлориды – в 13 раз. снижение уровня загрязнения окружающей среды стало выгодным и с точки зрения бизне- Одной из наиболее острых можно назвать ситуацию, сложившуюся в Ревдинско- са. Для достижения этих целей потребуется внесение серьезных изменений в природоох- Первоуральском промышленном узле (Свердловская область). Концентрация металло- ранное законодательство. обрабатывающих предприятий здесь очень высока, высок и уровень загрязнения окружа- Важная инициатива гражданского общества в сфере экологии направлена на вовле- ющей среды. Соответственно высока и гражданская активность жителей региона. За два чение России в процесс подготовки к «Рио+20» – юбилейному саммиту, посвященному месяца 2010 года они провели четыре акции против пуска нового сталеплавильного ком- двадцатилетию международной конференции по устойчивому развитию, которая состоя- плекса, построенного, по их данным, без соблюдения природоохранных мероприятий. лась под эгидой ООН в 1992 году в Рио-де-Жанейро. К саммиту органами государственной Все тревожные звонки были взяты в Общественной палате на контроль, ответы ве- власти (Администрацией Президента России и Министерством природных ресурсов и эко- домств систематизировались и передавались на анализ экспертам-экологам. Одновремен- логии) готовится официальная позиция России. Гражданское общество активно участвует но шли консультации со специалистами НИИ медицины труда о возможном определении в этом процессе, выступая со своим пакетом предложений по адаптации к условиям Рос- конкретного ущерба, наносимого здоровью жителей промышленных регионов. Одновре- сии идеи современного низкоуглеродного общества, а также по созданию неформального 80 менно на сайте Общественной палаты началась публикация информации по предприяти- партнерства стран по обеспечению устойчивого развития. 81 ям, где велись проверки. Демонстрация того, что звонки активных граждан не остаются без внимания, в свою очередь, явилась стимулирующим фактором для россиян, прежде пассивных, но обеспокоенных состоянием окружающей среды. 2.8. Межнациональные отношения, Национальная политика в России является важ- На этом фоне сходная ситуация наблюдалась и в сфере промышленной экологии. Раз- нейшей составляющей созидания гражданского розненные общественные организации, действовавшие практически в одиночку в своих борьба с экстремизмом общества и единой нации как обладателя прав регионах, ощутив внимание и моральную поддержку Общественной палаты РФ, заметно и свобод, зафиксированных в Конституции Рос- активизировали свою деятельность. Например, группа «Зеленая Эйкумена», которая не- и терроризмом сийской Федерации. сколько лет пытается решить проблему жителей деревни Павлово Пермского края (жи- Тем не менее, ситуация в сфере межнацио- тели пострадали от разлива нефти, произошедшего в районе разработки, которую ведет нальных отношений к концу 2010 года резко ОАО «ЛУКОЙЛ-Пермь»), передала в Общественную палату РФ видеофильм о трагедии дерев- обострилась. Итогом накопившихся проблем стали массовые выступления молодежи ни, снятый независимыми журналистами и практически запрещенный к показу на террито- под радикальными агрессивными ксенофобскими лозунгами в Москве и других городах, рии края. После публикации фильма на сайте Общественной палаты, а также после публи- сопровождавшиеся многочисленными нападениями на лиц «неславянской наружности», кации интервью с лидером «Зеленой Эйкумены» на сайте «Трибуна Общественной палаты» провокациями и столкновениями с милицией. Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 80-81 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 О масштабах и ожесточенном характере столкновений только в одной Москве свиде- Психологические последствия двух чеченских войн, жестокие террористические акты тельствуют милицейские протоколы: были задержаны более 1 тыс. человек, изъяты сотни в разных регионах страны привели к устойчивому росту подозрительности и недоверия предметов, использующихся в уличных драках – травматические пистолеты, металличе- в отношении представителей Кавказа, многие из которых в последние годы мигрировали ская арматура, молотки, электрошокеры, кастеты, бейсбольные биты. Для предотвращения в центральные районы страны. Значительная часть многомиллиардных бюджетных влива- и пресечения столкновений были задействованы несколько тысяч сотрудников внутренних ний в северокавказские республики очевидно оседает в карманах местных привластных органов. Десятки участников этих событий попали в больницы с серьезными ранениями. элит, а большая часть населения по-прежнему безработна и бесправна. И все стремятся Есть и убийства. Пострадало немало сотрудников МВД. в Москву. Богатые – чтобы проявить себя, реализовать возросшие возможности, дать вы- Уровень агрессивности участников выступлений был необычайно высок. Стала очевид- ход адреналину. Бедные – в поисках заработка и лучшей жизни. И здесь они сталкиваются ной необходимость принятия радикальных комплексных мер по изменению ситуации и про- с социально озлобленной молодежью с городских окраин. филактике экстремистских настроений прежде всего в среде молодежи. В этих условиях любой бытовой конфликт приобретает этническую окраску. Так, 10 июля Тема агрессивной ксенофобии и экстремизма давно уже стала одной из центральных 2010 года на Чистопрудном бульваре в Москве в драке с выходцами из северокавказско- проблем, которые обсуждаются на встречах высших должностных лиц Российской Феде- го региона был убит 23-летний москвич. Активно обсуждалась общественностью и массо- рации и в СМИ. Многосторонний анализ тревожного положения вскрыл целый комплекс вая драка в летнем лагере «Дон» (г. Туапсе, Краснодарский край). Наконец, детонатором причин нарастания ксенофобии. Выделим основные. декабрьских событий стало убийство в Москве молодого человека, члена фанатского фут- Кризис миграционной политики. Отсутствует четкая стратегия, увязанная с регулирова- больного сообщества в драке с выходцами из Северного Кавказа. нием социально-трудовых отношений и развитием рынка труда, неясными остаются прин- Как следствие, на протяжении 2010 года в сфере межнациональных отношений нарас- ципы и критерии формирования миграционных потоков, недостаточно развита система тали две опасные тенденции: мигрантофобия и кавказофобия. анализа и статистики миграционных процессов. Слабо организована адаптация трудовых Усиливает свои позиции неконтролируемое неформальное движение шовинистов с уль- мигрантов в принимающем социуме. Кризис миграционной политики усугубляется корруп- трарадикальными взглядами, оно набирает все больше сторонников даже среди тех мо- цией в правоохранительных органах. лодых людей, которым ранее не были свойственны такие взгляды. В молодежной среде Отсутствие системной государственной информационно-пропагандистской, разъясни- растет количество весьма агрессивных групп с намерениями насильственного криминаль- тельной работы как среди трудовых мигрантов, так и в среде коренного населения. Ре- ного характера в отношении выходцев из Центральной Азии и кавказского региона. Край- шая прикладную задачу по формированию позитивного отношения граждан к субъектам не циничным проявлением активности ультраправых является преступная деятельность миграционной политики, федеральные каналы регулярно освещают рейды сотрудников экстремистских группировок, связанная с нападениями на людей и вандальными, подчас ФМС, арестовывающих нелегалов, руководство правоохранительных органов в публич- крайне разрушительными, налетами на различные общественные объекты. В интернет- ных выступлениях подчеркивает, что 70% преступлений в столице совершаются приез- сообществе растет количество социальных сетей и виртуальных клубов носителей ультра- жими62. Подобные сюжеты формируют в обществе однозначно негативный образ трудо- радикальных националистических ксенофобских взглядов. Конфронтация между ультради- вого мигранта, а также стимулируют ксенофобские настроения. В сочетании с жесткой калами и выходцами с Кавказа несет угрозу не только общественной, но и национальной имперско-державной риторикой, активно используемой в течение ряда лет на различных безопасности. уровнях власти и в государственных СМИ, это способствует формированию в молодеж- Нападения на иностранцев остаются постоянной темой сообщений средств массо- ной среде атмосферы конфронтации и поиска врагов, как следствие, росту агрессивной вой информации, как и данные о правонарушениях, совершенных мигрантами в России. ксенофобии. По данным правозащитников из Московского бюро по правам человека, за период с ян- Сложная ситуация на рынке труда. В результате экономического кризиса в 2009 году варя по декабрь 2010 года было зафиксировано 188 нападений на почве ксенофобии, заметно сократилось количество рабочих мест, что приводит к маргинализации и крими- итогом которых стали 41 погибший и 293 пострадавших. нализации мигрантов: лишившись заработка трудовые мигранты оказываются социально Представители государственных силовых ведомств сообщают различные цифры о ко- незащищенной группой, выталкиваются в криминогенную среду, нередко становятся се- личестве и численном составе организаций экстремистской направленности, указывая, рьезным кадровым ресурсом для развития этнических криминальных группировок, в том что в настоящее время на территории России действует от 200 до 400 подобных сообществ. числе в организации наркотрафика. Противоречивость данных связана с не вполне адекватными и несогласованными крите- 82 Неблагополучная социальная ситуация в крупных российских городах, прежде всего риями, применяемыми разными государственными ведомствами для определения мас- 83 в Москве и Санкт-Петербурге, которая обостряет и радикализирует настроения молодежи. штабов экстремизма, в частности, действий и преступлений, совершаемых на почве ксе- Отсутствие внятных жизненных перспектив, всепроникающая коррупция, бюрократиче- нофобии. Неясность критериев неизбежно приводит к тому, что борьба с экстремизмом ский произвол, повальное пьянство, драки и мат – вот то, что ежедневно наблюдают под- и ксенофобией нередко осуществляется на местах формально, для галочки: управленцам ростки. Результат – вера только в право кулака, понимание только этнической идентично- и силовикам даже не всегда понятно, с чем или с кем следует вести борьбу. сти и асоциальное поведение. После событий 11 декабря в Москве и некоторых других городах необходимость принятия На настроения в российском обществе влияет не только количество трудовых мигрантов срочных мер и выработки новых стратегических решений стала еще более очевидной. Так, из государств Центральной Азии, но и нарастание конфликтов, порождаемых культурно- Совет Общественной палаты РФ выступил со специальным заявлением, в котором было от- поведенческими противоречиями в молодежной среде, особенно в условиях мегаполисов. мечено: «Масштабы стихийных общественных акций свидетельствуют о существовании глу- Взаимное неприятие иноэтничных нормативов поведения перерастает в формирование боких ксенофобских настроений в российской молодежной среде. Уверены, что речь идет негативных стереотипов, предубежденности и нетерпимости. о системных, кризисных явлениях в национальной и молодежной политике государства. Про- блема в том, что в нашем многонациональном государстве по-прежнему достаточно лишь одной искры для того, чтобы наружу прорвалась глубинная ненависть соседа к соседу. Толе- 62 http://lenta.ru / news / 2010 / 12 / 22 / etno / рантность для всех нас остается тяжеловесным заумным словом, а борьба с ксенофобией Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 82-83 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 провозглашается в основном на общественных форумах и носит исключительно деклара- • разработать и принять концепцию государственной миграционной политики Россий- тивный характер. Не допустить разрастания подобных акций и настроений возможно лишь ской Федерации, которая бы послужила стимулом для дальнейшего совершенствования при условии, когда для большинства граждан России националистические и экстремистские законодательства в сфере