2ª Edição Atualizada
Permitida a reprodução total ou parcial desta publicação desde que citada a fonte.Impresso no BrasilMINISTRO DA FAZENDAPed...
SUMÁRIO1. INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, 52. ORIGENS E EXPERIÊNCIAS ANTERIORES, 62.1. FMI - FISCA...
10. DÍVIDA E ENDIVIDAMENTO PÚBLICO: INTRODUÇÃO, 4510.1 CRESCIMENTO DA DÍVIDA PÚBLICA FEDERAL, 4610.2 A LRF E A DÍVIDA PÚBL...
1. Introdução ao Estudo da Lei de ResponsabilidadeFiscalA Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n º 101, de 4 ...
ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e             administração desse fundo.”2. Origen...
Estados membros conduzem suas políticas com relativa independência, convergindo   para critérios acordados; além disso, os...
2.5. Programa de Apoio à Reestruturação e ao AjusteFiscal de EstadosEste Programa teve início em 1995, com o Voto 162 do C...
2. Resultado primário, entendido como a diferença entre as receitas e despesas não   financeiras;3. Despesas com funcional...
O Quadro 1 apresenta a variação da situação fiscal dos Estados brasileiros entre 1996 e2000 consolidada, verificada a part...
Os instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do gasto público são osmesmos já adotados na Constituição Federa...
A partir da análise do Capítulo VII da LRF, que trata da dívida e do endividamento público,sabemos que, nos termos da Reso...
Analisando com cuidado a definição de RCL, de acordo com a LRF, observamos quecontinuou o legislador público preocupado em...
Quadro 3                                        Exemplo de Cálculo da RCL                        Cálculo da Receita Corren...
somamos os resultados verificados a partir de maio de 1999 (totalizando 12 meses). Esteresultado será publicado no Relatór...
Dessa forma, a partir dessas definições, será considerada dependente, aquela empresapública que não consiga sobreviver sem...
O que deve ser ressaltado é a condição do PPA como documento de mais alta hierarquia nosistema de planejamento de qualquer...
para um período de três anos. Essas metas correspondem às previsões para receitas edespesas, resultado nominal e resultado...
exemplo disso são as sentenças judiciais, que podem a qualquer momento gerar umadespesa inesperada, se não houver uma rese...
definidos nesta. É o que se observa, ainda, na reserva de contingência, que a LDO deveráprever para o atendimento às despe...
impossibilidade de realizar determinadas despesas. Ou seja, não havendo a arrecadaçãoprevista, parte das despesas programa...
a cada quadrimestre, a administração pública esteja cumprindo pelo menos com um terçodas metas programadas. Dessa forma, o...
5.1. Previsão e Arrecadação da ReceitaA instituição, previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos é ressaltada pe...
Estimar o impacto orçamentário financeiro no exercício inicial de sua vigência e nos dois      seguintes;      Demonstrar ...
de tributo ou contribuição.” De nada valerão, pelo menos para esse fim, iniciativas do tipo“combate à sonegação”, “bolão f...
4. Vencimentos e vantagens, fixas e variáveis;5. Subsídios, proventos de aposentadoria;6. reformas e pensões;7. Adicionais...
Poder Judiciário, isto significa que o órgão A terá um limite de 2,4% da RCL para         asdespesas com pessoal, enquanto...
“Terceirização consiste na contratação de empresas prestadoras de serviços, e atualmenteemprega-se este vocábulo para desi...
dos gastos com pessoal torna-se muitas vezes, residual.      3) Muitas vezes, a opção pela contratação de serviços terceir...
8% para Municípios com população até 100.000 habitantes;     7% para Municípios com população entre 100.001 e 300.000 habi...
Finalmente, o artigo 21º da LRF, determina a nulidade de qualquer ato que acarrete aumentoda despesa com pessoal expedido ...
3. as contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as       contribuições do pessoal civil ...
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  1. 1. 2ª Edição Atualizada
  2. 2. Permitida a reprodução total ou parcial desta publicação desde que citada a fonte.Impresso no BrasilMINISTRO DA FAZENDAPedro Sampaio MalanSECRETÁRIO-EXECUTIVOAmaury Guilherme BierSECRETÁRIO DO TESOURO NACIONALEduardo Refinetti GuardiaSECRETÁRIOS-ADJUNTOSAlmério Cançado de AmorimTarcísio José Massote de GodoyRenato Augusto Zagallo Villela dos SantosRubens SardenbergDIRETORA DA ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO FAZENDÁRIA – ESAFMaria de Fátima Pessoa de Mello CartaxoINFORMAÇÕES:Fone (061) 412.31.73Correio Eletrônico: edson.nascimento@fazenda.gov.brNOTA:“O conteúdo deste livro é de responsabilidade dos autores, não expressandonecessariamente a posição da Secretaria do Tesouro Nacional” 2
  3. 3. SUMÁRIO1. INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, 52. ORIGENS E EXPERIÊNCIAS ANTERIORES, 62.1. FMI - FISCAL TRANSPARENCY, 62.2. CEE - TRATADO DE MAASTTRICHT, 62.3. BUDGET ENFORCEMENT ACT - EUA, 72.4. FISCAL RESPONSIBILITY - NOVA ZELÂNDIA, 72.5. PROGRAMA DE APOIO À REESTRUTURAÇÃO E AO AJUSTE FISCALDE ESTADOS, 82.6. LEI N° 9.496, DE 11 DE SETEMBRO DE 1997, 83. OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, 103.1. EQUILÍBRIO DAS CONTAS PÚBLICAS, 113.2 LEI Nº 4320 DE 1964, 123.3 RECEITA CORRENTE LÍQUIDA - RCL, 123.4 EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE, 154. PLANEJAMENTO, 164.1 PLANO PLURIANUAL - PPA, 164.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO, 174.2.1 ANEXO DE METAS FISCAIS DA LDO, 174.2.2 ANEXO DE RISCOS FISCAIS DA LDO, 184.3 LEI ORÇAMENTÁTIA ANUAL - LOA, 194.4 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E CUMPRIMENTO DAS METAS, 204.5 ASPECTOS OPERACIONAIS, 205. RECEITA PÚBLICA, 225.1 PREVISÃO E ARRECADAÇÃO DA RECEITA, 235.1.1 PREVISÃO DAS RECEITAS DOS LEGISLATIVOS MUNICIPAIS, 235.1.2 METAS BIMESTRAIS DE ARRECADAÇÃO, 235.2 RENÚNCIA DE RECEITA, 236. DESPESA PÚBLICA, 246.1 DESPESAS COM PESSOAL: FISCALIZAÇÃO E CONTROLE, 256.2 LIMITES COM PESSOAL, 256.3. SERVIÇOS DE TERCEIROS E ENCARGOS, 276.4 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 25, 296.5 LEI Nº 9.717, DE 27 DE NOVEMBRO DE 1998, 306.6 DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL, 327. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS, 337.1. INSTRUÇÃO NORMATIVA N° 01, DE 4 DE MAIO DE 2001, 347.2 ANÁLISE QUANTITATIVA DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS, 398 LIMITE DE GASTO COM EDUCAÇÃO E SAÚDE, 418.1 A EMENDA CONSTITUCIONAL N° 14 E O FUNDEF, 428.2 A EMENDA CONSTITUCIONAL N° 29 E OS GASTOS COM SAÚDE, 439. DESTINAÇÃO DE RECURSOS PARA O SETOR PRIVADO, 44 3
  4. 4. 10. DÍVIDA E ENDIVIDAMENTO PÚBLICO: INTRODUÇÃO, 4510.1 CRESCIMENTO DA DÍVIDA PÚBLICA FEDERAL, 4610.2 A LRF E A DÍVIDA PÚBLICA, 4910.3 DOS LIMITES DA DÍVIDA PÚBLICA E DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO, 5010.4 RESOLUÇÕES N° 40 E 43 DO SENADO FEDERAL, 5210.5 A REGRA DE OURO, 5410.6 A REGRA DE OURO E AS EMPRESAS ESTATAIS NÃO DEPENDENTES, 5610.7 RECONDUÇÃO DA DÍVIDA AOS LIMITES, 5610.8 CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕS DE CRÉDITO, 5910.9 LIMITES PARA CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO, 6510.10 OPERAÇÕES DE CRÉDITO VEDADAS, 6610.11 ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA - ARO´S, 6610.12 GARANTIA E CONTRAGARANTIA, 6710.13 RESTOS A PAGAR, 6710.14 RESULTADO PRIMÁRIO E RESULTADO NOMINAL, 7711. GESTÃO PATRIMONIAL, 7911.1 DISPONIBILIDADE DE CAIXA, 7911.2 PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO, 8011.3 EMPRESAS CONTROLADAS PELO PODER PÚBLICO, 8112. TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO, 8112.1 TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO FISCAL, 8112.2 ESCRITURAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS, 8212.3 RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA - RREO, 8212.4 RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL - RGF, 8512.5 ASPECTOS OPERACIONAIS, 9012.6 PRESTAÇÕES DE CONTAS, 9012.7 FISCALIZAÇÃO DA GESTÃO FISCAL, 9113. DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS DA LRF, 9114. PLANO DE CONTAS SIMPLIFICADO - EXERCÍCIOS PRÁTICOS, 9415. SANÇÕES INSTITUCIONAIS PARA O DESCUMPRIMENTO DA LRF, 10015.1 O PAPEL DO MINISTÉRIO DA FAZENDA, 10016. SANÇÕES PESSOAIS, 10217. SITUAÇÃO FISCAL DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS BRASILEIROS, 10618. RESULTADOS FISCAIS DO GOVERNO FEDERAL, 11019. A RESPONSABILIDADE SOCIAL, 11120. INFORMAÇÕES À CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - SISTN, 11321. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E INFORMAÇÕES DOS AUTORES, 114ANEXO I - LEI COMPLEMENTAR N° 101, DE 4 DE MAIO DE 2000, 115ANEXO II - LEI Nº 10.028, DE 10 DE OUTUBRO DE 2000 - LEI DE CRIMES, 147ANEXO III - RESOLUÇÃO N° 43, DE 21 DE DEZEMBRO DE 2001, 151ANEXO IV - RESOLUÇÃO N° 40, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2001, 167ANEXO V - SITUAÇÃO FISCAL DOS ESTADOS BRASILEIROS APÓS A LRF, 171 4
  5. 5. 1. Introdução ao Estudo da Lei de ResponsabilidadeFiscalA Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n º 101, de 4 de maio de 2000, visa aregulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e do Orçamento (Título VI), cujoCapítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos trêsníveis de governo: Federal, Estadual e Municipal. Em particular, a LRF vem atender àprescrição do artigo 163 da CF de 1988, cuja redação é a seguinte: “Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo poder público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização das instituições financeiras; VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.”A LRF não substitui nem revoga a Lei nº 4.320/64, que normatiza as finanças públicas noPaís há quase 40 anos. Embora a Constituição Federal tenha determinado a edição de umanova lei complementar em substituição à Lei 4.320, não é possível prever até quando oCongresso Nacional concluirá os seus trabalhos em relação ao projeto já existente.A LRF atende também ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento delimites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de Lei Complementar.Neste sentido, ela revoga a Lei Complementar n º 96, de 31 de maio de 1999, a chamada LeiCamata II (artigo 75 da LRF).A LRF atende ainda à prescrição do artigo 165 da Constituição, mais precisamente, o incisoII do parágrafo 9º. De acordo com este dispositivo, “...Cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de Fundos”.Finalmente, a partir do seu artigo 68, a LRF vem atender à prescrição do artigo 250 daConstituição de 1988 que assim determina: “Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e 5
