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II.2. LRF     "   Los artículos 14, 16 y 17 de la LRF pretenden limitar la capacidad         del poder público de conceder...
II.3. Perspectivas para el Futuro     "   Es necesario reforzar la eficacia de los artículos         14, 16 y 17 de la LRF...
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El Senado de Brasil y la Ley de Responsabilidad Fiscal

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Reunión de la Red de Diálogo Macroeconómico - Sur. Santiago do Chile : Comissão Econômica para América Latina e Caribe, 8 out. 2005.

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El Senado de Brasil y la Ley de Responsabilidad Fiscal

  1. 1. RED DE DIÁLOGO MACROECONÓMICO (R E D II M A) RED DE DIÁLOGO MACROECONÓMICO (R E D M A) I REUNIÓN REDIMA SUR REUNIÓ 8 de Noviembre de 2005, Santiago de Chile 2005 El Senado de Brasil y la Ley de Responsabilidad Fiscal C. Alexandre A. Rocha, Consultor Legislativo, Senado Federal de Brasil Legislativo, [versión revisada el 14/11/2005] Objetivos ! Evaluar la actuación del Congreso Nacional, en general, y del Senado Federal, en particular, en los siguientes sectores: " El control de las deudas públicas. " El control de los gastos públicos.2 1
  2. 2. I. CONTROL DE LA DEUDA3 I. Atribuciones Constitucionales Constitución Federal de 1988 (CF): ! Atribuciones del Congreso Nacional (Art. 48): " Establecer el monto de la deuda mobiliaria federal. ! Atribuciones del Senado Federal (Art. 52): " Fijar, por propuesta del Presidente de la República, límites para los montos de las deudas totales de cada nivel de gobierno. " Establecer los límites y las condiciones para los préstamos externos e internos. " Establecer los límites y las condiciones para la concesión de garantía por la Unión. " Establecer los límites y las condiciones para los montos de las deudas mobiliarias de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios.4 2
  3. 3. I. LRF ! La Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley Complementaria 101/2000 - LRF): " Reitera las atribuciones constitucionales del Congreso Nacional y del Senado Federal, pero atribuye al Presidente de la República iniciativas de normas de control de la deuda no previstas en la Constitución Federal. " Establece que los límites máximos para las deudas públicas serán fijados para cada nivel de gobierno y aplicados igualmente a todos los entes que la integran. " Establece sanciones financieras en el caso de que no sean respetados los límites para las deudas total y mobiliaria y para los préstamos: prohibición de contratación de nuevos préstamos y no recibimiento de transferencias voluntarias, exceptuándose aquellas para los sectores de educación, salud y asistencia social. " Establece condiciones para la contratación de préstamos, así como que el Ministerio de Hacienda debe: verificar el cumplimiento de los límites y condiciones fijados; y efectuar el registro electrónico centralizado de las deudas públicas. " Declara la nulidad de los préstamos, contratados junto a instituciones financieras, que no respeten las disposiciones de la LRF.5 I. LRF (Cont.) " Prohíbe la realización de préstamos entre entes de la Federación, así como entre una institución financiera estatal y el ente de la Federación que la controla. " Prohíbe los siguientes tipos de operaciones, definidas como semejantes a los préstamos: recaudación anticipada de tributo o contribución cuyo hecho generador aún no tenga ocurrido; recibimiento anticipado de pagamentos de empresa en que el Poder Público detenga la mayoría del capital social con derecho a voto; reconocimiento de obligación, confesión de deuda o operación semejante, con suministrador de bienes, mercaderías o servicios; reconocimiento de obligaciones con suministradores, sin autorización presupuestaria, para pagamiento a posteriori de bienes y servicios. " Prevé el aumento de los plazos para que se cumplan los límites fijados por la LRF para el gasto con personal y los montos de las deudas públicas en el caso de que sea bajo o negativo el crecimiento real del Producto Interno Bruto (PIB) nacional, regional o estadual. En relación a las deudas públicas, los plazos también pueden ser aumentados en el caso de que haya cambios drásticos en la conducción de las políticas monetaria y cambiaria, reconocidos por el Senado Federal.6 3
