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Capitulo I Evaluacion Social de Proyectos Fontaine Ernesto
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Capitulo I Evaluacion Social de Proyectos Fontaine Ernesto

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Transcripcion para uso academico del Capitulo I, del Libro, Evaluacion Social de Proyectos, escrito por Ernesto Fontaine, 1999. Alfaomega. Edicion no oficial. USO ACADEMICO EXCLUSIVAMENTE.

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  • miiil gracias es un excelente libro
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  • has bajado este libro?
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  • Muchas Gracias!! Realmente este es un buen libro. Te agradecería aún más si pudieras subir el capitulo 2 que necesito leerlo para un examen luego. Gracias por el aporte! ;D
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  • HOLA GRACIAS POR PONER A DISPOSICIÓN ESTE BUEN LIBRO QUE ESTUVE BUSCANDO POR SEMANAS, PODRÍAS POR FAVOR COLGAR EL RESTO DE CAPÍTULOS, ES QUE ME ENCUENTRO HACIENDO MI TESIS DE GRADO Y NECESITO LEER ESTE LIBRO, TE LO AGRADECERÉ MUCHÍSIMO Y CREO NO SOLO YO SINO VARIOS MAS QUE LEAN TU APORTE.
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  • 1. Contenido EL PROYECfO y SU CICLO DE GEST ACION 21 A. LA FORMULACION y EVALUACION DEL PROYECfO 21 1. ¿ Qué es un proyecto? 21 2. La formulación (preparación) de proyectos 23 3. Evaluación de proyectos 23 4. Resumen 31 B. EL CICLO DE PROYECTOS 31 1. El perfil de proyectos 31 2. El estudio de pre-factibilidad 32 3. El estudio de factibilidad 32 4. La ejecución de proyectos 33 5. Las "etapas" de unproyecto 33 6. Evaluaciones ex-post 34 e DISTINTAS EVALUACIONES DE PROYECTOS: PRIVADA Y SOCIAL 34 D. ORGANIZACION DEL LIBRO 35 CAPITULO I 37 DIFERENTES COSTOS PARA DIFERENTES DECISIONES 37 A. COSTOS EVITABLES E INEVITABLES 37 1. Tasa de interés uniforme 37 2. Tasa de interés diferencial 42 B. LA DEPRECIACION 45 1. Hay depreciación (desgaste) en la maquinaria: el producto se vende al final de la vida útil de la máquina 45 2. La máquina dura "n" años y los ingresos se producen durante esos años 49 Nota l. Importancia del factor tiempo 52 Nota Il. Importancia del tipo de interés 52 13
  • 2. EV ALUACION SOCIAL DE PROYECfOS / E. FONT AINE C. DEPRECIACION E IMPUESTOS 55 1. Todo se financia con capital propio y la depreciación es "lineal" 55 2. Todo se financia con capital propio y hay depreciación "acelerada" 56 ·3. Hay capital prestado y se paga la deuda al final 57 4. Hay capital prestado y se paga en cuotas 58 D. RAZONAMIENTOS ALTERNATIVOS 58 1. Tasa de interés única 58 2. Intereses diferenciales 62 E. PROBLEMAS 65 CAPITULO II 69 DIFERENTES CRITERIOS PARA LA DECISION DE INVERSIONES 69 A. VALOR ACTUAL DE UN FLUJO DE FONDOS 69 B. LA TASA INTERNA DE RETORNO O DE RENDIMIENTO (T.I.R.) 74 C. LA RAZON DE BENEFI<;:IOS A COSTOS (B/C) 81 D. EL PERIODO DE RECUPERACION DEL CAPITAL 84 E. LA EVALUACION DEL RIESGO Y LA INCERTIDUMBRE 85 F. CAMBIOS EN LA TASA DE DESCUENTO 92 G. PROBLEMAS 96 CAPITULO III 99 APUCAOONES DE LOS CRITERIOS DE DECISION A DIFERENTES PROBLEMAS 99 A. ¿PAGA AL CONTADO O A PLAZO? 99 B. COMPRAR O ARRENDAR 100 C. ¿CUANTO COBRAR POR EL ARRIENDO? 101 D. ¿QUE PRECIO FIJARLE AL PRODUCTO PARA OBTENER LA RENTABILIDAD DESEADA SOBRE EL CAPITAL INVERTIDO EN LA FABRICA? 102 E. LA VIDA UTIL DE LOS EQUIPOS 103 F. MOMENTO OPTIMO PARA LIQUIDAR UNA INVERSION 106 G. EL MOMENTO OPTIMO EN QUE DEBE HACERSE LA INVERSION 113 H. TAMAÑO OPTIMO DE LA INVERSION: LA TASA MARGINAL INTERNA DE RETORNO 122 I. TAMAÑO PARA PROYECfOS DlVISIBLES 127 J. EL BENEFIC,1O NETO DE "APURAR" Y "PROLONGAR" UNA INVESTlGACION 129 K. LA TERMINACION DE PROYECTOS YA INICIADOS., LA DECISION DE PASAR DE UNA ETAPA A OTRA 130 L. RANKING DE PROYECfOS 130 ~PWBllM~ 1~ CAPITULO IV 147 PRINCIPIOS DE ECONOMIA PARA LA EVALUACION DE PROYECfOS 147 A. LA TEORIA DE LA DEMANDA Y EL EXCEDENTE DEL CONSUMIDOR 149 1. Preferencias del consumidor 149 2. Demanda total 153 14
  • 3. CONTENIDO 3. La curva de demanda 154 4. Un modelo más completo 157 5. Elasticidades de demanda 158 6. El excedente del consumidor 160 B. LA TEORIA DE LA OFERTA Y EL EXCEDENTE DEL PRODUCTOR 164 1. Diferentes costos para diferentes decisiones 165 2. La teoría de la finna 175 3. La oferta total en el mercado 180 4. La curva de costo medio y las economías de escala 181 C. EQUI LlBRIO EN EL MERCADO 182 1. Equilibrio en el mercado perfecto 183 2. El valor de la producción y el costo de los insumos de un proyecto: los efectos secundarios sin distorsiones 192 3. Equilibrio y eficiencia con monopolio 195 4. La teoría de la fuma reconsiderada: la demanda por insumos 202 5. Equilibrio y eficiencia con monopsonio 205 6. Costos externos de la producción 211 7. Beneficios externos de la producción 216 8. Costo, externos de consumo 217 9. Beneficios ex ternos de consumo 218 10. La distribución personal del ingreso 219 11. Impuestos sobre producción y consumo 220 12. Subsidios sobre la producción o el consumo 222 13. Fijación de precios, cuotas, racionamiento y mercado negro 224 14. Bienes Públicos e infraestructura 229 15. Resumen 230 D. EL SECTOR EXTERNO 230 1. Importaciones 230 2. Exportaciones 232 3. El mercado de divisas 233 4. Restricciones sobre el comercio internacional: tarifas sobre importaciones 238 5. Restricciones sobre el comercio internacional: tarifas sobre exportaciones 245 6. Restricciones sobre el comercio exterior: cuotas de importaciones 247 7. Restricciones sobre el comercio exterior: cuotas de exportaciones 248 E. EL AHORRO Y LA INVERSION 252 1. La visión macroeconómica 252 2. La visión microeconómica 254 3. La discrepancia en el ahorro y la inversión 259 F. PROBLEMAS 262 CAPITULO V 271 FUNDAMENTOS DE LA EVALUACION SOCIAL DE PROYECTOS 271 A. EVALUACION PRIVADA VERSUS EVALUACION SOCIAL 271 B. LA EVALUACION SOCIAL y EL CRECIMIENTO ECONOMICO 276 1. El crecimiento económico 276 2. ¿Qué es capital? 281 3. ¿Qué es rentabilidad? 281 4. La evaluación social de proyectos 282 5. La contribución de la inversión pública y la privada 284 C. LA EVALUACION SOCIAL y LA PROGRAMACION DE INVERSIONES 287 15
