Marco Aurelio WeissheimerAVANfOS. LIMITES E POSSIBILIDADES DOPROGRAMA QUE ESTA TRANSFORMANDO AVIDA DE MILHOES DE FAMILIAS ...
BOLSA FAMÍLIA:AVANÇOS, LIMITES E POSSIBILIDADES DOPROGRAMA QUE ESTÁ TRANSFORMANDO AVIDA DE MILHÕES DE FAMÍLIAS NO   BRASIL
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)W515b       Weissheimer, Marco Aurélio.        Bolsa família : avan...
BOLSA FAMÍLIA:AVANÇOS, LIMITES E POSSIBILIDADES DOPROGRAMA QUE ESTÁ TRANSFORMANDO AVIDA DE MILHÕES DE FAMÍLIAS NO    BRASI...
Fundação Perseu Abramo       Instituída pelo Diretório Nacionaldo Partido dos Trabalhadores em maio de 1996.              ...
SUMÁRIOAPRESENTAÇÃO – EM               BUSCA DE UMA AGENDA SOCIAL ....                   9I    – VIOLÊNCIA       E DESIGUA...
BOLSA FAMÍLIAO desafio da fome – Josué de Castro ................................ 67OS NÚMEROS DA BARBÁRIE . ................
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  • meu nome e cristiane e moro no rio grande do sul tenho cinco filhos todos na escola o programa e otimo so nao acho justo os valores para as familia tenho meus filhos nao trabalho e guanho 198 real minha comadre tem dois filhos trabalha de carteira asinada e resebe289 ai como fica
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  1. 1. Marco Aurelio WeissheimerAVANfOS. LIMITES E POSSIBILIDADES DOPROGRAMA QUE ESTA TRANSFORMANDO AVIDA DE MILHOES DE FAMILIAS NO BRASIL
  2. 2. BOLSA FAMÍLIA:AVANÇOS, LIMITES E POSSIBILIDADES DOPROGRAMA QUE ESTÁ TRANSFORMANDO AVIDA DE MILHÕES DE FAMÍLIAS NO BRASIL
  3. 3. Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)W515b Weissheimer, Marco Aurélio. Bolsa família : avanços, limites e possibilidades do pro-grama que está transformando a vida de milhões de famílias noBrasil / Marco Aurélio Weissheimer. – São Paulo : Editora Fun-dação Perseu Abramo, 2006. 160 p. ISBN 85-7643-029-0 Política social – programas de assistência - Brasil. 2. Pro-grama Bolsa Família. 3. Desigualdade social e econômica – Brasil.4. Pobreza. 5. Desenvolvimento econômico e social - Brasil. 6.Trabalho infantil. 7. Educação infantil. 8. Reforma agrária. 9. Mo-vimentos sociais. I. Título. CDU 329.63(81) 364.442(81) 316.42(81) CDD 361.981(Bibliotecária responsável: Sabrina Leal Araujo – CRB 10/1507)
  4. 4. BOLSA FAMÍLIA:AVANÇOS, LIMITES E POSSIBILIDADES DOPROGRAMA QUE ESTÁ TRANSFORMANDO AVIDA DE MILHÕES DE FAMÍLIAS NO BRASIL MARCO AURÉLIO WEISSHEIMER EDITORA FUNDAÇÃO PERSEU ABRAMO
  5. 5. Fundação Perseu Abramo Instituída pelo Diretório Nacionaldo Partido dos Trabalhadores em maio de 1996. Diretoria Hamilton Pereira (presidente) Ricardo de Azevedo (vice-presidente) Selma Rocha (diretora) Flávio Jorge Rodrigues da Silva (diretor) Editora Fundação Perseu Abramo Coordenação Editorial Flamarion Maués Assistente Editorial Viviane Akemi Uemura Revisão Maurício Balthazar Leal Capa Eliana Kestenbaum Editoração Eletrônica Enrique Pablo Grande Impressão Bartira Gráfica 1a edição: setembro de 2006 Todos os direitos reservados à Editora Fundação Perseu Abramo Rua Francisco Cruz, 224 04117-091 — São Paulo — SP — Brasil Telefone: (11) 5571-4299 – Fax: (11) 5571-0910 Correio eletrônico: editora@fpabramo.org.br Visite a página eletrônica da Fundação Perseu Abramo http://www.fpabramo.org.br Copyright © 2006 by Marco Aurélio Weissheimer ISBN 85-7643-029-0
  6. 6. SUMÁRIOAPRESENTAÇÃO – EM BUSCA DE UMA AGENDA SOCIAL .... 9I – VIOLÊNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL .. 13 ESTADO E TRAUMA ........................................................... 16 Bolsa Família e os desafios da política externa ........................................ 18II –A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIA .......................... 25 ANTECEDENTES HISTÓRICOS .............................................. 26 A UNIFICAÇÃO DE UM SISTEMA “ESPALHADO” .................... 32 O DESAFIO DE AMPLIAR A PROTEÇÃO SOCIAL E CORRIGIR DISTORÇÕES ......................... 34 O pouco que vale muito ............................................... 38 EM BUSCA DE PORTAS DE SAÍDA ........................................ 39 A Escala da Insegurança Alimentar ............................ 43 O FINANCIAMENTO DO ESTADO EM QUESTÃO ...................... 44 A ABERTURA DE NOVAS JANELAS ....................................... 47III – UM DEBATE ESQUIZOFRÊNICO NA MÍDIA ............ 53 AUMENTO DA FREQÜÊNCIA ESCOLAR ................................. 57 OS ELOGIOS DA REVISTA VEJA ........................................... 59 Um programa dentro da lei e não eleitoreiro – Patrus Ananias ................................ 62IV –O DESAFIO DA SEGURANÇA ALIMENTAR E O DRAMA DA FOME NO BRASIL ........................ 65
  7. 7. BOLSA FAMÍLIAO desafio da fome – Josué de Castro ................................ 67OS NÚMEROS DA BARBÁRIE . ................................................... 67 Problema da fome não é falta de alimentos – José Graziano da Silva, Walter Belik e Maya Takagi ........................................ 72DESPERDÍCIO DE BILHÕES ...................................................... 73O DEBATE SOBRE O MODELO DE DESENVOLVIMENTO .................. 75APERFEIÇOAMENTO INSTITUCIONAL ........................................ 78V – O IMPACTO SOCIAL E ECONÔMICO: AVANÇOS E LIMITES ........................................................... 81 SOBRE A REDUÇÃO DA DESIGUALDADE NO BRASIL ............. 84 QUADRO – EVOLUÇÃO RECENTE DA DESIGUALDADE DE RENDA FAMILIAR PER CAPITA NO BRASIL ...................... 84 UMA AVALIAÇÃO DO PROGRAMA POR SEUS BENEFICIÁRIOS ................................................. 90 O BOLSA FAMÍLIA ESTÁ CHEGANDO A QUEM DE FATO PRECISA DELE ....................................... 91 QUADRO – PERFIL DOS ENTREVISTADOS ............................. 92 QUADRO – SITUAÇÃO OCUPACIONAL DOS ENTREVISTADOS ....................................................... 93 GASTOS COM ALIMENTAÇÃO, A PRINCIPAL PRIORIDADE ................................................... 94 QUADRO – GASTO DO DINHEIRO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA ........................................... 95 QUADRO – AVALIAÇÃO DA ALIMENTAÇÃO APÓS O BOLSA FAMÍLIA ................................................. 97 MELHORA NA AUTO-ESTIMA E NO CRÉDITO ......................... 97 6
  8. 8. BOLSA FAMÍLIA QUADRO – TRATAMENTO DA FAMÍLIA NO LOCAL ONDE MORA APÓS O BOLSA FAMÍLIA ..................... 98 QUADRO – CRÉDITO COM OS COMERCIANTES DO BAIRRO APÓS O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA ..................... 99 AVALIAÇÃO GERAL DO BOLSA FAMÍLIA ............................. 99 QUADRO – AVALIAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA ............................................................. 99 QUADRO – RESPONSÁVEL PELO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA ........................................... 100 REDUÇÃO DO TRABALHO INFANTIL ................................... 102 CONTROLE DA FREQÜÊNCIA ESCOLAR ............................... 102 AUMENTO DE RENDA LEVA 6 MILHÕES À CLASSE C ............ 104 CRESCIMENTO DA CLASSE MÉDIA ..................................... 107 Razões da desigualdade no Brasil – Marcio Pochmann ................................................... 108 GASTO OU INVESTIMENTO? .............................................. 110 O IMPACTO NA ECONOMIA .............................................. 113 UMA CRÍTICA A CONSIDERAR: MIGALHAS E CAVIAR ............ 116 O MENOR ÍNDICE DE DESIGUALDADE DO ÚLTIMOS 30 ANOS ..................................................... 121ANEXO 1 – SUMÁRIO DA LEGISLAÇÃO SOBRE O BOLSA FAMÍLIA ............................................... 125ANEXO 2 – UMA AGENDA RECUPERADA – POSSIBILIDADES PARA O FUTURO: O EXEMPLO DA REFORMA AGRÁRIA. .................... 131NOTAS ..................................................................... 155 7
  9. 9. BOLSA FAMÍLIA SOBRE O AUTOR Marco Aurélio Weissheimer, 42 anos, é jornalistada Agência Carta Maior, desde sua criação em 2001.Bacharel e mestre em Filosofia pela Universidade Fe-deral do Rio Grande do Sul (UFRGS). Trabalhou comotradutor e editor na introdução das edições em portu-guês do jornal Le Monde Diplomatique. É um dos au-tores do livro 100 propositions du Forum SocialMondial (Éditions Charles Léopold Mayer – Alliancedes Éditeurs Indépendants, Paris, 2006), também lança-do no Brasil (100 propostas do Fórum Social Mun-dial, Vozes, Petrópolis, 2006) e na Venezuela (Cienproposiciones del Foro Social Mundial, EditorialLaboratório Educativo, Caracas, 2006). Trabalhando naCarta Maior, acompanha o Fórum Social Mundial desdesua primeira edição, em 2001, dedicando-se também àcobertura de outros fóruns sociais regionais e temáticospelo mundo. 8
  10. 10. APRESENTAÇÃO APRESENTAÇÃO EM BUSCA DE UMA AGENDA SOCIAL É possível pensar em políticas sociais que não se-jam meramente programas emergenciais de assistên-cia em um cenário econômico em que não se obte-nha um nível sustentável de desenvolvimento? E qualpode ser o papel de uma política social agressivacomo mecanismo indutor de desenvolvimento? No Brasil, os 10% mais ricos da população são donosde 46% do total da renda nacional, enquanto os 50% maispobres – ou seja, 87 milhões de pessoas – ficam comapenas 13,3% do total da renda nacional. Somos 14,6 mi-lhões de analfabetos, e pelo menos 30 milhões de analfa-betos funcionais. Da população de 7 a 14 anos que fre-qüenta a escola, menos de 70% concluem o ensino fun-damental. Na faixa entre 18 e 25 anos, apenas 22% ter-minaram o ensino médio. Os negros são 47,3% da popu-lação brasileira, mas correspondem a 66% do total depobres. O rendimento das mulheres corresponde a 60%do rendimento dos homens nos mesmos postos de traba- 9
  11. 11. BOLSA FAMÍLIAlho. No Brasil, segundo dados do Instituto Brasileiro deGeografia e Estatística (IBGE), enquanto o Distrito Fede-ral apresentou um Produto Interno Bruto (PIB) per capitade R$ 16.920,00 em 2003, o estado do Maranhão ficoucom apenas R$ 2.354,00 anuais por pessoa. Esses núme-ros são mais do que suficientes para indicar o gigantescodesafio que o país enfrenta para implementar um projetode desenvolvimento social e econômico. A tendência histórica de concentração de renda e depropriedade no Brasil é um dos principais obstáculos aserem enfrentados. Países com renda per capita simi-lar à brasileira têm 10% de pobres em sua população,enquanto nós estamos na casa dos 30%. Segundo dadosoficiais, cerca de 55 milhões de brasileiros vivem emsituação de pobreza. Destes, cerca de 22 milhões emindigência. No debate sobre os desafios para a supera-ção deste quadro, a relação entre política econômica epolíticas sociais ocupa um lugar central. Há uma rela-ção de subordinação entre elas? É possível pensar empolíticas sociais que não sejam meramente programasemergenciais de assistência em um cenário econômicoem que não se obtenha um nível sustentável de desen-volvimento? E qual pode ser o papel de uma política so-cial agressiva como mecanismo indutor de desenvolvi-mento? Há várias maneiras de abordar tais questões.Esse livro se propõe a investigar uma delas, aquela quefoi concretizada por meio da implementação do Progra-ma Bolsa Família, e a verificar seus possíveis impactosna diminuição da desigualdade de renda no país. Preten- 10
