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Reformas clave para un Estado en buen estado - Guía CERO
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Reformas clave para un Estado en buen estado - Guía CERO

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Un Estado para la ciudadanía. Reformas estatales como construcción de integridad

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  • 1. Guías temáticas REFORMAS CLAVE PARA UN ESTADO EN BUEN ESTADO GUÍACERO u Un Estado para la ciudadanía. Reformas estatales como construcción de integridad TRANSPARENCIA Colección Agenda Integridad
  • 2. GUÍACERO Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado ª Un Estado para la ciudadanía. Reformas estatales como construcción de integridad Colección Agenda Integridad TRANSPARENCIA
  • 3. GUÍA CERO Índice Presentación 5 Introducción 7 1 La reforma y modernización del Estado 1.1. ¿Cuál es el rol del Estado y por qué modernizarlo? 13 1.2. La modernización y la corrupción 15 Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado 2 Rutas y rumbos de la modernización estatal u Guía cero 2.1. ¿Con qué guiarnos? La nueva gerencia pública y agenda de cambios 17 Un Estado para la ciudadanía. Reformas estatales como construcción de integridad 2.2. Tres procesos de cambio 20 i. La función del Estado en función de la ciudadanía 20 ii. Modelos de gestión para la calidad 21 © Asociación Civil Transparencia Ñ ¿Qué buscar en los modelos de gestión? 23 Av. Belén 389 Ñ La gestión en el Estado peruano actual 26 San Isidro, Lima 27, Perú iii. Sistemas administrativos 27 Teléfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916 Fax: (511) 221-7265 www.transparencia.org.pe 3 Agenda por la integridad institucional E-mail: contactenos@transparencia.org.pe 3.1. ¿Qué problemas atiende la agenda? 30 Elaboración y edición: Asociación Civil Transparencia. Equipo responsable: Ennio Fermi, Jaime Márquez, 3.2. Otros puntos de agenda 32 Ignacio Montero y Elsa Bardález, con la asistencia de Andrea Alfaro i. Ética pública y conflictos de poder 32 Corrección de estilo y cuidado de edición: Fortunata Barrios ii. Servicio al ciudadano 35 Diseño, diagramación y carátula: Claudia Sarmiento Impresión: 4 A modo de cierre 37 Primera edición: Lima, junio de 2007 ISBN: Glosario 39 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No 2007- Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento, con Enlaces de interés 45 propósitos no comerciales, siempre y cuando se otorguen los créditos respectivos a Transparencia. Nota al lector: Transparencia es una institución dedicada a la construcción de la democracia política y de firme adhesión a sus principios de dignidad, autonomía, igualdad y no discriminación. En sus textos adopta la terminología clásica del masculino genérico Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por el Fondo Ítalo Peruano (FIP) en el marco para referirse a hombres y mujeres. Este es únicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición y del proyecto Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía. a la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con que Transparencia aborda la igualdad de género.
  • 4. GUÍA CERO Presentación En el Perú, la visión común que aún se tiene del Estado podría resumirse así: malos servicios, mala atención al público (que incluso puede ser maltrato), mucha corrupción y arbitrariedad. Estamos lejos de tener un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que le haga valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la legalidad en vez de la arbitrariedad, y que sea eficaz y eficiente. Para tenerlo, debe haber en él exigibilidad o responsabilización (accountability, ‘la capacidad, disposición y obligación de dar cuentas’) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valor democrático fundamental y tienen además un enorme alcance instrumental: al demandar claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestión ordenada y eficiente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administración pública. Acaban con la arbitrariedad que deja espacios a la corrupción y la facilitan. Ni un adoctrinamiento en valores de honestidad ni una postrera identificación de culpables eliminan las oportunidades para la corrupción; y, por ello, no podremos conducir el servicio del Estado hacia el ciudadano mientras ella desvíe recursos y favores hacia particulares. Si queremos un Estado que se oriente y responda a la ciudadanía, necesitamos buena calidad en la gestión pública. Ello requiere que el Estado cumpla con condiciones esenciales de exigibilidad y que su funcionamiento sea eficiente, eficaz y transparente. Para contribuir a lograr estas condiciones –y a la consolidación democrática–, desde fines de 2005, Transparencia desarrolla el proyecto “Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía”, con apoyo del Fondo Ítalo Peruano (FIP). Su finalidad es fomentar que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz para combatir la corrupción y para lograr una buena gestión pública. Con este espíritu, Transparencia quiere aportar a un acercamiento serio y técnico, difusión y reflexión acerca de algunos grandes temas que ha identificado como clave en el proceso de construcción institucional que los peruanos tenemos por delante y, específicamente, en el fortalecimiento de la calidad de la gestión
  • 5. GUÍA CERO pública. Estos temas se desarrollan en cada volumen de esta colección de Guías temáticas1, “Reformas clave para un Estado en buen estado” y son cuatro: Introducción Ñ Guía uno Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público Ñ Guía dos Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía Ñ Guía tres La reforma del empleo público. El servicio como profesión Ñ Guía cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública Reformas clave para un Estado en buen estado: guías temáticas Este volumen introductorio, la Guía cero, “Un Estado para la ciudadanía. Reformas estatales La visión común que en el Perú se tiene del Estado podría resumirse así: malos servicios, como construcción de integridad”, presenta el enfoque general y un breve panorama de los temas y problemas que tratará cada una de las guías. n mala atención al público (que incluso frecuentemente es maltrato), mucha corrupción y mucha arbitrariedad. Estamos lejos de tener un Estado donde reine la legalidad en vez de la arbitrariedad, que sea capaz de generar desarrollo y llevarlo hasta los ciudadanos, y que les haga valer sus derechos y libertades. En otras palabras, nuestro Estado dista bastante todavía de estar orientado a los ciudadanos y de ser eficaz y eficiente en ello. Dista de ser un Estado que responda a sus ciudadanos (ver recuadro). Para que lo haga, en el Estado debe haber, además, exigibilidad o –para usar términos algo más difundidos– responsabilización y transparencia. Estas dos cualidades son indisociables entre sí y, más allá de condensar un valor democrático fundamental, tienen un enorme valor instrumental: al demandar claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestión ordenada y eficiente y sus resultados evaluables. Hacen controlable el proceso de administración pública. Acaban con la arbitrariedad, que es lo que deja espacios a la corrupción, y la facilitan. La calidad de la gestión pública –modo y procedimientos en el gobernar, y de administrar el Estado– es lo que va a determinar, en gran medida, sus resultados. De la calidad de la gestión depende, así, que el Estado pueda lograr desarrollo, oportunidades, bienestar y mermar la corrupción. No se puede desterrar la corrupción si no hay control y calidad en la gestión. Pues ni un adoctrinamiento en valores de honestidad ni una postrera identificación de culpables elimina las oportunidades para la corrupción; y no podremos conducir el servicio del Estado hacia el ciudadano mientras la corrupción desvíe recursos y favores hacia particulares. Si queremos un Estado orientado a la ciudadanía y que responda a ella, necesitamos asegurar buena calidad en la gestión pública. Como hemos visto, ello requiere Cada una de ellas incluye un glosario con los términos relevantes en la problemática abordada. que el Estado cumpla con condiciones esenciales de exigibilidad y que su funcionamiento sea eficiente, eficaz y transparente. Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 6. GUÍA CERO Introducción – Reformas clave para un Estado en buen estado: guías temáticas Los puntos principales que se plantean aquí y que brindan el enfoque de construcción institucional en En busca de accountability Los términos de la democracia: que se inscriben pueden resumirse así: responsabilidad, exigibilidad, } Si queremos lograr que el Estado sea una entidad de servicio a la ciudadanía, que responda a ella responsabilización y rendición de cuentas y que pueda concretar desarrollo, se necesita una buena gestión pública; u } Si queremos que en el Estado se instale una buena gestión, se necesita asegurar condiciones de En un régimen democrático, un rasgo del Estado que refleja y asegura su carácter exigibilidad en él; y si queremos instituir esta exigibilidad, se necesitan cambios institucionales que democrático, o el grado alcanzado de desarrollo democrático, es la capacidad de reformen nuestro Estado; responder a los ciudadanos. En ella se fusionan los elementos de responsabilidad y de exigibilidad o responsabilización, y puede referirse al Estado en su conjunto } Si queremos desarraigar la corrupción del Estado, el combate anticorrupción tiene que ligarse a la reforma del Estado y enmarcarse en ella; y tanto como a una institución en particular. } Finalmente, si queremos que nuestros esfuerzos por cambiar el Estado funcionen, se necesita Constituye un requerimiento esencial del Estado democrático porque en este basarlos en un enfoque coherente, integral, aun cuando se avance por partes y con distintos el pueblo es soberano. Responder a los ciudadanos implica ser responsable de tiempos, como elemento de y en consonancia con una reforma del Estado. la función de gobernar y administrar el Estado, y de sus resultados; cumplir esta función en servicio de los ciudadanos; y tener la obligación de dar cuentas ante Con el espíritu de contribuir a que el Perú logre esos objetivos y desde su interés en la consolidación ellos por el desempeño y resultado de dicha función. En el habla hispana se suele democrática, Transparencia quiere aportar al análisis y reflexión en algunos grandes temas (o áreas referir a este concepto con la fórmula ”rendición de cuentas”, pero esta no llega a temáticas) que ha identificado como clave en el proceso de construcción institucional que los capturar todos los sentidos contenidos en la idea de responder a los ciudadanos (y peruanos tenemos por delante y, específicamente, en el fortalecimiento de la calidad de la gestión que el término inglés, accountability, recoge). ”Rendición de cuentas” suele apuntar, pública. Estos temas se desarrollan en cada uno de los volúmenes que forman el presente paquete de o dar la idea de limitarse, al aspecto de proporcionar información, explicación Guías temáticas, y son cuatro: o justificación (de algún acto público); y muchas veces queda restringida a la dimensión financiera. En algunos círculos se utiliza el término “responsabilización” } La ética y regulación del uso y/o abuso de poder, que abarca diversos puntos concernientes al cumplimiento procedimental y ético de la función pública y al tratamiento de conflictos de interés para capturar el concepto íntegro. Cuando en estos materiales se use el término en su desempeño; “rendición de cuentas”, se hará generalmente aludiendo al significado completo que integra los matices de responsabilidad y exigibilidad; se utilizarán “exigibilidad” } La racionalización de la administración pública y su eficiencia en el servicio al ciudadano, y “responsabilización” con igual acepción. que comprende aspectos de organización, objeto y funcionamiento de algunos sistemas administrativos de soporte que son determinantes para la calidad de la gestión pública y atención al ciudadano (incluyendo instrumentos como el presupuesto, el planeamiento, mecanismos para Para lograr buena calidad en la gestión pública necesitamos hacer cambios institucionales; para lograr compras y contrataciones, y los canales y procesos de atención y retroalimentación al público); desentrañar la corrupción y que un buen servicio del Estado sea para el ciudadano y para el desarrollo, } La regulación del empleo público, que se vincula al profesionalismo, capacidad y eficacia del necesitamos cambiar nuestro Estado. Reformarlo y/o modernizarlo. personal del Estado constituido como un servicio civil; y Que el Estado necesite de cambios no significa que se tenga cambiar todo en el Estado ni que todos } El control desde el Estado, cuyo núcleo se dirige al propósito y calidad del diseño, ordenamiento los cambios que requiera deban hacerse a la vez. Es cierto que se precisa una reforma del Estado y desempeño de un sistema nacional de control, que ofrezca resguardos efectivos contra la peruano, pero esto no implica que el esfuerzo tenga que ser como un bloque indivisible. Lo que sí infracción de normas y procesos y contra la corrupción pero sin restar eficiencia o dinamismo a la se precisa es que, cualquiera sea el orden y ritmo en que se hagan, los cambios tienen que apuntar acción del Estado. en una dirección coherente y definida; es decir, que tienen que obedecer a un enfoque común y Como esta breve descripción deja entrever, cada una de estas áreas se relaciona más específicamente que este enfoque debe ser integral en el sentido de que los cambios y condiciones buscados sean con ciertas dimensiones deseables de la gestión pública. Pero el grupo de elementos en cada área mutuamente funcionales, compatibles y complementarios con relación a los mismos medios y fines. cumple un rol propio, también, de contribución a la vigencia de la legalidad y a la observancia de Así, el conjunto de cambios requeridos en la administración pública y el Estado pueden hacerse por las normas porque, al hacer explícitos las disposiciones, exigencias, restricciones, prohibiciones y los partes y en ritmos y momentos distintos, pero deben obedecer a una misma lógica. Esto es, deben hacerse en el horizonte de una reforma del Estado y como parte de ella. cursos exigidos de acción, admisibles o inadmisibles, aporta a la definición clara y al ordenamiento Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 7. GUÍA CERO Introducción – Reformas clave para un Estado en buen estado: guías temáticas racional de reglas y normas, de funciones, procedimientos y procesos. De este modo participan para la gente haga su trabajo con efectividad. La búsqueda de integridad no debería hacer disfuncional al que se supriman la arbitrariedad, vacíos o duplicidades normativos de funciones y responsabilidades, gobierno”5. la inimputabilidad, la inaplicabilidad de sanciones, la imprevisibilidad de procesos y métodos, la incapacidad de controlar y evaluar resultados, etc. Cada área contribuye así a dotar de exigibilidad a Además de incorporar las intuiciones y la lógica de los desarrollos teóricos actuales sobre el Estado la gestión pública y al Estado: cada cual tiene una contribución propia a la eficiencia y la eficacia en y la gestión pública, los contenidos de estas guías temáticas son consonantes con la idea y enfoque el gasto y la inversión, en procedimiento y en resultado, así como a controlar, restringir y desalentar la de un sistema nacional de integridad. Aun cuando ellas abordan solo algunas áreas y problemas, corrupción. Así, las cuatro áreas temáticas fueron seleccionadas como materias a incluir en estas guías las formulaciones que contiene están planteadas con la racionalidad de contribuir a una estrategia en razón de su impacto en la calidad de la gestión pública y en lo central de su rol en sentar bases del nacional de integridad que anime y acompañe a los