• Share
  • Email
  • Embed
  • Like
  • Save
  • Private Content
Format baru otonomi daerah
 

Format baru otonomi daerah

on

  • 26,599 views

 

Statistics

Views

Total Views
26,599
Views on SlideShare
26,598
Embed Views
1

Actions

Likes
4
Downloads
669
Comments
1

1 Embed 1

http://www.slideshare.net 1

Accessibility

Categories

Upload Details

Uploaded via as Microsoft Word

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel

11 of 1 previous next

  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
  • Mudah-mudahan terlaksana dan bisa terwujud di negara kita
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

    Format baru otonomi daerah Format baru otonomi daerah Document Transcript

    • PERENCANAAN DAN ANALISIS PEMBANGUNAN DAERAH<br />Format Baru Otonomi Daerah:<br />Menuju Daerah Membangun?<br />Agung Jatmiko<br />Abstraksi<br />Sejak tahun 2001 Inodnesia secara formal telah menjalankan desentralisasi pemerintahan (ekonomi) dengan semangat tunggal memberikan kewenangan yang lebih besar kepada daerah untuk mengurus dirinya sendiri, termasuk urusan ekonomi. Pola pelaksanaan desentralisasi yang tidak konsisten sejak jaman revolusi kemerdekaan hingga era orde baru membuat Indonesia seolah kehilangan arah dalam melaksanakan desentralisasi. UU No.22/1999 dibuat oleh pemerintah peralihan sebagai dasar untuk melaksanakan desentralisasi dengan lebih terarah dan diikuti dengan munculnya UU No.32/2004. Hubungan fiskal pusat-daerah juga telah diatur dalam UU No.25/1999. Namun, di tengah semangat pelaksanaan otonomi daerah juga banyak ditemui berbagai kendala mulai dari misalokasi anggaran, munculnya perda-perda bermasalah dan banyak lainnya. Hal ini menunjukkan pelaksanaan desentralisasi di Indonesia masih sangat jauh dari sempurna. Tulisan ini berupaya untuk menguraikan perjalanan desentralisasi Indonesia sejak diberlakukannya UU No.22/1999 dan bagaimana pelaksanaannya serta beberapa isu sentral dalakm pelaksanaan otonomi daerah.<br />Pendahuluan<br />Sejak tahun 1990-an negara-negara di seluruh dunia, tidak terkecuali di negara maju, disibukkan dengan proyek penataan kembali pengelolaan ekonomi di dalam negeri. Di negara maju restrukturisasi perekonomian tersebut difokuskan kepada upaya untuk membangun hubungan keuangan intra-pemerintahan agar bisa mengimbangi perkembangan kegiatan ekonomi yang semakin kompleks. Sedangkan di negara yang sedanga mengalami transisi ekonomi seperti di Eropa Timur, sedang giat-giatnya membenahi sistem keuangan pemerintah daerah dan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Di luar itu, banyak negara berkembang lainnya juga berpikir keras untuk melakukan desentralisasi fiskal sebagai salah satu jalan meloloskan diri dari berbagai jebakan ketidakefisienan pemerintahan, ketidakstabilan makro ekonomi, dan ketidakcukupan pertumbuhan ekonomi yang telah menyebabkan negara-negara itu jatuh terperosok akhir-akhir ini (Bird dan Vaillancourt, 1998:1). Proses yang sama setidaknya juga berlangsung di Indonesia, ketika pada tahun 2001 memaklumatkan pemberlakuan otonomi daerah (desentralisasi) yang terlebih dahulu diikuti dengan masa peralihan dari rezim Orde Baru menuju pemerintahan dengan basis semangat reformasi.<br />Secara teoritis, desentralisasi sendiri bisa didefiniskan sebagai penciptaan badan yang terpisah (bodies separated) oleh aturan hukum (undang-undang) dari pemerintah pusat, di mana pemerintah (perwakilan) lokal diberi kekuasaan formal untuk memutuskan ruang lingkup persoalan publik Jadi di sini basis politiknya ada di tingkat lokal, bukan nasional. Dalam pengertian ini, meskipun era otoritas pemerintah lokal terbatas, namun hak untuk membuat keputusan diperkuat melalui undang-undang dan hanya dapat diubah lewat legislasi baru baru (Mawhood, 1983). Dengan begitu, prinsip desentralisasi dapat disinonimkan dengan isntilah ‘diet’, yakni untuk mengurangi obesitas akut yang diderita sebuah negara. Untuk konteks, obesitas tersebut terpantul dalam wujud jumlah penduduk yang besar, wilayah yang teramat luas, dan ragam multikultur masyarakat yang sangat variatif. Dengan pemahaman ini, yang dimaksud dengan program diet adalah mencoba menurunkan level pelayanan masyarakat ke tingkat wilayah adminsitratif yang paling rendah. Dengan desentralisasi diharapkan kemampuan pemerintah daerah untuk mengatur pembangunan menjadi lebih lincah, akurat, dan cepat.<br />Pendekatan Big Bang atau Zig-Zag?<br />Sejarah mencatat bahwa upaya desentralisasi di Indonesia bak ayunan pendulum: pola zig-zag terjadi antara desentralisasi dan sentralisasi. Upaya desentralisasi telah dicoba diterapkan pada masa penjajahan Belanda (1900-1940) dan revolusi kemerdekaan (1945-1949); di luar periode itu sentralisasi secara administratif, politik dan fiskal amat terasa (Jaya dan Dick,2001).<br />Upaya serius untuk melakukan desentralisasi di Indonesia pada masa reformasi dimulai di tengah-tengah krisis yang melanda Asia dan bertepatan dengan proses pergantian rezim. Dari rezim otoritarian ke rezim yang lebih demokratis setelah jatuhnya pemerintahan Soeharto dan sebagai reaksi yang kuat dari kecenderungan sentralisasi kekuasaan dan sumber daya di pemerintah pusat selama tiga dekade terakhir.<br />Masalahnya, pemerintahan demokratis yang datang setelah pergantian rezim tidak memiliki kekuatan “pemersatu nasional” seprti yang dimiliki rezim sebelumnya, juga tidak memiliki daya sentrifugal politis. Banyak propinsi yang kaya sumber daya alam menyatakan ketidakpuasan akan hasil eksplitasi sumber daya alamnya yang sebagian besar digunakan oleh pemerintah pusat. Struktur pemerintahan terpusat telah mengakibatkan kesenjangan regional antara Jakarta atau Jawa dengan luar Jawa, maupun antara Kawasan Timur Indonesia dan Kawasan Barat Indonesia (Kuncoro, 2002). Rasa sentiment yang muncul adalah sumbangan yang sangat besar yang diberikan propinsi yang kaya sumber daya alam pada pembangunan ekonomi nasional tidak sebanding dengan manfaat yang diterima.<br />Pergeseran prioritas pembangunan dari sektor pertanian ke sektor industri yang mendukung pertanian, yang tidak disertai dengan pertimbangan spasial, memberikan dampak percepatan pembangunan di satu pihak dan penumpukan konsentrasi manufaktur di pihak lain. Sebagai hasil dari pendekatan tersebut antara lain peningkatan kontribusi dari sektor manufaktur dan jasa yang terkonsentrasi di Jawa dan sebagian di Sumatra. Studi yang menganalisis tren aglomerasi dan kluster dalam sektor industri manufaktur Indonesia,1976-1999, menyatakan bahwa kebijakan liberalisasi perdagangan yang diterapkan pemerintah Indonesia sejak 1985 telah berdampak pada semakin menguatnya konsentrasi industri secara spasial di daerah-daerah perkotaan di Pulau Jawa, terutama di wilayah Jabotabek-Bandung dan Gerbangkertosusila (Kuncoro, 2002). Studi Kuncoro juga menyimpulkan bahwa konsentrasi spasial industri besar dan menengah dapat diasosiasikan dengan konsentrasi perkotaan di Pulau Jawa. Hal yang sama juga dapat dilihat dari kontribusi PDRB Jawa terhadap PDN Nasional (1983-1996) yang menunjukkan kecenderungan yang meningkat dan mendominasi, yaitu dari 51% (1983) meningkat menjadi 60% (1996).