  4. 4. I. RSF 40/01 ! La Resolución del Senado Federal (RSF) 40/2001 trata de los límites para los montos de las deudas públicas totales de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios: " Establece los límites para las deudas totales netas que deberán ser cumplidos desde 2016, la trayectoria de ajuste que deberá ser respetada hasta aquel año y la sanción en el caso de que la trayectoria sea incumplida (i.e., prohibición de la contratación de nuevos préstamos). " Los préstamos previstos en los Programas de Ajuste Fiscal de los Estados y en los contratos de refinanciamiento de las deudas municipales con la Unión no son afectados por la prohibición citada anteriormente. " Establece que aquellos que incumplan, desde 2016, los límites fijados estarán sujetos al no recibimiento de transferencias voluntarias, mientras los Gobernadores y Prefectos podrán ser objeto de sanciones penales.7 I. RSF 43/01 ! La Resolución del Senado Federal 43/2001 trata de los préstamos externos e internos de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, incluso de las concesiones de garantías, de sus límites y de las condiciones para que sean autorizados: " Establece que, en el caso de que sean observadas, por el Ministerio de Hacienda o por el Senado Federal, irregularidades en los pedidos de autorización para la contratación de préstamos, el pleito será devuelto hasta el origen, sin perjuicio de las eventuales sanciones legales contra los infractores, comunicándose el hecho al Poder Legislativo y al órgano de control externo de cada localidad. En el caso de que la irregularidad sea constatada por el Ministerio de Hacienda, éste también informará al Senado Federal. " Establece que la Comisión de Asuntos Económicos (CAE) o el Plenario del Senado Federal podrá realizarle diligencia a los pleiteantes para esclarecer dudas. También se puede solicitar al Banco Central de Brasil o al órgano de control externo local informaciones adicionales o la realización de fiscalizaciones.8 4
  5. 5. I. RSF 43/01 (Cont.) " Establece que los Estados, el Distrito Federal y los Municipios deben enviar al Ministerio de Hacienda las informaciones necesarias para el acompañamiento de los préstamos y para constituir el registro electrónico centralizado y actualizado de las deudas públicas. " Establece que están sujetas a autorización específica del Senado Federal los siguientes tipos de préstamos: de crédito externo; de convenios para la compra de bienes y servicios en el exterior; de emisión de títulos de la deuda pública; de emisión o reconocimiento de obligaciones por entidades controladas por los Estados, por el Distrito Federal y por los Municipios que no ejerzan actividad productiva o no posean fuente propia de ingresos. " Establece que el Ministerio de Hacienda informará todos los meses al Senado Federal la posición de endeudamiento de los Estados, del Distrito Federal, de los Municipios y de sus respectivas autarquías y fundaciones, así como cada un de los préstamos autorizados y no autorizados en el período. " Establece que el Ministerio de Hacienda enviará trimestralmente a la CAE un informe analítico de las operaciones de compra y venta de títulos públicos de responsabilidad de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios realizadas en el período.9 I. Garantías ! La prohibición, contenida en la LRF, de realización de préstamos entre entes de la Federación garantiza los instrumentos legales de renegociación de las deudas públicas de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, con destaque para: " La Ley 9.496/1997, que establece criterios para la consolidación y el refinanciamiento, por la Unión, de la deuda pública mobiliaria, de responsabilidad de los Estados y del Distrito Federal. ! La determinación para que los límites máximos para las deudas públicas sean fijados para cada nivel de gobierno y aplicados igualmente a todos los entes de la Federación que la integran impide que los municipios grandes y pequeños reciban tratamientos10 distintos. 5
  6. 6. I. Garantías (Cont.) ! La prohibición, también contenida en la LRF, de realización de préstamos entre una institución financiera estatal y el ente de la Federación que la controla, a su vez, disminuye los riesgos de gestión temeraria, común en el período de amplio financiamiento inflacionario. ! Conviene recordar que, con la estabilización del nivel de precios en el medio de la década de 1990, fue preciso implementar el Programa de Incentivo a la Reducción de la Presencia del Estado en la Actividad Bancaria – Proes (Medida Provisoria 1.514/1996 ), que generó emisiones de títulos públicos federales de R$ 61,4 mil11 millones. I. Pendencias ! La constitución del registro electrónico centralizado y actualizado de las deudas públicas, especialmente sobre las obligaciones semejantes a los préstamos. ! El tratamiento que será dado a los préstamos contratados junto a instituciones no-financieras que no respeten las disposiciones de la LRF. ! La revisión de los límites para los montos de las deudas total neta y mobiliaria de la Unión. Las proposiciones presentadas por el Poder Ejecutivo Federal, pero todavía no votadas, son: " El Mensaje de la Presidencia de la República 154/ 2000 propone límites para el monto de la deuda total de la Unión, en sustitución a la Resolución del Senado Federal 96/1989. " El Proyecto de Ley 3.431/2000 establece límites para la deuda pública mobiliaria federal.12 6