esfuerzos de transformación del Estado peruano. proceso de transformación del Estado en la dirección perseguida y hacer posible llevarlo adelante. De esta forma, las guías se ofrecen como materiales para un acercamiento serio y técnico a estos asuntos Cada guía temática desarrollará la manera particular en que el área respectiva tiene implicancias en y para su difusión, con el fin de contribuir al conocimiento y debate de algunos temas centrales para todos estos aspectos y dimensiones. Pero vale la pena subrayar que se han formulado en línea con el diseño e implementación de reformas institucionales dirigidas a la gestión transparente y eficiente la idea de una reforma coherente del Estado y como aspectos o secciones de ella, con un enfoque del Estado, la promoción de ética pública y la prevención de la corrupción. Diversos aspectos de la uniforme e integral. perspectiva analítica de estas guías se tratarán con el necesario detalle más adelante en este volumen, incluyéndose asimismo un glosario general con los términos relevantes en la problemática de fondo. De este modo, la perspectiva y racionalidad que articulan este enfoque integral comprende una serie de conceptos y postulados analíticos que integran los cuerpos vigentes de saber que son más reconocidos y aceptados en la actualidad en ciencias políticas (incluyendo diversas variantes Por el momento, el punto central que interesa subrayar es que nuestro Estado podrá tener una buena dentro de la teoría democrática moderna), economía política y en el estudio teórico y aplicado de gestión pública solo si se hacen un conjunto de cambios institucionales en el marco de una reforma la administración y políticas públicas2. Tales conceptos y postulados también recogen o son parte de Estado y con un enfoque integral y coherente, aun cuando se avance de a pocos o por partes, si ello de principios y planteamientos fundamentales en el pensamiento democrático. Un modelo analítico fuera conveniente o inevitable. La pregunta ahora es ¿qué cambiar en el Estado y cómo? n desarrollado con estos mismos lineamientos es el del Sistema Nacional de Integridad de Transparencia Internacional, el cual constituye un “enfoque holístico para la transparencia y responsabilización [accountability] como base para cualquier esfuerzo en contra de la corrupción”3. Este Sistema Nacional de Integridad abarca una gama de “pilares” institucionales de exigibilidad (accountability) que involucran no solo a las estructuras oficiales del Estado (comprendiendo también las instituciones democráticas y sistema judicial) sino también a los medios de comunicación, al sector privado y a la sociedad civil4. “La meta final de establecer un Sistema Nacional de Integridad es hacer de la corrupción un emprendimiento ”de alto riesgo” y ”de bajo rédito”. La prioridad debería ser minimizar las posibilidades de que la corrupción pueda siquiera surgir, pero de manera que no se impongan costos inopinados o restricciones innecesarias que puedan ser una obstrucción para que Estos cuerpos de saber incluyen las concepciones institucionalista, del actor racional, del agente principal, de la elección pública, de la elección social y de la Nueva Gestión Pública (NGP). Aquí se comprende también a la teoría democrática actual –en sus diversas variantes–, que se desarrolla desde y con contribuciones mutuas de la filosofía política, la ciencia política y la economía. Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000). TI Source Book 2000. Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System. Berlín y Londres: Transparency International, p. i (traducción propia). http://ww1.transparency.org/publications/ sourcebook/ (La versión en español, El Libro de Consulta de TI 2000, usa ”rendición de cuentas” para referirse a accountability. Cf. “Resumen ejecutivo”, p. 3. http://www.transparency.org/content/download/2488/14570/file/libro_consulta.zip). Ibíd., (versión en inglés). Cf. “About the Source Book”, p. i y “Author’s Note”, p. vii. http://www.transparency.org/publications/ Ibíd., (versión en inglés). Cf. “Author’s Note”, p. vii. También este enfoque recoge los nuevos conceptos vigentes para el análisis sourcebook de las políticas públicas y de los asuntos estatales. 10 11 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 8. GUÍA CERO 1 La reforma y modernización del Estado Es común escuchar en el debate político los términos “reforma y modernización del Estado”. Cabe preguntar, sin embargo, a qué aluden estos términos y por qué se les asigna un rol tan importante –al menos en el discurso– dentro del desarrollo del país. En sentido estricto, la fórmula ”reforma del Estado” se utiliza para referirse a grandes transformaciones estructurales (i.e. descentralización, privatizaciones, modificación del perfil o interrelación de los poderes constitucionales) que redefinen el rol del Estado en la vida del ciudadano6. El término ”modernización”, por su parte, está referido a reformas administrativas y/o de gestión para que el Estado “haga mejor” su trabajo. Es decir, alude directa y especialmente a la gestión pública. De este modo las guías que se presentan en este paquete enfocan principalmente el proceso de modernización del Estado. Partimos de una revisión de la situación actual de algunas áreas que consideramos clave en este proceso, con cada una de las guías temáticas, resaltando los avances y retrocesos que se han dado en los últimos años, para finalmente hacer un recuento de la agenda pendiente en cada uno de los temas analizados. Sin embargo, primero es importante pasar revista con mayor detalle a la necesidad de impulsar un proceso de modernización y las implicancias que estos cambios tienen en el funcionamiento del Estado7. 1.1. ¿Cuál es el rol del Estado y por qué modernizarlo? Más allá de cualquier argumentación o postura de orden teórico, la ciudadanía “siente” que su calidad de vida podrá mejorar en la medida en que el Estado haga mejor su trabajo. Esta intuición popular tiene un sustento en la realidad y una contrapartida en la producción académica. Lo que está detrás de las distintas corrientes y enfoques sobre la gestión del Estado es cómo hacer para que el Estado cumpla su rol principal de la manera más eficiente y eficaz. Lo que hace el Estado influye marcadamente sobre la calidad de vida de la población; y, como ya hemos hecho entrever, qué hace el Estado depende mucho de cómo es y de cómo funciona, qué tamaño tiene y si su organización y desempeño de funciones son relevantes y se ajustan a las necesidades de la gente. Ugarte, Mayén (2006). Temas de reforma del Estado. Documento de Trabajo. Lima: IDEA Internacional, p. 14. Las siguientes secciones son un producto elaborado por Transparencia sobre la base de un documento encargado por esta institución: Ugarte, Mayén y Carlos Oliva (2006). Modernización de la administración pública: Por un Estado efectivo y eficiente. Documento inédito elaborado para Transparencia. 13