<br />Upaya deregulasi perdagangan di Indonesia pasca pertengahan 1980-an gencar dilakukan namun ternyata kebijakan intervensi yang lebih menguntungkan Jawa juga diterapkan. Fakta ini didukung oleh sebuah studi yang menunjukkan bahwa rezim intervensi Indonesia (yaitu kebijakan perdagangan dan harga) selama 1987-1995 telah menguntungkan pulau Jawa dan memajakai propinsi-propinsi di luar pulau Jawa (Garcia, 2000). Dengan kata lain, kebijakan yang membuka diri terhadap persaingan internasional semacam ini telah menimbulkan transfer pendapatan dari daerah yang miskin ke daerah yang kaya.<br />Dapat dipahami apabila konstelasi semacam ini menyulut ketidakpuasan daerah. Gerakan separatis mulai muncul di propinsi Timor Timur, Aceh, Papua dan skala yang lebih kecil terjadi di Riau, yang mengakibatkan terancamnya integritas nasional Indonesia. Dengan mengecualikan Timor Timur, protes berbasis kedaerahan yang terjadi pada penghujung 1998 secara tegas mengindikasikan ketidakpuasan terhadap kebijakan sentralisasi pemerintahan dan keuangan sebagai pemicu utamanya (Pratikno, 1999). Tuntutan terhadap otonomi yang lebih puas, bahkan tuntutan federasi maupun merdeka, terutama datang dari daerah-daerah yang mempunyai sumber daya alam yang kuat, seperti Aceh, Papua, dan Riau, yang menberikan kontribusi penting terhadap pendapatan nasional, namun tidak memperoleh alokasi keuntungan yang berarti. Pemerintahan Habibie yang memerintah setelah jatuhnya rezim Soeharto harus menghadapi tantangan untuk mempertahankan integritas nasional dan dihadapkan pada pilihan untuk melakukan pembagian kekuasaan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, yang berarti mengurangi peran pemerintah pusat dan memberikan otonomi kepada daerah. Pilihan lain yang mungkin diambil adlaah pembentukan negara federal atau membuat pemerintah propinsi sebagai agen murni pemerintah pusat (Kuncoro, 2004)<br />Pemerintahan Habibie memberlakukan dasar hukum desentralisasi, yaitu UU No.22/1999 mengenai Pemerintahan Daerah, dan UU No.25/1999 mengenai Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah. UU No.22/1999 mendelegasikan kekuasaan tertentu kepada pemerintah daerah dan membentuk proses politik daerah. UU No.25/1999 mendorong desentralisasi dengan memberikan pembagian sumber daya fiskal kepada pemerintah daerah. Tanggung jawab penyusunan desain dan draft undang-undang desentralisasi diserahkan kepada sekelompok pejabat pemerintah dan akademisi yang dikenal sebagai pelopor desentralisasi. Untuk itu mereka hanya diberikan waktu yang relatif singkat, sehingga mereka tidak berkesempatan secara intensif untuk melakukan konsultasi dan berunding dengan berbagai kelompok kepentingan yang ada di Indonesia untuk menciptakan consensus nasional mengenai visi dasar desentralisasi di Indonesia.<br />Keadaan tersebut, terutama motivasi politik, tidak diragfukan lagi mempengaruhi banyak aspek dalam desain akhir desentralisasi seperti yang dituangkan dalam undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah. Setelah menerapkan sistem yang amat sentralistik, kedua UU di atas menegaskan adanya fungsi dan kewenangan pemerintah daerah yang lebih besar dibandingkan UU No.5/1975. Oleh karena itu, beberapa pengamat menyebut diterapkannya pendekatan big bang, radikal, dalam struktur pemerintahan dan desentralisasi fiskal karena mengubah drastis pola hubungan pusat dan daerah (Ma & Hofman,2002; Alm, Aten, & Bahl, 2001).<br />Dengan latar belakang sosial-politik seperti itu, bisa dipastikan bahwa UU No.22/1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No.25/1999 tentang Perimbangan Keuanganj Pusat-Daerah, digunakan untuk memuat dua misi utama (Pratikno, 1999): pertama, untuk memuaskan semua daerah dengan memberikan ruang partisipasi politik yang tinggi di tingkat daerah. Ini diwujudkan dengan ‘desentralisasi politik’ dari pusat kepada daerah dan memberikan kesempatan dan kepuasan politik kepada masyarakat daerah dengan memberikan kesempatan untuk menikmati symbol-simbol utama demokrasi lokal (misalnya pemilihan Kepala Daerah). Kedua, untuk memuaskan daerah-daerah kaya sumber daya alam yang “memberontak” dengan memberikan akses yang lebih besar untuk menikmati sumber daya alam yang ada di daerah mereka masing-masing. <br />Reformasi Strukur Pemerintahan Menurut UU No.22/1999<br />Dengan telah disahkannya Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah mengisyaratkan adanya secercah harapan bagi daerah terhadap reformasi penyelenggaraan pemerintahan Daerah di Indonesia, dari kondisi yang selama ini kurang memberikan ruang yang cukup bagi daerah sebagaimana diatur dalam Undang- Undang No. 5 Tahun 1974 tentang pokok-pokok pemerintahan di daerah, menjadikan daerah sedikit terlepas dari kungkungan Pemerintah Pusat dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah.<br />Dalam kaitan dengan implementasi kebijakan reformasi penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia, yang harus dipahami semua pihak adalah makna dan arti reformasi itu sendiri secara benar, yaitu reformasi sebagai suatu langkah perubahan kearah perbaikan tanpa merusak atau sekaligus memelihara dengan diprakarsai oleh mereka yang memimpin suatu sistem. Hal ini perlu disadari bahwa tanpa reformasi sistem itu bisa goyah, atau dengan kata lain sebaiknya reformasi itu diprakarsai dari sistem itu sendiri sehingga metode reformasi akan dapat bersifat gradual, bertahap dan berkesinambungan (Faisal Tamin, 1998:2).<br />Otonomi daerah menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 menawarkan berbagai macam paradigma dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang berbasis pada filosofi Keanekaragaman Dalam Kesatuan. Paradigma yang ditawarkan antara lain:<br />1)Kedaulatan Rakyat,<br />2)Demokratisasi,<br />3)Pemberdayaan Masyarakat,<br />4)Pemerataan dan Keadilan.<br />Selain perubahan sosial terjadi pula perubahan dimensi struktural yang mencakup hubungan antara pemerintahan daerah, hubungan antara masyarakat dengan pemerintah, hubungan antara eksekutif dan legeslatif serta perubahan pada struktur organisasinya. Perubahan dimensi fungsional dalam lembaga pemerintahan daerah dan lembaga masyarakat terjadi sejalan dengan perubahan pada dimensi kultural sebagai dampak otonomi daerah yang meliputi faktor kreativitas, inovatif dan berani mengambil resiko, mengandalkan keahlian, bukan pada jabatan atau kepentingan saja tetapi lebih jauh lagi adalah untuk mewujudkan sistem pelayanan masyarakat dan membangun kepercayaan masyarakat (trust) sebagai dasar bagi terselenggaranya upaya pelaksanaan otonomi daerah diseluruh pelosok tanah air Indonesia.