  • 4. Introducción El proyecto y su ciclo de gestación A. LA FORMULACION y EVALUACION DEL PROYECTO 1. ¿ Qué es un proyecto? Se-ría interesante que el lector conteste a esta pregunta antes de proseguir con la lectura de estos apuntes. Al comparar su respuesta con la que da el economista y administrador de empresas, comprobará la existencia de sesgos (¿taras?) profesionales; es importante reconocer dichos sesgos y conjugarlos en aras de conseguir un "equipo" de trabajo que logre mayores éxitos en la ejecución de proyectos de inversión. Para el economista, un proyecto es la fuente de costos y beneficios que ocurren en distintos períodos de tiempo. El desafío que enfrenta es identificar los costos y beneficios atribuibles al proyecto, y medirlos (más bien, valorarlos) con el fin de emitir un juicio sobre la conveniencia de ejecutar ese proyecto. Esta concepción lleva a la evaluación económica de proyectos. Para un financista que está considerando prestar dinero para su ejecución, el proyecto es el origen de un flujo de fondos provenientes de ingresos y egresos de caja, que ocurren a lo largo del tiempo; el desafío es determinar si los flujos de dinero son suficientes para cancelar la deuda. Esta manera de concebir el proyecto lleva a la evaluación ¡fñanciera de proyectos. Llevado a gráficos, el proyecto para los economistas puede representarse como se hace en los Gráficos 1 y 2. Las ordenadas miden los beneficios netos (BN) en términos de moneda de igual valor; los puntos bajo el eje horizontal miden BN negativos. Las abscisas miden tiempo. El proyecto representado en el Gráfico 1 podría ser el de una central hidroeléctrica, con una "gran" inversión y beneficios anuales "pequeños"; el del Gráfico 2, una plantación de pino insigne, en que hay gastos de plantarla y mantenerla, junto a tres oportunidades en que se reciben beneficios netos positivos -dos raleos y el corte final de los árboles que se decidió dejar crecer. 21
  • 5. EVALUACION SOCIAL DE PROYECTOS I E. FONTAINE BN / ~---4======~~~(=======---t O GRAFICO t. BN GRAFICO ·2. 22
  • 6. EL PROYECfO y SU CICLO DE GESTACION 2. La formulación (preparación) de proyectos Para un economista, la actividad de producir bienes y servicios -la concepción que éste tiene de lo que es la empresa o un proyecto que entregará bienes y servicios- consiste en comprar insumos, combinados y transformados para venderlos a un valor que exceda, lo más posible, el valor pagado por los insumos utilizados. Es decir, un proyecto combina insumos, que le significan costos, con el fin de obtener productos, que le entreguen beneficios; se pretende que el valor de los beneficios sea mayor que el de los costos. Para ello, el proyecto, o bien la empresa, deberá 'buscar eficiencia en la combinación de los insumos y de los productos para así hacer máximo el excedente (económico) a lo largo de su vida. 'La maximización del excedente implica minimizar los costos económicos de elaborar distintos niveles de producción, incluyendo en los costos aquellos que son recurrentes y los llamados costos de capital o de inversión, y conlleva también maximizar los beneficios económicos de entregar (vender) dichos niveles de producción y otros activos de la empresa. El logro de esta eficiencia económica se obtiene mediante la adecuada formulación de los procesos (proyectos), acción que contempla la evaluación económica de las opciones técnicas y tecnológicas sugeridas por los distintos especialistas que colaboran en la gestión -ingenieros industriales, ingenieros de ramas especializadas (civiles, químicos, de alimentos, etc.), administradores de empresas, contadores, sociólogos, psicólogos, publicistas, técnicos y trabajadores especializados. Así, en la formulación o preparación de proyectos intervendrá un equipo multidisciplinario que, finalmente, definirá y propondrá el proyecto. 3. Evaluación de proyectos El proceso de evaluación consiste en emitir un juicio sobre la bondad o conveniencia de una proposición; para ello es necesario definir previamente el o los objetivos perseguidos. La evaluación resulta más interesante cuando hay objetivos en conflicto -como, por ejemplo, minimizar el costo y el tiempo de construcción de una represa, o bien minimizar el costo y maximizar la seguridad de la Il)isma- y es absolutamente necesaria cuando se presentan opciones para la solución de un mismo problema, o para alcanzar los objetivos deseados. ~ La evaluación económica de proyectos compara sus costos y beneficios económicos con el objetivo de emitir un juicio sobre la conveniencia de ejecutar dichos proyectos en lugar de otros. La evaluación económica puede y debe también aplicarse a múltiples decisiones "menores" (¿subproyectos?) en la for- mulación de los mismos -conveniencia de trabajar con segundos y terceros turnos, fuentes de energía, compra de equipos nuevos o usados, áreas de influen- cia, calidad del producto que se entregará, publicidad, empleo de trabajadores especializados, capacitación, investigación y desarrollo, maestranza propia o contratación de terceros, entre las miles de opciones que deberán analizarse para definir el proyecto. 23
  • 7. EV ALUACION SOCIAL DE PROYECTOS I E. FONTAINE El proceso de evaluar implica identificar, medir y valorar los costos y beneficios pertinentes de distintas y múltiples alternativas de proyectos para lograr los objetivos propuestos, a los efectos de establecer cuál de ellos es más conveniente ejecutar. Mi experiencia ha sido que los mayores errores en la evaluación de proyectos se cometen en la etapa de identificar los costos y beneficios verdaderamente atribui- bles al proyecto; normalmente, la no inclusión de costos pertinentes y la incorpora- ción de beneficios que no son estrictamente atribuibles al proyecto. Para identificar los costos y beneficios pertinentes de un proyecto, debe primeramente definirse la llamada "situación base", o situación "sin proyecto"; para ello, el evaluador debe establecer qué es lo que sucedería -con la empresa, el sector o el país--:- durante el horizonte de evaluación en el caso de que no se ejecute el o los proyectos que se considerarán en la situación "con proyecto". La tarea del evaluador será estimar -para un horizonte de evaluación- los flujos de costos y beneficios de cada una de las alternativas "con proyecto", y restar de éstos los flujos