миграции; взгляды станут органически неприемлемыми. Для того чтобы добиться этого, есть только • вернуться к практике разработки и реализации Федеральной целевой миграцион- один рецепт – создание сильного гражданского общества, в котором существуют реальные ной программы, ключевыми элементами которой были бы: реализация сбалансирован- влиятельные общественные институты, эффективно взаимодействующие с государством». ной политики привлечения иностранных работников с учетом потребностей отечественной Помимо столкновений в Москве 11–15 декабря, в 2010 году имели место еще несколь- экономики и региональных рынков труда, адаптации и интеграции иностранных граждан ко характерных событий, свидетельствующих об опаснейших тенденциях в нашем обще- в российское общество; противодействие ксенофобии, национальной и религиозной не- стве. 4 ноября 2010 года на главной улице подмосковного города Хотьково состоялся терпимости, агрессивному национализму. несанкционированный стихийный митинг, продолжавшийся в течение семи часов с блоки- Столь же важной задачей остается непосредственная борьба с проявлениями экс- рованием автомобильной дороги. Основными лозунгами и требованиями к властям было тремизма и ксенофобии. В 2010 году органы власти предприняли ряд усилий в этом на- выдворение нелегальных мигрантов. Поводом для митинга послужил случай, произошед- правлении. По данным Московского бюро по правам человека (МБПЧ), в январе – пер- ший 26 октября, когда в центре города в результате драки между тремя местными жителя- вой половине декабря 2010 года за преступления на почве ксенофобии было осуждено ми и двумя трудовыми мигрантами из Таджикистана один местный житель был убит63. Ми- 379 человек. тинг привел к тому, что в последующие дни правоохранительные органы проводили рейды Были предприняты меры как экономического, так и силового характера по улучшению по выявлению нелегальных мигрантов и выдворению их из города. Этот показательный ситуации на Северном Кавказе. Была изменена структура управления регионом: из со- случай не получил должной общественной оценки, тем не менее, он еще раз показывает, става Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ, что власть должна брать на себя всю ответственность за контроль миграционных процес- в который вошли все республики Северного Кавказа и Ставропольский край. Силовиками сов и борьбу с нелегальной миграцией, не допуская стихийных выступлений граждан с не- в округе в течение января – ноября 2010 года была проведена 61 контртеррористическая предсказуемыми последствиями. операция, нейтрализован 351 боевик, в том числе 32 бандлидера64. Протестная активность москвичей была также связана с распространением информа- Но в целом принятых мер оказалось явно недостаточно. Рост насилия на Северном ции о строительстве мечети в московском районе Текстильщики. В данном случае проте- Кавказе по-прежнему вызывает большую тревогу в обществе. По данным Генеральной сты граждан имели национальную подоплеку, но сами граждане не были связаны с нацио- прокуратуры России, в 2010 году более чем в четыре раза выросло число преступлений налистическими организациями. Очевидно, что именно при принятии подобных решений экстремистской направленности на территории Северо-Кавказского федерального округа. властям особенно важно своевременно информировать граждан, проводить консультации С января по сентябрь в округе было зарегистрировано 352 преступления террористиче- с общественностью и учитывать пожелания жителей близлежащих кварталов. ского характера, из них 254 приходятся на Чечню. В СКФО было совершено 13 терактов, В борьбе с экстремизмом и ксенофобией задача противодействия ксенофобской идео- в результате которых погибли 205 сотрудников правоохранительных органов и военнос- логии должна рассматриваться как ключевая. По-прежнему центральной задачей в этом лужащих65. 15 декабря в Нальчике был убит муфтий Кабардино-Балкарии Анас Пшихачев, плане является совершенствование миграционной политики. В 2009–2010 годах в сло- известный своей борьбой с исламским радикализмом. вах и действиях представителей российских властей в отношении мигрантов проявились Террористические атаки не обошли стороной и другие города России. 29 марта 2010 года две разнонаправленные тенденции: одна – на поддержку и поощрение притока мигран- на станциях метро «Лубянка» и «Парк культуры» в Москве две смертницы привели в дей- тов, другая – на сдерживание и фильтрацию иностранной рабочей силы. Не только сам ствие взрывные устройства: погибли 40 человек, более 80 были ранены. Смертницами по себе кризис сыграл в данном случае решающее значение. Важным обстоятельством оказались жительницы Дагестана, которые состояли в гражданском браке с террористами, служит и то, что российская миграционная политика за последнее десятилетие столкнулась уничтоженными ранее в ходе контртеррористических операций66. с собственным кризисом недостаточно эффективного управления и пока не находит адек- На заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества ватные ответы на современные вызовы как на международном, так и на межрегиональ- и правам человека 19 мая 2010 года67 представители общественных организаций, Обще- ном уровнях. Следует учесть, что миграционная политика формировалась на протяжении ственной палаты Российской Федерации говорили о необходимости предметной работы всего постсоветского периода и в значительной мере сохранила на сегодняшний день под- с силовыми структурами в регионе, о путях борьбы с коррупцией, о воспитании молодежи. 84 ходы и установки десятилетней давности. Тогда на повестке дня стояли такие острейшие Власти – и федеральной, и республиканской – нужно учиться взаимодействовать со всеми 85 проблемы, как экономическая стагнация, региональные конфликты, потоки вынужденных конструктивными силами региона, которые стоят на безусловных позициях отпора и проти- переселенцев и беженцев. водействия терроризму и бандитизму. Эти и другие предложения были учтены при утверж- Новые обстоятельства и складывающаяся обстановка потребовали изменения указан- дении Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального ных подходов. Так, на Втором международном форуме «Миграция в России: сотрудниче- округа до 2025 года68. ство и безопасность», проведенном Общественной палатой в Москве 22 марта 2010 года, Среди неотложных мер по исправлению межнациональной ситуации в России можно отмечалось, что назрела необходимость формирования эффективной государственной выделить несколько направлений: миграционной политики. Участники форума обратились к федеральным органам государ- ственной власти, органам государственной власти субъектов Федерации, органам местно- го самоуправления, общественным организациям, другим институтам гражданского обще- 64 http://www.terrorunet.ru / chechnya / 388.html ства, бизнес-сообществу с обширным списком рекомендаций и предложений, в том числе: 65 http://kbr-inform.ru / news-3942.html 66 Яшманов Б. Преступник заплатит дважды//Российская газета. 2010. 26 августа. 67 http://www.kremlin.ru / transcripts / 7792 63 http://hotkovo.net.ru / main. php? id=446 68 Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2010 года № 1485-р. Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 84-85 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 1. Очевидно, что для борьбы с агрессивной ксенофобией общественность и власть В России государство 20 лет назад полностью ушло от доминирования в сфере культуры должны иметь четкие представления о происходящем. В этой связи необходимо разрабо- и культурной политики. Это дало положительный эффект в том, что наступило время свобо- тать критерии учета ксенофобских нападений и убийств, которые в обязательном порядке ды творчества и самовыражения. Запрос общества на новый культурный продукт приводит будут применяться правоохранительными органами. к стихийному формированию независимых культурных институций и инфраструктуры, кото- 2. Представляется крайне важным создание условий неотвратимости наказания за пре- рые без всякой государственной поддержки пытаются отвечать реальным запросам совре- ступления экстремистской и ксенофобской направленности, а также создание условий менного общества, от независимых центров современного искусства и фестивалей до не- противодействия тиражированию и навязыванию массовому сознанию соответствующих больших частных галерей, музеев, клубов, музыкальных площадок. Однако отстранение воззрений и предрассудков. Важной является задача противодействия ксенофобской аги- государства от этих процессов приводит и к негативным явлениям, когда культура не сближа- тации посредством Интернета, тем более что в настоящее время в России телекоммуника- ет и просвещает общество, а, напротив, способствует его поляризации. Вызвавшая большие ционный доступ расширяется быстрыми темпами в вузах, в средних специальных и многих споры выставка «Запретное искусство» – лишь один из множества подобных примеров. школьных учебных заведениях. Ослабление влияния государства на сферу культуры по многим параметрам оказалось 3. С особой актуальностью стоит вопрос об организации соответствующей воспитатель- пагубным для общественной морали. Не в последнюю очередь с утратой культурного стерж- ной работы на локальных уровнях с содержательной дифференциацией по регионам. Тре- ня связаны примеры необъяснимой жестокости и человеческого безразличия, которые, буются совместные усилия местных властей, образовательных и культурных учреждений к сожалению, нередко заполняют выпуски новостных передач отечественного телевиде- по надлежащей культурной адаптации приезжих, воспитанию у них уважения по отноше- ния. Брошенные на улице дети, забытые ветераны Великой Отечественной войны, попав- нию к местным традициям, с одной стороны, и воспитанию терпимости и уважения к при- шие в аварию люди, которым не оказывается своевременная помощь, – по сути, становят- езжим у местного населения – с другой. ся обыденными явлениями нашей общественной жизни. А ведь именно культура делает 4. Необходимо разработать федеральную программу профилактики экстремизма, вос- человеку цивилизационную прививку, которая обеспечивает нетерпимость к таким прояв- питания культуры межнационального диалога. лениям. Развитие культурных процессов требует направленного стимулирования со сторо- 5. В 2010 году по инициативе федеральных органов государственной власти начались ны государства. В обществе ощутимо присутствует запрос на вдохновляющую идею, именно консультации с общественными организациями и экспертами по присоединению нашей на основе эффективной государственной культурной политики возможно формирование страны к Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств. Хартия была современной национальной идеи и позитивного имиджа России в мире. принята Советом Европы в 1992 году, и к концу 2009 года ее подписали 47 государств, Многие факты свидетельствуют о системных проблемах, с которыми сталкиваются а ратифицировали 24 государства. Россия подписала этот документ еще в 2001 году, одна- учреждения культуры в России. Особой остроты достигла проблема сохранения памятников ко процесс ратификации пока не завершен. В 2010 году пилотные проекты по реализации культурного и исторического наследия. По состоянию на 01.10.2004 года в Российской Фе- Хартии осуществлялись в трех регионах – в Мордовии, на Алтае и в Дагестане69. Скорейшая дерации общее количество объектов культурного наследия всех видов и категорий состав- ратификация проекта поможет перенять опыт других стран по мирному и взаимообогаща- ляло около 90 тыс. Точное количество памятников на 2010 год определить невозможно, ющему развитию территорий со смешанным этническим составом населения. так как единый государственный реестр до сих пор отсутствует. По техническому состоянию Сегодня национальная проблема уже не может более рассматриваться сама по себе, эти объекты делятся на группы: лишь 15% находятся в хорошем состоянии, 20% – в удовлет- в отрыве от других принципиальных направлений. Она представляется острейшей болевой ворительном, остальные – в неудовлетворительном либо в аварийном, 10% памятников точкой на стыке национальной, социальной и молодежной политики, под которой следует лежат в руинах. Ежегодно в стране погибает от 150 до 200 памятников истории и культуры, понимать не барабанную «урапатриотическую» пропаганду и увеличение числа формаль- всего же за последнее десятилетие мы потеряли более 2500 таких памятников, среди кото- ных организаций, а создание реально работающих социальных лифтов. Без решения этой рых многие в течение последнего года стали жертвами захвата земель и рейдерства. К это- проблемы под вопросом оказывается само существование нашей единой гражданской на- му следует добавить аварийное состояние более половины недвижимых объектов куль- ции – российского народа. турного наследия в исторических городах, продолжающееся расхищение археологического наследия, отнесение земель объектов культурного наследия к землям сельхозназначения ради последующего перевода их в земли под застройку. 