  6. 6. ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e administração desse fundo.”2. Origens e experiências anterioresNo que diz respeito a experiências de outros países, a LRF incorpora alguns princípios enormas, conforme analisaremos a seguir. Os modelos que foram tomados como referencialpara a elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal são: o Fundo Monetário Internacional, organismo do qual o Brasil é Estado-membro, e que tem editado e difundido algumas normas de gestão pública em diversos países; a Nova Zelândia, através do Fiscal Responsibility Act, de 1994; a Comunidade Econômica Européia, a partir do Tratado de Maastricht; e, os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo central levaram à edição do Budget Enforcement Act, aliado ao princípio de “accountability”.Estes exemplos, embora tomados como referência para a elaboração da versão brasileira daLei de Responsabilidade Fiscal , não foram os únicos parâmetros utilizados, já que não existeum manual ótimo de finanças públicas que possa ser utilizado indiferentemente por qualquernação.A seguir é apresentado um breve resumo das características e pontos fundamentais de cadaum dos citados referenciais, tomados como ponto de partida para a elaboração do modelobrasileiro de Responsabilidade Fiscal.2.1. FMI – Fiscal TransparencyPRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS Dentro do setor público, as funções de política e de gestão devem ser bem definidas e divulgadas ao público, informando sobre as atividades fiscais passadas, presentes e programadas - transparência dos atos A documentação orçamentária deve especificar objetivos da política fiscal, estrutura macroeconômica, políticas orçamentárias e riscos fiscais - planejamento Informações orçamentárias devem facilitar sua análise;. as contas fiscais devem ser apresentadas periodicamente ao Legislativo e ao público – publicidade, prestação das contas, relatórios fiscais2.2. CEE - Tratado de MaastrichtPrincipais Características Definição de critérios para verificação da sustentação financeira da cada governo, como em uma confederação. 6
  7. 7. Estados membros conduzem suas políticas com relativa independência, convergindo para critérios acordados; além disso, os estados membros devem evitar déficits excessivos. Comissão monitorará orçamento e estoque da dívida para identificar desvios: há metas e punições. Pacto de estabilidade e crescimento de 1997 - cada estado membro é responsável por sua política orçamentária, subordinadas às disposições do Tratado.2.3. Budget Enforcement Act - EUAPrincipais Características Contempla apenas o Governo Federal - cada unidade da federação tem suas regras. Congresso fixa metas de superávit e mecanismos de controle de gastos aplicações de regras adotadas pelo BEA. Sequestration - limitação de empenho para garantir limites e metas orçamentárias Pay as you go - compensação orçamentária: qualquer ato que provoque aumento de despesas deve ser compensado através da redução em outras despesas ou aumento de receitas2.4. Fiscal Responsibility Act – Nova ZelândiaPrincipais Características Estado unitário e parlamentarista. Congresso fixa princípios e exige forte transparência do Executivo, que tem a liberdade para orçar e gastar. Princípios de gestão fiscal responsável: reduzir débito total da Coroa (dívida pública) a níveis prudentes. Alcançar e manter níveis de patrimônio líquido da Coroa que a protejam contra fatores imprevistos. Gerenciar prudentemente riscos fiscais da Coroa. O Fiscal Act difere dos programas anteriores porque não prevê metas fiscais; admite afastamentos temporários, desde que com previsão de meios para retorno; considera perigosa a perda de credibilidade pelo não cumprimento de metas; teme pela manipulação de informação para ajustá-las às metas fixadas.Cumpre ainda ressaltar que a Lei de Responsabilidade Fiscal sancionada em maio de 2000é, antes de mais nada, "verde-amarela", elaborada para atender às expectativas dasociedade brasileira, na busca pela responsabilidade e pelo bom uso dos recursos públicos.Neste sentido, vale lembrar as palavras de Rui Barbosa: "O lema do novo regime, deve ser,pois, fugir dos empréstimos e organizar a amortização, não contrair novas dívidas e reservar,ainda que com sacrifício nos seus orçamentos, quinhão sério ao resgate (...), o desequilíbrioentre a receita e a despesa é a enfermidade crônica da nossa existência nacional". 7
  8. 8. 2.5. Programa de Apoio à Reestruturação e ao AjusteFiscal de EstadosEste Programa teve início em 1995, com o Voto 162 do Conselho Monetário Nacional –CNM, sendo utilizado para o refinanciamento de dívidas estaduais, além da abertura delinhas de crédito para ações emergenciais, como o Programa de Demissão Voluntária – PDV,financiado com recursos da Caixa Econômica Federal – CEF.O Voto 162, do Conselho Monetário Nacional, propiciou o refinanciamento de dívidas deEstados, a partir da assunção de compromissos fiscais com vistas ao equilíbrio orçamentáriosustentável. Estas dívidas referiam-se a compromissos em atraso até 30 de novembro de1995, acordados com o Ministério da Fazenda, (Linha de Crédito 1), financiamento deprogramas de ajuste do quadro de pessoal (Linha de Crédito II) e transformação de ARO´s(antecipação de receitas orçamentárias) em dívida fundada (Linha da Crédito III).A possibilidade de obtenção dos benefícios do Voto 162 dependia de assunção decompromissos de ajuste fiscal e financeiro a serem mantidos pelos Estados durante avigência do programa. Esses compromissos importavam:1. Controle e redução da despesa de pessoal, nos termos da Lei Complementar nº 82 de 1995 – a chamada Lei Camata I;2. Privatização, concessão de serviços públicos, reforma patrimonial e controle de estatais estaduais;3. Aumento da receita, modernização e melhoria de sistemas de arrecadação, de controle do gasto e de geração de informações fiscais, buscando explorar plenamente a base tributária e desenvolver esforços para incrementar a arrecadação tributária própria;4. Compromisso de resultado fiscal mínimo, traduzidos neste caso, em metas de resultado primário trimestral;5. Redução e controle do endividamento estadual.O Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal de Estados teve a Secretaria doTesouro Nacional como órgão de acompanhamento das metas fiscais assumidas pelosgovernos estaduais. Este processo visava à implementação de medidas que permitissem aosEstados alcançar o equilíbrio orçamentário sustentável.2.6. A Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997Em setembro de 1997, com a edição da Lei n° 9.496, a União ficou autorizada a assumir adívida pública mobiliária dos Estados e do Distrito Federal, além de outras dívidasautorizadas pelo Senado Federal, entre elas as dívidas assumidas a partir do Voto 162/95.Ganhou força, a partir de então, a busca pelo desenvolvimento auto-sustentável, com oPrograma de Reestruturação e de Ajuste Fiscal, que trazia metas ou compromissosreferentes a:1. Dívida financeira em relação à receita líquida real – RLR, entendida a receita realizada nos doze meses anteriores ao mês imediatamente anterior àquele que se estiver apurando, excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de alienação de bens, de transferências voluntárias ou de doações recebidas com o fim específico de atender às despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferências aos municípios por participações constitucionais e legais; 8
  9. 9. 2. Resultado primário, entendido como a diferença entre as receitas e despesas não financeiras;3. Despesas com funcionalismo público;4. Arrecadação de receitas próprias;5. Privatização, permissão ou concessão de serviços públicos, reforma administrativa e patrimonial;6. Despesas de investimento em relação à RLR.A assinatura de um programa de ajuste e a observância rigorosa do cumprimento dasmetas fiscais passou a ser a principal característica desta nova etapa de refinanciamento dedívidas, estendida agora aos municípios, a partir da Medida Provisória nº 2.118 e suasreedições. Cumpre ressaltar que, a partir dessa mesma lei, os governos municipais deverãocumprir apenas metas de gastos com pessoal, além da criação de fundos de aposentadoriase pensões para pagamento de pessoal inativo.O total de recursos envolvidos neste processo atingiu a cifra astronômica de R$ 103 bilhões(incluindo os recursos necessários ao saneamento, privatização ou extinção de bancosestaduais), que foram incorporados ao estoque da dívida do Governo Federal.A partir do artigo 35 da LRF, a prática de refinanciamento, ou mesmo a postergação dedívidas contratadas por entes públicos, está efetivamente vedada. Além disso, com apublicação da LRF, a busca pelo ajuste fiscal nas contas públicas tornou-se obrigatória emtodo o território nacional.Portanto, observando metas fiscais desde 1995 (a partir da edição do supracitado Voto 162),os governos estaduais em 2000 estavam melhor preparados para o cumprimento das regrasdeterminadas a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal1. Esses governos (quase atotalidade dos Estados brasileiros, com exceção do Amapá e do Tocantins) vêm recebendovisitas técnicas da Secretaria do Tesouro Nacional, quando são avaliados os resultadosfiscais do exercício anterior, envolvendo ainda a discussão sobre medidas a serem adotadaspara a manutenção do equilíbrio fiscal além da troca de tecnologias.Os resultados destes programas iniciados em 1995 poderão ser observados a partir daevolução do resultado primário consolidado, demonstrado no quadro a seguir. Quadro 1 R e s u lta d o P rim á rio C o n s o lid a d o d e E s ta d o s V a lo re s e m Ano % d o P IB R $ m il 1996 -0 ,3 1 % -2 .5 5 1 ,8 5 1997 -0 ,6 7 % -3 .3 9 5 ,4 3 1998 -1 ,1 7 % -9 .6 2 0 ,1 8 1999 0 ,1 1 % 1 .0 5 3 ,6 2 2000 0 ,5 0 % 6 .6 3 3 ,6 6 F o n te s : S T N /C O R E M - B a la n ç o s e R G F d o s E s ta d o s1 Não vemos com muita freqüência movimentos de governadores estaduais em Brasília tentando modificar asregras da LRF. 9
  10. 10. O Quadro 1 apresenta a variação da situação fiscal dos Estados brasileiros entre 1996 e2000 consolidada, verificada a partir do desempenho do resultado primário como percentualdo PIB e em valores constantes. Somente após 1999 percebe-se, de forma global, os efeitosdos Programas de Ajuste Fiscal assinados pelos Estados com o Governo Federal a partir daLei nº 9.496/97. Além disso, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, espera-se para ospróximos anos a manutenção de um superávit primário nas contas consolidadas dos Estadosbrasileiros.Um outro indicador importante da situação fiscal dos Estados brasileiros é a participação dafolha de pagamento nas receitas líquidas. O quadro a seguir mostra a evolução destecomponente de despesa, entre 1996 e 2000. Quadro 2 Evolução das Despesas de Pessoal dos Estados R$ bilhões Pessoal RCL Pessoal/RCL 1996 45 68 66% 1997 52 74 70% 1998 56 82 68% 1999 58 88 66% 2000 62 103 60% Fonte: STNO quadro mostra que houve uma queda na relação pessoal/RCL entre 1997 e 2000, apesardo crescimento nominal da folha de pagamentos no período. O incremento nas despesascom pessoal foi inferior ao aumento observado nas receitas, o que manteve a tendênciadecrescente na relação entre folha de pagamentos e RCL.3. Objetivos da Lei de Responsabilidade FiscalO principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com o caput do art. 1º,consiste em estabelecer “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade nagestão fiscal”.Por sua vez, o parágrafo primeiro desse mesmo artigo procura definir o que se entende como“responsabilidade na gestão fiscal”, estabelecendo os seguintes postulados: ação planejada e transparente; prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas; garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar;Diversos pontos da LRF enfatizam a ação planejada e transparente na administraçãopública. Ação planejada nada mais é do que aquela baseada em planos previamentetraçados e, no caso do serviço público, sujeitos à apreciação e aprovação da instâncialegislativa, garantindo-lhes a necessária legitimidade, característica do regime democráticode governo. 10