estimados para la situación "sin proyecto". Al hacerlo, sin embargo, debe optimizar la Situación base; es decir, la situación "sin proyecto" no corresponde a la situación actual, sino a la situación actual optimizada durante el horizonte de evaluación. El proceso de optimi- zación involucrará "proyectitos" (inversiones "menores") o adecuaciones administra- tivas que es conveniente introducir para eliminar obvias ineficiencias en la operación de la situación actual. Un caso interesante se nos presentó en la evaluación de un proyecto portuario, donde sé proponía la construcción de sitios de atraque de naves adicionales para así disminuir el costo que le significaba al país tener un número creciente de naves a la gira, esperando su turno para entrar a un sitio donde cargar o descargar. Un comple- tísimo estudio de prefactibilidad había correctamente medido y valorado los benefi- cios para el país -disminución de los días-nave de espera- asociados a la construc- ción de los sitios adicionales durante el horizonte de evaluación, utilizando sofisticados modelos de simulación para establecer el impacto que los sitios adicio- nales tendrían sobre las colas de barcos esperando a la gira. La rentabilidad del proyecto para el país -rentabilidad social- fue estimada en a lo menos un 13%. El gobierno encargó al CIAPEP -el Curso Interamericano en Preparación y Evaluación de Proyectos, auspiciado por la Oficina Nacional de Planificación y el Instituto de Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile, bajo mi direc- ción-, su reestudio durante la fase práctica del mismo, de cinco meses de duración. El grupo evaluador -siete participantes que habían cursado su fase teórica, de 19 semanas dé duración- estableció que la construcción de nuevos sitios era sólo una de las alternativas para aumentar la capacidad del puerto. ¡Claramente, esa era la más atractiva desde el punto de vista de la ingeniería, de los contratistas y de las autorida- des que inaugurarían las obras con amplio despliegue publicitario! Así, el grupo procedió a optimizar la situación actual para definir la correcta situación "sin proyec- to", contra lo cual debía compararse la construcción de dos sitios adicionales: primero uno, y después el otro. La capacidad de un puerto queda definida principalmente por tres elementos: (1) número de sitios, (11) velocidad de transferencia de carga y (111)el número de horas en que el puerto está operativo. La velocidad de transferencia dependerá de las explanadas donde depositar (acopiar) la carga, de los equipos -grúas, correas trans- 24
  • 8. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACION portadoras, grúas horquilla- en las canchas de acopio, en el sitio de atraque y en las naves que se atienden, y del tipo de carga que se transferirá (granel es líquidos y sólidos, rollizos, trozos pulpables, "carga general", "containers"). En este puerto, las explanadas estaban "altamente" congestionadas debido a que, siendo "baratísimas" las tarifas de almacenaje y a que les era conveniente postergar el pago de derechos de aduana e impuestos, los importadores preferían almacenar su carga en el puerto antes que en almacenes particulares, dificultando con ello la expedita movilización de la carga y de los equipos que operaban en ellas, aumentando con ello los tiempos de servicio de las naves. Además, siendo el puerto una empresa estatal con un poderoso sindicato, había en él una clara sub-inversión en grúas horquilla y en otros elementos que acelerarían la movilización de la carga en las explanadas. ¿Solución? Aumentar sensiblemente las tarifas de almacenaje -o proveer sitios para el almacenaje fuera del recinto portuario (llamados "puertos secos")- a los efectos de mejorar la movi- lización intraportuaria de la carga y así aumentar la velocidad de transferencia y la capacidad del puerto. La incorporación de empresas privadas para la movilización de las cargas automáticamente induciría la inversión en equipos, siempre que hubiera varias empresas 'que compitan por llevarse el negocio, cosa que se hizo y fue eficaz en ese sentido. El aspecto de optimización de la situación actual quizás más decidor e importante fue proponer que el puerto operara durante tres turnos en lugar del único turno con que funcionaba en aquel tiempo. El puerto trabajaba once horas como máximo al día, por lo que estaba "ocioso" las restantes trece horas. ¡Tan obvia la recomendación! Ello implicó "negociar" y torcerle la mano al sindicato -que tenía un número limitado de miembros, muchos de los cuales no trabajaban ellos mismo y en cambio utilizaban su cupo para contratar a otros ("medios pollos") para que hicieran su trabajo- para aumentar el número de trabajadores autorizados y para que consecuentemente disminuyeran los pagos por sobretiempo. El grupo estimó que si el puerto "optimizaba" sus operaciones intraportuarias y establecía un segundo y después un tercer turno, podía postergarse por ¡quince años! la construcción de un sitio adicional: la disminución en los días-nave de espera, inducido por los nuevos sitios y una vez que se hubiera optimizado el puerto, no justificaban su construcción en ese momento. El error de la consultora no estuvo en medir o en valorar: los costos y beneficios del proyecto, sino en identificar los costos y beneficios verdaderamente atribuibles al proyecto de construir sitios adicionales. Las recomendaciones del CIAPEP fueron aceptadas, y el puerto empezó a trabajar con tresgurnos. Otro ejemplo fue el de una nueva autopista "paralela" al camino antiguo de dos pistas entre Santiago y la costa, donde opera un gran puerto y existen buenas playas. Construirla significaría reducir significativamente los costos de operación de los vehículos y sus tiempos de viaje. La reducción de los tiempos de viaje ocurriría principalmente por una disminución de la congestión, la cual era enervante en algunos tramos durante los días domingo en la tarde en el verano y durante el último día en fines de semana largos. La consultora había establecido que el proyecto era rentable. El grupo de trabajo del CIAPEP dividió la autopista en dos "grandes" tramos, debido a que en la mitad de su trayecto existe una ciudad rural que es generadora y receptora de volúmenes de tránsito importantes y es el polo de una zona agrícola que 25