  12. 12. APRESENTAÇÃOde, além disso, apontar alguns elementos fundamentaispara o debate sobre qual o modelo de desenvolvimentonecessário para superar o quadro de desigualdade soci-al e violência urbana que afeta o país. Pretende falar deavanços já conquistados e de seus possíveis limites. Equer falar também sobre possibilidades. O texto apre-sentado no Anexo 2, ao final deste trabalho, pretendeindicar algumas delas por meio de uma reflexão sobre opapel estratégico da reforma agrária e de seu potencialde articulação com outras políticas sociais. O objetivo central deste texto não é fazer nenhuma apo-logia acrítica ao Programa Bolsa Família, mas sim contarum pouco da história de uma iniciativa que pretende mos-trar que é possível enfrentar a chaga da fome, da pobrezae da desigualdade social no Brasil. Se o Bolsa Família e oconjunto de políticas que se articulam com ele têm umviés demasiadamente assistencialista, como dizem algunsde seus críticos, seus resultados já mostram o impactoque políticas públicas de distribuição de renda podem terna vida diária da população mais pobre. Neste sentido, éum desafio histórico procurar analisar as dificuldades e osobstáculos que se apresentam a essa luta. Estamos lidan-do aqui com um desafio histórico e com uma dívida igual-mente histórica. O Brasil teve o maior índice de cresci-mento mundial no século XX. No entanto, isso não se tra-duziu em redução das desigualdades sociais. Pelo contrá-rio, elas aumentaram, transformando as grandes e as mé-dias cidades brasileiras em áreas de grande instabilidadesocial. O êxito do Bolsa Família, reconhecido hoje dentro 11
  13. 13. BOLSA FAMÍLIAe fora do Brasil, é um passo importante na direção detransformar essa realidade. Talvez seja um passo aindainsuficiente. Mas já representou uma série de avanços,como procuraremos mostrar, avanços que requerem mui-tos outros ainda para que milhões de brasileiros tenhamuma vida minimamente digna. Considerando o quadro dedesigualdade social brasileiro, este desafio é gigantesco. O que os números mais recentes sobre a situação soci-al no Brasil parecem indicar é que a redução da desigual-dade, verificada nos últimos anos, é resultado de um con-junto de políticas públicas e decisões na área econômica.Destacam-se aí programas como o Bolsa Família e políti-cas como a do aumento do salário mínimo e o impactoque esse aumento teve no pagamento de benefícios daPrevidência Social. Como se verá, o Bolsa Família não éo programa mais importante em termos de volume de re-cursos investidos, mas talvez seja o de maior impacto navida cotidiana de milhões de pessoas que tinham muitadificuldade para colocar comida na mesa. Pessoas queestavam fora do alcance das políticas sociais e que vi-viam em situação de grande pobreza passaram a ser be-neficiadas por uma rede de proteção social inédita em suasvidas – e inédita no Brasil. E para quem não tinha pratica-mente nada, ter algum avanço de renda, mesmo que pe-queno, já causa um grane impacto na vida. Os recenteslevantamentos sobre as condições de vida da populaçãobrasileira mostram isso claramente. Pela primeira vez emmuitos anos houve melhoria na distribuição de renda. Paramilhões de pessoas, esse não é um detalhe menor. 12
  14. 14. JOSÉ PRATA ARAÚJOI – VIOLÊNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL Em dois anos, meio milhão de brasileiros deverãoestar atrás das grades. Mantendo-se a tendênciaatual, seria preciso construir um novo presídio acada 15 dias. Ao mesmo tempo, o Brasil possui asegunda maior frota de helicópteros particulares domundo. Onde isso vai dar? A explosão de violência que se abateu sobre São Paulo,especialmente a partir de maio de 2006, e que, com in-tensidades variadas, faz parte do cotidiano de centenasde cidades brasileiras, por si só é suficiente para mos-trar que estamos todos sentados sobre uma bomba-re-lógio. Não é o caso de falar de uma bomba-relógio pres-tes a explodir, pois ela vem explodindo e se retroali-mentando sucessivamente. Tampouco parece ser o casode resumir o problema à ausência de políticas públicasna área da segurança ou à falta de recursos. Há algomais profundo que parece ter se rompido, deixando asociedade brasileira flutuando sobre um caldo de cultu-ra de desagregação e de anomia. O crescimento dadesigualdade social nas últimas décadas e a escandalo- 13
  15. 15. BOLSA FAMÍLIAsa concentração de renda no país compõem um cenáriode profunda violência institucional e não-institucional. Oconvívio da opulência e do luxo, de um lado, e da misé-ria, de outro, já fez acender o sinal vermelho há um bomtempo. Mas permanecemos, em boa medida, cegos, sur-dos e mudos. É verdade que não basta afirmar a existência da de-sigualdade social para equacionar o problema da vio-lência. Há diversas faces desse problema que exigemmedidas de curto prazo, que não podem esperar peladiminuição consistente dos níveis de desigualdade, oque só ocorrerá no longo prazo. Mas, mesmo os pro-blemas imediatos, como a falência do sistema peniten-ciário brasileiro, só podem ser entendidos em toda asua extensão se considerarmos o que ocorre tambémfora das prisões. Segundo estimativas do Instituto Bra-sileiro de Ciências Criminais (Ibcecrim), de São Paulo,em dois anos, meio milhão de brasileiros estarão atrásdas grades. Hoje esse número é de aproximadamente340 mil. De acordo com essa tendência, e conformeas normas das organizações internacionais de direitoshumanos que sugerem um máximo de 500 pessoas porpresídio, seria necessário construir um novo presídio acada 15 dias. Somente as cadeias de São Paulo recebem, em mé-dia, 800 presos por mês. A falta de perspectivas dentroe fora das prisões e a fragilidade dramática das políticasde reintegração fazem com que o índice de reincidênciae retorno às prisões seja muito alto. Assim, além do flu- 14
  16. 16. VIOLÊNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASILxo contínuo de novos encarcerados, as próprias prisõesfuncionam como alimentadoras do fluxo criminal. NoRio de Janeiro, segundo estimativa do Centro de Estu-dos de Segurança e Cidadania, pelo menos 70% da po-pulação carcerária têm envolvimento com o tráfico. Nãohá dados oficiais, mas o índice de reincidência no Rio deJaneiro pode atingir 80%. Em resumo, temos uma com-binação macabra de ausência de recursos para a cons-trução de novos presídios e para o desafogamento dosatuais convivendo com uma fábrica que não cessa deproduzir novos detentos. Uma carta da juíza Sonáli Zluhan, publicada no jornalZero Hora, de Porto Alegre, ilustra esse quadro: “Sou juíza em Caxias do Sul, na Vara de Execu- ções Criminais. Aqui o presídio se chama INDUS- TRIAL, no entanto os presos não têm trabalho. As vagas oferecidas são 296 e atualmente a lotação é de 750 presos. Cada cela para quatro pessoas tem mais de 12. O albergue, que abriga os presos do regime aberto e semi-aberto, com serviço externo, com 95 lugares, tem mais de 200. Eles têm dormido sentados, na laje (em Caxias faz muito frio) ou em cima das mesas e no chão. Não existem colchões para todos, apesar de já terem sido solicitados para a Susepe (Superintendência de Serviços Peniten- ciários do Rio Grande do Sul), mais de uma vez. Somente após eu haver interditado o presídio por duas vezes é que se iniciou a obra do novo presí- 15
  17. 17. BOLSA FAMÍLIA dio, com 450 vagas. E, apesar de a obra já haver começado há mais de [um] ano, não tem previsão para terminar”1. A juíza Zluhan prossegue seu relato: “Os presos não têm qualquer assistência médica ou odontológica, dependemos do serviço de volun- tários que, esporadicamente, aparecem. Temos pre- sos com AIDS, tuberculosos, com câncer, e estes recebem remédios graças à Pastoral Carcerária, que arrecada fundos para medicamentos”2. Essa é a realidade comum à esmagadora maioria dospresídios brasileiros. E o que a sociedade tem a vercom isso? Tudo, obviamente. Mais do que pode pare-cer à primeira vista. Por ocasião da onda de violênciainiciada em maio de 2006 em São Paulo, multiplica-ram-se sentimentos favoráveis à pena de morte, à exe-cução de criminosos sem qualquer tipo de procedimentolegal e ao abandono da população carcerária a sua pró-pria sorte. Em um certo sentido, esses sentimentos jáviraram realidade, pois convivemos diariamente comtodas essas práticas. ESTADO E TRAUMA Em seu livro Guerra civil: Estado e trauma, o jorna-lista Luís Mir escreve: 16
  18. 18. VIOLÊNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL “O Estado brasileiro optou pela guerra civil, uma guerra dolorosa que empilha cadáveres com frieza nazista e fúria primitiva. As vítimas desta guerra são os pobres, que vivem em permanente estado de tensão e terror. As mortes desta guerra chegam a 150 mil por ano e elas custam, para o Estado, meta- de do que o país gasta com saúde”3. O problema é que a quase totalidade dessas mortesnão tem qualquer repercussão na mídia. Ninguém ficasabendo nada sobre elas. O nome das vítimas, o quefaziam, o que suas famílias (aqueles que ainda tinham)sentiram e sofreram, quais foram os projetos de vidainterrompidos; todas essas informações cairão para sem-pre no esquecimento; é como se todas essas históriasde vida nunca tivessem existido. Se não for por outra razão, pode-se argumentarcom esses sentimentos e posições a favor da pena demorte e do extermínio, do ponto de vista de sua eficá-cia. Seus defensores pregam tais práticas como solu-ção para o problema da criminalidade. Mas estariamdispostos a assumir as conseqüências de tais posições?Estariam dispostos a apoiar a matança generalizada detodos os criminosos e presidiários do país? E de todosos futuros violadores da lei? Em que isso resultaria mes-mo para a sociedade? A defesa dessas teses equivale adeclarar uma guerra contra milhares de pessoas, a es-magadora maioria delas oriunda dos estratos mais po-bres da população. Afinal de contas, quem superlota os 17