  11. 11. Os instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do gasto público são osmesmos já adotados na Constituição Federal: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de DiretrizesOrçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. O que a LRF busca, na verdade, éreforçar o papel da atividade de planejamento e, mais especificamente, a vinculação entre asatividades de planejamento e de execução do gasto público, conforme será demonstradomais adiante, quando abordarmos este assunto.Por sua vez, a transparência será alcançada através do conhecimento e da participação dasociedade, assim como na ampla publicidade que deve cercar todos os atos e fatos ligados àarrecadação de receitas e à realização de despesas pelo poder público. Para esse fimdiversos mecanismos estão sendo instituídos pela LRF, dentre eles: a participação popular na discussão e elaboração dos planos e orçamentos já referidos (artigo 48, parágrafo único); a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade; a emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária, igualmente de acesso público e ampla divulgação.A prevenção de riscos, da mesma forma que a correção de desvios, deve estar presente emtodo processo de planejamento confiável. Em primeiro lugar, a LRF preconiza a adoção demecanismos para neutralizar o impacto de situações contingentes, tais como ações judiciaise outros eventos não corriqueiros. Tais eventualidades serão atendidas com os recursosda reserva de contingência, a ser prevista na LDO e incluída nos orçamentos anuais decada um dos entes federados.Já as correções de desvios requerem a adoção de providências com vistas à eliminação dosfatores que lhes tenham dado causa. Em termos práticos, se a despesa de pessoal emdeterminado período exceder os limites previstos na lei, medidas serão tomadas para queesse item de gasto volte a situar-se nos respectivos parâmetros, através da extinção degratificações e cargos comissionados, além da demissão de servidores públicos, nos termosjá previstos na Constituição Federal.3.1. Equilíbrio das Contas PúblicasDiferente do equilíbrio orçamentário, este já previsto na Lei 4.320 de 1964, a Lei deResponsabilidade Fiscal traz uma nova noção de equilíbrio para as contas públicas: oequilíbrio das chamadas “contas primárias”, traduzida no Resultado Primário equilibrado.Significa, em outras palavras, que o equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio auto-sustentável,ou seja, aquele que prescinde de operações de crédito e, portanto, sem aumento da dívidapública.Esta é a verdadeira tradução do slogan “gastar apenas o que se arrecada”, como vistoanteriormente. Diante desta constatação nos vem a pergunta: Nenhum ente público poderáendividar-se (contratar operações de crédito) a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal ? Aresposta é: certamente que pode.Entretanto, sabemos que a dívida pública é o principal problema de ordem macroeconômicaenfrentado pelo País nos últimos tempos, em todos os níveis de governo. O controle dadívida pública é o principal motivo que podemos invocar para a elaboração de uma lei comoa LRF. 11
  12. 12. A partir da análise do Capítulo VII da LRF, que trata da dívida e do endividamento público,sabemos que, nos termos da Resolução n° 40 e da Resolução n° 43, aprovadas peloSenado Federal, foram definidos limites para a dívida pública de todos os entes nacionais.As questões relativas a dívida pública serão analisadas mais adiante.3.2. A Lei nº 4320, de 1964Como já asseveramos, a Lei Complementar n° 101 de 2000 - LRF, não revoga a Lei nº4.320/64. Os objetivos das duas normas são distintos: enquanto a Lei nº 4320/64 estabeleceas normas gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a LRFestabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Por outro lado, aConstituição Federal deu à Lei nº 4.320/64 o status de Lei Complementar. Mas, existindoalgum dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, prevalece a vontade da Lei maisrecente.Um exemplo concreto, verifica-se a partir de algumas alterações sofridas pela Lei nº4.320/64, quais sejam: Conceito de dívida fundada; Conceito de empresa estatal dependente; Conceito de operações de crédito. Tratamento dado aos Restos a PagarFinalmente, a LRF atribui à contabilidade pública novas funções no controle orçamentário efinanceiro, garantindo-lhe um caráter mais gerencial. Com a LRF, as informações contábeispassarão a interessar não apenas à administração pública e aos seus gestores. A sociedadepassa a tornar-se participante do processo de acompanhamento e fiscalização das contaspúblicas, mediante os instrumentos que a LRF incorpora para esta finalidade.3.3. Receita Corrente Líquida - RCLO Capítulo I apresenta o conceito mais importante na operacionalização da LRF, no que dizrespeito ao atendimento dos limites legais: a Receita Corrente Líquida - RCL.Antes da Lei de Responsabilidade Fiscal, a RCL foi utilizada principalmente como parâmetrona verificação das despesas com pessoal, de acordo com o texto da Lei Complementar nº82/95 e ainda nos termos da Lei Complementar nº 96/99 (Lei Camata I e II, respectivamente).De acordo com os dispositivos legais citados, o total das despesas com pessoal não poderiaultrapassar o percentual de 60% da RCL. A definição de despesa total com pessoal, noprimeiro caso, correspondia às despesas totais com pessoal ativo e inativo da administraçãodireta e indireta, inclusive fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista,pagas com receitas correntes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.A Lei Complementar nº 96/99 ampliou o conceito de despesas com pessoal, além deespecificar os itens que deveriam compor o montante desses gastos (adicionais,gratificações, horas extras, etc.). Além disso, essa norma retirava do cômputo das despesascom pessoal os gastos relativos às demissões incentivadas (PDV’s). Havia o cuidadotambém no sentido de evitar a dupla contagem das receitas correntes, o que representa umdesvio em relação à real participação da folha de pessoal nas receitas públicas. 12
  13. 13. Analisando com cuidado a definição de RCL, de acordo com a LRF, observamos quecontinuou o legislador público preocupado em identificar aquelas receitas disponíveis àUnião, aos Estados e Municípios para a realização de despesas com pessoal, gastos comserviços de terceiros, pagamento de dívidas, etc. Para tanto, a partir da Receita Correntetotal, chega-se à RCL estadual, por exemplo, extraindo-se as transferências constitucionais2,a contribuição de servidores para o custeio de sistema de previdência e assistência, ascompensações referentes à Lei nº 9.796/99, (a chamada “Lei Hauly”)3. Além disso, serãocomputados, no cálculo da RCL dos Estados, os valores pagos e recebidos em função da LeiComplementar nº 87 (Lei Kandir), assim como os valores pagos e recebidos do Fundo deManutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério -FUNDEF.Neste caso, valores pagos e recebidos devem ser entendidos como saldos da Lei Kandir esaldos do FUNDEF. Desta forma, se o saldo for negativo (valores pagos superiores aosvalores recebidos), este resultado diminuirá o valor final da RCL.No caso dos Municípios, a RCL corresponde à Receita Corrente total, subtraídas ascontribuições ao regime próprio de previdência e assistência social (quando houver), alémdas compensações relativas à Lei Hauly. Observe-se que, como os Municípios não realizamtransferências constitucionais a outros entes, sua RCL poderá corresponder simplesmente àsua Receita Corrente total4.De acordo com o parágrafo 3º do artigo 2º da LRF, “a receita corrente líquida será apuradasomando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídasas duplicidades”. Isto significa que a verificação da RCL deve ser para o período de um ano,não necessariamente o ano civil, e a sua apuração começará no mesmo mês em que seestiver calculando a RCL.O quadro a seguir apresenta uma forma simplificada para o cálculo da RCL, apresentada noBalanço Geral do Estado da Bahia para 2000.2 No caso, 25% do ICMS, 50% do IPVA e 25% do IPI exportação.3 Compensação financeira da União aos E e M pela contribuição que os servidores fizeram ao INSS.4 Isto quando não houver compensações da Lei Hauly ou outras receitas previdenciárias, utilizadas no pagamento deaposentadorias e pensões. 13
  14. 14. Quadro 3 Exemplo de Cálculo da RCL Cálculo da Receita Corrente Líquida Estadual Discriminação Valores em R$ 1. Receita Corrente 6.837.768.455 (+) Receita Corrente da Adm. Direta 6.010.634.199 (+) Receita Corrente da Adm. Indireta (fontes 40 e 90) 827.134.256 2. Deduções 1.345.285.980 (-) Transferências Constitucionais aos Municípios 1.007.990.865 (-) Contribuições a fundo – FUNPREV (art. 2º,Inv. IV, "c") 124.775.120 (-) Compensação Financeira (§ 9º, art. 201,CF) 2.494.768 (-) Perdas para o FUNDEF (saldo negativo) 210.025.227 3. Receita Corrente Líquida - RCL (1 - 2) 5.492.482.475 Fonte: Balanço Geral do Estado da Bahia/2000Existe ainda, uma importante especificidade em relação ao cálculo da RCL, no que dizrespeito ao seu período de apuração. Como visto anteriormente, a verificação da RCL deveser para o período de um ano, mas não necessariamente o ano civil. Por exemplo: sedesejarmos verificar a RCL em abril de um determinado exercício financeiro, devemos contaras receitas arrecadadas desde maio do exercício anterior até o mês de abril (mês daapuração) . Observe-se o exemplo a seguir: Quadro 4 Cálculo da RCL para o mês de Maio R$ mil Período RCL mensal Mai/99 R$ 376.935 Jun/99 R$ 358.986 Jul/99 R$ 538.479 Ago/99 R$ 430.783 Set/99 R$ 610.276 Out/99 R$ 394.884 Nov/99 R$ 430.783 Dez/99 R$ 538.479 Jan/00 R$ 520.529 Fev/00 R$ 466.682 Mar/00 R$ 430.783 Abr/00 R$ 394.884 RCL (abril/00) R$ 5.492.482Para calcularmos a RCL em abril de 2000, para divulgação em maio, devemos somar a RCLdeste mês com a RCL dos onze meses anteriores. Neste caso, de acordo com os dadosapresentados no Quadro 4, chegamos a uma RCL igual a R$ 5.492.482. Para tanto, 14