  • 9. EVALUACION SOCIAL DE PROYECTOS/E. FONTAINE abastece el Gran Santiago. Por lo tanto, el tránsito en el primer tramo era sensiblemente mayor que en el segundo. Además, ese primer tramo era más plano que el segundo, por lo que los costos de inversión eran menores y existían menos "cuellos de botella" en términos de cuestas y ondulaciones en el camino. El grupo identificó catorce "proyectitos" para optimizar la carretera antigua, tales como su ensanchamiento en "cuellos de botella" mediante la construcción de una tercera pista en las subidas donde la pendiente provocaba una disminución de la velocidad de los camiones, con la consecuente congestión en esos sectores, y de incluso una cuarta pista donde la gradiente provocaba el mismo .problerna. ¿Resultado? Ejecutar los 14 proyectos significaba disminuir a tal punto la congestión y los tiempos de viaje en la carretera que, para los niveles de tránsito previstos para los siguientes años, las reducciones adicionales que produciría la nueva autopista no justificaba la construcción del segundo tramo sino hasta en una década más. El primer tramo, sin embargo, debía ejecutarse de inmediato. Durante la presentación del estudio a un grupo de expertos que se reúne para evaluar los trabajos hechos en el CIAPEP, uno de los panelistas, don Alieto Guadagni, sugirió una nueva optirnización de la situación base: establecer peajes diferenciados por días e incluso horas del día en cada semana del año. Con ello, las congestiones podrían disminuirse subiendo drásticamente el peaje los días domingo de 18:00 a 23:00 horas; incluso propuso crear un peaje negativo a quien regrese a Santiago el lunes de madrugada: ¡se le pagaría en la plaza de peajes una cierta cantidad por usar el camino en horas sin congestión! Me enorgullece el hecho de que al año siguiente se ejecutó doce de los catorce proyectos y se ejecutó el primer tramo de la autopista; pero, no se estableció -ni se establece aún en 1994- los peajes diferenciados. Respecto de los peajes, creo útil a estas alturas citar dos de mis columnas semanales aparecidas en el diario "El Mercurio" de Santiago. LOS PEAJES Y LA CONGESTION (8 de octubre de 1987) Al regresar a Santiago por la ruta 68 el domingo del 18, me encontré con una gigantesca coJa en el peaje del túnel Zapata; por desgracia, la cola comenzó para mí cincuenta metros después del desvío hacia la cuesta Zapata y no se me ocurrió antes la obvia conveniencia de haber tomado ésta en vez del túnel: me hubiera ahorrado los $ 450 del peaje, por lo menos 20 minutos de tiempo y no habría gastado mucho más bencina que la empleada en carretear hasta la plaza de peaje. Un amigo que venía del norte tuvo igual experiencia en la ruta 5 en el peaje Las Vegas, cerca de LIay-LIay; 26
  • 10. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACION pero alegó que no tenía otra alternativa y tuvo que hacer una cola de 5 kilómetros de largo, por lo que proponía eliminar el peaje. Por último, uno que venía de Santo Domingo reclamó por lo mismo y se quejó de que Vialidad no'hubiera aún extendido la autopista desde El Paico hasta San Antonio, donde la congestión era insoportable casi todos los fines de semana del año. ¿Qué papel cumplen los peajes? En Chile, hasta ahora, sólo el de cobrarle un impuesto al vehículo que desee utilizar la carretera, por lo que sólo afecta la decisión de utilizarla o no. Es decir, el peaje a Viña del Mar sólo afecta mi decisión de ir o no a Viña, o bien la de hacerlo en mi automóvil o en los estupendos y numerosos buses que hoy unen ambas ciudades -no como antaño, en que Andes Mar Bus tuvo el monopo- lio de ese servicio interurbano, esclerotizándolo a tal punto que no pudo sobrevivir la competencia de los nuevos empresarios no cortesanos-; pero, para nada afecta mi decisión de a qué hora y día hacerlo. De modo que el peaje no se ha concebido aún como mecanismo de precios (señales) para racionar el flujo horario y congestión en las carreteras, de suerte que durante algunas horas y días del año observamos en ellas enormes congestiones, mientras que en otros momentos están totalmente despejadas. ¿Por qué no usar el peaje como un precio regulador de la demanda para un oferta "rígida" del espacio disponible en la carretera? ¿Por qué cobrarle al que viaja un día martes a las once de la noche, cuando la carretera está despejada, un peaje igual que a quien lo hace cuando está congestionada en la tarde del domingo? ¿Cuánto hubiera usted estado dispuesto a pagar por no hacer la cola, o por transitar en un camino menos congestionado y así demorarse menos de lo que se demora habitual- mente? ¿No serían acaso "muchos" los que adelantarían o retrasarían su regreso desde la playa si el peaje en horas de punta fuese, por ejemplo, $ 2.000 Y cero antes de las 15:00 horas y después de las 23:00? Sin duda que establecer peajes discriminados por días y horarios llevaría a una mejor utilización de la oferta limitada de calzadas, pues incentivaría que se las use más durante las horas fuera de punta (en que la oferta es excesiva) y le permitiría al camino entregar al usuario el servicio que éste demanda en horas de punta. Pagaría más el que quiere ocupar una oferta limitada durante las horas en que todos quisiéra- mos regresar a casa si nos cobran el mismo peaje que hacerlo a otra hora; pagaría menos (o nada) el que use el camino en horas fuera de punta, lo cual es justo y equitativo, pues el costo social que impone al país por transitar a esas horas es prácticamente cero. Se eliminaría por consiguiente el absurdo de que no sea posible hoy comprar el servicio de una vía expedita y demorarse sólo dos horas entre San Antonio y Santiago a las siete de la tarde en domingos y festivos, habiendo personas qüe están dispuestas a pagar por ello. ¿No viajaríamos todos mejor así? De modo que la solución no es eliminar el peaje, si bien podría disminuirse el largo de la cola mediante el cobro de un peaje "ida y vuelta" rumbo a la costa, y utilizar un vale al regreso. Tampoco es solución, necesariamente, extender la autopis- ta a San Antonio, pues ello implicaría una capacidad "ociosa" durante los casi 300 días al año en que la congestión en la actual ruta es más que soportable para un país en desarrollo. 27