  • 9. GUÍA CERO La reforma y modernización del Estado El rol principal del Estado es servir a los ciudadanos en forma equitativa, para lo cual la ciudadanía le u transfiere constantemente parte de sus recursos. Como contraprestación, el Estado redistribuye esos recursos y presta los servicios que la población le exige, al menos en teoría. De este modo, el Estado ¿Qué se necesita para que el Estado tiene un impacto –sobre la población y su vida– que es inherente a su propia naturaleza. En esa tónica, pueda tener una gestión de calidad? será un Estado eficaz si sirve a los ciudadanos de manera equitativa, y será un Estado eficiente si lo hace Pregunta al menor costo para la sociedad. 1 Lograr calidad en la gestión pública requiere de muchas cosas, entre Cabe anotar que la corrupción es uno de los más importantes escollos al que se enfrenta el Estado ellas: debido a que genera ineficiencia e ineficacia en la ejecución del gasto y la provisión de servicios y, u Un presupuesto bien equilibrado, bien distribuido y bien ejecutado; además, debilita la “autoridad y capacidad del Estado”8. Pero es importante resaltar que la corrupción no es causa única de aquellas ni está aislada de otros factores que las generan y, que especialmente, u Una buena asignación y distribución de los recursos en función a los tanto la ineficiencia como la ineficacia también pueden ser causa de la corrupción, como veremos servicios y productos del Estado y a sus beneficiarios/usuarios; después. Una buena organización de sus tareas y de cómo (procesos, u La corrupción no se limita a ser un problema de integridad moral o legal. Como causa, no se agota en métodos) van a realizarse y conectarse entre sí, lo que a su vez implica que haya falta de valores o de honestidad en las personas que están en el Estado o tratan con él. Por planificación y coordinación; tanto, el problema no se resuelve ni reemplazando gente, ni instruyendo –tardíamente en la vida– sobre Capacidad para ver si los resultados esperados (servicios) se están u valores, ni persiguiendo pasados infractores (aunque esto sea necesario como medida de sanción y obteniendo, si estos todavía son los deseados o necesitados por la disuasión): ninguno de estos elementos, aislados o en conjunto, previenen el problema. Esto se hace población y si el ordenamiento y funcionamiento del Estado siguen más claro al considerar que la corrupción está ligada, también, a otras determinantes de la ineficacia y siendo adecuados a ellos. Y que la pongan en práctica; y de la ineficiencia que suscitan oportunidades de corrupción que nacen de una organización, procesos y gestión estatales que son confusos, alambicados y opacos. Inclusive el desconocimiento o confusión Que los trabajadores del Estado tengan y apliquen las capacidades u de las reglas y procesos por parte del personal estatal o de los ciudadanos, y no su calidad moral, para cumplir las funciones que el Estado demanda, cada cual en su pueden dar lugar a que ocurra corrupción. rol y ubicación respectivos. Así, la falta de eficiencia y/o efectividad del Estado puede tener una serie de orígenes. En tal sentido, Eso a su vez implica que el conjunto de tareas que el Estado debe realizar debe prestarse atención a la manera en que el Estado es administrado: tanto en la calidad de los recursos esté bien organizado y distribuido; es decir, que la manera en que se humanos con que cuenta para diseñar y ejecutar sus políticas y servicios, como en el diseño apropiado divide en partes y funciones se ajuste a los fines y resultados buscados, y de sus instrumentos de gestión y la manera como se ejecutan estos instrumentos. En particular, no cuente con una jerarquía ordenada y con coordinación. basta contar con un presupuesto equilibrado que no genere distorsiones macroeconómicas, sino que es necesario también asegurarse que la incidencia del Estado esté generando los resultados esperados por la población (i.e. prestación de servicios mayor, mejor y equitativa) y que los recursos no se estén desperdiciando9. Y cuando el Estado no puede atender las necesidades de la población y ofrecerle servicios oportunos Solo cuando esté presente esta serie de condiciones estaremos ante un Estado verdaderamente con adecuadas calidad y cobertura, surge la necesidad de cambiar o “modernizar”. orientado a los ciudadanos, en el que la legalidad prime y exista capacidad para generar y sostener el desarrollo. Es decir, donde haya una gestión de calidad. Obtener y mantener las condiciones necesarias para una buena gestión estatal –como señalan 1.2. La modernización y la corrupción Ugarte y Oliva10– “implica el manejo de una serie de herramientas y liderazgos que pueden resultar sumamente complejos y que necesariamente afectan la prestación de servicios para la población”. La modernización no es un fin en sí mismo, sino un proceso a través del cual se consigue un Estado TI - Pope. Op. cit., p. 72. que responde mejor a su ciudadanía y le presta los servicios que esta requiere. Muchos de los cambios Ugarte, Mayén y Carlos Oliva (2006). Modernización de la administración pública: Por un Estado efectivo y eficiente. Documento que se buscan dentro de este proceso están dirigidos a crear un Estado que cuente con un mejor de trabajo inédito. Lima: Transparencia, p. 6. planeamiento (sistema nacional de planeamiento), asignación (presupuesto) y ejecución de sus recursos 0 Ibíd. 14 1 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 10. GUÍA CERO a través de un adecuado diseño de políticas e instrumentos de gestión (sistemas administrativos), lo cual depende de contar con el personal adecuado (carrera administrativa) para diseñar e implementar 2 dichas políticas. Es además de gran importancia poder evaluar el desempeño tanto de personas como de instituciones (introducción de indicadores y presupuesto por resultados) para poder tomar Rutas y rumbos las acciones correctivas necesarias si no se están logrando los objetivos establecidos. Esto a su vez requiere de sistemas específicos (contables, de tesorería, de contrataciones y adquisiciones, sistema de de la modernización del Estado control, etc.) que provean la información necesaria para evaluar resultados y alimentar el planeamiento y fiscalizar los procesos. Una manera de apreciar qué tipo de cambios y qué proceder se requieren para lograr las condiciones Estas prioridades se enfocan aparentemente por el lado de una gestión más eficiente de los recursos. necesarias para una buena gestión estatal es considerar dos bloques básicos esenciales a la acción Sin embargo, estas medidas también llevan implícitos mecanismos que pueden limitar y disminuir estatal: el presupuesto y el personal. Cómo se manejen y cómo se desempeñen los dos bloques los riesgos de corrupción. La transparencia y la rendición de cuentas en este caso no se refieren moldean lo que hace el Estado y cuán bien lo hace. Ello implica no solo un buen manejo de cada esfera, únicamente a la apertura que tenga el Estado para mostrar y explicar sus decisiones o acciones hacia sino también una organización que articule adecuadamente a las dos. Es decir, el Estado tiene que estar la ciudadanía. La transparencia, por ejemplo, es fundamental dentro de estas reformas debido a que organizado para que ambas esferas funcionen bien y contar con una forma adecuada de manejarse en la tarea de tomar decisiones y asignar recursos es clave tener información disponible, veraz y útil (un sistema de gestión como hilo conductor, con todo el instrumental de herramientas de apoyo de diferentes dependencias del Estado, así como los sistemas que provean dicha información. Por otro conformado por una variedad de sistemas administrativos). Dicho de otro modo, la modernización del lado, la creación de indicadores y mecanismos de evaluación de resultados genera mecanismos de Estado debe cubrir múltiples dimensiones; ello puede hacerse combinando diferentes métodos, pero control, rendición de cuentas y exigibilidad entre entidades del gobierno (control “horizontal”). Es decir, es necesario asegurar que haya coherencia y unidad en el conjunto. el proceso de modernización genera cambios que promueven una mayor apertura de la información entre las mismas dependencias del Estado y las obligan a justificar sus acciones y decisiones (v. g.: ¿por qué no se cumplió con las metas esperadas?). Si bien estos mecanismos de rendición de cuentas 2.1. ¿Con qué guiarnos? La nueva gerencia pública horizontales no tienen un espíritu punitivo, sí pueden desincentivar la comisión de actos corruptos al tener que generar mayor cantidad, disponibilidad y precisión acerca de las acciones del Estado. y agenda de cambios El enfoque de la modernización abarca temas estrictamente de gestión pero contribuye a crear mecanismos de prevención de la corrupción y medidas de control que sin embargo no deben limitar Las ideas e impulso de la modernización del Estado recogen los planteamientos de la nueva gerencia la eficiencia. Esto no les resta importancia a otros mecanismos de lucha anticorrupción que buscan (o gestión) pública (NGP) que surge con fuerza desde la década de 1980 y que se basa en un análisis descubrir y castigar a aquellos que cometan actos de corrupción. Pero los mecanismos ligados a la institucionalista y de los condicionantes en la toma de decisiones. construcción institucional y fortalecimiento de la gestión que la modernización estatal conlleva son también parte de los pilares de la lucha anticorrupción, y una parte crucial pues se la trata, en este caso, La nueva gerencia pública asimila para el manejo del sector público una serie de nociones, mecanismos desde un enfoque preventivo que busca limitar las opciones o espacios de corrupción. n y herramientas utilizados por el sector privado para incrementar la eficiencia11. Esta asimilación no ha estado exenta de problemas; en particular, porque hay factores que restan a la capacidad de control que se necesita para aplicar sus postulados e instrumentos. De un lado, los factores políticos tienen un peso en los procesos del Estado que no se puede prever ni administrar. El factor político es una pieza clave debido a que la capacidad de medir los resultados de las políticas públicas presupone que estas sean claras, estables y de largo plazo así como que la implementación se deje exclusivamente en el ámbito administrativo sin mayores interferencias. Por lo general, este no es el caso y son comunes los cambios de rumbo en cuanto a políticas públicas. De otro lado, hay falta de claridad en los procesos del Estado y falta de información en las entidades, con lo cual se dificultan el control y la gestión. No obstante, la nueva gerencia pública ha hecho un aporte significativo a la renovación de la administración pública. Además, se ha conjugado paulatina y productivamente con postulados básicos de la teoría democrática que complementa y enriquece las dimensiones de institucionalidad y ciudadanía. Toda la exposición relativa a la NGP es adaptada de Ugarte y Oliva. Op. cit., pp. 3-4. 1 1 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 11. GUÍA CERO Rutas y rumbos de la modernización del Estado De este modo, la NGP ha puesto de relieve algunas reglas básicas que han contribuido a mejorar } En primer lugar, debe considerarse que el ciudadano es el objeto principal de la modernización, el desempeño de las organizaciones en favor de los ciudadanos, como las que se presentan a ya sea en su papel de usuario, beneficiario o contribuyente; y continuación. Ellas ilustran algunos de los aspectos esenciales que se deben encontrar en un Estado } En segundo término, la reforma debe entenderse como el fortalecimiento del Estado para que moderno, eficaz, eficiente y exigible (con responsabilización): mejore la prestación de servicios a los ciudadanos, lo cual lleva implícito la mejora en la calidad del gasto13. } No mezclar las decisiones políticas con las de gestión; } Preferir las decisiones de gestión de los ciudadanos sobre las de la burocracia; } Introducir competencia entre servicios públicos para promover competitividad e innovación; Desde el aspecto práctico, vale la pena resaltar que la experiencia nacional e internacional demuestra } Priorizar los resultados por encima de las reglas; que ningún esfuerzo trascendental de reforma del Estado puede implantarse si no existe apoyo } Financiar los productos y no los procesos de producción; político al más alto nivel. También demuestra que la sostenibilidad de las reformas está directamente } Introducir la “ganancia” (en línea con la idea de inversión) como sustituto del gasto en las relacionada con el grado de consenso logrado con los distintos estamentos de la sociedad. organizaciones públicas; } Preferir al usuario/beneficiario/cliente, por encima de la institución; En cuanto a las formas operativas que toman los esfuerzos de modernización o reforma de la } Priorizar las políticas y acciones de prevención sobre las de “curación” (en el sentido de solución administración pública, se pueden señalar al menos tres grandes corrientes, por cierto con amplia del daño); diversidad dentro de cada una: } Descentralizar la decisión lo más cerca posible al usuario/beneficiario/cliente; y 2 } Trasladar actividades al mercado o simular sus reglas cada vez que se pueda. } Un primer grupo lo forman los programas macro o tipo “paraguas”. En ellos se crea una institución ad hoc (comisión, ministerio, etc.) responsable de diseñar, organizar y dirigir la reforma del Poder Como se aprecia, muchos de estos lineamientos se relacionan con los temas escogidos para las cuatro Ejecutivo generalmente y de las reglas de funcionamiento. En este grupo se pueden encontrar guías temáticas. Específicamente se puede señalar el énfasis sobre los resultados tanto en aspectos ejemplos de países como Ecuador, Venezuela o Brasil, que intentaron procesos de reforma a todo de gestión y control (que abordan temas como el presupuesto, las compras estatales y el sistema de nivel, para lo cual crearon instancias especializadas en la reforma (incluso ministerios, como en control) así como el servicio al ciudadano. Este enfoque en resultados es precisamente uno de los Brasil) encargadas de velar transversalmente por las acciones de modernización; principios clave de la NGP y que se abordará reiteradamente en las guías. } Como parte de una segunda corriente están los esfuerzos transversales que buscan modificar los En esta perspectiva –y teniendo en mente las condiciones en el Perú– los cambios que se necesitan esquemas de incentivo –vía, por ejemplo, la programación y ejecución del gasto y los sistemas de para que el Estado haga mejor su trabajo se pueden englobar en tres procesos estatales fundamentales, control–. Desde allí se empiezan a promover los cambios gradualmente; y a partir de los cuales se podría iniciar una reforma que sea real y efectiva. El primero se refiere de } Un tercer grupo de esfuerzos son los denominados contratos relacionales. Ellos ponen el énfasis forma puntual a la reforma del Estado mientras que los dos últimos están más ligados al proceso de en quebrar las llamadas relaciones de agencia mediante contratos de resultados entre un modernización: responsable político o una entidad a cargo de dar y supervisar políticas públicas y una entidad ejecutora. } La función del Estado, que implica dejar en el sector público solo aquellas funciones que puede prestar de manera más eficiente y equitativa; y que, de cara al proceso de descentralización, conlleva la necesidad de definir criterios para organizar funciones y la prestación de servicios; En el Perú se han intentado las tres corrientes. La primera puede verse en el abortado programa de modernización de la administración pública de 1996-1997. La segunda está presente en la reforma del } Los modelos de gestión, es decir, de la manera como las entidades públicas se organizan y sistema de presupuesto. Y la tercera –que aún no ha llegado a cuajar– se inició en el sector salud con gestionan para prestar sus servicios; y la introducción de Acuerdos de Gestión y posteriores intentos de utilizar esta herramienta14. Sea cual } La reforma de los sistemas administrativos de apoyo, es decir, de los sistemas transversales de fuere la alternativa óptima para el proceso que se pretenda implantar, la discusión de alternativas, con administración de recursos. sus costos y beneficios, es una tarea imprescindible. Mirando al conjunto, la cuestión que el enfoque de la NGP hace relevante es cómo se logra que el Estado preste mejor sus funciones en sus diferentes niveles de acción12. Con esta mira, cualquier esfuerzo de un gobierno central o nacional que abarca todo el espectro geográfico y, en el caso peruano, con 25 gobiernos regionales, 194 modernización o reforma debe contener por lo menos dos premisas o criterios de acción: gobiernos provinciales y 1,824 gobiernos locales con circunscripciones más específicas. La interacción y relación entre estos niveles no es sencilla e involucra elementos de economía política que pueden llegar a complicar la labor del Estado. El Estado cuenta con distintos niveles de acción para cumplir con sus funciones. En un nivel, existen tres poderes con Nótese que a lo largo del texto, bajo el término “servicios” se engloba tanto aquellos de prestación individualizable y directa, funciones específicas para diseñar y ejecutar políticas (Poder Ejecutivo), legislar y fiscalizar (Poder Legislativo), e impartir justicia como salud y educación pública, como otros que no lo son pero que forman parte de las tareas que el Estado realiza a favor de (Poder Judicial), además de otros organismos autónomos con funciones específicas (como el Tribunal Constitucional, el la sociedad en su conjunto como la regulación, el orden interno, el manejo de la economía, etc. Ministerio Público, la Contraloría General de la República o la Defensoría del Pueblo, por ejemplo). En otro nivel, se cuenta con Ugarte y Oliva. Op. cit., p. 9. 