  19. 19. BOLSA FAMÍLIApresídios brasileiros? E quem declararia essa guerra? OEstado brasileiro? Este Estado que tem uma dívida his-tórica para com seu povo e para com o que estabelecea Constituição do país? Bolsa Família e os desafios da política externaN a avaliação do embai- xador Samuel PinheiroGuimarães, secretário-geral da do mundo, com cerca de 14 milhões de pessoas convivendo com a fome edo Itamaraty, o Programa mais de 72 milhões em si-Bolsa Família está relacio- tuação de insegurança ali-nado também às priorida- mentar (segundo pesquisades estratégicas da atual divulgada no dia 17 depolítica externa brasileira. maio pelo IBGE).Em seu novo livro, Desafios O grupo mais afetado porbrasileiros na era dos gi- essa situação de insegu-gantes (Editora Contra- rança é composto por mu-ponto, 2006), ele explica lheres negras que vivem noessa relação ao definir Nordeste, um quadro queaquelas que considera as resume o conjunto de desi-principais características do gualdades presentes noBrasil e do mundo hoje. A Brasil. O Programa Bolsagrande característica da so- Família é um reconheci-ciedade brasileira, segundo mento da importância des-ele, são as disparidades so- se tema, destaca o embai-ciais. Disparidades de ren- xador. Ele traça um paraleloda, de gênero, de etnias e com a outra ponta do espec-entre regiões do país. O tro social no país. Ao mes-Brasil é hoje o país com mo tempo que milhões demaior concentração de ren- brasileiros enfrentam diari- 18
  20. 20. VIOLÊNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL Há quem considere uma “tese esquerdista” a relaçãoentre violência e desigualdade social, fazendo uma con-fusão entre pobreza e desigualdade. Há vários estudosque mostram que a conexão mais íntima que existe nãoamente o drama da fome, o PIBs do mundo. Só três paí-Brasil possui a segunda ses têm essas característi-maior frota de aviões e heli- cas: Estados Unidos, Chinacópteros particulares do e Brasil”, resume. Isso fazmundo. Nós vivemos entre que o potencial de longo pra-esses dois extremos. Aliada zo da sociedade brasileiraa esta situação de vulnera- seja extraordinário. Por isso,bilidade social há ainda aponta, uma das grandesuma outra vulnerabilidade tarefas do governo e do Es-que é definidora do que o tado brasileiro é trabalharBrasil é hoje: a vulnerabi- para a construção e o desen-lidade externa, econômica e volvimento deste potencial.tecnológica. Trabalhar pela “Não é uma tarefa simples”,superação dessas vulne- reconhece. Entre outras coi-rabilidades, enfatiza, é um sas, pelo fato de que estesdos principais objetivos de desafios devem ser enfren-nossa política externa. tados em um ambiente de- Uma das condições cen- mocrático, o que não é nadatrais para que isso ocorra é fácil, considerando as dis-o desenvolvimento das po- paridades sociais e regio-tencialidades brasileiras, nais que marcam o Brasil.defende Samuel Pinheiro (GUIMARÃES, SamuelGuimarães. “O Brasil possui Pinheiro. Desafioso quinto maior território do brasileiros na era dosmundo, a décima população gigantes. Rio de Janeiro,e está entre os dez maiores Contraponto, 2006). 19
  21. 21. BOLSA FAMÍLIAé entre violência e pobreza, mas sim entre violência edesigualdade social. O artigo “Desigualdade social, vio-lência e jovens no Brasil”, escrito pelas pesquisadorasEnid Rocha e Luseni Maria de Aquino, do Instituto dePesquisa Econômica Aplicada (IPEA)4, estabelece bemessa conexão, apresentando alguns dados para susten-tar que a desigualdade social é um dos fatores prepon-derantes para o comportamento violento ou criminoso.Segundo Luseni Aquino, a desigualdade social está en-tre as maiores causas da violência entre jovens no Bra-sil, especialmente na faixa entre 15 e 24 anos. As pesquisadoras defendem que a violência cometidapor jovens socialmente desfavorecidos não é causadaapenas por necessidades materiais, mas também porsentimentos de injustiça e ausência de reconhecimentosocial. Esses fatores são potencializados pela convivên-cia com pessoas e ambientes que estão no extremo opos-to, o da inclusão social e do reconhecimento. Além daprivação material, defendem as pesquisadoras, essesjovens enfrentam também o problema da exclusão soci-al por não corresponderem aos padrões valorizados pelasociedade (pessoas brancas, bem vestidas, escolarizadas,trabalhadores com carteira assinada). Some-se a isso obombardeio publicitário e midiático que estimula as pes-soas a consumir e a desfrutar dos prazeres e comodida-des da sociedade moderna. Há dados abundantes mostrando a situação de extre-ma vulnerabilidade social que afeta a maioria da popu-lação jovem entre 15 e 24 anos. Um dos mais eloqüen- 20
  22. 22. VIOLÊNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASILtes é o que aponta a condição de extrema pobreza queatinge 12,2% dos 34 milhões de jovens brasileiros, mem-bros de famílias com renda per capita de até um quartodo valor do salário mínimo. Entre essa população, apro-ximadamente 67% não concluíram o ensino fundamen-tal e 30,2% não trabalham e não estudam, segundo da-dos do IPEA. E cerca de 71% desses jovens são negros.Ainda segundo o estudo do IPEA, o fato de ser negrosignifica maior probabilidade de ser pobre e barreirasmuito maiores para a ascensão social. As desigualda-des nos rendimentos associadas à discriminação racialtêm como um de seus efeitos perversos uma maior difi-culdade de integração social dos jovens negros. Uma comparação entre o estado indiano de Kerala eo estado de São Paulo reforça a tese de que não é apobreza, mas sim a desigualdade e o convívio da opu-lência com a miséria que funcionam como um fator ge-rador de maior violência. A Índia tem taxas de homicí-dios muito menores que as brasileiras. Lá o número deassassinatos é baixo e decrescente, enquanto no Brasileste número tem crescido e é cinco vezes mais eleva-do. Oficialmente, foram mortos no Brasil, na década de1990, cerca de 300 mil jovens. Não há nada comparávelna Índia, mesmo com as tensões étnicas e religiosasinternas e os conflitos na região da Caxemira. No esta-do de Kerala, cujo PIB per capita equivale a US$ 398,00,os indicadores sociais são comparáveis aos de paísesdesenvolvidos. O índice de mortalidade infantil é de apro-ximadamente 10 mortos para cada mil nascidos vivos. 21
  23. 23. BOLSA FAMÍLIA Em São Paulo, esse número é quase duas vezes maior,16,7 mortos por mil nascidos vivos, apesar de ser umestado muito mais rico, com um PIB per capita em tor-no de US$ 9,2 mil. Quando comparada a situação eco-nômica dos paulistas com a da população de Kerala, osprimeiros podem ser considerados mais desenvolvidos.Mas, se a medida comparativa for a expectativa de vidaao nascer, os indianos têm maior qualidade de vida, poisvivem mais. Isto ocorre, em larga medida, devido à vio-lência que afeta os jovens brasileiros entre 15 e 24 anos,que faz cair a expectativa de vida. Segundo dados de1999, em Kerala ocorreram 472 homicídios dolosos/ano,contra 14.497 em São Paulo. A taxa de homicídios por100 mil habitantes foi de 1,33 no estado indiano e de33,15 em São Paulo. Para reverter esse quadro, a tendência histórica deconcentração de renda e de propriedade no Brasil é umdos principais obstáculos a serem enfrentados. Comoafirmamos, países com renda per capita similar à bra-sileira têm uma situação de desigualdade menos acen-tuada que a nossa. Ao mesmo tempo em que milhõesde brasileiros enfrentam diariamente o drama da fome,o Brasil possui a segunda maior frota de aviões e heli-cópteros particulares do mundo. E São Paulo, que ga-nhou indesejáveis manchetes mundiais por causa da vio-lência, abriga a segunda maior frota de helicópteros domundo, perdendo apenas para Nova York. A causa da violência não é, obviamente, esse honrosolugar no ranking da frota de helicópteros. Esse índice 22
  24. 24. VIOLÊNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASILé, na verdade, um sintoma. Um sintoma de uma doençaque afeta a sociedade brasileira como um todo. É maiscômodo fazer de conta que isso é um problema do go-verno de plantão e colocar-se na posição de vítimas adefender a pena de morte contra os “homens de mávida” que não souberam aproveitar as oportunidadesquando estas apareceram. Mas, na verdade, o como-dismo aqui é apenas aparente. O resultado destasdisparidades atravessa nossas vidas diariamente, quan-do saímos às ruas, quando vamos à padaria, ao bancoou ao supermercado. Mais do que atravessar, ele nosafronta, nos enfrenta e nos ameaça. Diante disso, amaioria tende a reagir exigindo que o Estado eliminequem a ameaça. Mas talvez a questão não seja “quem”ameaça, mas sim o “que” ameaça. Os números sobre arealidade do sistema carcerário brasileiro são suficien-tes para mostrar que não há nenhuma solução mágicano horizonte. Os presos continuam sendo “fabricados” diariamenteem um escala que o Estado não tem capacidade finan-ceira para dar conta. O que fazer, então? A solução épassar fogo na bandidagem, bradam muitos brasileiros.É mesmo? E de que bandidos estamos falando? Aque-les que moram na periferia, que acabam engrossandoas fileiras do tráfico? E os que, por uma sorte na vida,andam de helicóptero e infringem a lei, também devemser executados com um tiro na cabeça? E os policiaisque, por uma série de razões, acabam se envolvendocom o crime, também merecem o mesmo destino? E os 23
  25. 25. BOLSA FAMÍLIAgovernantes que são cúmplices ou omissos diante dessequadro também devem ser executados? E que tal oseleitores desses governantes também mereceremresponsabilização? Quem vai dar o primeiro tiro? No início do século XX, o escritor norte-americano JackLondon escreveu uma série de artigos sobre os miserá-veis e desempregados que habitavam o East End londri-no. Esses artigos resultaram em um livro, intitulado Opovo do Abismo, publicado no Brasil pela Editora Fun-dação Perseu Abramo. Na abertura da edição brasilei-ra, algumas dezenas de palavras de London nos lançamuma advertência. A prudência recomenda, ao menos,sua leitura: “Os rejeitados e os inúteis! Os miseráveis, os hu- milhados, os esquecidos, todos morrendo no ma- tadouro social. Os frutos da prostituição – prosti- tuição de homens e mulheres e crianças, de carne e osso, e fulgor de espírito; enfim, os frutos da pros- tituição do trabalho. Se isso é o melhor que a civili- zação pode fazer pelos humanos, então nos dêem a selvageria nua e crua. Bem melhor ser um povo das vastidões e do deserto, das tocas e cavernas, do que ser um povo da máquina e do Abismo”5. 24
  26. 26. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIA II – A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIA Instituído pela Medida Provisória no 132, em outubrode 20036, o Bolsa Família é um programa federal detransferência direta de renda destinado às famílias emsituação de pobreza (renda mensal por pessoa de R$60,00 a R$ 120,00) e de extrema pobreza (com rendamensal por pessoa de até R$ 60,00). Uma das caracte-rísticas centrais do programa é que ele procura associara transferência do benefício financeiro ao acesso a di-reitos sociais básicos, como saúde, alimentação, educa-ção e assistência social. O Bolsa Família tem dois obje-tivos básicos: combater a miséria e a exclusão social, epromover a emancipação das famílias mais pobres. Umadas novidades do programa em relação a iniciativas si-milares anteriores foi a unificação de todos os benefíci-os sociais do governo federal (Bolsa Escola, Bolsa Ali-mentação, Cartão Alimentação e Auxílio Gás) em umúnico programa. O objetivo da unificação foi garantirmaior agilidade na liberação do dinheiro, reduzir a buro-cracia e melhorar o controle dos recursos. O programa é gerido pelo Ministério de Desenvolvi-mento Social e Combate à Fome (MDS) em parceria com 25