  15. 15. somamos os resultados verificados a partir de maio de 1999 (totalizando 12 meses). Esteresultado será publicado no Relatório de Gestão Fiscal, de acordo com a LRF, sendodenominador para a verificação dos limites de pessoal, dívida consolidada, operações dearo´s, serviços de terceiros, além do total das garantias concedidas, constantes do referidoRelatório.3.4. Empresa Estatal Dependente - EEDEste conceito já estava contemplado na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a partir doinciso III, do artigo 2° que define, in verbis: “III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária”;Já o inciso II, do artigo 2° da Resolução nº 43 do Senado Federal, de 21 de dezembro de2001, apresenta a seguinte definição para Empresa Estatal Dependente: “II - empresa estatal dependente: empresa controlada pelo Estado, pelo Distrito Federal ou pelo Município, que tenha, no exercício anterior, recebido recursos financeiros de seu controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, e tenha, no exercício corrente, autorização orçamentária para recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade”;Desde a publicação da LRF existem algumas dúvidas por parte dos gestores públicos emrelação às empresas estatais dependentes. A primeira dúvida refere-se a um problemacontábil: como consolidar dentro do orçamento as receitas e as despesas de uma empresapública dependente quando esta trabalha de acordo com as normas da Lei 6.404, de 1967?Além disso, o que impedirá um Estado ou uma Prefeitura (ou mesmo o Governo Federal) detransferir recursos para uma empresa não dependente tornando-a intencionalmentedependente ? Sabemos que este dispositivo poderia mascarar a real situação de um entepúblico na medida em que aumentaria sua receita corrente líquida – RCL.Para resolver essas questões o Senado Federal e a Secretaria do Tesouro Nacional - STN apartir da Portaria n° 589, de 27/12/2001 tornaram mais explícito o conceito de EED,apresentado inicialmente no citado artigo 2° da LRF. Além da temporalidade exigida nadefinição do Senado Federal (dependência de no mínimo dois exercícios financeiros) aPortaria da STN buscou, a partir da regulamentação das normas para a consolidação dascontas públicas, tornar ainda mais clara as condições para a “dependência” de uma empresapública.De acordo com a Portaria STN/589, será considerada dependente apenas a empresadeficitária que receba subvenção econômica do ente controlador. Da mesma forma,considera-se ainda subvenção econômica a transferência permanente de recursos de capitalpara empresa controlada deficitária. 15
  16. 16. Dessa forma, a partir dessas definições, será considerada dependente, aquela empresapública que não consiga sobreviver sem a ação do seu controlador. Ressalte-se que, apósidentificadas na União, nos Estados, nos Municípios e no Distrito Federal – DF, as empresasdependentes, a partir de 2003 deverão ser incluídas nos orçamentos fiscal e da seguridadesocial observando toda a legislação pertinente aplicável às demais entidades. Trata-se,portanto, de uma tentativa de tornar transparente e eficaz a gestão pública dentro do espíritoda responsabilidade fiscal.4. PlanejamentoA Constituição de 1988, no tocante ao planejamento na administração pública, teve a clarapreocupação de institucionalizar a integração entre os processos de planejamento eorçamento5, ao tornar compulsória a elaboração dos três instrumentos básicos para esse fim.O primeiro deles, o Plano Plurianual - PPA, destinado às ações de médio prazo, coincidindocom a duração de um mandato do Chefe do Executivo; o Orçamento Anual, para discriminaros gastos de um exercício financeiro; e, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, para servirde elo de ligação entre aqueles dois instrumentos.A LRF procura aperfeiçoar a sistemática traçada pela norma constitucional, atribuindo novase importantes funções ao Orçamento e à LDO.4.1. Plano Plurianual - PPAPrevisto no Art. 165, inciso I, da Constituição Federal, o PPA tem a função de estabelecer asdiretrizes, objetivos e metas da administração para as despesas de capital e outras delasdecorrentes, abrangendo um período de quatro anos. Nosso entendimento é que não seaplicam, nas esferas estadual e municipal, as disposições concernentes à regionalização,pois, conforme se depreende da leitura do parágrafo 7º do referido mandamento, são elasmais pertinentes ao PPA federal. O objetivo visado pelo Poder Constituinte de 1988 era aredução das disparidades entre as regiões geográficas do País, em especial do Norte,Nordeste e Centro-Oeste, em relação às regiões Sul e Sudeste, estas mais desenvolvidassob todos os aspectos. E uma das formas idealizadas para alcançar esse objetivo foi atravésdo investimento público, do qual o PPA vem a ser o instrumento canalizador de recursos.O texto da LRF, aprovado no Senado Federal, previa a antecipação, em cento e vinte dias doprazo para remessa da proposta do PPA ao Legislativo (até o final de maio), além daelaboração de um Anexo de Política Fiscal, destinado a demonstrar a compatibilidade dosobjetivos e metas plurianuais nele contidos, com as linhas gerais da política econômicanacional e de desenvolvimento social. Dessa forma, assegurar-se-ia, ao menos em tese,uma certa uniformidade de linhas de ação entre as esferas Federal, Estadual e Municipal, demodo a lograr-se o máximo de resultado nas ações desenvolvidas, com o mínimo de conflitose superposições.No entanto, essa parte foi objeto de veto pelo Presidente da República, sob o argumento deque a exigüidade do prazo inviabilizaria o aperfeiçoamento metodológico do PPA, bem comoa seleção mais criteriosa de programas e ações prioritárias de governo.5 Art. 165, Caput, e § 1º ao 8º 16
  17. 17. O que deve ser ressaltado é a condição do PPA como documento de mais alta hierarquia nosistema de planejamento de qualquer ente público, razão pela qual todos os demais planos eprogramas devem subordinar-se às diretrizes, objetivos e metas nele estabelecidos.4.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDOA LDO, na sua concepção original, tinha como função básica orientar a elaboração dosorçamentos anuais, além de estabelecer as prioridades e metas da administração, noexercício financeiro subseqüente.Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDOrecebe novas e importantes funções, sendo as mais importantes: dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas; estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primário e nominal previstas para o exercício; dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados pelo orçamento; disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas; quantificar o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e das despesas com juros; estabelecer limitações à expansão de despesas obrigatórias de caráter continuado.De acordo com a doutrina, a LDO deverá estabelecer os parâmetros necessários à alocaçãodos recursos no orçamento anual, de forma a garantir a realização das metas e objetivoscontemplados no PPA. Trata-se, portanto, de instrumento que funciona como elo entre oPPA e os orçamentos anuais, compatibilizando as diretrizes do Plano à estimativa dasdisponibilidades financeiras para determinado exercício.Conforme o artigo 35, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, daConstituição Federal de 1988, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhadoaté oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (até meados de abril) edevolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (final dejunho). Esses prazos dizem respeito à União, prevalecendo para Estados, Distrito Federal eMunicípios o que estiver disposto nas suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas.Além disso, a LDO estabelece regras gerais substantivas, traça as metas anuais e indica osrumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exercício financeiro, não se detendoem situações específicas ou individuais, próprias do orçamento. O seu papel consiste emajustar as ações de Governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa.A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem também o mérito de submeter à soberania popular adefinição das prioridades para a aplicação dos recursos públicos. Anteriormente à vigênciada atual Carta Magna, as prioridades do setor público eram definidas unilateralmente peloPoder Executivo, sem trânsito pelo Parlamento.A LRF, por sua vez, ampliou o papel e aimportância da LDO tornando-a, ainda, elemento de planejamento para a realização dereceitas e o controle de despesas públicas, com o objetivo de alcançar e manter o equilíbriofiscal.4.2.1. Anexo de Metas Fiscais da LDOA Lei de Responsabilidade Fiscal veio fortalecer a LDO, especialmente a partir do Anexo deMetas Fiscais, onde serão estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes 17
  18. 18. para um período de três anos. Essas metas correspondem às previsões para receitas edespesas, resultado nominal e resultado primário, além do montante da dívida pública paratrês anos, isto é, o exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes. Nota-se que olegislador imputou ao administrador público um esforço maior para a confecção do seuprincipal instrumento de planejamento.Faz-se necessário, portanto, o treinamento continuado daqueles técnicos que deverãoelaborar e acompanhar o desempenho das contas públicas, a partir das metas definidas noAnexo de Metas Fiscais. No momento da publicação da LDO (e do Anexo de Metas Fiscais),o administrador estará assumindo um compromisso público, que deverá ser buscado, mesmoque para isso tenha de recorrer à limitação de empenho prevista no artigo 9º da LRF6.Além das metas a serem alcançadas, o Anexo de Metas Fiscais deverá apresentar umaavaliação do cumprimento das metas de exercícios anteriores. Estes resultados pretéritosdeverão influenciar na elaboração das novas metas a serem alcançadas, ainda segundo aLei, “evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da políticaeconômica nacional”. Entenda-se neste caso como objetivos atuais da política econômicanacional, o equilíbrio fiscal e o controle do endividamento em todos os níveis de Governo.Interessa também ao Anexo de Metas Fiscais apresentar a evolução do patrimônio líquidodos entes públicos, com especial cuidado quanto à destinação dos recursos originários dasprivatizações e alienações de ativos em geral.Cumpre ressaltar que as receitas de alienações de bens não devem ser somadas ao cálculoda Receita Corrente Líquida, por tratar-se de receitas de capital, e, igualmente, não serãoelas computadas no cálculo do Resultado Primário, por constituírem receitas de carátereventual.O Anexo de Metas Fiscais incluirá, ainda, a avaliação da situação dos fundos de caráterprevidenciário, utilizados em geral na complementação de aposentadorias, ou simplesmenteno pagamento de pensões e serviços médicos utilizados pelos servidores e seusdependentes. No passado, recursos desses fundos eram utilizados com freqüência parafinalidades diversas daquelas previstas em seus estatutos. Busca a LRF, desta forma,proteger os regimes próprios de previdência, assegurando a utilização dos seus recursos nafinalidade específica e garantindo a sua viabilidade econômico-financeira.Por último, o Anexo de Metas Fiscais deverá apresentar as estimativas dos efeitos deincentivos fiscais ou qualquer tipo de renúncia que importe na perda de receitas próprias daUnião, dos Estados ou dos Municípios. A apresentação da margem de expansão dasdespesas de caráter continuado, definidas nos artigos 16 e 17, torna transparente osobjetivos de longo prazo do administrador público, além da herança que uma administraçãopoderá deixar para a sucessora. Certamente que a renúncia fiscal e as despesas de carátercontinuado trarão impacto sobre a Receita Corrente Líquida e sobre o Resultado Primário, eo administrador deverá observar a coerência entre as ações planejadas e os resultadospretendidos.4.2.2. Anexo de Riscos Fiscais da LDOO Anexo de Riscos Fiscais, outra inovação da LRF, a constar da LDO, destaca aqueles fatosque poderão impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o exercício. Um bom6 Este dispositivo, constante do § 3º do artigo 9º, teve sua eficácia suspensa pelo STF em fevereiro de 2001. 18