2.9. Культура и культурная «Культура – это огромное целостное явление, В 2010 году качественного улучшения состояния памятников не произошло, более того, 86 которое делает людей из простого населения на- возникли новые угрозы в сфере сохранения культурного наследия Российской Федерации. 87 политика родом, нацией», – утверждал академик Д. С. Ли- По-прежнему не организована и не действует государственная историко-культурная экс- хачев70. В условиях сегодняшней глобализации, пертиза – как основа для принятия решений в сфере охраны памятников истории и куль- потери людьми национально ориентированных туры. Не обеспечено взаимодействие между органами государственной власти, местно- нравственных координат значение культуры в жизни общества постоянно нарастает. Си- го самоуправления, общественными организациями по вопросам сохранности объектов туация, когда человек лишен культурных ориентиров, запутывается в потоке многократно культурного наследия. возросших объемов информации, не способен отличить высокое от низкого, чревата губи- Несмотря на то что в течение последних трех лет проблемы музеев-заповедников на- тельными последствиями для общества и государства. ходились в центре внимания экспертного сообщества и общественности, главные из них решить пока не удалось. В настоящее время в России действуют 103 музея-заповедника и 40 родственных им по статусу музеев-усадеб. Статус музея-заповедника действующим 69 Бурмистрова Н. Общественная палата обсудила перспективы развития региональных языков в России//ИТАР-ТАСС. законодательством не определен. Федеральный закон о «Музейном фонде» не содержит 2010. 16 мая. определения «музей-заповедник» («музей-усадьба»), задачи музеев-заповедников по обе- 70 Лихачев Д. С. Культура как целостная среда // Лихачев Д.С. Избранные труды по русской и мировой культуре. спечению сохранности памятников истории и культуры и историческо-природного ланд- СПб.: СПбГУП, 2006. С. 349. шафта, по воссозданию традиционных методов ведения хозяйства не отнесены к музейной Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 86-87 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 деятельности. Наибольшую опасность представляет отсутствие юридически оформленных в Москве сгорела. Никто, кроме представителей общественности, участников движения заповедных территорий, входящих в состав музеев-заповедников. Отсутствие утвержден- «Архнадзор» и тех москвичей, кому небезразлична судьба исторического наследия столи- ных проектов для многих музеев-заповедников способствует утрате заповедного характе- цы, не пришел на помощь жителям «Дачи Муромцева», пытавшимся отстоять остатки мемо- ра территорий и историко-культурной значимости музейных комплексов. При этом терри- риального объекта от огня и спасти от гибели экспонаты музея. Вместо содействия властей тории музеев-заповедников даже в утвержденных границах не имеют особого правового защитники дома видели милицейские кордоны, отряд ОМОНа, препятствия и угрозы добро- режима земель, поскольку не отнесены к объектам культурного наследия. 19 сентября вольцам, приехавшим в Царицыно на помощь. 2009 года на совместном заседании президиума Госсовета и Совета по культуре при Пре- Протесты общественности выявили и другие градостроительные планы московских вла- зиденте Российской Федерации в Великом Новгороде было обращено внимание на необхо- стей, которые могут стать причиной исчезновения целого ряда архитектурных памятников димость закрепления в действующем законодательстве особого правового статуса музея- в Малом Козихинском переулке, на Большой Никитской улице, на Хитровской площади и др. заповедника. Однако подготовленный законопроект пока не принят, и музеи-заповедники Причины такого положения стране в целом заключаются в одностороннем невыполне- по-прежнему находятся вне правового поля. нии государством и рядом бизнес-структур предусмотренной частью 3 статьи 44 Конститу- Особую остроту в 2010 году приобрела ситуация с историческими поселениями. 29 июля ции Российской Федерации обязанности каждого «заботиться о сохранении исторического 2010 года издан приказ Министерства культуры РФ и Министерства регионального раз- и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры». Фактически сегодня эта вития РФ «Об утверждении перечня исторических поселений». В новый перечень включено обязанность добровольно возложена на себя гражданами России и общественными объе- лишь 41 поселение. О качестве перечня можно судить хотя бы потому, что в него не вошли динениями с соответствующими уставными целями, и в большинстве случаев осуществля- Переславль-Залесский, Торжок, Тверь, Сергиев Посад и др. Таким образом, государство ется ими без государственной поддержки. Особое беспокойство вызывает не только само- практически отказывается от сохранения исторических городов, оставив их вне действия вольное сложение с себя государством конституционной обязанности, но и в ряде случаев Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) прямое его противодействием осуществлению этой обязанности иными субъектами. народов Российской Федерации». Теперь юридически повлиять на градостроительную дея- В России сложилась достаточно широкая и вместе с тем противоречивая нормативно- тельность в исторических поселениях, не вошедших в новый перечень, невозможно, тогда правовая база по охране культурных ценностей: только международно-правовых актов как отсутствие утвержденных границ территорий и зон охраны 99% памятников в историче- универсального и регионального характера, регулирующих отношения в сфере выявления, ских поселениях равносильно их сознательному уничтожению. сохранения, изучения и популяризации культурных ценностей, обязательных для России В целом не создана система государственной охраны объектов культурного наследия, насчитывается около 100; отечественных нормативных актов соответствующей направ- которая должна соответствовать Конституции Российской Федерации и представлять собой ленности около 80. Многие из этих актов, учитывая меняющиеся условия российской дей- единую систему органов исполнительной власти, включающую федеральный орган охраны ствительности и специфику их правоприменения, нуждаются в серьезной корректировке объектов культурного наследия и органы исполнительной власти субъектов Российской Феде- и совершенствовании. рации. Об отсутствии такой системы красноречиво говорит упразднение Федеральной службы Одним из заметных событий года стало обсуждение нового Генплана развития Москвы. по надзору в сфере охраны культурного наследия (Росохранкультура). Самостоятельные и пол- 9 апреля в Общественной палате прошли общественные слушания «Генеральный план Мо- ноценные государственные органы охраны памятников созданы лишь в нескольких субъектах сквы и проблемы развития города», в которых приняли участие представители городских Российской Федерации. Отсутствует государственная политика, которая должна обеспечивать властей, члены Общественной палаты, представители общественных организаций, жители сохранность объектов культурного наследия, учитывать их состав, состояние, правовую защи- Москвы. «Представленный проект Генерального плана – это фактически смертный при- щенность, современные социально-экономические условия, реальные возможности органов говор Москве… Вместо стратегического документа развития города, мы имеем документ, власти, общественных и религиозных организаций и другие факторы. который фиксирует и узаконивает результаты деятельности городских властей на протя- На фоне незащищенности объектов культурного наследия в последнее время многие го- жении последних десятилетий», – указано в заявлении Комиссии Общественной палаты рода стремительно теряют свой исторический облик. Современная градостроительная по- по сохранению и развитию отечественной культуры, выпущенном в связи с принятием до- литика и, в частности, Градостроительный кодекс как ее выражение, не учитывают необхо- кумента во втором чтении. Высказанная на этом заседании критика Генплана привлекла димости сохранения исторической и культурной среды города, а так называемая точечная повышенное внимание к тому, что решение городских инфраструктурных и социальных про- застройка безжалостно искажает его архитектурно-планировочную структуру. Повсемест- блем происходило лишь с формальным участием общественности, на практике же решения 88 но происходит снос фоновой исторической застройки и замена ее «новоделами», возводят- принимались без учета общественного мнения. Несмотря на острую дискуссию и протесты 89 ся несомасштабные среде новые здания. Для этого охранные зоны объектов культурного общественности, Генеральный план был принят. наследия корректируются в сторону их уменьшения. Сейчас новым руководством города Москвы предпринимаются шаги по пересмотру В Москве интересы строительного комплекса систематически ставились выше задач со- наиболее спорных положений Генплана. хранения культурного наследия города. Остроту проблемы выявили акции общественного В Москве созданы действующие на регулярной основе общественные организации протеста, связанные со сносом исторической застройки в районе Кадашей, усадьбы купца по сохранению исторического облика столицы. Именно действия прежних московских Алексеева на улице Бахрушина и других объектов. В мае 2009 года общественным дви- властей заставили общественность консолидировано отстаивать свои права на участие жением «Архнадзор» в целях сохранения культурного значения территории и ее использо- в проектировании и реализации архитектурного облика столицы. Именно независимые вания в интересах культуры и просвещения была подана заявка о наделении территории экспертные группы организовали на общероссийском уровне мониторинг состояния па- загородной усадьбы С. Н. Муромцева статусом «достопримечательного места». За сохране- мятников истории и культуры. Таким образом, в деле сохранения культурного наследия ние и восстановление дома высказались множество общественных организаций: обще- гражданское общество фактически перенимает инициативу у государства. Однако без го- ство «Старая Москва», ассоциация «Бунинское наследие», Общество любителей российской сударственной поддержки полностью решить проблему утраты культурного наследия словесности, общество «Русская усадьба», Государственный Литературный музей, Союз ли- не представляется возможным. Протестные акции и общественные инициативы свиде- тераторов России и др. В ночь с 2 на 3 января 2010 года «Дача Муромцева» в Царицыне тельствуют о запросе общества на внятную культурную градостроительную политику. Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 88-89 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Схожие по сути явления сопровождали и строительство в Санкт-Петербурге бизнес- Важнейшее значение культура имеет для воспитания молодежи. В условиях актуализа- комплекса «Охта-центр». Интересы крупнейшей компании были поставлены выше требова- ции молодежной политики и на фоне смены традиционных культурно-исторических архе- ний по сохранению вида на исторический центр города, находящийся под охраной ЮНЕСКО. типов, становится актуальным вопрос самоидентификации молодого поколения, а имен- На месте будущего строительства в срочном порядке были прекращены уникальные архео- но: каким станет молодой человек завтрашнего дня, насколько он освоит важнейшую логические раскопки. Жители города и общественность неоднократно выступали против социальную роль – роль гражданина. Важнейшим инструментом укрепления националь- строительства, считая, что оно нанесет непоправимый ущерб внешнему облику Северной ного самосознания, повышения уровня гражданской социализации российской моло- столицы. Протесты начались с 2006 года, в 2010 году было собрано 10 тыс. подписей. Прези- дежи, а в конечном счете роста числа активных устроителей России, является системное дент России Д.А. Медведев указал на «решение Комитета всемирного наследия, призываю- культурно-историческое просвещение. щего приостановить все работы по проекту строительства в Санкт-Петербурге «Охта-центра» Культурно-историческое просвещение призвано содействовать формированию основ и рассмотреть его альтернативные варианты в плане высотности». При этом был сделан ак- мировосприятия общества, прочных межличностных связей, сложившихся на основе на- цент на том, что именно судьба «Охта-центра» напрямую влияет на характер будущего диа- ционального духовного единства, а также внедрению механизмов эффективного граж- лога с ЮНЕСКО. Однако подготовка к началу строительства не была прекращена, и только данского воспитания в условиях новой информационной эпохи. Необходимо рассмотреть в декабре 2010 года губернатором Санкт-Петербурга было объявлено о переносе комплекса вопрос о реализации специальной государственной программы культурно-исторического на иное место, которое, по обещанию губернатора, будет согласовано с общественностью. просвещения, способной объединить усилия органов государственной власти, учреждений В октябре 2010 года состоялись совместные слушания Общественной палаты РФ образования и культуры, религиозных конфессий, средств массовой информации, обще- и Общественного совета Министерства культуры РФ, в ходе которых рассматривались ственных организаций, молодежных объединений в деле формирования и укрепления на- проблемы правоприменения Федерального закона Российской Федерации № 94-ФЗ ционального самосознания российского общества и гражданского воспитания молодежи. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для госу- Реализация программы культурно-исторического просвещения на федеральном уровне дарственных и муниципальных нужд». Закон этот хорошо известен всем государственным предполагает: формирование общественного мировоззрения на основе национальных цен- и муниципальным учреждениям – театрам, музеям, библиотекам, реставрационным ма- ностей; осознание и восприятие молодым поколением российских культурно-исторических стерским, – которые согласно закону вынуждены для своей повседневной деятельности традиций; формирование государственной политики в области средств массовой инфор- выбирать партнеров не по принципу «Кто сделает лучше, нужнее, надежнее», а по прин- мации, печатных изданий и кинематографии, направленной на гражданское воспитание ципу абсолютно нелогичному и вредному: «Кто сделает дешевле». Но производственная общества. Задача культурно-исторического просвещения заключается в том, чтобы содей- деятельность учреждений культуры практически неотделима от творческой, является ее ствовать утверждению национальных ценностей в качестве жизненных установок россий- продолжением, составной частью. ских граждан. Заметным событием общественной жизни стало обсуждение законопроекта «О переда- Развитие глобальных сетей цифровых телекоммуникаций значительно усилило влияние че религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в госу- средств массовой коммуникации на формирование мировоззренческих установок, цен- дарственной или муниципальной собственности», который вызвал разногласия по многим ностных ориентаций российских граждан. Журналистика может стать не только средством пунктам, и прежде всего между Русской православной церковью и музейным сообществом. выражения национальной культуры, но и одной из форм ее существования. Соответственно Основным содержанием общественного давления на власть стало требование обеспечить она требует отношения к себе как к культурной ценности высокого порядка и национально- доступ граждан к культурным ценностям, их сохранность. Законопроект стал одной из глав- культурному достоянию. Преодоление тенденций негативного влияния СМИ следует рас- ных тем обсуждения на круглом столе по вопросам совершенствования законодательного сматривать как общенациональную задачу первостепенной значимости. Для ее решения регулирования работы музеев, который прошел в апреле 2010 года в Общественной па- требуются согласованные усилия как самого журналистского сообщества, так и органов го- лате. В мае Общественная палата провела специальные слушания «О музейных ценностях сударственной власти и широкой общественности. Важным шагом должна стать подготовка религиозного назначения, хранящихся в государственных и муниципальных музеях». Про- законодательной инициативы и проекта создания общественно-правового телевидения, ходили парламентские слушания с участием всех заинтересованных сторон. Редкий вопрос с учетом зарубежной практики и отечественных прецедентов; воссоздание телеканалов обсуждался столь широко, тщательно и всесторонне. В результате несмотря на первона- учебной и просветительской направленности и обеспечение их специально разработанны- чальную остроту разногласий, был проложен путь к компромиссу. ми учебно-методическими и документальными материалами. 90 В течение 2010 года Общественная палата вела активный диалог с властью по вопро- Действенным инструментом государственной политики, направленной на гражданское 91 сам культуры. Намечается тенденция: власти слышат голос общественности и конструк- воспитание современного молодого поколения, может стать кинематограф. Необходимо тивно на него реагируют. В ряду примеров успешного общественно-государственного диа- создание и финансовое стимулирование проката конкурентоспособных отечественных ки- лога: поручение Президента России радикально изменить Федеральный закон № 94-ФЗ; нофильмов, транслирующих систему национальных ценностных ориентиров. Популярные поправки, вошедшие в закон «О передаче религиозным организациям имущества религи- отечественные кинообразы, воплощающие примеры патриотизма, позитивного социаль- озного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности», ного поведения, целесообразно использовать в работе с детьми и молодежью в инфор- на которых настаивала Общественная палата; услышанное московскими властями требо- мационном пространстве образования, творчества и досуга. Важным шагом укрепления вание о пересмотре Генплана города, а также реакция федеральных властей на протесты и развития гражданского самосознания молодежи может стать расширение программы жителей Санкт-Петербурга против возведения небоскреба «Охта-центр». Такие примеры региональных кинофестивалей, развитие сети доступных кинотеатров для постоянной по- можно продолжить, но напрашивается вывод: сегодня России нужен новый базовый за- пуляризации произведений киноискусства, в том числе и с использованием их в учебно- кон о культуре, который должен стать основным стержнем российского законодательства воспитательном процессе образовательных учреждений. для корректировки законов, посвященных различным видам культурной деятельности (му- Одна из важных характеристик современного российского общества – его атомиза- зейная, архивная, библиотечная, кинематография, народные художественные промыслы, ция, слабо развитое чувство солидарности, распад традиционных связей, редкие прояв- памятники истории и культуры). ления коллективных инициатив. Отсутствие норм и инструментов полноценной культурной Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 годаDoklad-OPRF-2010.indd 90-91 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 коммуникации мешает выстраиванию конструктивного диалога на разных ступенях обще- ственных обсуждений, формулировке единой взвешенной позиции и, по сути дела, зна- чительно ослабляет гражданское общество. Одно из негативных проявлений такой си- туации – отсутствие практик культурной адаптации и, следовательно, рост ксенофобских настроений. Культура создает пространство для коммуникации, в том числе социальной, формирует профессиональные и неформальные связи. Развитие коммуникационных про- странств предполагает продвижение идей, обмен идеями, втягивание в процесс формиро- вания среды всех жителей, их сообществ и институтов региона. Именно культура способна Глава 3. выступить интегрирующей силой для восстановления национальной и региональной иден- тичности. Культура может стать частью экономической модернизации, проводимой с опорой Модернизационный на творческий потенциал человека. Должны формироваться условия для становления ком- муникативной и ценностной среды, в которой на первый план выходит создание возможно- потенциал гражданского стей для творческого самовыражения и самореализации каждого человека. Мировой опыт убедительно подтверждает, что культурные инновации, развитие культурной инфраструкту- ры оправданны и в логике экономической целесообразности – это инвестиции, а не тра- общества ты. Культура – поддерживаемый и наращиваемый ресурс. Расширение культурного поля как пространства выбора жизненных стратегий является важнейшим вызовом для России, когда речь идет о развитии постиндустриальной креативной экономики. • 3.1. Общественный контроль • 3.2. Общественная экспертиза • 3.3. Потенциал гражданской самоорганизации и общественно-государственный диалог • 3.4. Международные аспекты развития гражданского общества 92 93 Глава 2. Активность гражданского общества в социально-политическом контексте 2010 года Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского обществаDoklad-OPRF-2010.indd 92-93 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Глава 3. Модернизационный потенциал Сохраняются бюрократические проявления в деятельности властей всех уровней. При подготовке законодательных актов и нормативных документов наблюдается практика гражданского общества отказа от проведения независимой экспертизы, абсолютно недостаточно прорабатывают- ся социальные последствия принимаемых решений. Яркий пример этого – Федеральный закон № 83-ФЗ, связанный с изменением правового статуса учреждений бюджетной сфе- ры. При подготовке законопроекта и реализующих его нормативных актов, несмотря на се- 3.1. Общественный контроль Наметившиеся тенденции развития общественно- рьезные замечания Общественной палаты, не предусматривались необходимые меры политической системы страны, активизация по поддержанию качества бесплатных услуг населению. гражданского общества, возросшие требования Необходимо также отметить, что при осуществлении общественного контроля за реали- к повышению эффективности функционирования системы государственного управления зацией Федерального закона № 83-ФЗ стал налаживаться диалог между представителями существенно повысили социальный запрос на масштабы и качество общественного кон- Правительства и Общественной палаты РФ. Следует высоко оценить конструктивную пози- троля в нашей стране. Много острее стала общественная реакция на противоправные цию Правительства России, которое сняло законопроект со второго чтения в Государствен- действия представителей власти, оскорбляющие нравственное чувство активных слоев ной Думе и внесло ряд важных поправок с учетом заключения Общественной палаты. Это и групп общества, прежде всего ценности социальной справедливости. сотрудничество вполне может рассматриваться в качестве примера эффективного обще- Развитие общественно-политической системы, совершенствование системы управле- ственного контроля. ния требуют активного участия организованных и ответственных структур гражданского об- Серьезная проблема в развитии общественного контроля – трудности с организаци- щества, заинтересованных в повышении эффективности функционирования общественно- ей общественного обсуждения актуальных проблем, недостатков деятельности органов политической системы в целом. Здесь очевидно