  27. 27. BOLSA FAMÍLIAos estados e municípios. As prefeituras são responsá-veis pelo cadastramento das famílias e pela atualizaçãoda base de dados do Cadastro Único. Além disso, de-vem acompanhar o cumprimento das condicionalidadesdo benefício, além de promover ações complementaresdestinadas ao desenvolvimento autônomo e sustentadodas famílias pobres do município. Quais são essascondicionalidades? As famílias devem participar deações no acompanhamento de saúde e do estadonutricional dos filhos, matricular e acompanhar a fre-qüência escolar das crianças no ensino fundamental eparticipar de ações de educação alimentar. Com basenas informações do Cadastro Único elaborado pelasprefeituras, o MDS seleciona as famílias a serem benefi-ciadas. O controle social sobre o programa é exercidomediante a constituição de Comissões Municipaisintersetoriais e paritárias. A Caixa Econômica Federal(CEF) é o agente operador do cadastro e do pagamentodos benefícios. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Em discurso proferido no lançamento do Bolsa Famí-lia, no dia 20 de outubro de 2003, a secretária-executivado programa, Ana Fonseca, destacou que a criação destanova política só era possível graças à experiência acu-mulada ao longo da história em torno de programas detransferência de renda. Ela lembrou o projeto do sena-dor Eduardo Suplicy (PT-SP), de 1991, para a instituição 26
  28. 28. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIAde um programa de renda mínima. Segundo Fonseca, aíestaria “a origem de tantos programas espalhados pelosestados, municípios e pelo Distrito Federal”. Outros no-mes foram lembrados então como formadores destaexperiência acumulada: “Desde o lançamento dos pri-meiros programas, em 1995, no Distrito Federal”, como então governador Cristovam Buarque, em Campinascom José Roberto Magalhães Teixeira, e em RibeirãoPreto, com Antônio Palocci”. Ou seja, o Bolsa Famílianão é uma criação a partir do zero. Uma história da implementação de políticas sociaisde distribuição de renda no Brasil teria que retroceder,pelo menos, à década de 1930, com a criação dos pri-meiros programas e leis voltados aos trabalhadores eaos setores mais pobres da população. Nesta época, apartir do governo de Getúlio Vargas, começou a surgirde modo mais concreto no país a idéia de construção deum Estado de bem-estar social, um projeto aindainacabado. Um passo importante neste processo foi aConstituição de 1988, que colocou efetivamente a as-sistência social no campo das políticas públicas, vincu-lando-a à Previdência Social e à saúde e determinandouma atenção especial do Estado às pessoas, famílias ecomunidades mais fragilizadas socialmente (como indí-genas, quilombolas, crianças e idosos). A partir da constituição deste novo marco legal einstitucional, tivemos, no início dos anos 1990, a aprovaçãode leis importantes como o Estatuto da Criança e do Ado-lescente (ECA) e a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). 27
  29. 29. BOLSA FAMÍLIANo final do governo Fernando Henrique Cardoso foramlançadas algumas políticas voltadas para a melhoria da rendae da qualidade de vida da população mais pobre: PETI (Pro-grama de Erradicação do Trabalho Infantil), Agente Jo-vem, Sentinela, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e AuxílioGás. O governo Lula, com a criação do MDS, vai incorporare integrar essas políticas em um único programa que pro-cura unificar as ações públicas nas áreas de assistênciasocial, segurança alimentar e nutricional, saúde, educaçãoinfantil e transferência de renda. Um importante trabalho sobre o tema da desigualdadesocial no Brasil foi produzido pelo senador Eduardo Suplicy(PT-SP), no livro Renda de cidadania. Um dos méritosdeste livro é assinalar a relação existente entre o proble-ma da desigualdade social no país e a escravidão: “O exame mais recente das desigualdades no Bra- sil, incluindo seus aspectos raciais, denota com cla- reza que a sociedade e os governos pouco fizeram, desde a abolição em 1888, para corrigir os efeitos de mais de três séculos de escravidão. De acordo com os estudos organizados pelo Instituto de Pes- quisa Econômica Aplicada (IPEA), com base nas informações da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (PNAD-IBGE), em 1999, os afro-descenden- tes tinham uma presença proporcionalmente muito maior entre os mais pobres no Brasil do que a sua participação na população” 7. 28
  30. 30. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIA Segundo o levantamento do IPEA, citado por Suplicy,em 1999, dos 170 milhões de brasileiros, cerca de 34%viviam em famílias com renda inferior à linha de pobre-za e 14% em famílias com renda inferior à linha de indi-gência, correspondendo, respectivamente, a 54 milhõesde pobres e 22 milhões de indigentes: “Os negros, incluindo os pretos e os pardos, re- presentavam 45% da população, mas correspondiam a 64% da população pobre e 69% da população indigente. Enquanto os brancos correspondiam a 54% da população total, entre os pobres eles eram 36% e entre os indigentes, 31%. Dos 54 milhões de brasileiros pobres, 19 milhões eram brancos, 30,1 milhões pardos, 3,6 milhões pre- tos, 140 mil indígenas e 76 mil amarelos. Entre os 22 milhões de indigentes havia 6,8 milhões brancos, 13,6 milhões pardos, 1,5 milhão pretos, 56 mil indí- genas e 37 mil amarelos”8. Suplicy também cita o trabalho de Hermione Parker,professora da London School of Economics, que asses-sorou sir Brandon Rhys Williams na Câmara dos Co-muns na defesa de uma política de renda básica. Parkerdefendeu a gradual integração do sistema de impostos ebenefícios no sentido de se instituir uma renda mínima,com a eliminação de impostos sobre a folha de paga-mentos como forma de promover o emprego e tornar otrabalho mais competitivo. O potencial transformador 29
  31. 31. BOLSA FAMÍLIAda renda mínima sobre a vida das mulheres (algo quecomeça a se verificar através do Bolsa Família) mere-ceu especial atenção de Parker: “Uma mudança desse tipo pode transformar a vida familiar. A dependência dentro da família é o destino tradicional da mulher casada, e em função de nem sempre serem felizes, um número crescente de mulheres procuram independência por meio do mercado de trabalho. Outras vão trabalhar porque suas famílias desejam o dinheiro extra. De qualquer maneira, a decisão pode ser difícil, porque as mu- lheres, diferentemente dos homens, precisam adap- tar o seu trabalho remunerado às suas responsabi- lidades familiares. A renda básica amenizaria esse dilema dando um meio de independência financeira a toda mulher (e todo homem), estejam ou não rea- lizando um trabalho pago. A renda básica não tira o direito de trabalhar fora de casa, mas aumenta a li- berdade de escolha. Não afasta a responsabilidade dos esposos para com cada outro acima do míni- mo, mas aumenta a autonomia da/o esposa/o ou parceira/o que não é remunerada/o”9. Ao traçar uma linha histórica dos estudos e propostaspara o combate às desigualdades sociais, Suplicy citaoutros dois importantes estudos que começaram a darmaior materialidade a essas idéias. O primeiro deles,Um projeto para o Brasil, foi escrito por Celso Furta- 30
  32. 32. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIAdo, em 1968. Nesta obra, Furtado defendeu a necessi-dade de modificar a distribuição do perfil da demandaagregada. O Brasil tinha então cerca de 90 milhões dehabitantes e uma renda per capita de aproximadamen-te US$ 350, com uma distribuição de renda em que “o1% de renda mais alta e os 50% de renda mais baixatinham acesso a parcelas idênticas da renda nacional,um quadro que praticamente se repetiria em 1999”10. Osegundo trabalho destacado por Suplicy foi o de Anto-nio Maria da Silveira que, em 1975, elaborou a primeiraproposta de garantia de renda mínima para o Brasil, em“Moeda e redistribuição de Renda”11. Criticando a ine-ficácia dos métodos e políticas adotadas até então paraenfrentar o problema da pobreza, Silveira propôs queela fosse atacada diretamente através do instrumentodo imposto de renda negativo. Em 1978, destacou ainda o autor de Renda de Cida-dania, Edmar Lisboa Bacha e Roberto MangabeiraUnger propuseram, em Participação, salário e voto12,“que a reforma agrária e uma renda mínima por meiode um imposto de renda negativo deveriam ser instituí-dos como instrumentos fundamentais de democratiza-ção da sociedade brasileira”. Segundo eles, “só poderiahaver democracia política se houvesse um limite aosextremos de desigualdade e a erradicação da miséria”13.Anos mais tarde, no dia 17 de abril de 1991, Suplicyapresentou no Senado um projeto de lei para a criaçãodo Programa de Garantia de Renda Mínima, “que bene-ficiaria, sob a forma de imposto de renda negativo, to- 31
  33. 33. BOLSA FAMÍLIAdas as pessoas residentes no país, maiores de 25 anos eque auferiam rendimentos brutos mensais inferiores aCr$ 45.000, que correspondiam a 2,5 vezes o saláriomínimo efetivo da época”14. O projeto de Suplicy repre-sentou um marco no debate sobre a adoção de políticasde distribuição de renda no país. A UNIFICAÇÃO DE UM SISTEMA “ESPALHADO” Quando o presidente Luiz Inácio Lula da Silva tomouposse, em janeiro de 2003, encontrou um sistema deprogramas sociais de transferência de renda espalhadopor vários ministérios, com diferentes listas de bene-ficiários e critérios para recebimentos de benefícios. Essesistema “espalhado” foi submetido a um processo deunificação, decisão que exigiu, entre outras coisas, orecadastramento e a unificação dessas listas e aredefinição de critérios. Nascia o Programa Bolsa Fa-mília, que se integra a um guarda-chuva maior denomi-nado Programa Fome Zero. Embora, no início, o FomeZero tenha obtido maior repercussão na mídia e no pró-prio discurso governamental, foi o Bolsa Família que seconsolidou como o programa social por excelência dogoverno Lula. Com ele ocorreram a integração e a con-solidação de programas de transferência de renda ante-riores, com o aumento do valor dos benefícios. Inaugurou-se, assim, uma nova agenda social no Brasilcom a unificação, a racionalização e a ampliação de qua-tro programas sociais já existentes. Em 2003, o mais im- 32