  • 11. EVALUACION SOCIAL DE PROYECTOS I E. FONTAINE LOS PEAJES (22 de diciembre, 1988) Llevo años "predicando" que los peajes en las carreteras deben ser diferenciados para así mejor asignar el recurso escaso representado por el tamaño limitado de la carpeta de rodado o del túnel. La profesión ha logrado finalmente importantes éxitos en otros sectores donde limitaciones de oferta provocan congestión de los sistemas frente a las variaciones en las demandas horarios o estacionales. Los franceses fueron pioneros en el campo de la electricidad, estableciendo hace másde tres décadas las famosas tarifas verde y roja, logrando con ello racionalizar el consumo de electricidad y evitar costosas inversiones cuyo único objetivo era abastecer una demanda "de punta" -para evitar así la "congestión" en esos períodos-, las cuales permanecerían ociosas en los períodos de baja demanda. En Chile, este gobierno adoptó igualmente un sistema de tarifas diferenciadas para este sector, si bien imperfecto en cuanto a que no todos los chilenos pagan un precio mayor por los Kwh consumidos en invierno, eximiéndose de ello a quienes consumen menos que 250 Kwh al mes. Después de una lamentable interrupción, se ha vuelto a tarifas diferenciadas para el agua potable que, a diferencia de la de electricidad, deben ser mayores durante el verano. En telefonía, el avance ha sido dramático, lo cual ha permitido aumentar la oferta telefónica sin mayores inversiones, puesto que quien no utilice el teléfono en horas de punta puede aprovechar la capacidad instalada para usarlo en los períodos de baja demanda. Queda por instaurar tarifas diferenciadas en los puertos y carreteras donde la estacionalidad de la demanda y la congestión resultante es marcada. Es interesante observar que esta diferenciación de tarifas ocurre "naturalmen- te" en mercados libre y no regulados. Obsérvese qué ocurre con el precio de los hoteles y moteles en Viña del Mar y otros balnearios con demandas estacionales marcadas, como lo es Portillo, Farellones, Valle Nevado y otros centros de ski. Lo mismo acontece con los pasajes aéreos y en bus, y también con los tickets de los andariveles en las canchas de ski. ¿Por qué no se hace lo propio con las carreteras, puertos y con los pasajes del Metro? Se acerca el verano y, como es ya tradición, se propondrá un alza de los peajes en todas las carreteras, parejos e iguales para todas cualquier hora y día de la semana. ¿Es razonable que quien regresa de San Antonio el día domingo a las siete de la tarde pague lo mismo que quien lo hace el día martes a medianoche? La racionalidad de que paguemos más por usar el teléfono al medio día en un día de trabajo es porque al hacerlo ocupamos una línea que le impedimos a otro utilizar, pues el sistema esta congestionado: así, quien debe tener el derecho a utilizar esa línea es quien esté dispuesto a pagar más por ella, y no aquel que la coja primero para una comunicación quizás intrascendental para él y para Chile. Es decir, usar el teléfono a esa hora impone un costo a la comunidad en cuanto "deja colgado" a otro subcriptor; si la usa a otra hora =-después de las 9 de la noche, por ejemplo- no ocasiona dicho costo y, por lo tanto, no hay razón económica alguna para cobrarle más que el costo variable -ínfimo-- que esa llamada le ocasiona a la Compañía. ¿Por qué, entonces, cobrar $ 550 a quien regresa a Santiago cuando no hay congestión, si al hacerlo no impone costo alguno a la comunidad? ¿Por qué cobrarle sólo $ 550 a quien lo hace cuando la carretera está congestionada y sí ocasiona costos a quien esté dispuesto a pagar por 28
  • 12. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACION viajar rápido y cómodamente a esa hora? En suma, no hay racionalidad económica alguna para la actual estructura pareja de peajes, siendo ésta una de las modernizacio- nes pendientes de la actual administración. En ambos casos -el puerto y la carretera-, el hecho de no haber optimizado la "situación sin proyecto" atribuyó a esos proyectos beneficios que igualmente podían obtenerse mediante su optimización. Al respecto, destaco uno de los principios más básicos y comúnmente olvidados de la evaluación de proyectos: el valor de un be- neficio no puede jamás exceder el costo de obtener ese mismo beneficio mediante otra acción o proyecto alternativo. Así, los beneficios de salud de descontaminar el río .Mapocho no 'pueden ser mayores que el costo de prohibir que sus aguas sean utilizadas en el riego de hortalizas de consumo crudo, o bien, que el costo de vacunar contra el tifus y hepatitis a toda la población objetivo. Finalmente, doy un ejemplo donde no se identificaron adecuadamente los costos pertinentes. Se trataba de un proyecto para producir harina de papas, la cual sería mezclada con harina de trigo para producir pan. Debido a que la papa es más nutritiva que el trigo y a que la dieta de los pobres es intensiva en el consumo de pan, con ello se pretendía atacar la desnutrición de las familias en extrema pobreza. El proyecto había sido evaluado por una consultora muy distinguida -tanto como lo eran las que evaluaron los dos proyectos mencionados más arriba-, quién demostró que producir harina de papas tenía una rentabilidad social del 13%; tanto así, que ya se había cursado la orden para que un ente del gobierno importara los equipos. El estudio contenía una excelente investigación agronómica sobre la produ- ción de papas, estableciéndose los lugares y tecnologías que significarían producirla al mínimo costo; éste fue considerado como el costo pertinente para la planta proce- sadora y productora de harina de papas. El resultado del estudio mostraba que la harina de papas costaba menos que la harina de trigo y, por lo tanto, se postuló que existiría un claro incentivo para que los panaderos la utilizaran en la producción de pan. ¿Cuál es el verdadero costo de las papas que se usan para la elaboración de harina? Con otras palabras, ¿cuál es el precio que la planta deberá pagar por las papas que procese? Obviamente ¡SUprecio de mercado! ¿Quién va a querer entregar esas papas a la planta procesadora si el precio de mercado es superior al costo calculado en el estudio?: el costo económico o alternativo de las papas es su precio de mercado. Lo único que demostró el carísimo estudio agronómico es que -¡aparentemente!