  19. 19. exemplo disso são as sentenças judiciais, que podem a qualquer momento gerar umadespesa inesperada, se não houver uma reserva para este tipo de contingência. Oreconhecimento de uma despesa potencial corresponderá a um novo elemento a seravaliado nas metas propostas no Anexo de Metas Fiscais.Para a LDO da União, a LRF determina a definição dos objetivos macroeconômicos a seremalcançados, deixando clara a metodologia a ser utilizada. Para tanto, em anexo específico(além dos demais anexos propostos), serão apresentados os parâmetros e as projeçõesreferentes à arrecadação de tributos, aos gastos com investimentos, às transferências, etc.Além disso, a União deverá apresentar na sua LDO a previsão de inflação para o exercícioseguinte.A LRF elegeu a LDO como instrumento mais importante para a obtenção do equilíbrio nascontas públicas, a partir de um conjunto de metas que, após aprovadas, passam a sercompromisso de governo.Com relação à primeira LDO elaborada sob a égide da LRF, duas situações foram geradas: Aqueles Estados e Municípios (com mais de 50 mil habitantes) que, no momento da sanção da LRF já estavam com sua LDO para 2001 aprovada, não estavam obrigados a cumprir metas para resultado primário e nominal em 2001; Estados e Municípios (com mais de 50 mil habitantes) que encaminharam a LDO em 2000 com o Anexo de Metas Fiscais, deverão observar quadrimestralmente, no exercício de 2001, os resultados primário e nominal, de acordo com metodologia a ser apresentada na LDO.4.3. Lei Orçamentária Anual - LOADa mesma forma que na LDO, várias alterações estão sendo introduzidas, pela LRF, nasistemática de elaboração do orçamento anual. Dentre as principais, destacam-se: O demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as metas da LDO previstas no respectivo Anexo de Metas Fiscais. A previsão da reserva de contingência, em percentual da RCL, destinada ao pagamento de restos a pagar e passivos contingentes, além de outros imprevistos fiscais; A LOA deverá apresentar as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e respectivas receitas, sendo o refinanciamento da dívida (e suas receitas) demonstrado de forma separada, tanto na LOA como nas leis de créditos adicionais.A Lei Orçamentária Anual, prevista no artigo 165, parágrafo 5º da Constituição Federal,constitui o mais importante instrumento de gerenciamento orçamentário e financeiro daAdministração Pública, cuja principal finalidade é administrar o equilíbrio entre receitas edespesas públicas. Conforme o artigo 35 do ADCT, o projeto de lei orçamentária da Uniãoserá encaminhado ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do exercíciofinanceiro (final de agosto) e devolvido para a sanção até o encerramento da sessãolegislativa (até meados de dezembro). Estes prazos, em geral, também são observadospelos Estados e Municípios.De acordo com o artigo 5º da LRF, a LOA demonstrará que está compatível e adequada aoAnexo de Metas Fiscais, analisado na sessão anterior, tendo ainda, por acompanhamento, odemonstrativo de efeitos sobre as receitas e as despesas decorrentes de anistias, isenções,subsídios, etc. Neste caso, a LOA, sendo orientada pela LDO, deve manter os objetivos 19
  20. 20. definidos nesta. É o que se observa, ainda, na reserva de contingência, que a LDO deveráprever para o atendimento às despesas previstas no Anexo de Riscos Fiscais.A dívida pública terá um tratamento especial na LOA, de acordo com o artigo 5º. O serviçoda dívida (encargos mais amortizações), previsto contratualmente, e as receitas para essefim devem estar destacadas na Lei.4.4. Execução orçamentária e cumprimento de metasO art. 8º da LRF dispõe que: “Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termosdo que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea “d” doinciso “I” do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e ocronograma de execução mensal de desembolso.”Por sua vez, o parágrafo único deste artigo 8º determina a vinculação de recursos àfinalidade específica e em caráter exclusivo, ainda que em exercício diverso daquele em queocorrer o ingresso. Neste caso concorre e, portanto, anula os efeitos da Lei 9.530, de 10 /12/1997, que dispõe sobre a utilização dos dividendos e do superávit financeiro de fundos e deentidades da Administração Pública Federal indireta. Já no art. 9º prevê-se a limitação deempenho e movimentação financeira, nos trinta dias subseqüentes, se verificado, ao final deum bimestre, que a realização da receita poderá não comportar as metas de resultadoprimário ou nominal estabelecidos para o exercício. Na redação original da LRF, essalimitação obrigava aos demais Poderes e ao Ministério Público, ficando o Executivoautorizado a limitar os respectivos repasses, caso os demais Poderes não efetuassem alimitação das suas despesas.Este dispositivo, no entanto, e de acordo com julgamento do STF, foi consideradoinconstitucional, na medida em que viola a independência dos Poderes, determinaçãoinquestionável prevista na Carta Magna.7 Assim, a partir da manifestação da CorteSuprema, embora os seus repasses não estejam sujeitos limitações, a juízo do PoderExecutivo, continuam os demais Poderes e o Ministério Público obrigados a adotaremmedidas de contenção de gastos, nos termos definidos pela LDO, sempre que a execuçãoda receita puder comprometer as metas fiscais previamente definidas.O cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre (elencadas no Anexo de MetasFiscais) passa a ser demonstrado, pelo Chefe do Executivo, em audiência pública perante aComissão de Orçamento da Câmara de Vereadores, Assembléias Legislativas e, no caso daUnião, na Comissão Mista do Congresso Nacional, até o final dos meses de maio, setembroe fevereiro.Finalmente, na execução da LOA, os pagamentos de sentenças judiciais deverão identificaros respectivos beneficiados, de forma a evidenciar a ordem cronológica da sua ocorrência.4.5. Aspectos OperacionaisA frustração no desempenho das receitas previstas para um bimestre importará na limitaçãodos empenhos, na medida do decréscimo no ingresso, da receita efetivamente arrecadada.Em outras palavras, considerando que a realização das despesas programadas dependerádas receitas arrecadadas, a não realização das receitas esperadas importa na7 Os efeitos do § 3º do artigo 9º da LRF foram suspensos a partir de decisão do STF em 22 de fevereiro de 2001. 20
  21. 21. impossibilidade de realizar determinadas despesas. Ou seja, não havendo a arrecadaçãoprevista, parte das despesas programadas não poderão ser executadas.Somente desta forma o administrador público terá como assegurar o cumprimento das metasfiscais definidas na LDO. Mesmo que recursos de terceiros viessem a compensar a quedana arrecadação, estas receitas financeiras (no caso, na forma de operações de crédito) nãoeliminariam o déficit fiscal, mesmo mantendo-se o resultado orçamentário em equilíbrio.Esta conclusão decorre da definição do conceito de resultado primário, meta fundamentalconstante do Anexo de Metas Fiscais. De acordo com a doutrina, resultado primário é adiferença entre receitas não financeiras e despesas não financeiras. Neste caso,mesmo que o Estado ou o Município optassem por contratar operações de crédito, porexemplo, para a cobertura de despesas com investimentos, tais receitas provenientes dessasoperações não influenciariam as receitas que compõem o cálculo do resultado primário.Portanto, para que a meta de resultado primário para um exercício não seja prejudicada,devido ao baixo desempenho na arrecadação, somente o incremento em outras receitaspróprias (receitas não financeiras) ou a contenção em outras despesas (correntes ou decapital) poderá assegurar o cumprimento daquela meta fiscal.Tendo em vista o cumprimento das metas contidas no Anexo de Metas Fiscais, o artigo 9ºdetermina que o acompanhamento do desempenho das receitas ocorra a cada bimestre.Não faria sentido observar o descompasso entre receitas arrecadadas e receitas previstasapenas no final do exercício, quando já não haveria tempo para correções, de forma amanter o desempenho das metas estabelecidas. Além disso, somente com a recuperaçãodas receitas ao longo do ano, o ente público poderá realizar novos empenhos ou reativaraqueles que foram limitados ou mesmo cancelados.A LRF toma ainda outros cuidados quando determina a limitação de empenhos para ocumprimento das metas fiscais. Está claro no § 2º do artigo 9º que aquelas despesas decaráter obrigatório (constitucionais e legais), além do serviço da dívida e as despesasressalvadas na LDO, não serão objeto de limitações.Importante lembrar que as transferências acertadas na LDO, para os demais Poderes e oMinistério Público, representam direito líquido e certo, inquestionável, à disposição do órgãorecebedor. Poderia, então, o Executivo colocar barreiras aos ditames da LDO? Certamenteque não. Não devemos esquecer, no entanto, que a LDO necessita da aprovaçãolegislativa, sendo portanto, instrumento democrático por excelência nas decisões dautilização dos recursos públicos.Nesse propósito, por ocasião da aprovação da LDO, o legislador tomará cuidado narepartição das receitas, não permitindo que o texto da lei de diretrizes esteja em desacordocom os ditames da LRF8.As metas fiscais destacadas no Anexo de Metas Fiscais da LDO serão apresentadas, comojá mencionado, pelo Poder Executivo em relatórios quadrimestrais, até o final dos meses demaio, setembro e fevereiro. No caso dos Estados e Municípios, a avaliação será feita emaudiência pública nas respectivas Casas Legislativas. Na União, a apresentação dosrelatórios quadrimestrais será feita na Comissão Mista do Congresso Nacional. Uma vezque o Anexo de Metas Fiscais apresenta as metas previstas para o exercício, espera-se que,8 É importante observar, por ocasião da definição dos valores a serem destinados aos outros Poderes, a observância e a fixação destesvalores em percentual da RCL. 21