<br />Undang-Undang No.22/1999 menyerahkan fungsi, perosnil, dan asset pemerintah pusat kepada pemerintah propinsi, kabupaten, dan kota. Hal ini berarti tambahan kekuasaan dan tanggung jawab diserahkan kepada pemerintah kabupaten dan kota, serta membentuk sistem yang jauh lebih terdesentralisasi dibandingkan dengan sistem dekonsentrasi dan koadministratif di masa lalu (Kuncoro, 2004).<br />Di semua sektor adminsitratif pemerintah, undang-undang telah memindahkan fungsi pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, dengan pengecualian dalam hal pertahanan dan keamanan, kebijakan luar negeri, masalah moneter dan fiskal, hukum dan urusan agama. Provinsi memiliki status ganda sebagai daerah yang otonom dan sebagai daerah perwakilan pemerintah pusat di daerah. Sebagai daerah otonom, provinsi memiliki kewenangan untuk mengatur urusan-urusan tertentu di mana administrasi dan kewenangan hubungan antar kabupaten dan kota tidak (atau belum) diterapkan oleh kabupaten dan kota. Sebagai perwakilan pemerintah pusat, pemerintah propinsi melaksanakantugas administratif tertentu yang didelegasikan oleh Presiden kepada Gubernur. Kekuasaan Kabupaten dan Kota meliputi seluruh sektor kewenangan administratif selain kesehatan, pendidikan dan kebudayaan, pertanian, transportasi, industri dan perdagangan, investasi, lingkungan hidup, urusan tanah, koperasi dan tenaga kerja.<br />Wilayah Indonesia dibagi menjadi propinsi, kabupaten dan kota otonom. Secara teknis, kabupaten dan kota mempunyai level yang sama dalam pemerintahan. Pembagian tersebut berdasarkan atas apakah administrasi pemerintah berlokasi di wilayah pedesaan atau di wilayah perkotaan. Di dalam kabupaten dan kota terdapat kecamatan yang merupakan unit pemerintahan administratif yang lebih kecil. Setiap kecamatan dibagi menjadi desa. Desa di wilayah pedesaan disebut desa, sedangkan di wilayah perkotaan disebut kelurahan (Kuncoro, 2004).<br />Berbeda dengan sistem federalisme, otonomi daerah di Indonesia diletakkan dalam kerangka negara kesatuan (Unitary State). Perbedaan utama sistem federalism dan unitaristik terletak pada sumber kedaulatan, yaitu: “Dalam sistem federalisme, kedaulatan diperoleh dari unit-unit politik yang terpisah-pisah dan kemudian sepakat membentuk sebuah pemerintahan bersama, ……dalam pemerintahan yang unitaristik kedaulatan langsung bersumber dari seluruh penduduk dalam negara tersebut” (Syaukani, Gaffar & Rasyid, 2002:5).<br />Karena beragamnya daerah otonom di Indonesia, dibutuhkan adanya sistem yang mengatur agar ketimpangan daerah tidak semakin lebar dan daerah yang kaya membantu daerah yang miskin. Dalam sistem ini, penyerahan kewenangan (desentralisasi) bebarengan dengan pelimpahan wewenang (dekonsentrasi) dan tugas perbantuan (Kuncoro, 2004).<br />UU No.22/1999 memperpendek jangkauan atas dekonsentrasi yang dibatasi hanya sampai pemerintahan Propinsi. Perubahan yang dilakukan UU ini terhadap UU No.5/1974 ditandai dengan (Pratikno, 1999, 2000):<br />
      • Istilah tingkatan daerah otonom (Dati I dan Dati II) dihapuskan. Istilah Dati I dan Dati II yang dalam UU terdahulu digunakan untuk menggambarkan pemerintahan daerah otonom (asas desentralisasi), sekarang ini sudah tidak dipergunkan lagi. Istilah yang dipilih adalah istilah yang lebih netral, yaitu Propinsi, Kabupaten dan Kota, untuk menghindari citra bahwa tingkatan yang lebih tinggi (Dati I) secara hiearkis lebih berkuasa daripada tingkatan lebih rendah (Dati II). Hal ini untuk menegaskan bahwa semua daerah otonom merupakan badan hukum yang terpisah dan sejajar. Daerah Otonom Propinsi tidak mempunyai hubungan komando dengan Daerah Otonom Kabupaten maupun Kota.
      • Istilah pemerintah daerah dalam UU No. 22/1999 digunakan untuk merujuk pada Badan Eksekutif Daerah yang terdiri dari Kepala Daerah dan perangkat Daerah Otonom. Hal ini berbeda dengan UU No. 5/1974 yang menggunakan istilah pemerintah daerah yang meliputi DPRD dan menempatkan DPRD sebagai mitra eksekutif. Perubahan pengertian yang dilakukan UU No.22/1999 ini membawa implikasi pada keterpisahan secara tegas antara badan eksekutif dan legislatif, serta penempatan fungsi control DPRD terhadap eksekutif daerah.
      • Pemerintahan di tingkat propinsi hampir tidak berubah. Gubernur tetap menjadi wakil pusat dan sekaligus Kepala Daerah, dan Kanwil (instrument Menteri) tetap ada.
      • Namun, pemerintahan Kabupaten dan Kota telah terbebas dari intervensi pusat yang dulu dilakukan nelalui perangkapan jabatan Kepala Daerah Otonom dan Kepala Wilayah Administratif (wakil pusat). Bupati dan Walikota adalah Kepala Daerah Otonom saja. Sementara itu, jabatan Kepala Wilayah pada kabupaten dan kota sudah tidak dikenal lagi. Konsekuensinya Kandep (bawahan Kanwil) tidak dikenal lagi, dan instansi teknis yang ada hanyalah Dinas-Dinas Daerah Otonom. Bahkan UU ini juga menempatkan pemerintahan kecamatan sebagai perpanjangan tangan pemerintahan daerah otonom Kabupaten/Kota (desentralisasi) dan bukan sebagai aparat Pusat/Propinsi (dekonsentrasi).
      Salah satu tujuan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah adalah untuk menjadikan pemerintah lebih dekat dengan rakyatnya, sehingga pelayanan pemerintah dapat dilakukan dengan lebih efisien dan efektif. Hal ini berdasarkan asumsi bahwa pemerintah kabupaten dan kota memiliki pemahaman yang lebih baik mengenai kebutuhan dan aspirasi masyarakat mereka daripada pemerintah pusat. Walaupun hal ini sangat potensial bagi kabupaten dan kota untuk lebih responsif terhadap aspirasi masyarakat, namun sebelum hal tersebut dapat terlaksana, partai politik dan kelompok masyarakat sipil yang ada di daerah perlu diperkuat untuk menjamin bahwa proses pemerintahan yang bersih dapat terlaksana.<br />Desentralisasi terfokus pada tingkat kabupaten dan kota. Kedua pemerintahan tersebut berada di level ketiga setelah pemerintah pusat dan propinsi. Sampai dengan akhir 2003 terdapat 434 pemerintah kabupaten dan kota dan 31 propinsi di Indonesia. Beberapa pengamat menyarankan bahwa desentralisasi harus dilaksanakan pada tingkat propinsi karena propinsi dianggap memiliki kapasitas yang lebih besar untuk menangani seluruh tanggung jawab yang dilimpahkan oleh kabupaten dan kota. Walaupun demikian, sudah menjadi rahasia umum bahwa pemerintah pusat merasa tidak diuntungkan secara politis jika harus membentuk pemerintahan otonom propinsi yang kuat. Alasannya adalah akan menjadi potensi disintegrasi yang semakin kuat, khususnya di wilayah seperti Aceh dan Papua, di mana gerakan menuntut kemerdekaan harus dihadapi oleh pemerintah pusat.