- elebuen negocio era producir papas en las zonas y con las tecnologías establecidas en él; ¡el negocio no era el de producir harina de papas! El grupo del CIAPEP utilizó entonces una serie histórica de precios de mercado -que son altamente fluctuantes por problemas de variabilidad en su oferta- y demostró que a esos precios la planta procesadora hubiera tenido cuantiosas pérdidas de operación en la mayoría de los años, por lo que la rentabilidad del proyecto era prácticamente nula o negativa. Se canceló la orden y el proyecto se desechó. Una vez identificados los beneficios y costos- pertinentes, debe medírseles. El proceso de medir los costos y beneficios correctamente identificados requiere de unidades de medida o normas: metros lineales metros cúbicos; grados centígrados; cantidad de calorías o proteínas; número de vehículos, por tipo; índices de morbilidad 29
  • 13. EV ALUACION SOCIAL DE PROYECTOS I E. FONTAINE y mortalidad, por tipos de enfermedades; consultas médicas; años de escolaridad, entre otros que son más o menos estándares y aceptados. Un metro es un metro; pero, ¿qué es en verdad cuatro años de escolaridad? ¿No es ello muy distinto en una escuela primaria pública rural que en un colegio privado bilingüe? ¿Cómo se mide la desnutrición? ¿Cómo se mide la inteligencia? Existen normas más o menos aceptadas para ello, las cuales se utilizan para medir beneficios y costos de ciertos proyectos. ¿Cómo se mide la soberanía; integración social y regional'; la capacidad de la persona para salir por sí sola de la pobreza extrema; el dolor; el susto o la tranquilidad; la paz (o inseguridad) ciudadana? La ciencia avanza y, en la medida que surja la necesidad de inventar y llegar a un acuerdo sobre una nueva unidad medida para algún fenómeno, los científicos las idearán isi es que hay disposición para destinar fondos a ello! Pero, en tanto no se tenga forma de medir los beneficios o costos de un proyecto, éstos no son evaluables con las técnicas de costo-beneficio. Finalmente hay que valorar los beneficios y costos que se identificó y midió. Normalmente, los precios de mercado constituyen el patrón o norma para valorar los beneficios y costos de carácter privado; los precios sociales o precios sombra se utilizan para la evaluación social. Nuevamente, sin embargo, la ciencia y el interés (o falta de él) por algunos temas no han podido aún establecer valores universalmente aceptados para algunos beneficios o costos que sí pueden identificarse y medirse. Por ejemplo, puede medirse la contaminación de un río o la del aire en Santiago; pero, ¿cómo se valora el beneficio de reducirla en un 10%?, ¿en un 50% o en un 90%? Puede medirse que un proyecto de riego que reduce el nivel natural de un lago afectará el hábitat de ciertas especies, lo cual provocará la emigración o extinción de una "bandada" de flamencos que anidan en él. ¿Cuánto vale cada flamenco; ya sea su existencia o el hecho de que ya no podrán ser vistos en ese particular lago, sino en otro y, quizás, ubicado en un país limítrofe? ¿Cuál es el costo de cortar una corrida de árboles milenarios que adornan una avenida de una ciudad, cosa que debería tener que hacerse para poder ensanchar y disminuir la congestión en ella? Si bien es estrictamente cierto que los proyectos que generan (incurren) beneficios (en costos) no valorables no pueden ser objeto de una evaluación en la perspectiva del análisis costo-beneficio, no todo está perdido. Será siempre posible valorar todos los demás costos y beneficios que sí son medibles y valorables, obte- niéndose con ello el "precio" que debe pagarse, por ejemplo, para no perder los flamencos o para no cortar los árboles milenarios. Si, como consecuencia de este cálculo.gesulta que cada flamenco o un árbol tiene un precio implícito de US$ 1.000 -en el sentido de que, habiendo cien de estos especímenes, el beneficios neto medible y valorable de ejecutar el proyecto de regadío o ensanchar la avenida es de US$ 100.000-, es seguro que cualquier autoridad decidirá en contra del proyecto respectivo. Pero, si el precio implícito fuese 10 millones de dólares por cada flamenco o por cada árbol, considero que el país tendría que ser demasiado rico -o el tomador de decisiones demasiado "verde"- como para no autorizar su ejecución: el costo del desaparecimiento de los flamencos y de la tala de los árboles milenarios debiera ser considerado menor que los beneficios (US$ mil millones) aportados por el proyecto. 30
  • 14. EL PROYECfO y SU CICLO DE GESTACION 4. Resumen Un proyecto utiliza en el período (año) t los insumos j en las cantidades y·t, con . . J un costo unitario de Pjt, de modo que el costo total en el período t es (1) Ct = ~ Yjt . Pjt J A su vez, el proyecto genera beneficios en el período t mediante la entrega de Xit bienes i que generan un beneficio unitario de Pit; así, el beneficio total en el año t es: Restando (l) de (2) se obtiene el beneficio neto en el período t: (3) BNt = Bt - Ct = ~ Xit . Pit - ~ Yjt . Pjt 1 J La formulación o preparación del proyecto tiene como tarea estimar las cantidades Xit e Yjt como, asimismo, los valores que asumirán Pit y Pjt" En el proceso de determinar las cantidades deberá tenerse en cuenta la eficiencia técnico-económica, para lo cual será necesario efectuar las evaluaciones correspon- dientes. La evaluación económica del proyecto "sumará" los BNt que se estimó generará el proyecto durante su existencia, y emitirá un juicio sobre la conveniencia de llevarlo a cabo. Debido a que los beneficios netos se materializan en distintos períodos de tiempo t, para sumarios y obtener una medida del valor de todos los beneficios netos que genera el proyecto, VBN, cada uno de los valores anuales debe ajustarse por un coeficiente Vt. Así, el valor de los beneficios netos totales para un proyecto que durará n períodos es: n (4) VBN = ~ BNt . Vt t B. EL CICLO DE PROYECTOS 1. El perfil de proyectos El proyecto nace con la idea, motivandu un estudio muy preliminar o perfil. La preparación de este estudio no demandará mucho tiempo o dinero, sino más bien conocimientos técnicos de expertos que permitan, a grandes rasgos, determinar la factibilidad técnica de llevar adelante la idea; contará con estimaciones burdas de los costos y beneficios, incluyendo rangos de variación de los mismos. La 31