  22. 22. a cada quadrimestre, a administração pública esteja cumprindo pelo menos com um terçodas metas programadas. Dessa forma, o não atingimento do percentual das metas em umquadrimestre significará esforço maior para sua compensação nos quadrimestres seguintes.5. Receita PúblicaA Constituição Federal de 1988 possibilitou o incremento na carga tributária brasileira apartir daquele período. Em 1989 ela representava cerca de 22% do PIB nacional, tendoatingido 29,5% em 1990. A Carta Magna aumentou significativamente a participação dosEstados e dos Municípios na repartição do “bolo fiscal”, em detrimento da União. Issoocorreu em virtude do aumento das transferências de recursos através dos fundos departicipação (FPE e FPM). Além disso, não foram repassados aos governos estaduais emunicipais as obrigações e os encargos pertinentes, na proporção do incremento dastransferências.Houve, ainda, uma queda nas receitas próprias do Governo Central, já que a ConstituiçãoFederal retirou os impostos únicos sobre energia elétrica, combustíveis e minerais, do campoda competência Federal. Estes impostos passaram a fazer parte da base de cálculo doICMS, cabendo aos Municípios a fatia de 25% deste que é o principal imposto estadual.Desta forma, a União, que detinha cerca de 75% do total dos recursos tributáriosarrecadados no País antes da Constituição de 1988, passou a contar com cerca de 66%desse total, a partir de 1989.Outras transformações importantes foram observadas na estrutura tributária brasileira a partirda CF/88, dentre elas: O IOF, antes instrumento de política monetária, passou a assumir caráter arrecadatório; As contribuições sociais aumentaram a sua participação na carga tributária (de 24% em 1988, para 26%, em 1992); Como o IOF e as contribuições sociais não são transferidos aos Estados e Municípios, a participação da União na arrecadação apresentou uma ligeira recuperação em 1994, chegando próximo aos 70% do "bolo fiscal" no período; O incremento nas receitas de Estados e Municípios não livrou esses entes do problema do endividamento público, que aumentou significativamente na década de 90. Neste caso, verificou-se que a busca pelo equilíbrio fiscal no Brasil não se restringe ao incremento na arrecadação mas, também, a uma política de gastos mais restritiva.Finalmente, o aumento das transferências da União trouxe como conseqüência a renúncia aparte das receitas próprias em alguns governos subnacionais. Não havia estímulo para aarrecadação de impostos que, em alguns casos, representavam percentual poucosignificativo das receitas correntes totais.Portanto, a LRF, através do Capítulo III, visa a resgatar a importância das receitas própriasna realização de projetos e manutenção da máquina pública, em nível local. Estados eMunicípios possuem legislação tributária própria e devem explorar com eficiência o seupotencial de arrecadação, desvinculando-se cada vez mais da dependência do GovernoFederal.A determinação para a cobrança de tributos deve ser vista como um estímulo aoadministrador para o desenvolvimento do sistema tributário próprio. Na verdade, nos termosda LRF e, nos termos da Lei 10.028 (Lei de Crimes Fiscais), cobrar impostos, mais do queum direito da administração pública, passa a ser uma obrigação. 22
  23. 23. 5.1. Previsão e Arrecadação da ReceitaA instituição, previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos é ressaltada pelo texto daLRF como requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal. O descumprimento dessanorma terá como conseqüência a imediata suspensão das transferências voluntárias ao entepúblico que se mostrar negligente nessa questão.Para a sua previsão, além de observar as normas técnicas e legais e a respectivametodologia de cálculo, as estimativas da receita devem estar acompanhadas dedemonstrativo da sua evolução, nos três anos anteriores e nos dois seguintes àquele a quese referirem. Permanece também o mandamento constitucional que somente admitereestimativa de receita, pelo Poder Legislativo, nos casos de erro ou omissão, de ordemtécnica ou legal.5.1.1 Previsão de Receita para os Legislativos MunicipaisA LRF prevê, ainda, que o Poder Executivo deverá informar aos demais Poderes e aoMinistério Público os estudos e as estimativas das receitas, pelo menos trinta dias antes deesgotar-se o prazo de envio das respectivas propostas orçamentárias. Nesse particular,convém analisar o texto da LRF frente à Emenda Constitucional nº 25, de 14-02-2000, que“altera o inciso VI do art. 29 e acrescenta o art. 29-A da Constituição Federal, que dispõemsobre limites de despesas com o Poder Legislativo Municipal”.Consoante o referido art. 29-A, a receita do Poder Legislativo Municipal obedece a limitescuja base de cálculo é a receita efetivamente arrecadada no exercício anterior. O art. 11, §3º, da LRF faz referência à estimativa de receita que integrará a proposta orçamentária parao exercício seguinte, que deveria servir de parâmetro para a elaboração das propostasorçamentárias dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público. No caso doslegislativos municipais, a medida tornar-se-ia inócua, já que tal estimativa de receita nãopoderá embasar as propostas orçamentárias desses entes públicos. Por conseguinte, aestimativa de receita que o Poder Executivo deve colocar à disposição da Câmara deVereadores é a previsão atualizada do exercício em curso, pois será esta a base decálculo para a despesa do exercício subseqüente.5.1.2. Metas Bimestrais de ArrecadaçãoO art. 13 da LRF determina que o Poder Executivo deverá, até trinta dias após a publicaçãodo orçamento anual, efetuar o desdobramento das receitas em metas bimestrais dearrecadação, informando quais medidas serão adotadas para o combate a sonegação, acobrança da dívida ativa e os créditos executáveis pela via administrativa. Ressalte-se aimportância dessa medida, uma vez que tais metas bimestrais de receita servirão deparâmetro para a limitação de empenho e movimentação financeira a que se refere o art. 9º,há comentado.5.2. Renúncia de ReceitaA concessão indiscriminada dos chamados “incentivos fiscais” é prática danosa às finançasde qualquer ente público, e deve estar sujeita a regras disciplinadoras. A partir da vigênciada LRF, tais iniciativas deverão atender, não só ao que dispuser a LDO, mas ainda aosseguintes requisitos: 23
  24. 24. Estimar o impacto orçamentário financeiro no exercício inicial de sua vigência e nos dois seguintes; Demonstrar que a renúncia delas decorrente foi considerada ao se estimar a receita do orçamento e que não afetará as metas de resultados fiscais previstas na LDO; Prever medidas de compensação nos três exercícios já referidos, podendo ser através de: elevação de alíquota, ampliação da base de cálculo ou novos tributos ou contribuições, sendo que nos dois últimos casos o benefício só entrará em vigor após a ocorrência do aumento da receita. Estas medidas deverão observar ainda, o princípio da anterioridade, nos termos do Código Tributário Nacional.Estão isentos das restrições acima apenas os cancelamentos de débitos em valor inferior aosseus custos de cobrança.6. Despesa PúblicaA regra básica da LRF (art. 15), para todo e qualquer aumento de despesa pode ser assimtraduzida: toda e qualquer despesa que não esteja acompanhada de estimativa do impactoorçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência, da sua adequaçãoorçamentária e financeira com a LOA, o PPA e a LDO e, no caso de despesa obrigatória decaráter continuado, de suas medidas compensatórias9, é considerada: não autorizada,irregular e lesiva ao patrimônio público.Essa norma, de acordo com o § 4º do artigo 16 da LRF, é condição prévia, não só para aaquisição de bens, serviços e obras, como também para a desapropriação de imóveisurbanos, que, de acordo com a Constituição, deverá ser paga em dinheiro .A novidade aqui está no conceito de despesa obrigatória de caráter continuado que, nostermos do art. 17, é a despesa corrente: derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo; geradora de obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.Algumas ações governamentais objetivas poderão esclarecer um pouco mais este conceito: em nível municipal, por exemplo, o pagamento de “bolsa-escola” para famílias carentes que comprovem a freqüência dos filhos em idade escolar na rede pública de ensino; projeto para criação de Territórios Federais na Região Amazônica, aprovado no Plenário do Senado Federal em 2000.Como se vê, as despesas geradas a partir dessas ações, atendem aos requisitos propostos:gerarão despesas correntes, derivadas de lei e execução por período superior a doisexercícios financeiros.Diante do que estabelece a nova lei, para a questão do aumento nas despesas, duasalternativas são dadas, ambas de grande ônus político: aumento permanente de receita ouredução permanente de despesa. Some-se ainda a restrição do parágrafo 3º do art. 17que, sem deixar margem para criatividade, define o aumento permanente de receita como o“proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação9 Aumento permanente de receita e/ou redução permanente de despesa. 24
  25. 25. de tributo ou contribuição.” De nada valerão, pelo menos para esse fim, iniciativas do tipo“combate à sonegação”, “bolão fiscal” e outras medidas do gênero. E, para que não haja amenor chance de alguma brecha ou artifício legal, a lei equipara a aumento de despesa aprorrogação daquela já criada por prazo determinado.Não é de estranhar, portanto, que este seja um dos pontos que mais tem suscitado críticaspor parte dos governantes nos diversos níveis da Federação, diante das barreiras que sãoimpostas a aumentos de despesa, sem a correspondente fonte de recursos. No entanto, oprincípio que embasa tal conduta não é outro que o de “gastar apenas o que se arrecada”.6.1. Despesas com Pessoal: fiscalização e controleOs gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal item de despesasde todo o setor público brasileiro. Entre 1996 e 2000, o conjunto dos Estados brasileirosgastou em média, 67% de suas receitas líquidas (receitas disponíveis) com pagamento depessoal 10.O que acontece quando um ente público despende 70% de suas receitas líquidas com afolha de pagamento? Significa que restam 30% para a realização dos serviços públicosbásicos, como educação, saneamento, saúde e segurança, sem considerar a manutençãode estradas e vias urbanas, a preservação do patrimônio público, etc. Além disso, ocrescimento populacional demanda um programa de investimentos crescente por parte dosgovernos.Uma crítica constante à Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito à imposição de limitespara os gastos com pessoal. A definição desses limites busca simplesmente permitir que oadministrador público cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar àpopulação, a partir dos recursos que lhe são entregues na forma de impostos.Certamente que o aumento da participação da folha de pagamento nas receitas de Estados eMunicípios deveu-se, como já foi visto, à estabilidade econômica e a queda nos índicesinflacionários. Além disso, a despesa com pessoal apresenta um componente vegetativoimportante, responsável pelo crescimento deste tipo de despesa de forma continuada 11.Por conseguinte, a limitação dos gastos com pessoal em percentual da RCL deve-se, antesde mais nada, à necessidade de manter o setor público com os recursos necessários à suamanutenção e ao atendimento das demandas sociais.6.2. Limites com PessoalDe acordo com a LRF, entende-se como despesas de pessoal:1. Somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos;2. Despesas com inativos e pensionistas;3. Mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias;10 Dados da Secretaria do Tesouro Nacional11 As legislações trabalhistas garantem aos servidores públicos algumas vantagens pessoais que são incrementadas a cada ano : anuênios,passagem de nível, etc 25