<br />Reformasi penting yang perlu dicatat adalah sebagtai berikut: pertama, ada banyak tingkatan dalam pemerintahan daerah dan level yang mana seharusnya menerima pelimpahan kekuasaan merupakan pertanyaan mendasar yang muncul. Menurut UU No.22/1999, pemerintah kabupaten dan kota telah menjadi level yang tepat untuk pelimpahan kekuasaan dan pengelolaan sumber daya. Pemerintah propinsi diberi peran sebagai agen pemerintah pusat dan sebagai pengawas pemerintah kabupaten dan kota. Ada banyak dasar pemikiran untuk hal tersebut. Formulasinya bersumber pada UU No.5/1974, dan bertujuan untuk menekankan seminimal mungkin setiap kecenderungan separatism daerah dengan kekuatan politik atau munculnya kekuatan politik sentrifugal yang menjauhi pusat. Pemerintah pusat tidak perlu takut akan kehilangan control terhadap pemerintah daerah. Juga ada argument efisiensi dalam institusi pelayanan publik untuk sedekat mungkin dengan masyarakat tanpa kehilangan skala ekonomis ketika populasi suatu kabupaten dan kota berkisar antara 25.000 sampai 4 juta jiwa.<br />Kedua, walaupun kecendeungan terjadinya separatism semakin kuat dan terlihat di beberapa wilayah di daerah lainnya, reformasi struktur pemerintahan seperti yang telah tercermin dalam UU No.22/1999 adalah memperlakukan semua pemerintah daerah di Indonesia secara adil, dengan pengecualian Jakarta sebagai ibu kota negara dengan tetap menyandang status sebagai daerah khusus tanpa subdivisi kota. Hal itu terlihat bahwa formulasi tersebut – perlakuan yang sama untuk semua wilayah di Indonesia – mencerminkan penolakan pemerintah pusat akan konsep federalisme dan memilih konsep negara kesatuan. Konsekuensinya, pembangunan politik memerlukan pemberlakuan dua undang-undang khusus untuk Aceh dan Papua, yaitu derajat otonomi daerah yang lebih besar diberikan kepada pemerintah propinsi daripada kepada pemerintah kabupaten dan kota.<br />Ketiga, hal penting lain dalam UU No.22/1999 adalah cakupan yang lebih luas untuk fungsi dan aktivitas pemerintah yang diserahkan kepada pemerintah daerah. Pemerintah pusat hanya memiliki kewenangan dan tanggung jawab terhadap pertahanan dan keamanan nasional, urusan agama dan fungsi khusus lain seperti perencanaan ekonomi makro, sistem transfer fiskal, administrasi pemerintah, pengembangan sumber daya manusia, pengembangan teknologi dan standar nasional. Fungsi lain yang tidak disebutkan secara khusus harus dilimpahkan kepada pemerintah daerah, dan lebih khusus lagi, UU ini menyebutkan tanggung jawab pemerintah daerah dalam pekerjaan umum, manajemen kesehatan, urusan pendidikan dan kebudayaan, pembangunan pertanian, transportasi, peraturan kegiatan manufaktur dan pembangunan sumber daya manusia. Jika memperhatikan UU tersebut, kekuasaan, otoritas, dan tanggung jawab pemerintah kabupaten dan kota menjadi sangat substansif dan ekstensif, dan kebijakan desentralisasi seperti yang digambarkan di sini sangat radikal, reformasi big bang terhadap struktur pemerintahan (Kuncoro, 2004).<br />Kajian UU No.22/1999 dan UU No.32/2004<br />Pelaksanaan otonomi daerah berdasarkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah dan juga diikuti dengan otonomi Desa telah berlangsung sekitar 4 (empat) tahun. Selama periodisasi pelaksanaan otonomi ini telah terjadi perubahan yang mendasar dari konsepsi pelaksanan otonomi daerah yang telah dilaksanakan berdasarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah. Jika sebelumnya pelaksanaan “otonomi daerah” dijalankan secara sentralistik, melalui Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 ini dicoba diberikan makna otonomi yang sesungguhnya.<br />Namun demikian, ternyata Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 ini tidak berumur lama. Hanya berjalan sekitar lima tahun, Undang-undang ini harus diganti dengan Undang-Undang yang baru. Pada bulan September 2004 telah terjadi perubahan besar menyangkut perubahan paradigma dan substansi materi mengenai otonomi daerah dengan diundangkannya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah yang menggantikan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang telah dianggap tidak relevan lagi untuk diterapkan sebagai payung hukum Pelaksanaan Otonomi Daerah di Indonesia.<br />Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah telah disahkan dan diundangkan oleh Presiden Republik Indonesia Megawati Soekarno Putri pada tanggal 15 Oktober 2004.<br />Pengesahan Undang-undang Otonomi Daerah yang baru ini, oleh sebagian kalangan dianggap sebagai kemunduran konseptual dan kontekstual bagi pelaksanaan otonomi daerah yang sesungguhnya. Undang-undang yang telah disahkan pada akhir september 2004 tersebut sebenarnya bukan hanya revisi atas Undang-undang sebelumnya. Lebih tepat jika kemunculan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 nyata-nyata sebagai pengganti bagi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang telah dianggap tidak relevan lagi.<br />Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintah Daerah yang sebelumnya hanya terdiri dari 16 Bab dengan 134 Pasal telah diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang terdiri dari 16 Bab dengan 204 Pasal. Dari sinilah perbedaan demi perbedaan dapat ditemui dari kedua Undang-undang tentang pemerintahan daerah tersebut.<br />Pergeseran demi pergeseran pemaknaan tentang konsep otonomi daerah yang fundamental dapat ditemukan dari pergantian Undang-undang tersebut. Makna desentralisasi misalnya, dari penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintahan kepala daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Pemerintahan Republik Indonesia.<br />Perubahan kalimat “Untuk mengatur dan mengurus rumah pemerintahan dalam sistem Pemerintahan Republik Indonesia” dalam Pasal 1 (7) Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tersebut sebenarnya telah digariskan dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999. Penambahan kalimat tersebut hanya akan menyempitkan makna otonomi (khususnya yang bersifat politis) di daerah. Pemahaman sempit yang muncul dari adanya kalimat tersebut menimbulkan pengertian yang membatasi otonomi daerah menjadi hanya pada kewenangan untuk mengatur dan mengurus urusan Pemerintahan Daerah. Kalimat mengatur dan mengurus urusan pemerintahan akan semakin sempit dipahami hanya sebagai penyerahan kewenangan secara birokratis bukan penyerahan kewenangan yang seutuhnya sesuai dengan kehendak otonomi oleh sebagian besar masyarakat. Selain pergeseran makna desentralisasi, makna otonomi daerah juga bergeser. Dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah disebutkan bahwa Otonomi Daerah adalah kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan Peraturan Perundang-undangan.<br />Perbedaan yang mendasar dari kedua makna otonomi daerah berdasarkan kedua Undang-Undang adalah dihapuskannya kalimat “Kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat” dari pemaknaan Otonomi Daerah sebagaimana yang dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999. Penghapusan kalimat tersebut akan memberikan implikasi atas kewenangan yang diserahkan kepala daerah otonom. Daerah otonom akan sangat dibatasi hanya dengan Peraturan Perundang-undangan yang berlaku dan bukan pada adanya kehendak dan aspirasi dari masyarakat setempat. Padahal, secara nyata Peraturan Perundang-undangan yang dimaksud adalah tidak lain Peraturan Perundang-undangan diatas Peraturan Daerah yang kewenangan pembuatannya berada pada kekuasaan Pemerintahan Pusat. Dari sinilah, terkesan bahwa Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah akan mengembalikan konsep desentralisasi sebagai konsep dasar pelaksanaan otonomi daerah menjadi sentralisasi yang justru mengkerdilkan makna otonomi itu sendiri.