  34. 34. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIAportante deles – o Bolsa Escola – beneficiava cerca de 5milhões de famílias, com transferência de renda de atéR$ 45,00 por família. Hoje, o Bolsa Família beneficia cer-ca de 11,1 milhões de famílias, com transferência de ren-da de até R$ 107,00 por família. Mas não se trata apenasde transferência de renda. Além da exigência da freqüên-cia escolar e da proibição do trabalho infantil, tambémpassou a ser exigida a vacinação das crianças. No finalde 2005, iniciou-se a integração do PETI com o BolsaFamília, o que possibilitou o atendimento a 3,2 milhões decrianças em ações socioeducativas e de convivência. A integração com outros programas sociais é um dosconceitos centrais do Bolsa Família. Tomado isolada-mente, ele chega hoje a mais de 11 milhões de famíliaspobres para garantir uma complementação de rendafamiliar básica e garantir que as crianças fiquem na es-cola, além de controlar a vacinação delas. Articuladocom outros programas, ele tem sua ação potencializada.O Sistema Único de Assistência Social (SUAS), por exem-plo, integra a rede de proteção básica às famílias quevivem em grande risco social e carecem de ação pre-ventiva. Com ele, o governo pretende agir em conjunto,olhando cada família como um todo e procurando esta-belecer a interação dos programas e das ações so-cioassistenciais. Estas têm sido implementadas por meiodos Centros de Referência da Assistência Social, aschamadas Casas das Famílias, criadas em 2003 e que jásomam 2 mil em todo o país. A integração com o PETI éoutro exemplo. Além disso, há também programas em 33
  35. 35. BOLSA FAMÍLIAsinergia com a Política Nacional de Assistência Socialque rege o SUAS, atuando no que se chama “atendimentoespecial”, destinado àquelas famílias que já tiveram seusdireitos violados. É o caso do Sentinela, programa queacolhe vítimas da violência e da exploração sexualinfanto-juvenil. O DESAFIO DE AMPLIAR A PROTEÇÃO SOCIAL E CORRIGIR DISTORÇÕES Após atingir a meta de 11,1 milhões de famílias bene-ficiadas, o Bolsa Família tem ainda uma série de proble-mas a resolver. Um deles é a cobertura em algumasregiões, particularmente no Rio de Janeiro, no Amapá eno Distrito Federal. No Rio de Janeiro, há problemas defalta de cadastramento das famílias por parte de prefei-turas. No Amapá, somente 53% das famílias que seenquadram nos critérios do programa estão recebendoo beneficio. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostrade Domicílios 2004 (PNAD-IBGE), aumentou o númerode pessoas pobres na faixa de cobertura do benefícionesta região. O Distrito Federal, por sua vez, conside-rando os números de julho de 2006, deveria ter 20 milfamílias a mais incluídas no Bolsa Família. Hoje, apenas54% das 96 mil famílias que têm direito recebem o be-nefício. Por outro lado, os estados de Santa Catarina,Rio Grande do Sul e Paraná estão com mais de 100%de famílias atendidas pelo programa, porque houve re-dução da pobreza e ainda estão incluídas pessoas que 34
  36. 36. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIAnão teriam mais direito ao benefício (R$ 60,00 por famí-lia, mais R$ 17,00 por filho, até o limite de três filhos). O cadastramento das famílias em situação de pobre-za exige a participação direta das autoridades locais.Vejamos um exemplo de como isso ocorre de modo aque o programa atinja seu propósito: a Secretaria dePromoção e Assistência Social de Várzea Grande, inte-rior de Mato Grosso, iniciou em julho de 2006 ocadastramento de cerca de 3.600 famílias para recebero Bolsa Família. Técnicos da Secretaria visitaram ascasas das famílias, a partir de uma lista de nomes entre-gues por presidentes de associações de moradores debairro com pessoas que preenchiam os requisitos parareceber o benefício. Com essa lista, 126 bairros foramdivididos em 16 pólos e 18 técnicos da prefeitura visita-ram as casas para preencher os cadastros. Para evitarque os técnicos chegassem nas casas e seus moradoresnão estivessem, foi realizada uma reunião prévia parainformar o dia e a hora em que ocorreria o cadastramento,além de esclarecer as famílias sobre os documentosnecessários. Ou seja, é necessário um envolvimento dasautoridades locais com suas respectivas comunidadespara que o programa funcione. Desde o início do Bolsa Família a imprensa tem feitouma marcação cerrada em torno do tema do cadastra-mento e da concessão de benefícios a pessoas que nãose enquadram nos critérios do programa. No início, essafoi, provavelmente, a forma como o Bolsa Família maisapareceu na mídia. De um modo geral, a concessão irre- 35
  37. 37. BOLSA FAMÍLIAgular de benefícios deve-se a dois fatores: problemas deatualização de cadastro e irregularidades envolvendo aesfera local do poder público. Esse problema continua aexistir, embora já tenha sido consideravelmente reduzido. Em julho de 2006, por exemplo, a prefeitura de Curitibaanunciou a suspensão, por oito dias, de 187 servidorespor terem passado de 90 dias a um ano e três mesesrecebendo dinheiro do Bolsa Família sem ter direito aoprograma do governo federal. O procurador-geral domunicípio, Ivan Bonilha, determinou que os servidoresdevolvessem o dinheiro ao caixa do programa, antes mes-mo de ordem judicial. A fraude foi descoberta por meiode uma investigação que começou em fevereiro de 2005,quando os benefícios foram suspensos. A investigaçãochegou a casos de funcionários beneficiados que rece-biam até R$ 2.000,00 de salário por mês. Mas a maioriaganhava de R$ 350,00 a R$ 600,00 mensais. Segundo oprocurador, o número de dependentes foi examinado ese confirmou que a renda mensal do grupo superava oscritérios do programa. Quando houve a irregularidade,a referência da renda era de R$ 100,00. Em uma nota divulgada no dia 10 de julho de 2006,o MDS informou que 50 mil cadastros do Bolsa Famí-lia poderiam ser cancelados até o final daquele mêsdevido a suspeitas de duplicidade na folha de paga-mento de junho. O ministério ressaltou, porém, queessas duplicidades não significam, necessariamente,a ocorrência de fraudes, podendo se tratar de ocor-rência de homônimos. O MDS rebateu a notícia 36
  38. 38. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIApublicada na imprensa de que o Bolsa Família estariasendo pago para pessoas já mortas. Segundo a nota,a morte do responsável pelo recebimento do benefí-cio não implica o seu cancelamento, uma vez que eleé destinado à família, e não a uma pessoa específica.Nesse caso, a família deve procurar a prefeitura parasubstituir o responsável legal, mas pode continuar uti-lizando o cartão até que seja emitido um novo, emnome do responsável substituto. Desde 2004, o ministério implantou procedimentospara a identificação de duplicidades e medidas de con-trole com o objetivo de evitar os pagamentos irregula-res. Segundo o MDS, esses procedimentos levaram aocancelamento de 562.351 benefícios do Bolsa Família(até junho de 2006), em função de duplicidades, mu-dança na situação socioeconômica das famílias e saí-das voluntárias. Outros 50 mil benefícios, no mesmoperíodo, estão bloqueados para verificação. Casos deduplicidade ocorrem, segundo o MDS, em função defalhas no fornecimento de informações quando docadastramento das famílias, em especial nos cadas-tros de programas remanescentes, como o Bolsa Es-cola e o Auxílio Gás, que estão sendo unificados noBolsa Família. Entre setembro de 2005 e março de2006, foram cancelados 974.120 benefícios do BolsaEscola e 1.634.268 benefícios do Auxílio Gás. Há ainda um outro tipo de exigência para assegurara continuidade do benefício. Os beneficiários do BolsaFamília devem fazer avaliações de saúde regulares, 37
  39. 39. BOLSA FAMÍLIApara verificar o peso e medir a altura, entre outros tes-tes. Se deixar de cumprir as exigências nas áreas deeducação, saúde, e de manter o cadastro atualizado naSecretaria de Assistência Social, a família pode per-der o benefício instituído pelo programa. Após um pro-cesso de recadastramento feito entre beneficiários emtodo o país, o governo federal cortou o Bolsa Famíliapara 562.351 famílias em todos os estados. Nos casosem que ocorre o bloqueio, ainda é possível a retomadado benefício. A exclusão pode ser revertida se ocor-reu algum erro no repasse de informações. Há tam-bém casos de exclusão motivados por melhoria da con-dição das famílias – o que é, aliás, o objetivo final doprograma, a saber, a emancipação das pessoas da aju-da governamental para sobreviver. O pouco que vale muito“A importância do pro- grama é perceptívelquando se conhece um pou- Pior é não se ter nada para garantir o pão de cada dia’, afirmou ontem a dona-de-co mais de perto a realidade casa Maria Lília. Desempre-de quem vive em extrema gada e separada do marido,pobreza. Exemplo é Maria ela é a chefe de uma famíliaLília Sodré Nunes, de 45 que mora num dos lugare-anos, mãe de quatro filhos, jos mais insalubres da Ilhados quais dois recebem o de São Luís, a área da Cam-Bolsa Família. ‘Essa ajuda, boa, repleta de palafitas, ca-que o governo (federal) está sebres de madeira erguidosdando, é pouca, mas serve. sobre manguezais. 38
  40. 40. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIA EM BUSCA DE PORTAS DE SAÍDA Pode parecer um paradoxo, mas não é. O principalobjetivo do Programa Bolsa Família é justamente fa-zer com que seus beneficiados deixem de sê-lo. Essaé uma tarefa para muitos anos e não apenas para umprograma isolado. Promover o desenvolvimento socioe-conômico de famílias em estado de insegurança ali-mentar, gerar trabalho e renda, devolver ou mesmo criaruma dignidade capaz de levar a algo que possa serchamado de cidadania. Esse é o caminho para a saídado Bolsa Família. O caminho de entrada é bem conhe-cido: décadas – e mesmo séculos – de uma políticapatrimonialista, de apropriação privada do Estado, deconcepção da política como balcão de negócios e de Luciana Silva de Carva- ta, de 30 anos, tambémlho, uma jovem de 23 anos mora em casebre, na áreade idade, contou que é mãe palafitada do bairro Sãosolteira e trabalha como co- Francisco, nas proximida-zinheira para sustentar des da Lagoa da Jansen eseus dois filhos. Um deles, da praia da Ponta d´Areia.há mais de um ano, recebe ‘Dois de meus três filhos re-o Bolsa Família. Ela mora cebem o Bolsa Família.na rua dos Veleiros, na Para mim, isto é uma bên-Camboa, onde um grupo de ção’, salientou.”carpinteiros constrói embar-cações artesanais, às mar- (Jornal Pequeno,gens do rio Anil. No outro São Luís, Maranhão –lado da cidade, Marize Batis- agosto de 2006) 39
  41. 41. BOLSA FAMÍLIAexclusão da imensa maioria da população não apenasdo mercado produtivo, mas de um sentimento mínimode pertencimento a uma comunidade, a algo que me-reça o nome de país. Após superar a meta de 11 milhões de famílias be-neficiadas, o MDS passou a investir na atualização decritérios para atender um número mais amplo de pes-soas, na incrementação do valor do benefício e na con-solidação das chamadas “portas de saída” da pobreza.O objetivo estratégico é construir políticas que possamefetivar a transição da situação de dependência emrelação aos programas de transferência de renda paraum estágio sustentável de inclusão social que combineparticipação no mercado de trabalho com garantia dedireitos. Uma das medidas adotadas foi o aumento, emabril de 2006, de R$ 100,00 para R$ 120,00 do limitede renda para a inscrição das famílias no programa.Considerando que a renda foi desgastada pelo proces-so inflacionário, o MDS pretendeu manter comoparâmetro os mesmos níveis adotados em 2003, quan-do o programa foi criado. Essa atualização também levou em conta os dados daPNAD de 2004, do IBGE, que apontaram uma redução daquantidade de famílias em estado de miséria. Mesmocom a atualização do limite para R$ 120,00, o movimen-to de melhoria na renda dos mais pobres deve resultar,segundo avaliação do MDS, numa redução de 100 milfamílias atendidas pelo programa – de 11,2 para 11,1milhões. A expectativa do MDS é investir até R$ 8,3 bi- 40