  26. 26. 4. Vencimentos e vantagens, fixas e variáveis;5. Subsídios, proventos de aposentadoria;6. reformas e pensões;7. Adicionais de qualquer natureza;8. Gratificações, horas extras e vantagens pessoais ;9. Encargos sociais e10. Contribuições recolhidas pelo Ente às entidades de previdência.A apuração dos gastos com pessoal será feita com base em um período de 12 meses.Neste caso, os limites a serem apresentados no Relatório de Gestão Fiscal - RGF doprimeiro e do segundo quadrimestre, somarão despesas com pessoal relativas a doisexercícios financeiros, já que a contagem retroage 11 meses12. Somente o RGF referenteao último quadrimestre do ano apresentará as despesas de pessoal verificadas na unicidadedo exercício financeiro.A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor público: 50% da RCL para a União; e 60% da RCL para Estados e Municípios.Cumpre ressaltar que após a publicação da LRF, fica revogada qualquer outra legislação queverse sobre estes limites. É o caso da Lei Complementar nº 96 de 1999, conhecida como LeiCamata II. De acordo com a LRF, tais limites serão agora repartidos entre todos os Poderespúblicos, com percentuais específicos para cada Poder.Na esfera estadual o limite de 60% será repartido da seguinte forma: 2% para o Ministério Público; 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado; 6% para o Judiciário; e 49% para o Executivo.Na esfera municipal o limite de 60% será assim repartido: 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município, quando houver; e 54% para o Executivo.Na esfera Federal o limite será de 50% da RCL, assim dividido: 40,9% para o Executivo; 6% para o Judiciário; 2,5% para o Legislativo; e 0,6% para o Ministério Público.Nos Poderes Legislativo e Judiciário, os limites serão repartidos, entre os seus diversosórgãos, na proporção das despesas que vinham sendo realizadas em exercícios anteriores.Um exemplo: digamos que nos três exercícios financeiros anteriores à publicação da LRF(1997,1998 e 1999) dentro do Poder Judiciário a média das despesas com pessoal foidividido entre o órgão A e o órgão B na proporção de 40% e 60% respectivamente. A partirde maio de 2000, com a limitação dos gastos com pessoal sendo igual a 6% da RCL para o12 Vale, neste caso, o mesmo raciocínio apresentado no Quadro 2, mostrado no primeiro capítulo deste texto. 26
  27. 27. Poder Judiciário, isto significa que o órgão A terá um limite de 2,4% da RCL para asdespesas com pessoal, enquanto que para o órgão B, este limite será igual a 3,6%.Nos Estados onde houver Tribunal de Contas dos Municípios, o limite para os gastos compessoal do Legislativo será igual a 3,4% da RCL, enquanto que o Executivo perderá estepercentual a maior do seu limite (0,4%), que passará então para 48,6% da RCL.Finalmente, resta relacionar aquelas despesas que não serão computadas para oatendimento dos limites definidos nesta seção: As despesas com indenização por demissão de servidores ou empregados; As despesas relativas ao incentivo à demissão voluntária, o chamado PDV. Não faria sentido decisão diferente, já que, por ocasião do afastamento, o servidor recebe valores superiores àqueles que receberia se continuasse na ativa. Em outras palavras, o PDV, em geral utilizado pontualmente e dirigido ao conjunto dos servidores, aumentará a despesa com pessoal no mês em que estiver sendo executado. Sua contagem no limite de pessoal desestimularia programas dessa natureza; As despesas com pessoal verificadas em decorrência de convocação extraordinária do Congresso Nacional; As despesas decorrentes de decisão judicial (em geral classificadas na rubrica “Sentenças Judiciais”), e da competência de período anterior ao da apuração das despesas com pessoal (somando-se o mês de referência com os onze meses anteriores), de acordo com o § 2º do artigo 18; As despesas com pessoal do Estado do Amapá, Roraima e do Distrito Federal, custeadas pela União. Parece lógico que, se estas despesas não são pagas com as receitas destes Estados, não há porque serem somadas aos limites (60%). As despesas com inativos custeadas com recursos de fundos próprios. Atente-se para o fato de que as receitas originárias das contribuições a fundos não compõem o cálculo da RCL, o que torna nula esta operação do ponto de vista contábil.6.3. Serviços de Terceiros e EncargosDispositivo polêmico, o parágrafo primeiro do artigo 18 introduz a conta “contratos deserviços de terceiros em substituição a servidores públicos”, novidade dentro do estudo dacontabilidade pública. Até este momento, tal rubrica contábil era desconhecida doscontadores e dos demais estudiosos das finanças públicas.A intenção do legislador, neste caso, foi a de evitar que o setor público (no caso oirresponsável), utilizasse de artimanha contábil para “burlar” os ditames da LRF.Este artigo, assim como o supracitado § 3º do artigo 9º, têm ocasionado descontentamento àmaioria dos administradores públicos e estranheza aos juristas e contabilistas. Na verdade, amaior dificuldade neste caso diz respeito à interpretação da norma: serão todos os serviçosterceirizados, afinal, somados aos limites de pessoal? Qual a forma de substituir servidores,além do concurso público?É necessário um esclarecimento maior quanto à forma de contabilização deste tipo dedespesa, bem como a sua clara identificação dentro do plano de contas. De acordo com aLRF, a Contabilidade Geral da União é o órgão competente para dirimir dúvidas quanto àoperacionalidade da LRF, enquanto não estiver em funcionamento o Conselho de GestãoFiscal, previsto no seu art. 67. Acrescentamos neste título a opinião dos Tribunais de Contassobre esta matéria: 27
  28. 28. “Terceirização consiste na contratação de empresas prestadoras de serviços, e atualmenteemprega-se este vocábulo para designar a prática adotada por muitas empresas de contratarserviços de terceiros para as suas atividades meio”.Além disso, de acordo com o Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul: “Vê-se que a terceirização, na Administração Pública, envolve um conceito de delegação aoutra empresa para execução de determinado serviço ou trabalho, gerando, desse modo,atividade de execução indireta, bem definida pelo recente Decreto nº 2.271, de 7 de julho de1997.”Assim, terceirização de mão-de-obra significaria a contratação de empresas prestadoras deserviços, as quais, evidentemente, alocariam mão-de-obra. Desta forma, funcionários dasempresas contratadas não manteriam qualquer vínculo jurídico ou funcional com o PoderPúblico, não podendo, conseqüentemente, ser caracterizados como agentes públicos, nãoadentrando no conceito de pessoal ativo.Aparentemente esta regra estaria em conflito com os limites a que alude o caput do art. 169da CF, o qual disciplina despesa tão somente com pessoal ativo e inativo. Aceitando-se atese de que o disposto no mencionado § 1º do art. 18 afronte aos ditames constitucionais e,por este motivo, deva ser afastado, tal fato não autorizará a que os Poderes e órgãosreferidos no art. 20 busquem contratar serviços de terceiros, objetivando fugir dos limites dedespesas com pessoal a que estejam submetidos, face à limitação imposta no art. 72, para acontratação de serviços de terceiros, a seguir transcrito: “Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte.” A regra posta no transcrito artigo 72 estabelece um limitador de comprometimento da receita corrente líquida com serviços de terceiros. Tal limite, que vigorará até 31-12-2003, deve ser calculado tomando-se por base o total das contratações de prestação de serviços com terceiros celebrados no exercício de 1999, e verificando qual a sua participação percentual em relação ao montante da receita corrente líquida arrecadada no mesmo exercício. Atualmente, na medida em que não há manifestação do STF quanto a inconstitucionalidade do § 1º do artigo 18, devemos atentar para as seguintes situações: 1) Entes públicos que tem nos serviços de terceiros percentual importante da sua RCL: é o caso, por exemplo do Estado do Tocantins e seus Municípios, onde esta rubrica aproxima-se, em termos percentuais, dos limites com gastos com pessoal. Os serviços terceirizados no conjunto dos Municípios do Estado do Tocantins, consomem cerca de 30% da sua RCL anual, contra 40% dos gastos médios com a folha de pagamentos. Neste caso, ao acrescentar no limite de gastos com pessoal a totalidade dos serviços de terceiros, o percentual médio de comprometimento passaria de 70% da RCL, portanto, acima dos limites legais. 2) Desconsiderando as situações extremas, conforme exemplo anterior, em outras situações o percentual com serviços de terceiros obedece a média nacional: cerca de 10% da RCL anual. Neste caso, caracterizando-se aqueles serviços de terceiros em substituição de pessoal, de forma a somarem as despesas com pessoal, o seu efeito sobre o volume total 28
  29. 29. dos gastos com pessoal torna-se muitas vezes, residual. 3) Muitas vezes, a opção pela contratação de serviços terceirizados representará um ônus menor para o ente público. No caso do Tocantins, Estado em construção, a opção pela terceirização indica a necessidade de mão-de-obra para a montagem da infra-estrutura pública. Finalizada esta fase de constituição e implantação física da máquina administrativa, cessa a necessidade destes serviços, sendo sua rescisão facilitada pelo instrumento jurídico que o norteia: um contrato de serviços. Na opção pela contratação de funcionários públicos através de concurso, finalizados os trabalhos, teríamos um contingente de pessoal sem função dentro do serviço público. 4) Dessa forma, a análise das limitações para contratação de pessoal deve ser verificada caso a caso. Buscando-se no espírito da LRF a eficiência na alocação de recursos e economia para os cofres públicos, deve-se atentar para que a interpretação prática da LRF leve em consideração este s pressupostos. E isto já está ocorrendo por parte de Tribunais de Contas, preocupados, neste caso, com a governabililade. Não se deve imputar ao administrador público uma tarefa que implique em dificuldades para desenvolvimento sócio-econômico local, sob pena de colocar em risco a validade da LRF, criando, neste caso, resistência à sua implantação.Por fim, a partir do artigo 61 da Lei no 10.266, de 24 de julho de 2001 (LDO da Uniãopara 2002) apresenta-se a forma como o Governo Federal vem tratando a questão dassubstituições de servidores: “Art. 61. O disposto no § 1o do art. 18 da Lei Complementar no 101, de 2000, aplica-se exclusivamente para fins de cálculo do limite da despesa total com pessoal, independentemente da legalidade ou validade dos contratos. Parágrafo único. Não se considera como substituição de servidores e empregados públicos, para efeito do caput, os contratos de terceirização relativos a execução indireta de atividades que, simultaneamente: I - sejam acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade, na forma de regulamento; II - não sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do quadro de pessoal do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário, ou quando se tratar de cargo ou categoria extinto, total ou parcialmente; III - não caracterizem relação direta de emprego.”(grifei)6.4. Emenda Constitucional nº 25, de 2000Em vigor a partir de janeiro de 2001, os efeitos desta norma constitucional implicam emlimites diferenciados para a despesa total e com pessoal dos Poderes Legislativosmunicipais. Tendo como base o somatório das receitas tributárias e das transferênciasconstitucionais, realizadas no exercício anterior, o total da despesa do Poder LegislativoMunicipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, nãopoderá ultrapassar os seguintes percentuais: 29