<br />Perubahan mendasar juga terjadi pada konsep otonomi desa yang diatur oleh kedua Undang-Undang ini (penjelasan umum Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Desa). Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 secara definitif menyebutkan:<br />“Desa ataupun kampung nagari, betook, dll merupakan kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat setempat yang diakui dalam sistem pemerintahan nasional dan berada di daerah kabupaten”. Desa adalah “ sekumpulan manusia yang hidup bersama atau suatu wilayah, yang memiliki suatu organisasi pemerintahan dengan serangkaian peraturan-peraturan yang sitetapkan sendiri, serta berada dibawah pimpinanpimpinan desa yang mereka pilih dan tetapkan sendiri”<br />( Undang-Undang No.22 Tahun 1999 Pasal 1(o) ).<br />Melalui definisi tersebut, desa sebagai suatu unit kelembagaan pemerintahan mempunyai kewenangan pengelolaan wilayah pedesaan. Wilayah pedesaan adalah:<br />“Wilayah yang penduduknya mempunyai kegiatan utama pertanian, termasuk pengelolaan sumber daya alam dengan susunan fungsi wilayah sebagai pemukiman pedesaan, pelayanan jasa pemerintahan, pelayanan sosial, dan kegiatan ekonomi” ( UU No.22/1999 Pasal 1(p) ).<br />Konsep tentang definisi desa ini ternyata juga mengalami perbedaan sejak disahkannya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 ini. Definisi desa sebagaimana dimaksud pada Pasal 1 (12) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam Sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Perbedaan mendasar terjadi dengan dihapuskannya kalimat “berada di daerah Kabupaten”. Penghapusan kalimat ini mengisyaratkan bahwa kewenangan yang diberikan, adalah kewenangan yang diberikan oleh pemerintahan pusat dan bukan yang diberikan oleh daerah karena kedudukannya di daerah Kabupaten. Perubahan ini juga akan memberikan arti bahwa semua wilayah terkecil dari daerah adalah desa baik yang berada di Kotamadya maupun Kabupaten. Hal ini berbeda dengan konsep Undang-undang sebelumnya yang menempatkan desa hanya pada daerah Kabupaten.<br />Pembahasan mengenai Badan Perwakilan Desa dan Kepala Desa, di dalam Undang-Undang yang lama (Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999) Pasal 104 dinyatakan bahwa “Badan Perwakilan Desa atau yang disebut dengan nama lain berfungsi mengayomi adat istiadat, membuat peraturan serta melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Desa” pada Pasal selanjutnya (Pasal 105) dinyatakan bahwa:<br />
      • Anggota Badan Perwakilan Desa dipilih dari dan oleh penduduk-penduduk desa yang telah memenuhi persyaratan.
      • Pimpinan Badan Perwakilan Daerah dipilih dari dan oleh anggota.
      • Badan Perwakilan Daerah bersama dengan Kepala Desa menetapkan Peraturan Desa.
      • Pelaksanaan Peraturan Desa ditetapkan dengan keputusan Kepala Desa.
      Konsepsi Badan Perwakilan Desa sebagaimana yang diinginkan oleh Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 adalah untuk memberikan fungsi kontrol yang kuat kepada Kepala Desa. Selain itu, dikenalkannya Badan Perwakilan Desa adalah untuk memperkenalkan adanya lembaga legislatif, dan mempunyai kewenangan-kewenangan legislasi pada umumnya di desa.<br />Hal ini berbeda dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Badan Perwakilan Desa yang semula diharapkan dapat menjalankan fungsi check and balance di desa, telah dikurangi perannya. Di desa, berdasarkan Undang-undang ini, tidak mengenal lagi lembaga perwakilan. Yang ada hanyalah lembaga permusyawaratan desa yang disebut dengan Badan Permusyawaratan Desa. Pada Pasal 209 Undang-undang tersebut dijelaskan bahwa Badan Permusyawaratan Desa berfungsi menetapkan peraturan desa bersama Kepala Desa, menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat. Pada Pasal selanjutnya (Pasal 210) dinyatakan bahwa:<br />
      • Anggota Badan Permusyawaratan Desa adalah wakil dari penduduk desa bersangkutan yang ditetapkan dengan cara musyawarah dan mufakat.
      • Pimpinan Badan Permusyawaratan Desa dipilih dari dan oleh anggota Badan Permusyawaratan Desa.
      • Masa jabatan anggota Badan Permusyawaratan Desa adalah 5 (lima) tahun dan dapat dipilih untuk 1 (satu) kali masa jabatan berikutnya.
      • Syarat dan penetapan anggota dan pimpinan Badan Permusyawaratan Desa diatur dalam Perda yang berpedoman pada pertauran Pemerintah.
      Dari sini kemudian berlanjut pada hubungan antara Kepala Desa dengan Badan Perwakilan Desa. Jika sebelumnya, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 telah memberikan legitimasi kepada BPD untuk melakukan pengawasan yang penuh terhadap pelaksanaan pemerintahan seorang Kepala Desa. Kepala Desa, berdasarkan Undang-undang 22 Tahun 1999 bertanggung jawab kepada rakyat melalui BPD dan menyampaikan laporan pelaksanaan tugasnya pada Bupati. Sedangkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sama sekali tidak memberikan legitimasi untuk itu. Pengaturannya lebih lanjut didasarkan pada Peraturan Pemerintah.<br />Beberapa perbedaan antara Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah disebutkan diatas, hanyalah sebagian kecil dari adanya pergeseran paradigma otonomi daerah dari yang semula dikehendaki oleh Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999.<br />Sebenarnya masih banyak perbedaan-perbedaan antara kedua Undang-undang Tentang Otonomi Daerah tersebut yang memberikan implikasi pergeseran paradigma otonomi itu sendiri. Kecenderungan yang tersirat adalah adanya keinginan untuk menggiring proses pelaksanaan otonomi daerah menuju desentralisasi kewenangan.<br />Namun, di tengah keterbatasan waktu serta tuntutan otonomi yang semakin menguat di awal era reformasi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah telah meletakkan prinsip-prinsip penyelenggaraan otonomi daerah sesuai dengan prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan berdasarkan potensi dan keanekaragaman daerah. Otonomi daerah dimaknai sebagai pemberian kewenangan yang luas, nyata dan bertanggung jawab kepada daerah serta proporsional yang diwujudkan dengan pengaturan, pembagian dan pemanfaatan sumber daya nasional yang berkeadilan, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah berdasarkan asas desentralisasi.<br />Reformasi Hubungan Fiskal Pusat-Daerah<br />Sejak tahun anggaran 2001, pemerintah telah menerapkan UU No.25/1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Dengan diberlakukannya UU tersebut, Indonesia memasuki era baru dalam desentralisasi fiskal (fiscal decentralization). Dengan demikian telah terjadi perubahan struktural, di mana pada era sebelumnya pengelolaan keuangan daerah dilakukan secara sentralistik kemudian berubah menjadi desentralisasi. Tujuan umum dari perubahan tersebut adalah untuk membentuk dan membangun sistem publik yang dapat menyediakan barang dan jasa publik lokal yang semakin efektif dan efisien, dengan tetap menjaga stabilitas makroekonomi. Hal ini akan berwujud dalam bentuk pelimpahan kewenangan kepada tingkat pemerintahan untuk melakukan pembelanjaan, kewenangan untuk memungut pajak, dan adanya bantuan dalam bentuk transfer dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah.<br />Secara teoritis, beberapa argument yang dapat dijadikan dasar pemikiran desentralisasi antara lain dikemukakan oleh Stigler (dalam Vidyattama, 2002:4), yang melihat ada dua prinsip:<br />