1 1 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 12. GUÍA CERO Rutas y rumbos de la modernización del Estado 2.2. Tres procesos de cambio y cuando fuera posible, la participación conjunta del Estado y del sector privado. Como señala Guerra- García (1999) en la gran mayoría de los casos los modelos pueden definirse como economías mixtas Como se ha señalado anteriormente, el enfoque de las guías temáticas que aquí se presentan es en las que el sector privado realiza la mayor parte de las actividades económicas, mientras que el principalmente sobre los procesos de modernización de la administración pública. Por lo tanto, el gobierno tiene una participación importante y subsidiaria en el comportamiento del sector privado a aspecto de la función del Estado se trata en esta guía de manera breve, sin desmerecer por ello el rol través de regulaciones, normas, subvenciones y reglamentaciones”18. fundamental que juega. En cambio, la definición de los modelos de gestión y el desarrollo de los sistemas administrativos son un componente inherente de los temas tratados en las guías posteriores. Abordar la reforma de la función del Estado implica considerar con qué asignación de atribuciones para el Estado se cumplen mejor los objetivos de servicio, equidad y eficiencia para la ciudadanía. Ello i. La función del Estado en función de la ciudadanía a su vez implica preguntarse qué debe hacer el Estado en atención al mejor cumplimiento de estos objetivos y qué debe dejar para que otros (el sector privado, la sociedad civil) hagan. En este sentido, Es importante abordar el tema de la función del Estado teniendo en cuenta que las concepciones que más allá de las percepciones ciudadanas sobre la privatización, es útil buscar esquemas que coadyuven hoy tienen fuerza han sido moldeadas con la experiencia y la evolución de ideas que ha habido al a concretar ese mejor cumplimiento de los objetivos del Estado. Lo importante es que la delimitación respecto a nivel internacional. En la década de 1990 se produce un giro respecto de las visiones laissez- que se dé a la función del Estado debe perseguir calidad y eficacia en el servicio, equidad y eficiencia, en contraposición con otros criterios que generen un sobredimensionamiento del Estado, sobregasto faire que en la década anterior abogaron por un Estado minimalista y corrientes más pragmáticas o, en general, impliquen malgastar recursos ya limitados. Las consecuencias que se ponen en juego de centro-derecha y centro-izquierda ganaron espacio15. Ello trajo consigo una ola de apoyo de la 2 con este mal aprovechamiento son la desatención a sectores vulnerables que no tienen poder ni comunidad internacional a la reforma del Estado, con un enfoque nuevo. esperanza de ejercer influencia, aunque deberían ser beneficiarios principales, con la inequidad y discriminación que ello implica. La visión del papel del Estado ahora se inclina hacia: i) la delimitación de sus funciones, transfiriendo parte de estas al sector privado o aliándose con este para ejecutarlas; ii) “la desregulación; iii) el aumento ii. Modelos de gestión para la calidad de (…) la capacidad de gobierno –governance– (…) [entendida como capacidad administrativa y fiscal]; y iv) el aumento de la gobernabilidad [o poder político democrático]”16. La integración de los Vale la pena resaltar que el enfoque de la NGP concuerda con la descentralización del Estado ya que cuatro aspectos es importante en esta visión. entre sus lineamientos propone llevar la decisión lo más cerca posible del usuario/beneficiario/cliente. Esto procura acercar al gobierno con la población en vista de que es el nivel más próximo al ciudadano en Respecto a la delimitación del papel del Estado hoy, el Perú se ha ido acercando a esta visión y ha donde se puede también en muchos casos tener una mejor percepción de sus necesidades y prioridades ido plasmando algunos aspectos17. Este es uno de los asuntos referidos al rol (y transformación) del y, por tanto, se podría atenderlas de mejor manera. Ello significa una estructuración del Estado encauzada Estado que conlleva más controversia y que no siempre se toca en conjunción con los otros elementos a reubicar sus atribuciones en atención a los objetivos señalados de calidad y eficacia en el servicio, mencionados, como valdría la pena hacerlo para desarrollar una reflexión cuidadosa. De cualquier equidad y eficiencia, y a definir cuáles debe desempeñar el gobierno nacional y cuáles corresponden a manera, la discusión de este tema debe enfocarse en todos sus aristas y considerar los asuntos de las instancias subnacionales. Es decir, un reordenamiento del Estado que involucra cómo gestionarlo y, fondo en relación con el sentido y la calidad del trabajo que realiza el Estado. por tanto, su modelo de gestión. A su vez, ello requiere dotar de recursos y capacidades técnicas a las instancias subnacionales para poder cumplir con las nuevas responsabilidades que se van adquiriendo. “Ahora bien –como observan Ugarte y Oliva–, no se trata de limitar el papel del Estado a un rol Dicho de otra manera, en la descentralización también juegan un rol importante los sistemas meramente expectante, sino de encontrar modelos en los que puedan articularse de la mejor manera administrativos que son transversales a todo el Estado y que incluyen algunos de los temas principales Ibíd., p. 4. que se tocan en las guías (presupuesto, planeamiento, inversión pública, compras, control, empleo). Al Prats, Joan (2001). “Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano. Marco conceptual y analítico”. En: Instituciones y igual que la delimitación de la función del Estado, la descentralización también está relacionada con el Desarrollo, No. 10, octubre. Barcelona, España. http://www.iigov.org/id/article.drt?edi=187384art=187477 proceso de modernización del Estado y lo afecta. A pesar de que el enfoque de estas guías no está en La Constitución de 1993 señala que la iniciativa privada es libre, se ejerce una economía social de mercado y el Estado actúa ninguno de estos dos procesos, estos sí afectan y se ven afectados directamente por los cambios en la principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura (artículo administración pública que forman la base de las cuatro guías temáticas y por ello es importante tenerlas 59). Desde inicios de la década pasada tuvo lugar un conjunto considerable de privatizaciones y concesiones en línea con esta presentes19. En particular, hay que tener en mente que el objetivo y características de la descentralización concepción de la función del Estado en la sociedad. Sin embargo, la percepción de la ciudadanía respecto a las privatizaciones no es buena, y el proceso prácticamente se detuvo en el año 2000. (De hecho, según datos de Apoyo S. A., la aceptación popular ha decaído paulatinamente desde inicios de la década pasada cuando alrededor del 70% aprobaba este proceso, para caer Ugarte y Oliva. Op. cit., p. 27. La referencia mencionada es a Guerra-García, Gustavo (1999). La reforma del Estado: Pautas para a un nivel de aprobación de solo el 25% en el 2000. Parte de esta tendencia se debe a la creencia de que las privatizaciones reestructurar el Poder Ejecutivo. Lima: Agenda Perú. causan un aumento en el desempleo y que los recursos captados han sido dudosamente utilizados). De alguna manera esta Tanto en la descentralización como en la delimitación de la función del Estado, estamos tocando procesos que aún están mala percepción se extiende a las concesiones, aunque por ello en este ámbito se ha incluido un trabajo para comunicar a en curso, acaso la descentralización con mayor consenso entre ambos. En lo que concierne a la descentralización, aún se sigue la ciudadanía las ventajas de las mismas. Otra modalidad que se viene desarrollando es la promoción de las denominadas avanzando en el proceso de transferencia de competencias y quedan importantes normas que aún no han sido aprobadas asociaciones público-privadas, que son un modelo de concesión pública cofinanciada. como la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (en especial en lo que se refiere a las competencias compartidas). 