  42. 42. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIAlhões no programa em 2006. O ministério também pro-pôs ao governo um acréscimo no valor do benefício, deum pouco mais de 10% (quem hoje recebe R$ 15,00 pormês passaria a ganhar R$ 17,00, e os benefícios parafamílias que recebem R$ 95,00 seriam reajustados paraR$ 107,00). Outra medida em implementação é o aten-dimento diferenciado para diferentes perfis de pobreza. O MDS aposta na segmentação de mecanismos paraatender diferentes perfis de pobreza, identificados tan-to na PNAD como em pesquisas feitas com as famíliasatendidas pelo programa. Essas pesquisas constata-ram que há um grupo de famílias em situação de po-breza estrutural, com baixa escolaridade, habitaçãoprecária e saneamento precário, geralmente chefia-das por mulheres. Há ainda as famílias novas, forma-das a partir de outras famílias de baixa renda. E háum outro grupo de famílias, mais estruturadas, quetêm alguma renda e são atendidas com o benefíciovariável de R$15,00 por possuírem crianças na esco-la. O atendimento diferenciado, considerando tais di-ferenças, passaria, inclusive, pela definição de tem-pos-limite para a permanência no programa. Aconcretização dessa idéia depende da agilidade naatualização dos dados do Bolsa Família. Neste contexto, o MDS avalia que o programa podepassar a atender famílias com filhos até a finalização doensino médio e famílias sem crianças durante um perío-do entre cinco e dez anos. Após esse período, as pesso-as seriam incluídas em políticas públicas voltadas para a 41
  43. 43. BOLSA FAMÍLIAgarantia de direitos e para a sua inserção no mercadode trabalho, condições que construiriam as chamadas“portas de saída” da pobreza. Para que essas portas desaída se tornem mais largas, o Bolsa Família começou ase integrar com políticas públicas de outras áreas, comoo Programa Nacional de Fortalecimento da AgriculturaFamiliar (Pronaf), por exemplo. Há famílias recebendoo financiamento orientado para pessoas de mais baixarenda, com o objetivo de criar condições para o seu de-senvolvimento no campo. Segundo o secretário de Agricultura Familiar do Minis-tério do Desenvolvimento Agrário (MDA), Valter Bianchini,há uma coincidência entre o público do Bolsa Família e odo Pronaf. Há cerca de 800 mil famílias beneficiárias doBolsa Família e, ao mesmo tempo, dos créditos do Pronaf.A coincidência encontra uma explicação na realidadesocial do país. Atualmente, existem cerca de 4 milhõesde famílias de agricultores familiares, das quais 1,6 mi-lhão estão na linha de pobreza. Dos 72 milhões de brasi-leiros que vivem em situação de insegurança alimentarleve (PNAD-IBGE 2004), cerca de 15,4 milhões de pessoasvivem no meio rural. E dos 14 milhões de brasileiros emsituação de insegurança alimentar grave aproximadamente3,5 milhões residem na zona rural. Uma outra porta desaída no campo está associada à produção de biodiesel,óleo extraído da plantação de mamona. A idéia é que asfamílias beneficiadas pelo Bolsa Família recuperem aautoconfiança ao desenvolver atividades produtivas quepodem levar à sua emancipação. 42
  44. 44. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIA A Escala da Insegurança AlimentarA pesquisa do IBGE, base- ada na PNAD 2004, pro-duziu, pela primeira vez, in- mentos no futuro próximo e quando ocorrem arran- jos domésticos para queformações sobre a condi- os alimentos durem mais.ção domiciliar de seguran- INSEGURANÇAça alimentar em âmbito na- ALIMENTAR MODERADAcional, utilizando a Escala Ocorre quando há o com-Brasileira de Insegurança prometimento da qualidadeAlimentar (EBIA) para classi- da alimentação, buscandoficar os domicílios em qua- manter a quantidade neces-tro categorias: segurança sária. Neste nível de inse-alimentar (SA), insegurança gurança, inicia-se a redu-alimentar leve (IA leve), in- ção da quantidade de ali-segurança alimentar mo- mentos entre os adultos.derada (IA moderada) e in- INSEGURANÇA ALIMENTAR GRAVEsegurança alimentar grave Ocorre quando há a restri-(IA grave). ção da quantidade de ali-INSEGURANÇA ALIMENTAR LEVE mentos, levando à situa-Ocorre quando há preocu- ção de fome entre adultospação com a falta de ali- e crianças. Outro desafio, neste mesmo contexto, é a integraçãono mercado de trabalho dos jovens das camadas maispobres e com menor índice de escolarização. Segundodados do IBGE, o índice de desemprego entre pessoascom nível superior é de 5%; entre pessoas com ensinomédio é de 12% e entre aquelas que possuem apenas oensino fundamental sobe para algo entre 20% e 30%.Fazer com que esta última faixa diminua é um dos prin- 43
  45. 45. BOLSA FAMÍLIAcipais desafios do Bolsa Família e do conjunto de políti-cas públicas associadas a ele. É o desafio de construirum círculo virtuoso, integrando políticas emergenciaiscom outras de caráter estruturante. Uma dessas políticas estruturantes que podepotencializar o Bolsa Família é o Plano Nacional deReforma Agrária, que, apesar de suas limitações orça-mentárias, é a ferramenta mais poderosa para concreti-zar na vida das pessoas o princípio da segurança ali-mentar. Trata-se de uma política que não se esgota namera distribuição de terras, mas que articula um con-junto de iniciativas que colocam no centro do debate opróprio conceito de modelo de desenvolvimento (con-forme procuraremos mostrar no Anexo 2 “Uma agendarecuperada”, texto que resultou dos debates preparató-rios à Conferência Internacional de Reforma Agrária,promovida pela Organização das Nações Unidas para aAgricultura e Alimentação-FAO, em março de 2006, emPorto Alegre). O FINANCIAMENTO DO ESTADO EM QUESTÃO Entre os desafios enfrentados pelo programa está otema de seu financiamento, um tema que diz respeito,entre outras coisas, ao próprio conceito de Estado. Hádefensores do Bolsa Família mesmo entre profissionaisdo mercado financeiro. No início de maio de 2006, porexemplo, a diretora para a América Latina da agênciade classificação de risco Standard & Poors, Lisa 44
  46. 46. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIASchineller, disse em Nova York que a manutenção doprograma “será um desafio crucial para o próximo go-verno, não importa quem ganhe a eleição”15. Schinellerclassificou o Bolsa Família como “um programa muitoimportante em termos de desenvolvimento humano, muitobem estruturado e que ainda representa uma parte pe-quena dos gastos do governo”. Com um orçamento deR$ 8,3 bilhões para 2006, o Bolsa Família deve benefi-ciar cerca de 44 milhões de brasileiros de baixa renda.Mas a sua receita para o futuro do programa está longede ser consensual. “Para preservar o Bolsa Família emanter suas contas equilibradas, o próximo governo teráque cortar em outras áreas, como os salários do funcio-nalismo público e a previdência”, defendeu a diretorada agência. Essa é a receita clássica do mercado em tempos deneoliberalismo. Uma receita paradoxal e contraditória.É paradoxal porque ao mesmo tempo que diz se tratarde “um programa muito importante para o desenvolvi-mento humano” sustenta que sua continuidade dependede cortes de gastos públicos em outras áreas vitais, comoé o caso dos salários dos servidores. E é contraditórioporque admite que o programa ainda representa umaparte pequena dos gastos do governo, mas defende queo futuro do programa exige cortes que têm repercus-sões para a implementação de políticas sociais de com-bate à fome e à pobreza. Sendo assim, cabe perguntar:um programa como o Bolsa Família pode ser implemen-tado, como uma política eficaz de redução de desigual- 45
  47. 47. BOLSA FAMÍLIAdades sociais, com soluções clássicas de mercado? Oque significa o conceito de eficácia neste contexto?Como se mede a eficácia de um programa social comoo Bolsa Família? Essas serão algumas das outras ques-tões que tentaremos responder ao longo deste livro. Como se deve contabilizar, por exemplo, a contribui-ção do Bolsa Família para a redução do trabalho infantilno país? Segundo a PNAD, o Brasil retirou, entre 2002 e2004, quase meio milhão de crianças do trabalho infan-til. Ocorreu uma redução de 2.988.294 (2002) para2.574.717 (2004) no número de crianças de 5 a 15 anosno trabalho. Seria uma leviandade, obviamente, atribuiresse avanço fundamentalmente ao Bolsa Família, masparece inegável que a estrutura integrada de políticassociais tem algo a ver com isso. É o caso, por exemplo,da integração do Bolsa Família com o PETI, que, segun-do dados do MDS, atende cerca de 1 milhão de criançase adolescentes no país. O resultado desse tipo de programa revela suapotencialidade quando se analisam períodos ainda maislongos. Ainda no terreno do trabalho infantil, o Brasilconseguiu uma redução de 60,9% na faixa etária de 5 a9 anos, de 1992 a 2004. A taxa de atividade entre 10 e17 anos caiu 36,4% no mesmo período. Esses dadosfazem parte do relatório divulgado no dia 4 de maio de2006 pela Organização Internacional do Trabalho (OIT).Segundo o documento, “com esses resultados o Brasil éconsiderado, juntamente com a China, um exemplo deque a eliminação do trabalho infantil é possível”. Entre 46
  48. 48. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIAos fatores que permitiram os avanços brasileiros, a OITdestacou a ampliação do acesso ao ensino. Em 2004,97,1% dos jovens entre 7 e 14 anos estavam matricula-dos no ensino fundamental. No ensino médio as matrí-culas têm crescido cerca de 10% ao ano desde 1995,“taxa provavelmente sem paralelo” em qualquer outropaís, diz a OIT. O relatório afirmou ainda que “o ritmo deeliminação do trabalho infantil aumenta quando as es-tratégias abrem janelas de oportunidades aos pobres”. A ABERTURA DE NOVAS JANELAS Abrir janelas de oportunidades para a população po-bre. Essa é uma boa síntese do espírito do ProgramaBolsa Família. Infelizmente, desde seu lançamento, oprograma não teve, por parte da mídia brasileira, umacobertura preocupada em constatar se essas janelasestavam, de fato, se abrindo. A maior parte das maté-rias tratou de destacar irregularidades na execução doprograma, como o recebimento de benefícios por pes-soas não habilitadas a tal. O impacto do programa sobreo seu público-alvo recebeu bem menos destaque. Curio-samente, as melhores matérias neste sentido vieram doexterior. Um caso paradigmático sobre isso foi a repor-tagem publicada pela revista The Economist, em suaedição de 27/09/200516. “Os governos democráticos da América Latina co-meçaram a produzir grandes e inovadores esforços paratratar da pobreza”, afirmou a respeitada revista inglesa 47