      • Pemerintah sebagai wakil akan bekerja semakin baik apabila ia bekerja semakin dekat dengan masyarakatnya.
      • Masyarakat harus memiliki hak untuk menentukan jenis dan jumlah fasilitas publik yang mereka inginkan.
      Oleh karena itu, pengambilan keputusan harus dilakukan di tingkat yang paling rendah dalam pemerintahan seiring dengan tujuan dari efisiensi alokasi. Argumen lain disampaikan noleh Tiebout (dalam Sidik, 2002:3) yang terkenal dengan ungkapannya “Love it or Leave it”. Artinya, ketika masyarakat tidak senang pada kebijakan pemerintah lokal dalam pembebanan pajak untuk pembiayaan barang publik, maka hanya ada dua pilihan bagi warga masyarakat, yaitu meninggalkan wilayah tersebut atau tetap tinggal di wilayah itu dengan berusaha mengubah kebijakan pemerintah lokal melalui DPRD. Hipotesis tersebut bermakna bahwa terdapat potensi untuk mencapai efisensi ekonomi (maximizing social welfare) dalam penyediaan barang publik pada tingkat lokal.<br />Desentralisasi fiskal merupakan komponen utama dari desentralisasi. Artinya, berbicara desentralisasi tidak dapat dilepaskan dari isu kapasitas keuangan daerah, di mana kemandirian daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan diukur dari kemampuan menggali dan mengelola keuangannya.<br />Menurut Sidik (2002:41), tujuan umum pelaksanaan desentralisasi fiskal harus dapat menjamin: (1) Kesinambungan kebijakan fiskal (fiskal sustainability) dalam konteks kebijakan ekonomi makro; (2) Mengadakan koreksi atas ketimpangan antar daerah (horizontal imbalance) dan ketimpangan antara pusat dengan daerah (vertical imbalance) untuk meningkatkan efisiensi pengalokasian sumber daya nasional maupun kegiatan pemerintah daerah; (3) Dapat memenuhi aspirasi dari daerah, memperbaiki struktur fiskal, dan memobilisasi pendapatan secara regional maupun nasional; (4) Meningkatkan akuntabilitas, transparansi, dan partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan di tingkat daerah; (5) Memperbaiki keseimbangan fiskal antar daerah dan memastikan adanya pelayanan yang berkualitas di setiap daerah; dan (6) Menciptakan kesejahteraan sosial (social welfare) bagi masyarakat.<br />Secara konseptual, desentralisasi fiskal mensyaratkan bahwa setiap kewenangan yang diberikan kepada daerah aharus disertai dengan pembiayaan yang besarnya sesuai degan besarnya kewenangan tersebut. Konsep inilah yang dikenal dengan money follows function bukan lagi, function follows money. Artinya, pertama-tama beberapa tugas dan kewenangan yang dipandang efisien ditangani oleh daerah atau dengan kata lain didelegasikan dari pusat kepada daerah. Kewajiban pemerintah pusat adalah menjamin sumber keuangan untuk pendelegasian wewenang tersebut. Hal ini berarti bahwa hubngan keuangan antara pusat dengan daerah perlu diberikan pengaturan sedemikian rupa, sehingga kebutuhan pengeluaran yang akan menjadi tanggung jawab daerah dapat dibiayai dari sumber-sumber penerimaan yang ada.<br />Terkait dengan pendelegasian wewenang tersebut, dari segi anggaran negara, desentralisasi memerlukan dana yang cukup besar. Hal ini membawa konsekuensi pada perubahan peta pengalokasian fiskal yang cukup mendasar, ditandai dengan semakin besarnya transfer dana dari APBN ke daerah.<br />Impikasi UU No.33 Tahun 2004<br />Seiring dengan proses pembaruan terhadap isu otonomi dan desentralisasi, pemerintah telah melakukan revisi atas UU No.25/1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah menjadi UU No.33/2004. Menurut UU No.25/1999 tersebut, sumber-sumber pendanaan pelaksanaan pemerintah daerah terdiri atas Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Perimbangan, dan Lain-lain Pendapatan yang sah. PAD terdiri dari komponen Pajak Daerah, Retribusi Daerah, hasil pengelolaan kekayaan Daerah yang dipisahkan, dan lain-lain PAD yang sah. Dana Perimbangan merupakan pendanaan daerah yang bersumber dari APBN yang terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Dana Bagi Hasil bersumber dari pajak dan sumber daya alam yang dibagikan kepada daerah berdasarkan presentase tertentu. Dalam UU No.33/2004, terjadi revisi mengenai dana reboisasi yang semula termasuk bagian dari DAK, kini menjadi bagian dari DBH. DAK merupakan dana yang berasal dari APBN dan dialokasikan kepada daerah yang dimaksudkan untuk membantu membiayai kegiatan khusus daerah dan sesuai dengan prioritas nasional.<br />Menurut UU tersbeut, pengaturan pembiayaan daerah dilakukan berdasarkan asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan. Pembiayaan penyelengaraan pemerintahan berdasarkan asas desentralisasi dilakukan atas beban APBD. Oleh karenanya, kepala daerah diberikan kewenangan untuk memungut pajak/retribusi (tax assignment) dan pemberian bagi hasil penerimaan (revenue sharing) serta bantuan keuangan (grant) atau dikenal sebagai dana perimbangan. Pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan asas dekonsentrasi dilakukan atas beban APBN dan pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka tugas pembantuan dibiayai atas beban anggaran tingkat pemerintahan yang menugaskan.<br />UU No.33/2004 mengubah pola bantuan dan sumbangan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah dan berlaku hingga saat ini. Subsidi Daerah Otonom dan Dana Inpres dihapuskan dan diganti dengan DAU, Menurut UU No.33/2004, DAU bertujuan untuk mengurangi ketimpangan kemampuan keuangan antar daerah (horizontal imbalance). Jumlah DAU yang dibagikan minimal 26% dari penerimaan dalam negeri dan akan dibagikan kepada seluruh propinsi dan kabupaten/kota menurut suatu rumusan. Dalam UU tersebut secara eksplisit disebutkan bahwa kriteria DAU didasarkan pada dua faktor penting, yakni kebutuhan daerah (fiscal needs) dan potensi perekonomian daerah (fiscal capacity). Kemampuan fiskal yang dimaksud adalah kemampuan anggaran pemerintah yang bersangkutan dalam membiayai pemerintahannya, meliputi PAD, PPB, Bagi Hasil, PPh orang pribadi, Bea Peralihan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), PDRB, potensi SDM. Sedangkan besarnya kebutuhan daerah (fiscal needs) dilihat dari jumlah penduduknya, luas wilayah, keadaan geografis, dan tingkat kemakmuran masyarakat dengan memperhatikan kelompok miskin. Celah fiskal (fiscal gap), yang merupakan dasar penentuan DAU, adalah selisih antara fiscal capacity dengan fiscal needs. Dengan kata lain, DAU digunakan untuk menutup celah yang terjadi karena kebutuhan daerah lebih besar dari potensi penerimaan daerah yang ada. Berdasarkan konsep fiscal gap tersebut, distribusi DAU akan lebih kecil kepada daerah-daerah yang memiliki kemampuan fiskal relatif besar. Sebaliknya perolehan DAU yang lebih besar akan diberikan kepada daerah-daerah dengan kemampuan fiskal relatif kecil. Dengan adanya konsep ini, beberapa daerah khususnya daerah yang kaya sumber daya alam dapat memperoleh DAU yang negatif.