фундаментальное совпадение интересов управления на региональном и местном уровнях. Во многом это связано с зависимостью гражданского общества и высшего руководства страны. электронных и печатных СМИ от соответствующих властей. Налицо явное противоречие В этих условиях существенно растет запрос на деятельность системы общественного между требованиями независимой позиции СМИ, с одной стороны, и их финансовой и ад- контроля и различных его звеньев, позволяющей избежать нарастания общественного министративной зависимостью – с другой. недовольства в противостояние гражданского общества и власти. Миссия общественно- го контроля – трансформировать это общественное недовольство в рациональные и от- Структура общественного контроля ветственные сигналы властным структурам, направленные на устранение дефектов функ- ционирования конкретных государственных структур, на совершенствование системы В настоящее время в нашей стране сложилась разветвленная, многофункциональная государственного управления. Важная задача общественного контроля – налаживание со- структура институтов общественного контроля. держательного взаимодействия между институтами гражданского общества, с одной сто- В ее рамках Общественная палата Российской Федерации реализует целый ряд роны, и структурами государственной власти и управления – с другой, преодоление недо- функций: верия бюрократии к инициативам гражданского общества, к механизмам общественного • в соответствии с полномочиями Общественной палаты РФ межкомиссионными рабо- контроля и независимой экспертизы. чими группами и комиссиями на систематической основе осуществляется экспертиза про- Общественный контроль за развитием и повышением эффективности российской ектов законодательных актов; общественно-политической системы в целом, отдельных звеньев системы государственно- • по проблемам, вызывающим большой общественный интерес и имеющим опреде- го управления – важнейший приоритет развития гражданского общества. ленную социально-экономическую значимость, проводит слушания и принимает соответ- Предпосылка успеха в решении этой огромной по важности задачи – итоги предше- ствующие рекомендации; ствующего развития гражданского общества в России. Речь не столько о количественном • в соответствии с Федеральным законом № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обе- разрастании сети НКО, сколько о значимом качественном их развитии. Некоммерческие спечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, на- организации стали заметным каналом реализации социальной активности граждан, их гу- ходящимся в местах принудительного содержания», формирует региональные обществен- манитарных и гражданских ценностей. За это время существенно повысились качествен- ные наблюдательные комиссии; 94 ные параметры работы НКО, квалификация их руководителей, набор оказываемых услуг. • в рамках осуществления функций общественного контроля взаимодействует с обще- 95 Заметно возрос квалификационный потенциал специализированных некоммерческих ор- ственными палатами субъектов Федерации, готовит экспертов по отдельным направлени- ганизаций, способных осуществлять независимую и общественную экспертизу. ям общественного контроля; Позитивный вклад в развитие потенциала НКО внесли усилия государства по созданию • участвует в процедуре формирования общественных советов при органах федераль- благоприятных правовых и социально-экономических условий их деятельности (приня- ной исполнительной власти, организует взаимодействие с этими институтами гражданско- тие законодательных актов, смягчивших условия регистрации и деятельности НКО, зако- го общества; на о социально ориентированных НКО). В то же время следует отметить проблемы, пре- • в организации общественного контроля взаимодействует с организациями, пред- пятствующие реализации этих благоприятных возможностей. Так, в результате кризиса ставляющими интересы муниципальных образований, – институтов, непосредственно в целом существенно сузились финансовые возможности некоммерческих организаций, взаимодействующих с населением в решении их насущных социальных проблем; в частности, возможности социально ориентированных НКО по оказанию услуг населению. • стимулирует и поддерживает активность общественных движений, направленную В ряде регионов активные действия гражданского общества, прежде всего по защите со- на соблюдение действующего прежде всего экологического законодательства. циальных прав граждан, сохранению памятников истории и культуры и экологических объ- Из указанного перечня функций Общественной палаты России, связанных с осущест- ектов, наталкиваются на прямое противодействие властей, что ведет к росту социальной влением общественного контроля, видно, что эта деятельность составляет значительную напряженности. часть ее работы. Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского общества Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского обществаDoklad-OPRF-2010.indd 94-95 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 В рамках системы общественного контроля на региональном уровне действуют обще- транспортной и инженерной инфраструктур, информации и связи в Самарской области». ственные палаты субъектов Федерации. Они осуществляют экспертизу законодательных В 2010 году был осуществлен повторный мониторинг. К сожалению, хотя и есть положи- актов и важнейших проектов исполнительной власти, проводят слушания и вырабатывают тельные примеры, ситуация на большинстве объектов, которые комиссия посетила повтор- рекомендации по проблемам, затрагивающим интересы общественности. но, не изменилась. Члены Комиссии обратились с рядом рекомендаций к правительству К концу 2010 года в российских регионах было сформировано и действовало 60 обще- Самарской области и органам местного самоуправления. ственных палат, из них 9 региональных палат приступили к работе в 2010 году. Законы В ноябре 2010 года Общественная палата Амурской области провела рейд по игор- об общественной палате были приняты еще в двух субъектах Федерации (Тульская область, ным заведениям Благовещенска, скрывающимся под вывесками «Платежные систе- Чувашская Республика). Ведется работа по подготовке законов о региональных обще- мы». В ходе рейда было установлено, что в данных заведениях функционируют игровые ственных палатах в Республике Калмыкия, Ростовской области, городе Москве. автоматы. Общественная палата обратилась в администрацию Благовещенска для вве- Основные проблемы формирования региональных общественных палат – опасение дения правил по работе «Платежных систем». Готовится обращение к законодателям местных властей, видящих в общественных палатах дополнительные контролирующие Амурской области с целью устранить правовой пробел в законодательстве об игорных структуры, недостаток бюджетных средств, пассивность некоммерческого сектора, в ряде заведениях. регионов – малочисленность населения. Региональные общественные палаты поддерживают постоянный контакт с органами К наиболее частым темам обсуждения в рамках деятельности общественных палат от- государственного и муниципального управления, упрочивают контакты с НКО, проводят носятся: молодежная политика, экологические проблемы, образование, проблемы детства собственные социологические исследования, публичные обсуждения, связанные с совер- и материнства, вопросы толерантности, межэтнического и межконфессионального взаи- шенствованием законодательства, повышением занятости населения, переподготовкой модействия, сохранение культурного и духовного наследия, вопросы ЖКХ. кадров, воспитанием толерантности, защитой окружающей среды, решением жилищных В 2010 году россияне отметили 65-летие Великой победы. Региональные общественные проблем, а также рассматривают вопросы, затрагивающие интересы детей, пенсионеров палаты стали активными участниками подготовки праздничных мероприятий. Были органи- и сельских жителей. Общественные палаты стали приглашать на свои заседания и слуша- зованы: горячие линии для ветеранов, различные благотворительные акции. В некоторых ния, включая выездные, руководителей (представителей) органов государственной власти, регионах силами палат были открыты памятники в честь героев войны; подняты вопросы а также направлять запросы во властные структуры с целью получения достоверной ин- о состоянии воинских захоронений и мемориальных комплексов, о дополнительных мерах формации по различным вопросам. социальной поддержки граждан, переживших годы ВОВ в детском и подростковом возрас- Несомненной проблемой является то, что данные о социально-экономической ситуации те, о противодействии фальсификации истории ВОВ. По инициативе Общественной палаты и состоянии гражданского общества в регионах, собираемые в результате проведенных Челябинской области, Совета ветеранов, Министерства образования и науки Челябинской мониторингов, не используются властью в надлежащей степени. области и администрации города Челябинска на Аллее Славы в рамках проекта «Помни Региональные общественные палаты стали уже важным, нередко единственным сред- меня» была установлена стена Памяти. На стене будут размещены десятки тысяч снимков ством общения НКО с властью и возможностью реализации функции гражданского контро- военных лет, которые еще никогда и нигде не публиковались. ля. К сожалению, в ряде субъектов РФ, в том числе в Карачаево-Черкесской Республике, Общественные палаты приняли активное участие в ликвидации последствий летних лес- Приморском и Ставропольском краях, Еврейской автономной области не принимаются ных пожаров, в сборе средств для погорельцев. Члены общественных палат вели работу законы об общественных палатах под предлогом отсутствия денежных средств в местных по мониторингу состояния сгоревших деревень, выезжали на места, собирали и обобщали бюджетах. В некоторых субъектах РФ, например, Республике Адыгея и Республике Хакасия, информацию о наиболее злободневных вопросах, волнующих погорельцев, привлекали палаты номинально созданы, но обеспечение их работы не финансируется. общественность к оказанию помощи пострадавшим. Все трудности в организации помощи Деятельность общественных палат активизировала работу региональных НКО. Обще- погорельцам обсуждались совместно с местными властями. ственные палаты дают примеры выдвижения общественных инициатив, выработки со- Общественные палаты регионов уделяют большое внимание проблемам детства. По- держательных рекомендаций. Особенно следует оценить деятельность региональных стоянно проводятся благотворительные акции помощи детям из малообеспеченных семей, общественных палат в ходе кризиса, продемонстрировавших, в частности, примеры пло- проверяется состояние и организация воспитательного процесса в детских домах, взята дотворного участия в деятельности рабочих групп, созданных главами регионов. под контроль ситуация с закрытием малокомплектных школ. Так, Общественная палата Ке- В то же время следует отметить недостаточную активность общественных палат субъ- 96 меровской области взяла под особый контроль решение вопроса о реконструкции школы ектов Федерации в осуществлении функций общественного контроля, что продемонстри- 97 № 99 г. Новокузнецка. Поводом послужило обращение родителей учащихся и выпускни- ровали результаты опроса региональных палат, проведенного Общественной палатой РФ ков школы, закрытой на капитальный ремонт, с жалобой на бездействие органов власти осенью 2010 года (табл. 2). по восстановлению школы. Это обусловлено как недостаточностью компетентности для осуществления содержа- Ярким примером общественного контроля в действии может служить работа Комиссии тельного контроля приоритетных программ развития, разработки и исполнения регио- Общественной палаты Самарской области по местному самоуправлению, строительству нальных бюджетов, так и неготовностью большинства региональных властей сотрудничать и ЖКХ, связанная с отслеживанием хода выполнения капитального ремонта многоквар- с общественностью в деле осуществления такого контроля. Важным препятствием на пути тирных домов в рамках программы Фонда содействия реформированию ЖКХ. Члены Ко- более эффективного участия региональных общественных палат в осуществлении обще- миссии регулярно анализируют информацию чиновников различного уровня по данному ственного контроля является недостаток их правовых полномочий, закрепленных в соот- вопросу, а также проводят выездные заседания, чтобы на месте оценить ход выполнения ветствующих законах субъектов Федерации. и качество работ, услышать мнение председателей ТСЖ и жителей. Для решения этой проблемы в 2010 году в Общественной палате РФ было проведено Силами Комиссии Общественной палаты Самарской области по делам ветеранов и ин- обучение членов региональных палат методам общественного контроля за бюджетным валидов в 2009 году проведен мониторинг реализации закона Самарской области «Об обе- процессом и приоритетными региональными программами социально-экономического спечении беспрепятственного доступа маломобильных граждан к объектам социальной, развития. Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского общества Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского обществаDoklad-OPRF-2010.indd 96-97 1/13/11 3:02 PM