  49. 49. BOLSA FAMÍLIAde economia e política. Esses esforços, acrescentou,“se baseiam em programas que oferecem às famíliaspobres pagamentos em dinheiro mediante a condição,por exemplo, da manutenção das crianças na escolaou da realização de exames de saúde com regularida-de”. A The Economist citou dois programas: umimplementado no México e o Bolsa Família, no Brasil.A matéria intitulada “Pobreza na América Latina –Nova abordagem sobre um problema antigo” teve pou-ca repercussão no Brasil, limitando-se a rápidas cita-ções em alguns jornais. Muito pouca gente ficou sa-bendo, por exemplo, do impacto que o Bolsa Famíliateve na vida da família de Maria Rita Albino da Silva,para quem os R$ 120,00 recebidos por mês “fazem adiferença entre ter quase nada e o suficiente para co-mer”, conforme relatou a publicação. Em dezembro de 2005, o presidente do Banco Mundi-al, Paul Wolfowitz, visitou famílias de uma comunidadepobre de Brasília (a comunidade do Varjão), que rece-bem o Bolsa Família. Segundo relato da assessoria decomunicação do Banco Mundial17, Dinalva Pereira deMoura, uma das beneficiárias, deu o seguinte testemu-nho durante a visita: “Este programa foi uma coisa maravilhosa para mim e para minha família. Tenho três filhos e meu marido está desempregado. O Bolsa Família me aju- da a comprar comida. Às vezes até dá para comprar frutas para as crianças. Meus filhos sabem que 48
  50. 50. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIA quando a gente recebe o dinheiro eles terão mais para comer, e assim ficam bastante contentes. Eles também não deixam de ir à escola, pois sabem que o dinheiro depende disso”18. E o presidente do Banco Mundial comentou: “Antes de tudo estou impressionado com as difi- culdades pelas quais passam essas pessoas, como trabalham duro, e o esforço que fazem para ter uma dignidade tão alta em face das circunstâncias. É muito comovente. É bom saber que o Programa Bolsa Fa- mília tornará suas vidas um pouco menos sofridas. Mas, com todos os benefícios do programa, ainda assim essas pessoas vivem uma vida muito difícil. Isto enfatiza como é importante ajudar o Brasil a criar empregos, melhores oportunidades para que possam ter a vida que sonharam para seus filhos”19. O Bolsa Família é apontado como o maior da novageração de programas sociais da América Latina, ba-seado no princípio da “transferência condicional de di-nheiro” (CCT, sigla em inglês para Conditional CashTransfer). A condicionalidade, aqui, refere-se àscontrapartidas exigidas nas áreas de educação e saúde,principalmente. Comparada com a maioria dos progra-mas de assistência social, a transferência condicionalde dinheiro está muito mais próxima da população po-bre por não se limitar ao sistema formal de empregos, 49
  51. 51. BOLSA FAMÍLIAque exclui a imensa maioria dos mais pobres, conformeavaliou Kathy Lindent, do Banco Mundial. O custo des-se tipo de programa, destacou ainda a The Economist,é relativamente modesto: “o Bolsa Família do Brasil custa ao governo fede- ral 0,36% do PIB, muito menos do que o sistema de previdência social. A transferência não se limita a dar dinheiro para os pobres, mas também serve como in- centivo ao uso dos serviços governamentais”20. Mas o programa também tem seus críticos, que con-sideram esse volume de recursos insuficiente e apon-tam a necessidade de avançar na direção de políticasque produzam dinâmicas de geração de emprego e dedesenvolvimento. Críticos como o cardeal arcebispo deSão Paulo, dom Cláudio Hummes, que considera o Bol-sa Família um programa meritório como propostaemergencial de assistência social, mas insuficiente comopolítica de geração de empregos. Ou como o economis-ta Marcio Pochmann, do Instituto de Economia da Uni-versidade Estadual de Campinas (IE-Unicamp), que nãoé exatamente um crítico do programa, mas sim do volu-me de recursos alocado a ele. Em um seminário realiza-do em janeiro de 200621, no Rio de Janeiro, Pochmannresumiu assim sua crítica: “O Brasil está jogando fora oportunidades. En- quanto usamos 0,3% do nosso PIB para o Bolsa 50
  52. 52. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIA Família, gastamos 150 bilhões de reais com o paga- mento da dívida. Se compararmos com a área eco- nômica, nosso governo não tem coordenação na área social. Não sabemos quais as metas para o setor, quantos brasileiros queremos retirar da pobreza”. Na linha da argumentação de Pochmann, o que osdefensores da prioridade absoluta do ajuste fiscal nãolevam em conta (ou desprezam) é que a redução dapobreza, em níveis significativos, é uma exigênciainadiável. Segundo um estudo divulgado pela Organiza-ção das Nações Unidas (ONU), no dia 3 de julho de 2006,a América Latina progride a um ritmo muito mais lentoque a maioria das outras regiões em desenvolvimentona direção do cumprimento dos Objetivos de Desenvol-vimento do Milênio. Esse atraso, segundo o estudo, evi-dencia-se principalmente na luta contra a redução dosíndices de pobreza extrema. Na América Latina, diz aONU, a pobreza – medida pela proporção de pessoasque vivem com até 1 dólar por dia – só caiu de 11%para 9%, de 1990 para cá. Embora reconhecendo limites, os defensores do pro-grama argumentam que ele é sim capaz de gerar dinâ-micas com impactos de médio e longo prazo nesta dire-ção. Cabe então tentar aprofundar um pouco mais essedebate, investigando quais são os resultados daimplementação do programa na vida das famílias bene-ficiadas e nas economias de suas comunidades. Infeliz-mente, não há ainda um debate amplo, de domínio públi- 51
  53. 53. BOLSA FAMÍLIAco, sobre esse tema. A maneira superficial e contami-nada eleitoralmente como ele é feito através da mídia éum claro indício dessa ausência. 52
  54. 54. A CRIAÇÃO DO BOLSA FAMÍLIA III – UM DEBATE ESQUIZOFRÊNICO NA MÍDIA O tema da importância e da paternidade do Bolsa Fa-mília já gerou muitos discursos esquizofrênicos na mídia eno debate público. Ora o programa é atacado como umapolítica assistencialista e insuficiente, ora sua paternidadeé reivindicada para o governo Fernando Henrique Car-doso. Até o senador Antônio Carlos Magalhães já reivin-dicou a paternidade do programa. E há quem defendaque o programa deve ser visto como um patrimônio nacio-nal, sem reivindicações particulares de paternidade. É ocaso do jornalista Gilberto Dimenstein, que, em artigo pu-blicado na Folha de S.Paulo de 02/07/2006, intitulado “Lulaameaça o Bolsa Família?”, defendeu que, “para sobrevi-ver, o programa teria de ser visto como um patrimônio na-cional, e não como marca pessoal de Lula”. Dimensteinreconhece que o Bolsa Família é “o plano mais importantedestinado a reduzir a pobreza já criado em toda a históriado Brasil”. Mas defende uma tese exótica: “o presidenteLula é um de seus principais responsáveis e, ao mesmotempo, uma de suas principais ameaças”. O “risco-Lula”, segundo Dimenstein, é a explora-ção eleitoral do programa, o que ameaçaria sua so- 53
  55. 55. BOLSA FAMÍLIAbrevivência no futuro. Todas as pesquisas eleitoraismostram, reconhece o jornalista, que o Bolsa Famíliaé um dos fatores responsáveis pelo índice de aprova-ção do governo Lula. Diante disso, o presidente de-veria se abster de qualquer vínculo de seu governocom o êxito do programa. Segundo Dimenstein, apaternidade do programa deve ser reconhecida demodo coletivo. Ele escreve: “Suas origens são as mais variadas e englobam os principais partidos, como PSDB [Partido da Soci- al Democracia Brasileira], PT [Partido dos Trabalhadores]e PFL [Partido da Frente Liberal]. Cristovam Buarque, então no PT, e José Roberto Teixeira (PSDB) lançaram experiências semelhantes de renda mínima, respectivamente, em Brasília e Campinas. Essas experiências localizadas se expan- diram, graças, em parte, ao fato de que Antônio Carlos Magalhães criou um fundo, no Congresso, que drenou recursos para o Bolsa Escola, assumi- do pelo então presidente Fernando Henrique Car- doso, cujos assessores estudavam a junção de to- das as bolsas em torno da família”. Dimenstein reconhece que “Lula ampliou e melhoroua consistência desses programas”. Para o jornalista, “Seria tão desonesto não reconhecer esse mérito como deixar de ver que o Bolsa Família é uma he- 54
  56. 56. UM DEBATE ESQUIZOFRÊNICO NA MÍDIA rança positiva que ele recebeu de FHC. Se todos fossem reconhecidos e o programa virasse um pro- jeto de nação, um patrimônio coletivo, o mérito de Lula, no futuro, seria ainda maior”. Ele também menciona outros nomes que deveriamreceber crédito pelo êxito do programa: “Agop Kayayan e Jorge Werthein, que coman- daram, respectivamente, Unicef e Unicef [sic], pa- trocinaram avaliações do Bolsa Escola e as divul- garam dentro e fora do Brasil, ajudando a dar-lhe a credibilidade necessária para ganhar escala nacio- nal. O sociólogo Vilmar Faria, já morto, foi o grande pensador e construtor de um plano de prioridade às famílias dentro do governo FHC, ao lado de Ruth Cardoso. Como professor da USP [Universidade de São Paulo] e da Unicamp [Universidade Estadual de Campinas], ele influenciou muitas das pessoas, algumas do PT, que estiveram direta ou indiretamente buscando a sofisticação do assistencialismo”22. O problema do argumento de Dimenstein é que ele,ao defender o necessário reconhecimento do históricode programas sociais no Brasil – história que não nas-ceu com o governo Lula –, dilui fortemente a importân-cia do que foi feito no atual governo. Se é certo dizerque os programas sociais não nasceram em 2003, tam-bém o é reconhecer que eles tiveram um forte impulso 55
  57. 57. BOLSA FAMÍLIAneste período, alcançando resultados inéditos até então.O que os números mostram – e aqui não se trata deuma questão de opinião – é que o atual governo deuuma ênfase muito maior à questão do combate à fome eà luta pela diminuição da pobreza e da desigualdade so-cial. Como se não bastassem os números de pesquisasque constatam os resultados desta maior ênfase, os prin-cipais adversários políticos do governo Lula atestam ereconhecem a importância do Bolsa Família ao defen-der a sua manutenção e ampliação. Vale a pena ler o que algumas das pessoas citadaspelo jornalista já escreveram sobre o Bolsa Família.Tomemos o caso do senador Cristovam Buarque (Par-tido Democrático Trabalhista, PDT-DF), em um artigointitulado “Família-Bolsa” e publicado no final de outu-bro de 2005: “O governo Lula mudou tudo isso [referindo-se ao programa Bolsa Escola]. Substituiu Escola por Família, retirou a execução do programa do MEC [Ministério da Educação], transferindo-a para a assistência social, dando-lhe um perfil totalmente diferente do objetivo educacional. O próprio pre- sidente, na comemoração do segundo aniversário da Bolsa Família, afirmou que não importa se o pro- grama é assistencialista ou não. Importa sim. Ao garantir educação, a Bolsa Escola é um investimen- to que emancipa, ao passo que a Bolsa Família é o custo de manter a família na pobreza. Os filhos das 56