  • 15. EVALUACION SOCIAL DE PROYECTOS I E. FONT AINE evaluación económica y financiera de este perfil debería, asimismo, demandar poco tiempo; es recomendable que ésta sea hecha por una persona distinta de aquella que elaboró el· perfil, pro moviéndose el diálogo entre ambas y estimulándose la reformulación del perfil sobre la base de las observaciones del evaluador. La experiencia muestra que lo más importante en esta etapa de identificación del proyecto es su definición -la determinación de sus objetivos- y la identifica- ción de alternativas y de posibles subproyectos dentro de lo que se consideraba era sólo uno. El informe de la evaluación del perfil será presentado a la autoridad pertinente (¿comité de proyectos? ) para que decida por uno de los siguientes caminos de acción: (i) archivar el proyecto para una reconsideración en el futuro, . (ii) desechado por completo, o bien, (iii) ordenar un estudio de prefactibilidad. 2. El estudio de prefactibiltdad El estudio de prefactibilidad persigue disminuir los riesgos de la decisión; dicho de otra manera, busca mejorar la calidad de la información que tendrá a su disposición la autoridad que deberá decidir sobre la ejecución del proyecto. La preparación de este estudio demanda tiempo y dinero para que distintos profesionales efectúen trabajos más profundos de terreno y de investigación, aunque puede todavía basarse en información de fuentes secundarias y entregar rangos de variación bastante amplios para los costos y beneficios. El equipo que prepare el proyecto a este nivel de prefactibilidad debe, sin duda, incluir un economista; su mayor contribución estará en la definición del proyecto y de los subproyectos que lo componen, y en aportar juicios y herramientas que permitan la mejor selección de tecnologías de proceso, localización, tamaño, financiamiento y oportunidad de efectuar el proyecto de inversión. En otras palabras, el ejercicio de formular el estudio de prefactibilidad exige una interacción entre la preparación técnica del proyecto y su evaluación. El estudio de prefactibilidad deberá ser, finalmente, evaluado o revisado críticamente por un equipo evaluador no-comprometido con el grupo que formuló el estudio. Dicha evaluación será técnica, económica, financiera, legal y administrativa, emitiéndose juicios sobre su factibilidad en los mismos aspectos -de ingeniería (civil, industrial, eléctrica, química, y otras), de cumplimiento de fechas, de la existencia de mercados para productos e insumos, del mercado de capitales nacional e internacional, de la capacidad interna o externa para administrar la ejecución de las obras y la posterior operación del proyecto; todo lo cual, entre otros factores, influye sobre la evaluación económica final del proyecto. Los resultados de la evaluación del estudio de prefactibilidad deben llevarse a un Comité de Inversiones para su conocimiento y acción; éste ordenará, ya sea (i) su reestudio, (ii) su rechazo definitivo, (iii) su reconsideración en un momento más propicio (por ejemplo, cuando hayan bajado las tasas de interés), o (iv) la elaboración de un estudio de factibilidad. 3. El estudio de factibilidad El estudio de factibilidad incluye, básicamente, los mismos capítulos que el de 32
  • 16. FL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACION prefactibilidad, pero con una mayor profundidad y menor rango de variación esperado en los montos de los costos y beneficios. Vale decir, el estudio de factibilidad requiere del concurso de expertos más especializados y de información primaria (incluyendo cotizaciones más o menos "firmes" para equipos, obras civiles, licencias, financiamientos, etc.), lo que exigirá mayores investigaciones y precisiones en terreno (por ejemplo, estudios geológicos que permitan trazar con mayor precisión el recorrido de un túnel de aducción). Este estudio deberá establecer definitivamente los aspectos técnicos más fundamentales: la localiza- ción, el tamaño, la tecnología, el calendario de ejecución, puesta en marcha y lanzamiento, etc. El estudio podrá incluir también la llamada "ingeniería de detalle" y las bases para convocar a la licitación de dichos estudios y a la ejecución misma de las obras. Como norma, el estudio de factibilidad lleva a la aprobación final del proyecto -a lo más, lleva a su postergación o a modificaciones menores en su formulación. En el sector público, por lo menos, rara vez es rechazado un proyecto, que cuenta con un detallado estudio de factibilidad, puesto que "a esa altura del partido" se han creado muchas expectativas e intereses, y porque en general los proyectos son escasos y las autoridades quieren hacer cosas para mostrar. Es así como la evaluación de los proyectos a nivel (en las etapas) de perfil y de prefactibilidad es decisiva para la eliminación de proyectos "malos". Es por esto también que se recomienda la autorización previa de un comité que destine fondos a los estudios de factibilidad e ingeniería de detalle de los proyectos. 4. La ejecución de proyectos El estudio de factibilidad debe incluir un capítulo destinado al plan de ejecución del proyecto y la organización necesaria para él. Ello contempla un estudio del camino crítico, las holguras y, en lo posible, un análisis de probabilidades para los tiempos de ejecución (PERT). Para todo esto deben definirse detalladamente las tareas y métodos de construcción y operación, y efectuar un balance de recursos con una estimación de los flujos financieros implícitos. Es claro que todas estas estimaciones podrán sufrir cambios en la licitación y a medida que avanzan las obras. La ejecución misma del proyecto puede ser efectuada por la entidad que es su dueña o puede ser entregada íntegramente o, en parte, por licitación a tercéros. La evaluación de los costos y beneficios de traspasar parte o toda la ejecución del proyecto a terceros y la selección de las propuestas de los contratistas y fabricantes de equipos, es una labor muy crucial, tanto o más que la de explicitar claramente los términos de referencia incluidos en el llamado a licitación. Ambas decisiones -ejecución propia o por terceros, y la selección de propuestas- deben basarse -en criterios técnico-económicos que conduzcan a maximizar el valor de los beneficios netos del proyecto (VBN). 5. Las "etapas" de un proyecto El concepto de "etapas" en los proyectos y en sus ciclos de gestación y ejecución tiene mucha importancia en un mundo de cambios. Por ejemplo, el dueño del 33