  • 98 Таблица 2. Результаты опроса общественных палат субъектов Российской Федерации71Doklad-OPRF-2010.indd 98-99 1. Место общественного контроля в деятельности Общественной палаты (одно закрытие) Функции по осуществлению обще- Функции по осуществлению обще- Функции по осуществлению обще- Функции по осуществлению обще- Иное ственного контроля являются ственного контроля являются одним ственного контроля являются второ- ственного контроля практически приоритетным направлением из приоритетных направлений степенным направлением не присутствуют в деятельности Палаты 12 (37,5%) 22 (68,75%) 0 0 0 2. Что является значимым предметом общественного контроля в деятельности Палаты (любое число закрытий) Бюджет субъекта Федерации Приоритетные направления Проекты законодательных Законодательные акты, Деятельность органов испол- Иное Общественная палата Российской Федерации развития, программы, проек- актов субъектов Федерации нормативные документы, нительной власти субъектов ты социально-экономического регулирующие деятельность Федерации развития, целевые програм- НКО, структур гражданского мы и проекты общества 17 (16,1%) 33 (29,5%) 24 (21,5%) 15 (13,4%) 22 (19,6%) 1 (0,9%) Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского общества 3. Что, как правило, является результатом деятельности Палаты в рамках осуществления функций общественного контроля (одно закрытие) Подготовка заключений по законодательным Подготовка рекомендаций по итогам обще- Подготовка общественного экспертного за- Иные формы и нормативным документам ственных слушаний ключения 5 (12,5%) 21 (52,5%) 13 (32,5%) 1 (2,5%) 4. Оценка результатов использования экспертиз, заключений и рекомендаций Палаты (любое число закрытий) Результаты экспертиз, заключений и рекомен- Результаты экспертиз, заключений и реко- Результаты экспертиз, заключений и реко- Иное (уточните, даций Палаты, как правило, рассматриваются мендаций Палаты, как правило, рассматри- мендаций Палаты редко рассматриваются что именно) соответствующими органами и учитываются ваются соответствующими органами, но мало соответствующими органами и практически ими учитываются ими ими не учитываются 13 (39,4%) 19 (57,6%) 0 (-) 1 (3%) 5. Оценка восприятия руководителями региона, руководителями органов исполнительной власти региона деятельности Палаты по осуществлению функций общественного контроля (одно закрытие) Деятельность Палаты по осуществлению функ- Деятельность Палаты по осуществлению Деятельность Палаты по осуществлению функ- Иное (уточните, ций общественного контроля воспринимается функций общественного контроля восприни- ций общественного контроля воспринимается что именно) в качестве реализации ее законных полномо- мается в качестве добрых намерений Палаты, в качестве досадной помехи в деятельности чий, направленных на повышение эффектив- но не всегда подкрепленных необходимой органов власти субъекта Федерации ности развития субъекта Федерации, решение квалификацией, пониманием специфических его насущных проблем условий работы органов власти 19 (54,3%) 6 (17,1%) 10 (28,6%) 0 (-) Продолжение табл. 2 6. Что, по Вашему мнению, мешает повышению эффективности деятельности Палаты по осуществлению функций общественного контроля (любое число закрытий) Недостаток полномочий Недостаток квалификации Недостаток методического Сложности во взаимодей- Противодействие органов Иное Палаты по осуществлению членов Палаты, привлекае- обеспечения деятельности ствии и взаимоотношениях власти осуществлению дея- функций общественного мых экспертов Палаты в области обществен- между Палатой и органами тельности по общественному контроля ного контроля власти субъектов Федерации контролю 20 (28,6%) 10 (14,3%) 18 (25,8%) 13 (18,6%) 6 (8,5%) 3 (4,2%) 7. Какие, по Вашему мнению, меры по повышению эффективности общественного контроля могут повлиять на функционирование системы государ- ственного управления, на борьбу с коррупцией (одно закрытие) Повышение эффективности обще- Повышение эффективности обще- Повышение эффективности Повышение эффективности обще- Иное ственного контроля является приори- ственного контроля является одним общественного контроля является ственного контроля не повлияет тетным направлением повышения из важных направлений повышения второстепенным направлением на повышение эффективности систе- эффективности системы государ- эффективности системы государ- повышения эффективности системы мы государственного управления, ственного управления, борьбы ственного управления, борьбы государственного управления, борь- борьбу с коррупцией с коррупцией с коррупцией бы с коррупцией 5 (14,7%) 28 (82,3%) 0 1 (3%) 0 8. Какие, по Вашему мнению, меры могут повысить эффективность деятельности Палаты в области общественного контроля (любое число закрытий) Координация деятельности Выпуск в том числе с участи- Осуществление в том числе Принятие специального Учреждение в органах ис- Иное общественных палат субъек- ем Общественной платы РФ с участием Общественной федерального законодатель- полнительной власти специ- тов Федерации, совместное методических материалов палаты РФ подготовки, ного акта, регулирующего ального уполномоченного определение приоритетных и рекомендаций по осущест- повышения квалификации осуществление обществен- (уполномоченных), отвечаю- направлений обществен- влению функций обществен- членов общественных плат, ного контроля структурами щих за реализацию рекомен- ного контроля, взаимное ного контроля их экспертов, участвующих гражданского общества даций и экспертиз структур информирование их о ходе в деятельности по обще- общественного контроля и результатах соответствую- ственному контролю щей деятельности 27 (23,9%) 27 (23,9%) 18 (16%) 28 (24,8%) 11 (9,8%) 2 (1,6%) 71 Опрос проведен в 2010 году методом электронной рассылки опросного листа, подготовленного Комиссией Общественной палаты РФ по вопросам развития гражданского общества. Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского общества Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 991/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Работа общественных палат субъектов Федерации, в рамках которой усилилась дея- подготовки решений, консультацию с экспертами по специальным вопросам, координа- тельность НКО, общественных организаций и объединений, заметно активизировалась цию деятельности подведомственных структур, решение других задач, поставленных руко- в 2010 году. Активность региональных палат, их достижения в решении конкретных про- водством органа власти. блем, волнующих общественность, становятся подтверждением плодотворности диалога Но именно общественные советы призваны стать действенным механизмом обществен- власти и общества. Успех такого диалога – важный фактор снижения общественной на- ного контроля. Для них характерна большая публичность, вовлеченность в работу органов пряженности, серьезное препятствие распространению влияния радикальной оппозиции. власти, ориентированность на дискуссионный характер обсуждения вопросов. Согласно Следует отметить, что демонстративное отсутствие общественных палат в Москве определению, приводимому в положении об Общественном совете при Минюсте России, и Санкт-Петербурге не способствует налаживанию успешного диалога между обществен- целью создания совета является «обеспечение взаимодействия граждан, общественных ностью и администрациями в этих субъектах Федерации. Слабость такого диалога особен- объединений и иных НКО с органами государственной власти, в целях учета потребностей но ярко проявилась в ходе обсуждения Генплана Москвы или планов строительства «Охта- и интересов граждан, защиты их прав и свобод, а также прав общественных объединений центра» в Санкт-Петербурге, где было необходимо сотрудничество независимых экспертов при формировании и реализации государственной политики»72. Можно выделить общие и специализированных управленческих структур. Общественный конфликт дошел до кри- для всех общественных советов задачи: тической точки, так как не был решен в рамках деятельности регулярных региональных 1. оптимизация взаимодействия органа исполнительной власти и гражданского общества; органов власти и управления. 2. выдвижение и обсуждение общественных инициатив, связанных с деятельностью ор- Лишь вмешательство высшей власти страны, включая отставку мэра Москвы, позволи- гана исполнительной власти; ло успешно разрешить эти конфликты: принято решение о переносе места «Охта-центра» 3. содействие организации взаимодействия органа исполнительной власти с граждана- и о корректировке Генплана Москвы. В то же время ход этих событий ясно показал, ми и общественными организациями; что упорная и профессионально аргументированная активность общественности способна 4. выработка рекомендаций органу исполнительной власти, в том числе определение привести к успеху, к позитивному решению значимых проблем, привлекших широкое вни- приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений, деятель- мание. Обоснован вывод, что при наличии в данных городах такого авторитетного и пред- ность которых направлена на развитие гражданского общества в России; ставительного органа, как общественные палаты эти конфликты вряд ли бы приняли столь 5. осуществление общественного контроля деятельности органа исполнительной власти. острые формы. Усилиями членов Общественной палаты Российской Федерации такая форма обще- В условиях повысившейся общественной активности все большее значение приобрета- ственного контроля деятельности органов исполнительной власти получила достаточно ши- ет взаимодействие Общественной палаты России и палат субъектов Федерации. рокое распространение. Всего с 2006 года было создано 43 общественных совета при фе- 22 декабря 2010 года прошло первое заседание представителей региональных обще- деральных органах власти. ственных палат страны, на котором было принято решение о создании Совета по взаи- Существующая система нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы создания модействию Общественной палаты Российской Федерации с общественными палатами и функционирования общественных советов уже в скором времени может пополниться (общественными советами) субъектов Российской Федерации. Совет создан на основе нормами из активно обсуждаемого общественностью законопроекта «О полиции». Статья добровольного участия указанных формирований, и его целью является установление эф- 9 проекта Федерального закона «О полиции» предусматривает возможность образования фективных взаимосвязей между общественными палатами, оказание друг другу инфор- общественных советов при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутрен- мационной, методической и иной поддержки в работе. Предполагается, что региональные них дел и его территориальных органах. Подчеркивается, что общественные советы созда- общественные палаты и общественные советы будут обмениваться опытом и информаци- ются в целях осуществления общественного контроля деятельности полиции. По мнению ей, вырабатывать общественную позицию при решении актуальных задач, совместно об- руководства МВД России, общественные