<br />Untuk menghindari kemungkinan terjadinya penurunan kemampuan daerah dalam membiayai beban pengeluaran yang sudah menjadi tanggung jawabnya, selain menggunakan formula fiscal gap perhitungan DAU juga menggunakan faktor penyeimbang yang terdiri dari: (a) lumpsum yang bgerasal dari sejumlah proporsi DAU yang akan dibagikan secara merata kepada seluruh daerah yang besarnya tergantung pada kemampuan keuangan negara; (b) transfer dari pemerintah pusat yang dialokasikan secara proporsional dari kebutuhan gaji pegawai masing-masing daerah. Dengan adanya faktor penyeimbang, alokasi DAU kepada daerah ditentukan dengan perhitungan formula fiscal gap dan faktor penyeimbang.<br />Dengan begitu, kemampuan fiskal merupakan isu penting dan strategis, karena di masa mendatang pemerintah daerah diharapkan dapat mengurangi bahkan melepaskan ketergantungannya secara finansial kepada pemerintah pusat. Perlu dimengerti, karena tingkat ketergantungan financial tersebut mempunyai hubungan terbalik dengan tingkat perolehan Pendapatan Asli Daerah (PAD), maka untuk mengurangi ketergantungan finansial tersebut pemerintah daerah harus merancang dan menetapkan berbagai skim peningkatan PAD. Secara umum skim peningkatan PAD meliputi:<br />
      • Intensifikasi dan ekstensifikasi pungutan daerah dalam bentuk pajak atau retribusi.
      • Eksplorasi sumber daya alam/
      • Skema pembentukan capital (capital formation) atau investasi daerah melalui penggalangan dana atau menbarik investor.
      Dari ketiga pilihan kebijakan ini, tampaknya skim menarik investor merupakan pilihan yang paling bersifat sustainable dan mempunyai multiplier effect yang bermanfaat, yaitu penciptaan lapangan pekerjaan. Pilihan intensifikasi dan ekstensifikasi pungutan daerah, baik secara langsung maupu secara tidak langsung akan mengakibatkan terjadinya high cost economy yang mengarah pada tekanan inflasi, sedangkan pilihan kedua, terutama jika sumber daya yang tersedia bersifat tak-terbarukan (non-renewable), akan terbentur pada persoalan keberlanjutan (sustainability).<br />Isu Sentral dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah<br />Pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal yang sudah berjalan sejak tahun anggaran 2001 merupakan proses transformasi menuju terbentuknya keseimbangan, yakni antara dampak positif dan negatif yang muncul akibat dari proses tersebut. Implikasi positif yang dapat dikemukakan adalah semakin meningkatnya tingkat kemandirian dan kemampuan daerah dalam mengelola pembangunan ekonomi daerahnya. Salah satunya adalah terjadinya perencanaan ekonomi daerah yang lebih mempertimbangkan aspirasi masyarakat di daerah (bottom-up planning), peningkatan peluang sharing kekuatan antara stakeholders dan pelaksanaan program-program pembangunan yang ternyata memperoleh respons positif, yakni dalam bentuk meningkatnya kegairahan masyarakat untuk turut berpatisipasi dalam mensukseskan pelaksanaan program-program pembangunan tersebut.<br />Beberapa daerah menunjukkan perkembangan perekonomian yang signifikan dengan pemberlakuan otonomi dan desentralisasi, ditandai dengan perkembangan Produk Domestik Regional Bruto (PDRB), Income Per Capita, pertumbuhan ekonomi, serta semakin membaiknya fungsi intermediasi bank umum. Meskipun secara makro kebijakan desentralisasi fiskal menunjukkan dampak yang positif, namun secara regional ada sebagian propinsi justru memperoleh dampak negatif dari kebijakan tersebut. Penurunan atau peningkatan kinerja perekonomian di masing-masing propinsi akibat desentralisasi fiskal disebabkan oleh beberapa variabel internal di masing-masing propinsi, seperti potensi fiskal, variabel sumber daya manusia, ketersediaan modal, infrasturktur ekonomi, potensi sumber daya alam dan energi, dan tingkat kegiatan ekonomi di daerah tersebut sebelum diberlakukan kebijakan otonomi daerah dan kebijakan desentralisasi fiskal.<br />Selain implikasi positif, masyarakat menilai implementasi otonomi daerah dan desentralisasi fiskal tersebut juga mengakibatkan beberapa dampak negatif. Jika ditinjau dari sisi menimbulkan banyak kebocoran (korupsi) dan tidak mengarah pada alokasi pembangunan daerah. Jika ada belanja pemerintah, hal itu hanya kepada pengeluaran rutin.<br />Problem lain yang melekat dalam desentralisasi adalah terbukanya potensi kegaduhan yang disebabkan oleh ketidaksiapan daerah dan ketidaklengkapan desain regulasi untuk mengimplementasikan proses desentralisasi. Kegaduhan tersebut bisa dibaca dari dua fenomena berikut: desentralisasi KKN dan duplikasi Perda yang justru berlawanan dengan spirit otonomi daerah. Kasus di Indonesia memperlihatkan hal itu, di mana desentralisasi sampai kini bukannya mengurangi watak sentralisasi, tetapi malah menyuburkan tabiat tersebut dalam area-area yang lebih kecil, sehingga penyakit-penyakit semacam korupsi dan kolusi justru semakin parah. Jika pada masa sebelumnya watak KKN lebih bersifat vertical dengan institusi di atas mengambil bagian yang paling besar, maka sejak era otonomi watak KKN lebih bersifat horizontal dengan setiap lini penyelenggara pemerintah (daera) mengambil bagian yang sama.<br />Contoh lain yang memprihatinkan, Pemda dengan segala jalan mencoba meningkatkan penerimaan daerah akibat orientasi kepada PAD yang berlebihan. Masalahnya adalah, peningkatan PAD tersebut dibarengi dengan kebijakan-kebijakan duplikatif sehingga sangat memberatkan masyarakat dan pelaku ekonomi pada khususnya. Sebagai contoh, Menteri Keuangan pada tahun 2003 telah merekomendasikan kepada Menteri Dalam Negeri untuk mencabut 206 Perda di seluruh kabupaten/kota di Indonesia. Sebagian besar Perda-perda tersebut dianggap menjadi penyebab munculnya high cost economy (ekonomi biaya tinggi) sehingga tidak mendukung upaya peningkatan iklim usaha di Indonesia, baik dalam bentuk pajak, retribusi, maupun non-pungutan. Perda yang bermasalah pada level kabupaten pada tahun 2006 bahkan mencapai 65,63% dari seluruh total Perda yang diproduksi, sedangkan pada level propinsi dan kota di bawah 22%. Faktor inilah yang menjadi penyebab lesunya dunia usaha di daerah dalam beberapa tahun terakhir dan bukan semata akibat belum pulihnya krisis ekonomi. Dengan begitu, Perda-perda “ekonomi” yang men-sabotase geliat bisnis itu menunjukkan bahwa pemerintah daerah mencoba memungut sebanyak mungkin uang dari rakyat untuk dimasukkan ke sakunya sendiri. Pada kasus ini tentu saja pemerintah daerah telah berperan sebagai pencari rente (Rent-Seeker).