  58. 58. UM DEBATE ESQUIZOFRÊNICO NA MÍDIA crianças que receberam Bolsa Escola não vão pre- cisar dessa ajuda. Os filhos dos filhos da Bolsa Família continuarão dependendo dela. A Bolsa Es- cola permitia às famílias um ‘subir na vida’; a Bolsa Família garante-lhes apenas o ‘continuar vivas’. Por isso, elas terminarão conhecidas como Famílias da Bolsa, permanentemente dependentes”. AUMENTO DA FREQÜÊNCIA ESCOLAR Não é correta a informação do senador CristovamBuarque que acusa o Bolsa Família de estar desvinculadoda questão educacional. Os números mostram que o pro-grama vem tendo um impacto positivo no setor educacio-nal. A porcentagem de freqüência escolar informada, queera de 51% em outubro e novembro de 2004, subiu para61% nos três primeiros meses de 2005. O índice superou,já no primeiro trimestre, a meta de 60% prevista peloMEC para julho daquele ano. De acordo com o resultado,7.970.802 alunos tiveram a freqüência informada ao mi-nistério. O número de escolas que informaram a freqüên-cia foi de 163.378, o que representa 79% do total. Emrelação aos municípios, 96% participaram do levantamen-to. Ou seja, 5.320 prefeituras enviaram informações aoministério sobre a freqüência de seus alunos. Do total dealunos inseridos no programa (12.975.071), 7.795.912registraram freqüência adequada, com mais de 85% depresença, e 174.890 tiveram freqüência abaixo de 85%no primeiro trimestre de 2005. 57
  59. 59. BOLSA FAMÍLIA Desde outubro de 2004, o MEC colocou à disposiçãodos municípios, na página eletrônica da Caixa Econô-mica Federal, um aplicativo para coleta dos dados dafreqüência escolar registrados pelas escolas e envia-dos às secretarias municipais. O banco de dados abran-ge as famílias beneficiárias do Bolsa Família e rema-nescentes do Bolsa Escola, com as respectivas crian-ças e adolescentes de 6 a 15 anos agrupados por esco-la. Os resultados do acompanhamento da freqüênciaescolar são encaminhados ao MDS para controle. Asrepercussões para as famílias que tiverem alunos combaixa freqüência à escola são, em primeiro lugar, umaadvertência (a família é comunicada quando há a pri-meira ocorrência de não-comparecimento da criançaà escola, ou seja, quando a freqüência fica abaixo de85%). Na segunda ocorrência, o benefício fica blo-queado por 30 dias. Paradoxalmente menos crítico do que o senadorBuarque, o ex-governador de São Paulo e candidatodo PSDB à Presidência da República, Geraldo Alckmin,elogiou o programa e prometeu ampliá-lo, durante umaentrevista ao programa “Roda Viva”, da TV Cultura,no dia 03/07/2006. Mas, ao mesmo tempo, Alckmincriticou o aumento de gastos públicos, reproduzindo oargumento de adversários do programa. “Nós vamosmanter, vamos ampliar, vamos aperfeiçoar o BolsaFamília. É um bom programa de proteção social”, afir-mou, sem explicar como vai ampliar o programa dimi-nuindo os gastos públicos. 58
  60. 60. UM DEBATE ESQUIZOFRÊNICO NA MÍDIA OS ELOGIOS DA REVISTA VEJA Após ser várias vezes criticado na mídia, principal-mente em seu primeiro ano de implantação, o BolsaFamília foi conquistando progressivamente matériaselogiosas e de reconhecimento de seu papel na melhoriade vida de milhões de brasileiros. Até a revista Veja,uma ácida crítica do governo Lula, reconheceu que oprograma melhorou a vida de parcela importante dapopulação. “Com o Bolsa Família, Lula ganhou sua armanas urnas. Eleitoreiro ou não, é inegável que o progra-ma melhora a vida de milhões de brasileiros”, diz repor-tagem da revista, em abril de 200623. A revista ouviuvários especialistas e mesmo os mais críticos reconhe-ceram os efeitos positivos do programa na vida das fa-mílias mais pobres, especialmente na vida das crianças.Seguindo uma tendência verificada em outros órgãosde comunicação, Veja também introduziu o tema da pa-ternidade do programa. Segundo a revista, sem entrar em maiores detalhes, o“avanço começou no governo FHC”. Na verdade, a for-mulação mais sistemática de transferir dinheiro do Es-tado para assegurar uma renda mínima às famílias maispobres começou a circular na sociedade por conta deproposta formulada pelo senador Eduardo Suplicy (PT-SP), em 1991, como vimos. O senador Cristovam Buarquedefendia proposta semelhante, quando ainda era pro-fessor na Universidade de Brasília (UnB). Buarque foieleito governador do Distrito Federal pelo PT em 1994 59
  61. 61. BOLSA FAMÍLIAtendo a implementação do programa Bolsa Escola comouma das prioridades de seu governo. Esse programaprevia como contrapartida das famílias beneficiadas afreqüência escolar dos filhos no ensino fundamental. Em1995, o então prefeito de Campinas, José Roberto Ma-galhães Teixeira (PSDB), chegou a implantar um progra-ma similar. Por uma questão de coerência, Veja poderia ter men-cionado, como fez em relação ao governo Lula, que acriação do Bolsa Escola, no governo FernandoHenrique Cardoso, também teve motivações eleitorais.Foi criado em 1997, com vistas à reeleição do entãopresidente. Segundo o jornalista Nelson Breve, o ex-presidente, para não dar o crédito ao senador Suplicy,determinou que fosse aprovado o projeto do falecidodeputado Nelson Marquezan, que pertencia ao PSDBna época. “Por trás da iniciativa estava o desejo deencorpar a pré-candidatura do então ministro da Edu-cação Paulo Renato à Presidência da República”24.Conforme a análise de Breve, a expansão dos progra-mas de transferência de renda no segundo mandato deFHC também teve viés eleitoreiro: “Tanto no patrocínio do senador Antonio Carlos Magalhães (PFL) para a aprovação do Fundo de Combate à Pobreza, quanto na criação de um pro- grama semelhante ao Bolsa Escola vinculado ao Ministério da Saúde, para dar suporte às pretensões eleitorais do então ministro José Serra: o Bolsa Ali- 60
  62. 62. UM DEBATE ESQUIZOFRÊNICO NA MÍDIA mentação, que se transformou no Projeto Alvora- da. Isso para não falar no Vale Gás, criado meses antes da eleição de 2002 como forma de aliviar o custo político da liberação dos preços do gás de cozinha. Já que o assunto é moeda eleitoral, seria justo que Veja contasse a história completa. O Bol- sa Família rende votos para Lula porque melhora a vida das famílias pobres. Tudo que melhora a vida das famílias pobres rende mais votos do que o que melhora a vida das famílias ricas. É simples”25. Na avaliação do jornalista, os programas de FHC nãotiveram eficácia eleitoral antes porque eram dispersos enão tinham controle. “A maior parte do dinheiro era re-partida entre cabos eleitorais dos chefes políticos deestados e municípios beneficiados. Passaram a ter al-gum efeito eleitoral quando chegaram a quem realmen-te precisa. E esse efeito eleitoral nem é tão grande as-sim”. E ele acrescenta: “Se Veja prestasse mais atenção ao que um de seus entrevistados vem dizendo sobre o assunto, perceberia que o Bolsa Escola representa pouco mais de 20% da cesta de moedas eleitorais do go- verno Lula. O economista liberal José Márcio Camargo calcula que cerca de 70% do aumento real de 33% da renda dos mais pobres, ocorrido entre 2002 e 2004, foi por causa da expansão dos empre- gos e da renda dos trabalhadores”26. 61
  63. 63. BOLSA FAMÍLIA Na mesma matéria, Veja comete um erro grosseiro.Diz que “até hoje ninguém jamais perdeu o benefíciopor descumprimento das exigências ou qualquer outromotivo”. Não é verdade, registra Nelson Breve: Um programa dentro da lei e não eleitoreiro Patrus Ananias, ministro do Desenvolvimento Social e Combate à Fome“O programas do Fome Zero, principalmenteo Bolsa Família, têm recebi- programa ancorado em tex- to legal votado e aprovado pelo Congresso Nacional.do críticas de algumas pes- Estamos agindo conformesoas que tentam desquali- a lei, superando no país aficá-los tachando-os, equivo- fase da ‘lei para inglês ver’,cadamente, de terem caráter sobretudo aquelas que visa-eleitoreiro, quando, na ver- vam assegurar os direitosdade, eles foram estrutu- dos pobres.rados justamente para com- Na mesma linha, proce-bater e impedir essa prática. demos à implantação doNossos esforços, direciona- SUAS (Sistema Único de As-dos para consolidar no Bra- sistência Social), que inte-sil uma rede integrada de gra o Bolsa Família. As po-proteção e promoção social, líticas sociais saem doestão referenciados na campo do clientelismo paraConstituição da República e o campo das políticas públi-nas leis sociais que lhe de- cas normatizadas, com cri-ram desdobramento, inclu- térios, transparência e pres-sive a lei que instituiu o Bol- tação de contas. O SUAS e suasa Família. Não pode ser Norma Operacional Básicaacusado de eleitoreiro um (NOB) foram construídos num 62
  64. 64. UM DEBATE ESQUIZOFRÊNICO NA MÍDIA “De acordo com o MDS, Veja foi informada de que 45 mil famílias tiveram os benefícios cancelados desde o início do programa até janeiro deste ano. A revista deixou de informar também que de acordoprocesso republicano e de- passando recursos para to-mocrático com todos os go- dos os municípios sem qual-vernos estaduais e munici- quer discriminação.pais e os conselhos de as- Todos os que nos debru-sistência social. çamos sobre a história dos O Bolsa Família, além de procedimentos eleitorais nosua base legal e dentro das Brasil sabemos que umadiretrizes do SUAS, vem se con- das formas constantes desolidando rapidamente em corrupção são as práticastodo o país dentro dos mes- perversas de compra de vo-mos princípios éticos e de tos. Pessoas, famílias, co-respeito ao pacto federativo. munidades inteiras que nãoO programa está presente receberam no passado aem todos os estados e mu- atenção e os cuidados de-nicípios sem qualquer discri- vidos pelos poderes públi-minação político-partidária, cos usam as eleições parasomando esforços e recur- receber de candidatossos com os governos esta- inescrupulosos um poucoduais e municipais que tam- daquilo que o Estado nãobém desenvolvem progra- lhes assegurou na forma demas de renda familiar bási- direitos e políticas públicas.”ca. Agora mesmo estamos (Trecho do artigo “Bolsaatualizando os cadastros Família e eleição”, publica-numa ação conjunta com os do no jornal O Estado dedemais entes federados e re- Minas em 08/12/2005) 63
  65. 65. BOLSA FAMÍLIAcom o último levantamento contabilizado, referen-te a outubro e novembro de 2005, 76,2% dos alu-nos (10,2 milhões entre 13,4 milhões atendidos) ti-veram a freqüência escolar informada. Os leitoresnão ficaram sabendo que mais de 90% das escolas(186,2 mil) informaram a freqüência e 97% dos mu-nicípios enviaram os dados exigidos ao Ministérioda Educação. Além disso, foram notificadas 24 milfamílias cujos filhos não freqüentaram os 85% deaulas exigidos”27. 64

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