советы должны стать связующим звеном между суждать вопросы, волнующие все российское общество. полицией и обществом. Так, в комментариях руководства МВД к проекту Закона отмечено: Значимым элементом структуры общественного контроля стало создание сети обще- «Хочу развеять опасения, что общественные советы будут формироваться по принципу ло- ственных советов при большинстве федеральных министерств и ведомств. В ряде случаев яльности. В этом случае они не позволят решить стоящих перед полицией задач. И тем руко- эти советы позволили мобилизовать усилия общественности для выработки рекомендаций водителям в регионах, кто предпочитает идти таким путем, будет очень непросто доказать в различных областях деятельности соответствующих органов управления. В то же время свою ценность как руководителей, поскольку закон предписывает проводить регулярный 100 общественные советы зачастую лишь демонстрируют наличие диалога с общественностью мониторинг общественного мнения. Оценка граждан теперь будет являться одним из важ- 101 и независимыми экспертами. Во многих случаях они сознательно отстранены от реального нейших критериев в оценке работы территориального подразделения»73. Законопро- процесса выработки стратегий развития и приоритетных задач их реализации. ект впервые законодательно устанавливает основные функции общественных советов, Общественные советы – относительно новая форма участия граждан в процессе госу- их стратегическую роль в осуществлении контроля за деятельностью правоохранительных дарственного управления. В самом общем виде общественный совет представляет собой органов. образование с участием представителей общественности, имеющее формализованную События общественно-политической жизни страны в 2010 году дали достаточно осно- структуру, за которым государственные органы закрепляют определенные полномочия ваний для острых дискуссий на заседаниях общественных советов. В таком ключе на со- и с которыми консультируются по вопросам принятия и исполнения решений, потенциально вместном заседании общественных советов Минтранса России и Росавтодора обсужда- имеющих общественный резонанс. Общественный совет является постоянно действующим лись вопросы строительства трассы скоростной автомагистрали Москва–Санкт-Петербург совещательно-консультативным органом и не является юридическим лицом. Существуют иные формы совещательно-консультативных структур при органах власти, привлекающих общественность к своей работе: экспертные, координационные, совещательные, научно- 72 Положение об Общественном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации. технические, научно-координационные советы (комиссии) и др. Данные структуры могут 73 Комментарий статс-секретаря – заместителя министра внутренних дел России С. П. Булавина к законопроекту «О по- обеспечивать экспертное, информационно-аналитическое и научное сопровождение лиции» от 2 ноября 2010 года. Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского общества Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского обществаDoklad-OPRF-2010.indd 100-101 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 по территории Химкинского леса, различные варианты прохождения маршрута дороги, до- ток-шоу. Видимо, в их задачи входит обсуждение проблемы гуманизации армейской служ- стоинства и недостатки каждого из них. На заседаниях общественного совета Минобрнау- бы, однако реформирование Вооруженных сил явно требует обсуждения в рамках обще- ки России рассматривались первые итоги эксперимента по введению школьного предмета ственного совета и вопросов потенциала Вооруженных сил для форсирования модерниза- «Основы религиозных культур и светской этики» в ряде субъектов Российской Федерации, ционных процессов. вопросы подготовки преподавателей по новому учебному курсу. Существующие тенден- В то же время есть очевидные примеры успешного функционирования общественных ции свидетельствуют о возрастающем понимании органами государственной власти не- советов. Регулярно в режиме ежеквартальных заседаний работает общественный совет обходимости широкого общественного обсуждения, предваряющего принятие важнейших при Росатоме, который уделяет особое внимание вопросам обеспечения безопасности. Ак- управленческих решений. При этом все рекомендации общественных советов в большей тивную деятельность развернул общественный совет при Федеральной службе по энерге- степени учитываются при принятии таких решений. Развитие института общественных со- тическому атомному и технологическому надзору. За период его существования было про- ветов на федеральном уровне в 2010 году нашло продолжение в создании общественных ведено 17 заседаний. На них были рассмотрены актуальные и стратегические проблемы, советов при территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной вла- решаемые федеральной службой. сти (ФСИН, МВД России, МЧС России и др.), создании общественных советов при Росалко- С точки зрения принципов формирования совета интересен опыт общественного со- гольрегулировании, Росстате, Росреестре. вета при Министерстве промышленности и торговли. Паритетность формирования совета, Сегодня очевидно, что Россия должна решительно сконцентрировать ресурсы и созда- компетентность его состава, масштабность и актуальность решаемых задач позволят этому вать инновационный продукт в тех областях, где есть серьезный технический и технологи- совету принимать реальное участие в решении модернизационных задач. ческий задел, где мы действительно конкурентоспособны или имеем для этого реальные В основу формирования общественных советов должны быть положены принципы: возможности. В любой, даже самой развитой экономике, всегда существует ограничение • компетентности, которая обеспечивается обязательным представительством про- по ресурсам. Для российской экономики – это целый набор ограничений, прежде всего де- фильных и заинтересованных структур государства, бизнеса, общества; мографических, финансовых, инфраструктурных, логистических, климатических. Наличие • паритетности формирования общественных советов, а именно: 50% состава форми- этих ограничений диктует необходимость обеспечения эффективности предпринимаемых руется Общественной палатой РФ, 50% – по рекомендации министерств и ведомств; модернизационных мер. Становится критически важным, насколько эффективно будет • ротации и преемственности состава совета, обеспечиваемых паритетной ответствен- проводиться модернизация, насколько эффективно будут вкладываться деньги и иные ре- ностью формирователей за качество работы их представителей; сурсы в инновационные направления. Обеспечить такую эффективность может только ак- • обязательности привлечения к выработке стратегии и политики развития, формиро- тивное участие гражданского общества через экспертные сообщества. Одним из главных вания модернизационных программ и планов, антикоррупционных мер, а также механиз- инструментов для этого должны стать общественные советы при министерствах и ведом- мов их реализации; ствах и региональные общественные палаты. • открытости, гласности и отчетности, обеспечиваемых возможностью доводить до све- Именно они должны участвовать в формировании отраслевых и региональных страте- дения общественности результаты своей деятельности. гий развития, в определении отраслевых и региональных политик. Таким образом, граж- Дальнейшее развитие системы общественных советов позволит обеспечить необходи- данское общество через отраслевую и региональную экспертизу, контроль и мониторинг мую концентрацию усилий государства и общества прежде всего на решении задач по фор- исполнения будет вовлекаться в работу по повышению эффективности процесса модерни- мированию и управлению модернизационными и инновационными процессами, обеспе- зации России, приданию ему динамизма. чению контроля за эффективностью их реализации. Это даст возможность формировать В этой связи назрела необходимость совершенствования как механизмов формиро- идеологию модернизации, разъяснять ее цели, задачи и направления, побуждать к твор- вания, прежде всего общественных советов при министерствах и ведомствах, так и опре- честву те созидательные силы в нашем обществе, которые обеспечат успех реализации деления порядка их функционирования. На сегодняшний день в ряде министерств обще- намеченных планов, что, несомненно, будет способствовать расширению социальной базы ственные советы не созданы. В некоторых случаях они были сформированы с прямым модернизационного курса руководства страны. нарушением действующего законодательства (например, когда руководитель министер- Важным направлением общественного контроля стала деятельность общественных ства или ведомства встает во главе общественного совета). Заметно, что большинство соз- наблюдательных комиссий (ОНК) по общественному контролю за обеспечением прав че- данных общественных советов либо утратили динамизм в работе, либо так его и не приоб- ловека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах 102 рели. С 2007 по 2010 год в абсолютном большинстве общественных советов произошло принудительного содержания. К настоящему времени складывается система выдвижения 103 значительное сокращение числа заседаний. Некоторые общественные советы в течение членов общественных наблюдательных комиссий, организация и контроль их деятельно- 2010 года не собирались ни разу. сти. Сегодня фокус внимания в данной области – обобщение накопленного опыта и повы- Другая проблема связана с оторванностью работы ряда общественных советов от акту- шение на этой основе эффективности деятельности общественных комиссий. альной политической повестки дня. К примеру, общественный совет при Министерстве об- Согласно Федеральному закону Российской Федерации от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ разования и науки в 2007 году провел четыре заседания, в 2008 году – два, а в 2009 году – «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного всего одно. Ни одно из этих заседаний, несмотря на проходящую реформу образования, содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» не было посвящено волнующей общество проблеме ЕГЭ и перехода на двухуровневую си- Общественной палатой Российской Федерации в 77 регионах сформированы и функцио- стему «бакалавриат-магистратура». Ни одно из заседаний не было посвящено науке – и это нируют общественные наблюдательные комиссии общей численностью более 500 человек. на фоне актуализации вопросов внедрения инноваций. За истекшие два года общественные наблюдательные комиссии зарекомендовали себя Вызывает вопросы у общественности и состав общественного совета при Министерстве независимыми, принципиальными защитниками прав граждан, находящихся во времен- обороны. В него входят около 60 человек, но среди них фактически нет ни генеральных кон- ной изоляции от общества. За время работы членами ОНК осуществлено около 5 тыс. по- структоров, ни руководителей крупнейших вузов, ни других авторитетных в данной области сещений мест принудительного содержания, получено и рассмотрено более 10 тыс. писем, людей. Значительную часть совета составляют эстрадные артисты, ведущие телевизионных жалоб и обращений, подготовлено и отправлено в различные инстанции по результатам Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского общества Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского обществаDoklad-OPRF-2010.indd 102-103 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 проверок более 1800 заключений. Практика работы ОНК свидетельствует, что, несмотря и реформированием правоохранительных органов и судебно-правовой системы 14 мая на наличие судебного, прокурорского и ведомственного контроля за деятельностью мест 2010 года ознакомилась с положением лиц, нуждающихся в медицинской помощи. принудительного содержания, в значительной части из них не в полной мере соблюдаются По итогам посещения СИЗО № 1 было установлено и доведено до ведомственного руко- права человека на медицинское обслуживание, санитарную гигиену, питание, труд, соци- водства и надзорных органов, что в настоящее время в изоляторе содержится ряд граж- альную защиту и др. дан, по состоянию здоровья