  7. 7. I. Problemas " Cuando el índice de corrección monetaria de las deudas públicas mobiliarias refinanciadas por la Unión, establecido por la Ley 9.496/1997, supera la tasa de variación de las obligaciones de la Unión, como en 1999, 2002 y 2004, o de los ingresos tributarios de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, hay presiones para que el índice de corrección sea revisto. " La aplicación de las penalizaciones legales depende de la actuación de los órganos de control externo y de los Ministerios Públicos.13 I. Perspectivas para el Futuro " Es necesario dotar el Ministerio de Hacienda de un registro electrónico centralizado y actualizado de las deudas públicas, abarcando todos los entes de la Federación (incluso los Municipios), todos los Poderes y todas las obligaciones. " Es necesario desarrollar controles para los préstamos contratados junto a las instituciones no-financieras, incluso reforzando las penalizaciones aplicables.14 7
  8. 8. I. Perspectivas (Cont.) " Es casi inevitable que el índice de corrección de la deuda pública mobiliaria refinanciada por la Unión, establecido por la Ley 9.496/1997, sea revisto en el futuro. " Es necesario perfeccionar la actuación de los órganos de control externo y de los Ministerios Públicos, para que las sanciones administrativas y legales sean aplicadas tempestivamente. Penalizaciones percibidas como improbables o muy demoradas son un incentivo a gestiones temerarias.15 II. CONTROL DE LOS GASTOS16 8
  9. 9. II.1. CF Atribuciones Constitucionales del Congreso Nacional: Art. 165. ... " Evaluar el plan plurianual (PPA), que estará vigente desde el 2º año del mandato presidencial en curso hasta el 1º año del próximo mandato. Debe ser enviado por el Poder Ejecutivo hasta el 30 de agosto del 1º año del mandato presidencial. " Evaluar la ley de directrices presupuestarias (LDO), que abarca las metas y prioridades de la administración pública federal, y orientará la elaboración de la ley presupuestaria anual. Debe ser enviada por el Poder Ejecutivo hasta el 30 de agosto de cada año.17 II.1. CF (Cont.) Art. 165. ... " Evaluar la ley presupuestaria anual (LOA), que abarca: el presupuesto fiscal referente a los Poderes de la Unión; el presupuesto de inversiones de las empresas en que la Unión detenga la mayoría del capital social con derecho a voto; el presupuesto de la seguridad social. La LOA no puede contener cualquier dispositivo extraño a la previsión de los ingresos y a la fijación del gasto. Debe ser enviada por el Poder Ejecutivo hasta el 30 de agosto de cada año. Art. 167. ... " Es prohibido el comienzo de programas o proyectos no incluidos en la ley presupuestaria anual.18 9
  10. 10. II.2. LRF " Los artículos 14, 16 y 17 de la LRF pretenden limitar la capacidad del poder público de conceder o ampliar los beneficios tributarios y crear, expandir o perfeccionar la acción gubernamental mediante aumentos del gasto. " Los actos que disminuyen los ingresos o expandan los gastos deben contener estimativas de sus impactos financieros y demostrar su compatibilidad con la Ley Presupuestaria Anual o poseer medidas de compensación. " Sin embargo, en el caso del Art. 14, ni siquiera hay la previsión de alguna penalidad en el caso de que sea incumplido. Además, ni el Senado Federal ni la Cámara de Diputados tienen acceso a la base de dados de la Secretaria Federal de Ingresos, lo que torna imposible calcular el impacto fiscal de sus propuestas. Se recurre, entonces, al artificio de incluir un artículo determinando que el Poder Ejecutivo Federal adecuará el presupuesto a la concesión del beneficio propuesto. Conviene notar que el propio Poder Ejecutivo ha contorneado las restricciones del Art. 14.19 II.2. LRF (Cont.) " En el caso de que no se respeten los artículos 16 y 17, se prevé que la generación de gasto o el reconocimiento de cualquier obligación es considerada no autorizada, irregular y dañina al patrimonio público. Sin embargo, cuando los Poderes Ejecutivo y Legislativo desean expandir los gastos, las fuentes de recursos han sido atribuidas a rúbricas contables como “exceso de recaudación” o “expectativas futuras de aumento de ingresos”, sin mayor esfuerzo de cuantificación. " Delante de ese cuadro, los controles de los gastos públicos contenidos en la LRF asumen una naturaleza ad hoc. " A medida que surjan divergencias entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo acerca de la aplicabilidad de los límites en cuestión al acto de legislar, se puede esperar que el Supremo Tribunal Federal sea instado a pronunciarse a ese respeto. En el caso de que prevalezca la interpretación más débil, un principio fundamental de la LRF sufrirá un grave daño.20 10
  11. 11. II.3. Perspectivas para el Futuro " Es necesario reforzar la eficacia de los artículos 14, 16 y 17 de la LRF, de modo que restrinjan de forma clara el acto de legislar. Para eso, entendemos que esos dispositivos deben ser contemplados en el ciclo presupuestario establecido por la Constitución Federal de 1988. Actualmente, la naturaleza concentrada y exhaustiva del ciclo allí descrito no ampara la intención de que cada proyecto de ley considere, por determinación de una norma infraconstitucional, sus efectos financieros y las correspondientes compensaciones.21 III. Informaciones y Contacto Página de la Consultoría Legislativa del Senado Federal en Internet: " http://www2.senado.gov.br/conleg/institucional.htm Correo electrónico: " alexroch@senado.gov.br22 11

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