<br />Tabel 1<br />Peraturan Bermasalah Berdasarkan Jenis Pungutan<br />KeteranganPropinsiKabupatenKotaTotalPajak2010955184Retribusi987122061.016Non-pungutan626826156Sumbangan Pihak Ketiga416323Total1849052901.379% terhadap totalperaturan13,3465,6321,03100,00<br />Sumber: Komite Pemantau Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD), 2005<br />Di luar itu, optimism terhadap pilihan otonomi daerah sejatinya dipicu oleh harapan bahwa strategi tersebut akan membuat daerah lebih memiliki ruang untuk menciptakan kebijakan (ekonomi) yang lebih sesuai dengan situasi wilayah masing-masing. Sentralisasi manajemen pembangunan yang diterapkan sebelum ini terbukti menimbulkan banyak penyimpangan akibat panjangnya rantai birokrasi yang harus dilewati, di samping realitas bahwa sentralisasi selalu berhadapan dengan keterbatasan informasi yang akurat. Tentu saja, dengan otonomi daerah, anggaran daerah (APBD) menjadi pintu yang paling mungkin bagi setiap wilayah untuk mendinamisasi kegiatan pembangunan daerah melalui alokasi anggaran yang tepat. Dengan asumsi kepala daerah tahu persis tentang kondisi wilayahnya, maka detail pengeluaran anggaran daerah dipastikan akan mengalir menuju kepada sektor atau masyarakat yang memang sangat membutuhkannya. Namun, dalam pelaksanaannya, ternyata harapan tersebut tidak mesti sejajar dengan kenyataan di lapangan.<br />Faktanya, hampir terdapat penyeragaman pola pengeluaran anggaran daerah di setiap wilayah (propinsi/kabupaten/kota) di Indonesia, di mana konfigurasi pengeluaran anggaran daerah sebagian besar justru dialokasikan untuk kepentikan Pemda (seperti belanja pegawai atau fasilitas pejabat), sementara porsi untuk pengeluaran publik sangat rendah. Di Jawa Timur, misalnya, terdapat sebuah kabupaten yang anggarannya tersita untuk membangun kantor bupati yang megah, sementara pada saat yang bersamaan sebagian wilayahnya berkutat dengan masalah kelangkaan air bersih. Contoh lainnya yang memprihatinkan, kepala daerah di sebuah kabupaten melakukan ikhtiar habis-habisan untuk mengganti mobil dinasnya dengan alas an agar citra (prestige) kabupaten tersebut dapat terangkat. Dua kasus tersebut secara telanjang menunjukkan bahwa anggaran daerah Cuma dijadikan instrument untuk menggemukkan para penyelenggaranya dan bukan sebagai laporan neraca komitmen pemerintah daerah untuk meningkatkan taraf hidup masyarakatnya. Akhirnya, tidak heran apabila dalam banyak kasus negara dirugikan triliunan rupiah akibat praktik tata kelola yang buruk dari penyelenggara pemerintahan (baik pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan BUMN).<br />Dalam sisi pandang ekonomi, mestinya alokasi anggaran daerah tersebut menjadi pantulan dari pantulan dari persoalan yang mengemuka di wilayah yang bersangkutan. Jika di sebuah daerah masalah yang muncul adalah kekeringan hebat dan kelangkaan bahan pangan, maka wajah anggaran daerah seharusnya berisi neraca pos-pos pengeluaran untuk mengatasi persoalan tersebut. Tentu saja pos pengeluaran anggaran untuk renovasi kantor kepala daerah, penggantian mobil dinas, atau studi banding ke luar negeri bukan saja tidak relevan dengan persoalan riil tersebut, tetapi sekaligus menggambarkan sikap tidak etis pemangku negara. Para penyelenggara pemerintahan seharusnya sadar bahwa anggaran daerah merupakan satu-satunya alasan yang membenarkan bagi pemerintah untuk memungut uang dari rakyat (dalam bentuk pajak, retribusi, maupun yang lainnya). Jika anggaran daerah tersebut tidak dikembalikan kepada rakyat melalui alokasi yang benar, tentu saja kewajiban rakyat untuk membayar “upeti” (pajak/retrubusi) kepada pemerintah (daerah) menjadi batal. Hal yang sama juga berlaku untuk bidang perizinan usaha, misalnya, yang mestinya tidak dibebani dengan biaya yang sangat tinggi di mana ongkos perizinan di Indonesia mencapai lebih dari 130% dari pendapatan/kapita. Tabel 2 menunjukkan indeks korupsi untuk perizinan masih cukup tinggi, meskipun masih lebih baik daripada partai politik, legislatif, polisi, bea cukai, peradilan dan pajak.<br />Tabel 2<br />Global Corruption Barrometer Indonesia<br />2005<br />Instansi/DepartemenIndeks/Nilai*Partai Politik4,2Parlemen/Legislatif4,0Polisi4,0Bea Cukai4,0Peradilan3,8Pajak3,8Registrasi dan Perizinan3,5Sektor Bisnis3,5Lembaga Pendidikan3,0Peralatan3,0Militer2,9Pelayanan Kesehatan2,7Media2,4LSM2,4Lembaga Keagamaan2,1<br /> Sumber: Tranparency Interntional Indonesia, 2005<br />Keterangan: *) Kisaran 1-5 (semakin tinggi nilai semakin korup)<br />Dari uraian di atas dapat dilihat bahwa isu sentral utama dalam pelaksanaan otonomi daerah adalah misalokasi anggaran, kultur birokrasi yang masih koruptif dan orientasi pemerintah daerah untuk memperbesar pendapatan asli daerah (PAD) dengan segala cara. Salah satu implikasinya adalah banyak Perda yang bertentangan dengan semangat otonomi daerah.<br />Di sini yang dibutuhkan adalah aturan-aturan yang member batasan tentang pembuatan sebuha Perda sehingga tidak mengganggu kepentingan yang lebih luas. Sedangkan untuk kasus misalokasi anggaran, harus segera disusun sebuah kriteria bagaimana sebuah anggaran daerah itu mesti dibuat. Misalnya aturan yang member batasan maksimal persentase anggaran daerah yang boleh digunakan untuk belanja pegawai atau fasilitas pejabat daerah. Atau sebaliknya, member batas minimal persentase anggaran daerah yang harus dibelanjakan untuk kepentingan publik. Dengan cara inilah wajah otonomi daerah yang terlanjur kusam bisa dipoles kembali sehingga tampak lebih bermartabat.<br />Daftar Pustaka<br />Kuncoro, Mudrajad. 2004. Otonomi dan Pembangunan Daerah. Reformasi, Perencanaan, Strategi dan Peluang. Penerbit Erlangga. Jakarta<br />Yustika, Ahmad Erani. 2008. Desentralisasi Ekonomi, Pengembangan Kapasitas, dan Misalokasi Anggaran. Penerbit Bayumedia. Malang<br />Rahmawati, Farida. 2008. Desentralisasi Fiskal: Konsep, Hambatan dan Prospek. Penerbit Bayumedia. Malang<br />Undang-Undang RI No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. www.google.com<br />Undang-Undang RI No.25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. www.google.com<br />Undang-Undang RI No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. www.google.com<br />Undang-Undang RI No.33 Tahun 2004 tentantg Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. www.google.com<br />TUGAS PERENCANAAN DAN <br />ANALISIS KEBIJAKAN PEMBANGUNAN<br />Format Baru Otonomi Daerah:<br />Menuju Daerah Membangun?<br />Oleh<br />Agung Jatmiko<br />Magister Ekonomika Pembangunan<br />Fakultas Ekonomika dan Bisnis<br />Universitas Gadjah Mada<br />2010<br />