нуждающихся в постоянной медицинской помощи, которая Члены наблюдательных комиссий получали жалобы на необоснованные, по мнению предполагает проведение более глубоких медицинских исследований, чем те, что воз- заявителей, отказы судов в удовлетворении ходатайств на условно-досрочное освобожде- можны в условиях СИЗО. ние при положительной характеристике администрации, проверяли информацию о грубом Удручающую обстановку увидели члены ОНК в учебно-воспитательных учреждениях отношении со стороны персонала. Граждане обращались с просьбой проверить условия для несовершеннолетних правонарушителей закрытого типа, расположенных в Покрове содержания своих родственников в изоляторах временного содержания, исправительных Владимирской области и Красноборске Ярославской области. Не были удовлетворены об- учреждениях или учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа для несовершенно- щественные наблюдатели и состоянием дел с обеспечением прав человека в 28-м отдель- летних правонарушителей. ном дисциплинарном батальоне Министерства обороны России, в котором отбывающие В ряде регионов (Калининградская, Мурманская, Сахалинская области) администрации наказание лица не получают заработной платы за свой труд. мест принудительного содержания сначала воспринимали появление членов наблюдатель- Факты халатного отношения сотрудников к исполнению своих функциональных обязан- ных комиссий «в штыки» и искали повод, чтобы не пускать их на свою территорию. Со вре- ностей были вскрыты и в подразделениях ФСИН России. Летом в Нижегородском СИЗО менем при участии Общественной палаты РФ, руководства территориальных органов эти в течение трех дней умерли по разным причинам четыре человека. Члены ОНК Нижего- вопросы были сняты. Более того, имеют место случаи, когда администрация обращается родской области систематически указывали руководству на имеющие место нарушения. за содействием и помощью к общественным наблюдателям, чтобы разрешить конфликт- Однако должной реакции не последовало. ные ситуации. В связи с этим члены ОНК предложили внести ряд изменений и дополнений в действую- В начале года в исправительной колонии поселка Чернокозово (Чеченская Республика) щее законодательство, часть из которых была учтена Федеральным законом Российской 17 осужденных разбили в отряде строгих условий всю мебель, забаррикадировались и вы- Федерации от 1 июля 2010 года № 132-ФЗ. двинули требования администрации о послаблении режима содержания. Их действиями В интересах координации усилий всех комиссий была создана межрегиональная руководил криминальный лидер. Прибывшие на место беспорядков члены наблюдатель- общественная организация «Совет председателей общественных наблюдательных ко- ной комиссии во главе с ее председателем А. А. Мальсаговой встретились с зачинщиками миссий». В настоящее время в ее состав входит 29 региональных отделений, которые и убедили их отказаться от необоснованных требований. Конфликт был разрешен без при- имеют статус юридического лица и способны оказывать существенную помощь в работе менения спецсредств и физической силы. членам ОНК. В августе 2010 года при содействии членов наблюдательной комиссии Самарской об- Для оказания помощи ОНК, изучения и распространения опыта их работы члены Обще- ласти и Общественной палаты РФ был смягчен приговор и отложено его исполнение осуж- ственной палаты РФ в 2010 году выезжали в Республику Мордовия, Чеченскую Республи- денной Кругловой, матери четверых несовершеннолетних детей, ожидающей рождения ку, Краснодарский край, Архангельскую, Владимирскую, Воронежскую, Волгоградскую, пятого ребенка. Нижегородскую, Новосибирскую, Самарскую и Ярославскую области. Ежеквартально из- В сентябре в Ростовскую наблюдательную комиссию обратилась жена находящего- даются информационные сборники о деятельности ОНК. На сайте Общественной палаты ся более года под стражей Александра Зайцева. Членам комиссии она сообщила, что ее РФ функционирует рубрика «Общественный контроль в местах принудительного содержа- 52-летний муж в отчаянии хочет покончить жизнь самоубийством, чтобы не терпеть про- ния», 35 комиссиям оказана помощь в приобретении оргтехники и расходных материалов. должительные моральные и физические унижения от сокамерников. Сила воли его жены В октябре создан и начал функционировать автономный сайт www.onkrf.ru. В течение года и напор общественников оказались сильнее уголовных авторитетов. в Общественной палате РФ работал Консультационный пункт, при обращении в который Не остались без внимания заявления общественности о грубом обращении в изолято- граждане могли получить ответы по основным направлениям деятельности общественных рах временного содержания и СИЗО с лицами, проходящими по нашумевшему делу «При- наблюдательных комиссий. морских партизан». Члены наблюдательной комиссии неоднократно проверяли условия Первый состав многих ОНК при реализации своих полномочий столкнулся со многими 104 их содержания, опрашивали и осматривали их лично. На основании этого председатель трудностями из-за нерешенности вопросов о материальном обеспечении их деятельности. 105 комиссии В. А. Найдин заявил, что все заявления абсолютно беспочвенны, поскольку под- Поиск транспортных средств для посещения отдаленных учреждений, отсутствие помеще- тверждений «выбиванию показаний» не найдено. ний для приема посетителей и проведения заседаний наблюдательной комиссии, средств Вместе с тем по причине несовершенства действующего законодательства весьма за- связи и оргтехники для подготовки необходимых документов зачастую ставили их в зависи- труднительно освободить из-под стражи тяжелобольного подследственного или обвиняе- мое положение от проверяемых ведомств. Обращения председателей ОНК, направленные мого. Перечень болезней, утвержденный Постановлением Правительства РФ, по которому в адреса руководителей Забайкальского края, Рязанской и Сахалинской областей, оста- лицо может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания, относится только лись нереализованными или без ответа. к осужденным. Общественники забили тревогу еще весной 2010 года после смерти Сер- Вместе с тем увеличивающийся поток обращений граждан к членам ОНК, адекватная гея Магнитского, Веры Трифоновой в следственных изоляторах Москвы. В результате этого реакция руководителей правоохранительных ведомств на необходимость устранения недо- в сентябре 2010 года Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу со- статков, вскрытых при посещении мест принудительного содержания, признание социаль- ответствующий законопроект, направленный на решение этих проблем. ной важности работы ОНК обществом свидетельствуют о том, что общественный контроль В связи с трагическим случаем, произошедшим 30 апреля 2010 года в СИЗО в местах принудительного содержания состоялся. Однако для его дальнейшего развития № 1 г. Москвы «Матросская тишина», где скончалась подследственная В. В. Трифоно- потребуется выработать и принять решения законодательного, организационного и инфор- ва, Комиссия Общественной палаты РФ по общественному контролю за деятельностью мационного характера. Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского общества Глава 3. Модернизационный потенциал гражданского обществаDoklad-OPRF-2010.indd 104-105 1/13/11 3:02 PM
  • Общественная палата Российской Федерации Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2010 Структуры гражданского общества принимают самое активное участие в контроле общественной оценки качества образования. Консорциум создан в конце 2009 года и се- над ходом проведения избирательных кампаний и выборов на территории Российской годня является уникальной структурой на территории региона и страны. Его целью является Федерации. В частности, в Единый день голосования 14 марта и 10 октября 2010 года в на- соотнесение результатов и условий деятельности образовательного учреждения с согласо- блюдении за подготовкой и проведением выборов принял участие ряд федеральных и ре- ванными критериями и требованиями, которые предъявляют бизнес-сообщество, родите- гиональных НКО, в том числе Общественный совет «Честный выбор», ассоциация «Граждан- ли, общественные организации и местные сообщества. ский контроль», Российский фонд свободных выборов, общественный комитет «За честные Возникают интересные региональные прецеденты общественного участия в экспертизе ка- выборы!». Был проведен мониторинг избирательной кампании, НКО занимались просве- чества условий обучения. Так, в Перми городской родительский совет в 2010 году второй раз тительской деятельностью в сфере избирательного права, реагировали на обращения провел конкурс «Самая комфортная школа». В районные комиссии конкурса вошли родители – избирателей, отслеживали нарушения в ходе кампании, собирали жалобы избирателей представители управляющих советов пермских школ, посещавших и оценивавших школы. и кандидатов, публиковали заявления и замечания. Активность подобных организаций не- Необходимо распространение системы общественного контроля на уровень муници- двусмысленно свидетельствует о формировании системы общественного контроля за хо- палитетов. Сегодня такая практика носит очаговый характер, хотя роль общественности, дом избирательной кампании. Во время выборов работало несколько горячих телефонных к примеру, в профилактике правонарушений, трудно переоценить. Формы общественного линий, sms-портал, куда избиратель, обнаруживший факт нарушения избирательного зако- контроля в этой сфере могут быть различными. Так, в Ванинском муниципальном районе нодательства, мог обратиться и получить квалифицированные разъяснения относительно Хабаровского края регулярно проходят совместные отчеты отдела внутренних дел по му- замеченных нарушений. В случае подтверждения информации эти данные передавались ниципальному району и его администрации перед населением о реализуемых меропри- в избирательные комиссии и органы охраны правопорядка. ятиях в сфере правопорядка и безопасности граждан, профилактики правонарушений, В последние годы в Российской Федерации решается задача введения института обще- материально-технического обеспечения и социальной поддержки службы участковых упол- ственного контроля образовательных учреждений и образовательного процесса в це- номоченных милиции. В Пензенской области с правонарушениями активно борются обще- лом. В частности, общественный контроль осуществляется при проведении Единого госу- ственные советы. Например, на территории Сердобского района Пензенской области они дарственного экзамена, обеспечивая открытость и прозрачность процедуры. По итогам проводят профилактические беседы с гражданами, входящими в группы риска, контролиру- коллегии Министерства образования и науки РФ от 7 октября 2009 года принято решение ют соблюдение запрета на продажу сигарет и алкоголя несовершеннолетним. В дни летних о законодательном закреплении института общественного наблюдения в процедурах госу- каникул члены советов общественности участвовали в подворных обходах, беседуя с роди- дарственной итоговой аттестации 9-х и 11-х классов. телями об их ответственности за безопасность поведения детей на воде. Осуществляется В 2010 году в проведении ЕГЭ участвовало более 50 тыс. общественных наблюдателей. деятельность общественности по выявлению фактов сбыта спиртосодержащей жидкости Однако контроль за процедурой проведения ЕГЭ во всей ее полноте – включая сортировку непромышленного производства и информированию о данных фактах ОВД по Сердобско- и проверку работ, труд экспертов по проверке части «С», заседания предметных и конфликт- му району. Жарким летом 2010 года представители общественных советов патрулировали ных комиссий – оказался для общественных наблюдателей недоступен в силу ограничен- леса и места общественного отдыха с целью предотвращения пожаров. ности их полномочий. Необходимо усилить общественный контроль процедур ЕГЭ на всех Необходимо законодательно закрепить механизмы и процедуры общественного кон- этапах проведения экзамена, в том числе на этапе подачи и рассмотрения апелляций. троля в социальной сфере, включая в первую очередь контроль в различных учреждениях В ряде росси