  • 17. EVALUACION SOCIAL DE PROYECTOS I E. FONTAINE proyecto deberá constantemente estarse preguntando durante su ejecución lo siguiente: "¿continúo con la obra? ¿la amplío? ¿altero su concepción? " Estas interrogantes son particularmente importantes al iniciar nuevas actividades dentro del plan de operaciones. Por ejemplo, un alza en el precio del petróleo puede alterar la conveniencia de instalar equipos propios de generación de energía o bien llevar a recomendar un trazado distinto de una sección del camino para así evitar gradientes "excesivas"; el alza puede llevar, incluso, al abandono total del proyecto si acaso los costos previstos se hacen ahora mayores que los correspondientes beneficios. La noción de etapas es bastante común en los proyectos de investigación y desarrollo, donde la construcción de prototipos y plantas pilotos, entre otros hitos importantes del proceso de desarrollar tecnologías, juega un importante papel y puede determinar la continuación o muerte del proyecto. El dueño de éste deberá evaluar los costos y beneficios de las nuevas etapas por cumplir, para lo cual puede ser -o no- importante la evaluación ex post de los costos de la etapa recién cumplida. La decisión sobre el paso a la etapa siguiente contemplará sólo los beneficios y costos esperados de esa etapa y las siguientes a ella; las etapas pasadas sólo nos darán lecciones, alegrías o sinsabores de saber que sus beneficios netos fueron diferentes, mayores o menores que los esperados. Generalmente, el beneficio de pasar a etapas más avanzadas consiste en reducir la incertidumbre sobre los beneficios netos esperados del proyecto (prospecciones, perforaciones, prototipos, plantas pilotos, modelos a escala, etc.). 6. Evaluaciones ex post Las evaluaciones de los resultados de los proyectos cumplen dos propósitos fundamentales: (i) aprender de los errores de apreciación (estimación) que se pudieran haber cometido, para así adquirir experiencia y mejorar los futuros estudios de formulación y evaluación de proyectos, y (ii) otorgar premios y castigos que vengan a incentivar la buena calidad de los futuros estudios de proyectos -sin duda que un equipo de proyectistas se esmerará más en aquellos proyectos que serán sometidos a una evaluación ex post ... también tendrá el Comité de Proyectos más cuidado en darles el visto bueno para el próximo paso dentro del ciclo de proyectos, si saben que los resultados de éstos serán evaluados. C. DfSTINTAS EVALUACIONES DE PROYECTOS: PRIVADA Y SOCIAL Para la identificación de los costos y beneficios del proyecto que son pertinentes para su evaluación, es necesario definir una situación base o situación sin proyecto; la comparación de lo que sucede con proyecto versus lo que hubiera sucedido sin proyecto, definirá los costos y beneficios pertinentes del mismo. La evaluación financiera, económica y social se efectúan "conjuntamente" con la que podríamos llamar evaluación técnica del proyecto, que consiste en cerciorarse de la factibilidad técnica del mismo: que no se venga abajo el puente, que no se queme el motor, o que sea posible completar la desviación del río durante el otoño. Asimismo, la evaluación económica presupone una adecuada formulación 34
  • 18. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACION y evaluación administrativa -que se tenga una organización propicia y una gerencia capacitada- como también una adecuada formulación y evaluación institucional y legal: que sea posible expropiar los terrenos, que sea posible patentar el invento, o que no se contravengan reglamentaciones ecológicas. La evaluación privada de proyectos incluye (i) una evaluación financiera y (ii) una evaluación económica, La primera contempla, en su análisis, a todos los flujos financieros del proyecto, distinguiendo entre capital "propio" y prestado. Esta evaluación es pertinente para determinar la llamada "capacidad financiera" del proyecto, y la rentabilidad de capital propio invertido en el proyecto. La evaluación económica, en cambio, supone que todas las compras y las ventas son al contado riguroso y que todo el capital es "propio"; es decir, la evaluación privada económica desestima el problema financiero. Para la evaluación social o socioeconómica, interesa el flujo de recursos reales (de los bienes y servicios) utilizados y producidos por el proyecto. Para la determinación de los costos y beneficios pertinentes, la evaluación social definirá la situación del país con versus sin la ejecución del proyecto en cuestión. Así, los costos y beneficios sociales podrán ser distintos de los contemplados por la evaluación privada económica, porque: (i) los valores (precios) sociales de bienes y servicios difieren del que paga o recibe el inversionista privado, o (ii) parte de los costos o beneficios recaen sobre terceros (el caso de las llamadas externalidades o efectos indirectos). D. ORGANIZACION DEL LIBRO Los primeros tres capítulos se refieren a los criterios de evaluación, con aplicaciones, fundamentalmente, en el campo de la evaluación privada de proyectos (financiera y económica). El Capítulo IV, como su nombre lo indica, pretende ser un curso de microeconomía (teoría de precios) a nivel introductorio, el cual es indispensable para la comprensión de todos los siguientes, referidos a la determinación de los llamados precios sociales, precios sombra o efficiency prices. El último capítulo es un diálogo entre el jefe de una oficina de evaluación de proyectos públicos y su ministro o director de presupuesto de inversiones. He incluido como Anexo un trabajo que escribí por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo en diciembre de 1979, cuyo énfasis está en la definición más precisa de los precios sociales y de los efectos indirectos de los proyectos, como, asimismo, en sus efectos redistributivos. 35