  30. 30. 8% para Municípios com população até 100.000 habitantes; 7% para Municípios com população entre 100.001 e 300.000 habitantes; 6% para Municípios com população entre 300.001 e 500.000 habitantes 5% para Municípios com população acima de 500.000 habitantes.Da aplicação da EC nº 25, constante dos artigos 29 e 29-A, da Constituição Federal, resultaque o Poder Legislativo, nos Municípios, qualquer que seja o seu número de habitantes,deverá obedecer aos limites nela estipulados para suas despesas totais. Em termos degastos com pessoal, o máximo admitido pela norma constitucional é de 70% do respectivolimite de gastos totais, isso a partir de 1º de janeiro de 2001. Naquilo que colidir com aEmenda Constitucional em questão, a LRF não se aplica, por vício de inconstitucionalidade.No entanto, em qualquer situação, prevalecerá e deverá ser obedecido o limite mais rígido.Cumpre por fim ressaltar que tramita no Congresso Nacional, a pedido das CâmarasMunicipais, Projeto de Emenda Constitucional (PEC nº 574/02) que altera a EC nº 29-A Deacordo com o referido Projeto, a base para as despesas com pessoal do legislativo municipalserá a Receita Corrente Líquida, nos termos da LRF, não sendo retirado do cálculo asdespesas com inativos.6.5. Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998Este dispositivo traz ainda outras limitações que deverão ser observadas com relação àsdespesas de pessoal. De acordo com o artigo 2º da referida legislação, a despesa líquidacom pessoal inativo e pensionistas dos regimes próprios de previdência social dos servidorespúblicos e dos militares de cada um dos entes estatais não poderá exceder a doze porcento de sua RCL, em cada exercício financeiro. Esta RCL, de acordo com o texto da Lei,deverá ser calculada conforme a Lei Complementar nº 82 de 27 de março de 1995.Considerando que a referida Lei Complementar nº 82 foi substituída pela de nº 96, de1999 eque, por sua vez, foi revogada pela LRF, em seu artigo 75, a RCL deverá ser calculadaconforme a nova definição, constante na LRF.13Além disso, de acordo com o parágrafo 2º, do artigo 2º, da Lei 9.717, entende-se comodespesa líquida a diferença entre a despesa total com pessoal inativo e pensionistas dosregimes próprios de previdência social dos servidores e dos militares de cada um dos entesestatais e a contribuição dos respectivos segurados. Cumpre ressaltar que esteprocedimento está sendo observado na definição das despesas com pessoal da LRF, bemcomo aqueles itens que deverão ser excluídos do cálculo, como por exemplo, aquelasdespesas com pessoal custeadas pelos seus regimes próprios de previdência.A dificuldade neste caso reside no fato de, caso o ente venha a ultrapassar o limite de 12%com os seus inativos, a lei não especificar qual a providência a ser adotada para a reduçãoda despesa.Os efeitos da Lei 9.717, no entanto, estavam suspensos até o final de 2001, de acordo coma MP nº 2.060/1 de 26 de outubro de 2000 e suas reedições.13 De acordo com a LC 82/95 a RCL é simplesmente a Receita Corrente Total, subtraída das TransferênciasConstitucionais: FPE e FPM, por exemplo, no caso da União; parte do ICMS, do IPVA e do IPI exportação nocaso dos Estados, Para os Municípios, a RCL, em geral, corresponde à sua Receita Corrente. 30
  31. 31. Finalmente, o artigo 21º da LRF, determina a nulidade de qualquer ato que acarrete aumentoda despesa com pessoal expedido nos seis meses que antecedem ao final do mandato dotitular do respectivo Poder ou órgão. Vale lembrar que esta norma alcança também osPresidentes dos Legislativos Municipais, cujos mandatos, neste cargo, tem duração de doisanos, estando, conseqüentemente, impedidos de aumentar a despesa com pessoal no últimosemestre em que estiverem presidindo as Câmaras Municipais.Outras disposições restritivas são estabelecidas nos arts. 22 e 23, cabendo destacar: Verificação do cumprimento dos limites da despesa ao final de cada quadrimestre; Caso a despesa ultrapasse 95% do limite, ficam automaticamente vedadas todas e quaisquer medidas que acarretem aumento de despesa, tais como: concessão de vantagem, aumento ou reajuste de remuneração; criação de cargo, emprego ou função; alteração de estrutura de carreira; provimento de cargo, ressalvados os casos de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; pagamento de hora extra.Ultrapassado o limite da despesa, o respectivo Poder ou órgão deverá, no prazo de doisquadrimestres, eliminar o percentual excedente, sendo pelo menos 1/3 no primeiroquadrimestre.Para o cumprimento dessas disposições, a lei faculta a redução temporária da jornada detrabalho, com redução de vencimentos adequada à nova carga horária.Esgotado o prazo para a redução da despesa, sem sucesso, estarão suspensas astransferências voluntárias ao ente, que fica impedido, ainda, de contratar operações decrédito e de receber qualquer garantia de outro ente, isto no que diz respeito às puniçõesfiscais. Neste particular, a LRF parece sugerir que os Poderes exerçam vigilância mútua notocante ao cumprimento dos limites de gastos com pessoal, uma vez que, se um delesultrapassar o respectivo teto, trará prejuízos a toda a coletividade, que será penalizada com asuspensão das transferências voluntárias de recursos.Cabe ainda, à Lei federal n.º 9.717, de 27/nov./1998, disciplinar, dentre outros aspectos, amanutenção, estudo de viabilidade, forma de administração, utilização e aplicação derecursos e mesmo a extinção dos sistemas previdenciários.Quanto à utilização dos recursos, dispõe o inciso III, do art. 1º, da lei n.º 9.717/98 que: "ascontribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as contribuiçõesdo pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, somente poderão ser utilizadaspara pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos regimes" .Além disso, o art. 6º, da mesma lei, faculta à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aosMunicípios, a constituição, mediante lei – em sentido formal -, de fundos integrados de bens,direitos e ativos, com finalidade previdenciária, observados os critérios do art. 1º e do próprioart. 6º, quais sejam: 1. realização de avaliação atuarial inicial e em cada balanço, bem como de auditoria, por entidades independentes legalmente habilitadas, utilizando-se parâmetros gerais, para a organização e revisão do plano de custeio e benefícios; 2. financiamento mediante recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, para os seus respectivos regimes; 31
  32. 32. 3. as contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, somente poderão ser utilizadas para pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos regimes; 4. cobertura de um número mínimo de segurados (mil segurados, conforme a Portaria MPAS n.º 4.992/99, art. 9º), de modo que os regimes possam garantir diretamente a totalidade dos riscos cobertos no plano de benefícios, preservando o equilíbrio atuarial sem necessidade de resseguro, conforme parâmetros gerais; 5. cobertura exclusiva a servidores públicos titulares de cargos efetivos e a militares, e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, vedado o pagamento de benefícios, mediante convênios ou consórcios entre Estados, entre Estados e Municípios e entre Municípios; 6. pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão do regime e participação de representantes dos servidores públicos e dos militares ativos e inativos, nos colegiados e instâncias de decisão em que os seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação; 7. registro contábil individualizado das contribuições de cada servidor e dos entes estatais, conforme diretrizes gerais; 8. identificação e consolidação em demonstrativos financeiros e orçamentários de todas as despesas fixas e variáveis com pessoal inativo civil, militar e pensionistas, bem como dos encargos incidentes sobre os proventos e pensões pagos; 9. sujeição às inspeções e auditorias de natureza atuarial, contábil, financeira, orçamentária e patrimonial dos órgãos de controle interno e externo. 10. No caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, constitui requisito adicional, para organização e funcionamento de regime próprio de previdência social dos servidores públicos e dos militares, ter receita diretamente arrecadada ampliada, na forma estabelecida por parâmetros legais, superior à proveniente de transferências constitucionais da União e dos Estados. 11. estabelecimento de estrutura técnico-administrativa, com conselhos de administração e fiscal e autonomia financeira; 12. existência de conta do fundo distinta do Tesouro da unidade federativa; 13. aporte de capital inicial em valor a ser definido conforme diretrizes gerais; 14. aplicação de recursos, conforme estabelecido pelo Conselho Monetário Nacional; 15. vedação da utilização de recursos do fundo de bens, direitos e ativos para empréstimos de qualquer natureza, inclusive à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a entidades da administração indireta e aos respectivos segurados; 16. vedação à aplicação de recursos em títulos públicos, com exceção de títulos do Governo Federal; 17. avaliação de bens, direitos e ativos de qualquer natureza integrados ao fundo, em conformidade com a Lei 4.320,de 17 de março de 1964 e alterações subseqüentes; 18. estabelecimento de limites para a taxa de administração, conforme parâmetros gerais; 19. constituição e extinção do fundo mediante lei.6.6. Despesas com a Seguridade SocialEmbora este assunto tenha merecido apenas um breve artigo, nem por isso a LRF é menossevera em relação aos aumentos de gastos com a seguridade social.De modo idêntico aos demais aumentos de despesa, a criação, majoração ou extensão dequalquer benefício que integre a seguridade social requer, além da indicação de sua fonte decusteio total, o cumprimento do art. 17, que versa sobre a despesa obrigatória de carátercontinuado. Apenas para relembrar, aquele dispositivo obriga à demonstração da origem 32

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