20 21 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 13. GUÍA CERO Rutas y rumbos de la modernización del Estado del Estado peruano van a estar definidos, en primera instancia, por el tipo y racionalidad de gestión } En contraste, el modelo eficientista pone énfasis en la aplicación de las técnicas gerenciales y en estatal que la modernización vaya estableciendo. la capacidad de transformar recursos en resultados sin consideración de cuestiones políticas. El riesgo de este modelo lo representa un reduccionismo en la comprensión de lo público; En modelos de gestión, mientras que en el Perú y muchas otras partes ha primado un formalismo burocrático en la administración, lo que el nuevo pensamiento en gestión pública plantea es una } El modelo contractualista se centra en la utilización de contratos, en lugar de jerarquías, como gerencia dirigida hacia y en función de resultados. El paradigma de la NGP supone un marco general mecanismo de coordinación y en la introducción de autonomía de gestión y competencia entre de orientación de la organización y gerencia del Estado que se contrapone al tradicional modelo de proveedores. Este modelo favorece la adaptación del Estado a realidades diversas y cambiantes, formalismo burocrático, que se agota en “la mera conformidad formal del procedimiento”: se trata pero también puede debilitar la capacidad de coordinación intersectorial y estimular la expansión de un nuevo “marco de responsabilidad basado en la exigencia de resultados”20. En contraste con en las entidades públicas; y el tradicional, en él se concibe la eficiencia entrelazada con la calidad de servicio, se subrayan los productos y resultados –y su obtención– en vez de la formalidad administrativa, los procesos en sí o } El modelo servicial está enfocado en el proceso de interrelación continua entre la administración la pura verificación de costos, así como el obtener la adhesión a normas en vez del mero control de y el administrado que lleva al aprendizaje mutuo y que a su vez permite el control ciudadano. Si su aplicación21. Bajo este mismo marco pueden tener lugar una variedad de modelos de gestión, así bien teóricamente puede aportar flexibilidad y adaptabilidad a entornos cambiantes, en exceso como técnicas e instrumentos, con los cuales se desplegará el contenido concreto de la nueva gestión estas pueden ser también espacios para la captura del Estado por determinados grupos de la pública. sociedad y afectar el acceso equitativo al Estado23. En realidad, sobre este modelo existe más 2 retórica que experiencia concreta. Los modelos de gestión22 prestan atención a la organización, en sus distintos niveles. Desde un nivel macro, se ocupan de adecuar el tamaño, jerarquías y estructuras del Estado a sus funciones de Es importante considerar estos diferentes modelos con apertura y flexibilidad; no como prescripciones manera coordinada y no superpuesta. (Es en este nivel donde se ubican las características básicas monolíticas para todo el Estado sino más bien atendiendo a la posibilidad de aplicar uno/s u otro/s de la descentralización del Estado.) Desde un nivel micro, tienen que ver con que cada entidad de acuerdo al área, contexto y problemas a abordar. Echebarría y Longo señalan “la necesidad de prepare planes estratégicos en función de resultados esperados, incluyendo sus respectivas metas leer los modelos desde un enfoque contingente, en el sentido de que sus propuestas pueden estar cuantificables y verificables, recursos disponibles y sistemas de monitoreo y evaluación. Como se ha más o menos justificadas en función del tipo de servicios que se presten (ver el aporte de Mintzberg mencionado, el modelo específico de gestión que se emplee definirá cómo se haga esto en cada [1994]24 al respecto). Los procesos burocráticos reglados y masivos en un entorno estable pueden nivel, e imprimirá –como plantea Echebarría (2000)– un cierto conjunto de valores e ideas que van beneficiarse mucho del modelo eficientista; los sectores de prestación de servicios que se dividen en a tener efectos determinantes en el servicio civil, las estructuras administrativas, los procedimientos diferentes centros, como la educación y la sanidad, pueden ganar en eficacia y eficiencia con la visión decisionales y las relaciones con los ciudadanos. Así, Echebarría (2000) identifica cuatro modelos de contractualista. Finalmente, los llamados servicios personales requieren esquemas relacionales que gestión que generalmente también orientan los esfuerzos de reforma del Estado: difícilmente se pueden resolver adecuadamente sin algunas de las propuestas del modelo servicial”25. } El modelo garantista es un modelo tradicional, no gerencial, que tiene una racionalidad jurídico- ü ¿Qué buscar en los modelos de gestión? garantista; busca “la aplicación objetiva y uniforme del ordenamiento jurídico” como una forma de garantizar los derechos y libertades políticas y económicas al restringir los espacios de decisión del La conveniencia y aptitud de los modelos de gestión se relaciona, según recalcan los expertos, con el aparato público para evitar el uso arbitrario del poder del Estado. En tanto no incorpora criterios de espacio y las condiciones para que se los aplique. Pero la nueva gestión pública encierra una serie de racionalidad económica, puede terminar privilegiando el formalismo en desmedro de la eficiencia; principios de orientación (y aplicación) general, como se ha visto, que resultan fundamentales para poner en práctica este paradigma, cualquiera que sea la forma especifica que se adopte. Entre ellos, cabe hacer énfasis en la ya mencionada gestión por resultados. 0 Echebarría, Koldo y Francisco Longo Martínez (2000). La nueva gestión pública en la reforma del núcleo estratégico del gobierno: experiencias latinoamericanas, p. 8 (versión en español). http://www.iadb.org/sds/doc/sgc-estudioCLAD.pdf Publicado en Peter Precisamente, como refieren Ugarte y Oliva26 “uno de los principios clave de la nueva gerencia pública Spink, Francisco Longo, Koldo Echebarría y Carlos Stark (2001). Nueva Gestión Pública y regulación en América Latina. Balances y desafíos. Caracas: CLAD. es la consecución de una gestión orientada a los resultados, en la que se evalúan y se financian los Echebarría, Koldo y Xavier Mendoza (2001). La especifidad de la gestión pública: el concepto de “management público”, p. 24 (versión en español). La referencia es a Barzelay, Michael (1992). Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in De hecho, tal tipo de captura es uno de los problemas reconocidos en los diferentes ensayos de presupuesto participativo, Government. University of California Press. http://www.iadb.org/sds/doc/sgc-koldo2-S.pdf (Traducido al español como capítulo por ejemplo. 1 de Losada i Madorrán, Carlos (ed.) (1999). ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la administración aplicadas a la administración del Estado. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo, pp. 15-46). Mintzberg, Henry (1996). Managing government, governing management. En Harvard Business Review. Mintzberg, Henry (1994). The fall and rise of strategic planning. En Harvard Business Review. Adaptado de Ugarte y Oliva, Op. cit., pp. 11-13, quienes basan su texto en: Echebarría, Koldo (2000). “Reivindicación de la Reforma Administrativa: Significado y modelos conceptuales”. En: V Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y Echebarría y Longo. Op. cit., p. 13. de la administración pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. http://www.iadb.org/sds/doc/sgc-koldo1-S.pdf Ugarte y Oliva. Op. cit., p. 4. 22 23 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 14. GUÍA CERO Rutas y rumbos de la modernización del Estado resultados (outcomes) y no únicamente los insumos (inputs).” La gestión orientada a resultados busca Las fortalezas o los aspectos positivos que puede generar una gestión orientada a resultados cambiar el enfoque tradicional de la administración pública centrada en los insumos, hacia la evaluación, constituyen también, de cierta manera, obstáculos para su implementación. El tránsito a partir de financiamiento y recompensa de los resultados. Es decir, se fijan metas, se mide el rendimiento (tanto un paradigma anterior implica dificultades, rigideces o resistencias tanto políticas como técnicas y de las entidades públicas como de los empleados) y se premia o penaliza de acuerdo a este. Por lo tanto, organizacionales, y en cada caso de múltiples formas. La complejidad en su implementación radica “el gobierno se concentra principalmente en alcanzar las metas del sector público y no solamente en en que cualquier cambio de este tipo, que implica nuevos procesos, cambios culturales (referidos al controlar los recursos gastados para realizar esa labor”27. ambiente y estilos laborales), adaptación a nuevos sistemas y en general una mayor apertura, generará resistencias. Además, a pesar de su carácter más bien técnico, el proceso requiere un fuerte respaldo Ahora bien, ir del principio a la práctica no es una operación simple: hay una variedad de sistemas en político y un liderazgo decidido. La estructura pública en sí genera dificultades para el cambio debido que el principio se puede cristalizar, hay una serie de niveles y ámbitos a los que aplicársele, y hay una a los problemas inherentes a la provisión de servicios públicos por parte de la burocracia, que tienen variedad de condiciones y problemas adicionales que atender para pasar a instituir el principio a partir que ver con el efecto de pérdida de una cierta capacidad de dirección y control en el proceso y, por de un sistema anterior. ello, de eficiencia, y que la literatura técnica denomina “ineficiencia X” o “pérdidas de agencia”. Entre ellas, vale la pena resaltar las siguientes: Para empezar28, cabe preguntarse qué tipo de resultados se desea medir, lo cual genera ya complejidades mayores. En este sentido, es posible definir por lo menos tres niveles analíticos diferentes29: } La dificultad para medir los productos y, por ende también, para medir el desempeño de los funcionarios y las agencias públicas, junto con la asimetría de información al interior de las entidades y entre estas y el ciudadano; 2 } Nivel macro, en el que los resultados están conectados a las grandes políticas públicas que, por lo general, se resumen en los planes nacionales de desarrollo de cada gobierno; } La falta de competencia entre agencias, por ser en su mayoría servicios monopólicos; y } Nivel meso, espacio que considera el desempeño de las organizaciones y programas públicos } La inflexibilidad de los controles ex ante y, especialmente, de los sistemas de carrera pública. y donde generalmente los resultados se refieren a la función gerencial del planeamiento estratégico; y u } Nivel micro, relacionado con la gestión de los recursos humanos con resultados relacionados con el desempeño de los empleados públicos. Caminos ensayados hacia la gestión por resultados Un sistema integrado orientado a la gestión por resultados tendría que considerar la incorporación e interrelación de estos tres niveles de evaluación. Siendo la gestión por resultados un proceso complejo en sí Como modelo para regir la administración estatal, la gestión por resultados incluye, entre otras, mismo y en su implantación, vale la pena hacer referencia a los las áreas críticas de presupuesto (presupuesto por resultados), planeamiento y sistema de empleo caminos que han ensayado diversos países. Se puede distinguir público (el empleado como responsable de la implementación de acciones estatales y como sujeto entre tres enfoques: el centralista, el presupuestario y el enfoque de la evaluación del rendimiento). Pero, como se expresa en los lineamientos de la NGP, el énfasis en no integrado. El enfoque centralista asume un plan global de resultados también atañe directamente al tema de control, debido a que impone una lógica distinta al gestión estratégica, que enfatiza la evaluación, abarca todos los carácter formalista y procedimental que predomina tanto en las compras estatales como en el Sistema niveles de resultados y se dirige desde un programa al más alto Nacional de Control. Asimismo, al priorizar al ciudadano como eje de la acción estatal, se promueven nivel. El enfoque presupuestario parte de su aplicación en el también la simplificación administrativa y el buen trato a la ciudadanía. Finalmente, al hacer explícitas las proceso del presupuesto (nivel meso), lo que incentiva cambios metas del gobierno y generar mayores requerimientos de información (para evaluar el cumplimiento positivos progresivos en las entidades públicas. El enfoque de metas y el rendimiento de instituciones y trabajadores), reduce la discrecionalidad en la toma de no integrado busca mejorar la gestión de agencias específicas decisiones y aumenta la transparencia y rendición de cuentas al interior del gobierno. Disminuye así, (las llamadas “islas de eficiencia”) implantando en ellas, también, las condiciones propicias a la corrupción. aisladamente, la gerencia por resultados a niveles meso y micro. Las condiciones y la oportunidad que se enfrenten resultan fundamentales para el tipo de enfoque que se tome en el Ibíd. esfuerzo de adoptar la gestión por resultados. Párrafo adaptado de Ugarte y Oliva. Op. cit., p.5. Cunill N. y Sonia Ospina (2003). Evaluación de resultados para una gestión pública moderna y democrática. CLAD. 24 2 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 15. GUÍA CERO Rutas y rumbos de la modernización del Estado ü La gestión en el Estado peruano actual Sin embargo, como señalan Ugarte y Oliva, ”por otro lado, se ha avanzado con el planeamiento estratégico mediante la elaboración de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM), A nivel macro, la gestión y organización de nuestro Estado no tienen una racionalidad uniforme donde cada sector hace explícita su visión, misión y actividades a desarrollar en un marco multianual ni un modelo único; no cuentan con un sustento explícito. Ello tiene que ver con el predominio de que permite incorporar una visión de mediano plazo y no solo la inmediatista. Si bien este es un una gestión de tipo formalista-burocrática que coexiste con aspectos y parcelas (acciones, programas, esfuerzo loable, no se ha realizado una evaluación sistemática de la calidad ni de la utilidad de los entidades) de gestión alineados o afines a la nueva gerencia pública; y se liga a esfuerzos pasados y PESEM como herramienta para mejorar la prestación de los servicios públicos y en muchos casos presentes de cambio. Por otro lado, en buena parte los cambios en el Estado se realizan mediante la se trata simplemente de un trámite más que cumple la entidad”33. Asimismo, a partir del presente acumulación sucesiva de normas que no se compatibilizan o no se delimitan bien. año la ley de presupuesto del año 2007 incluye (Capítulo V) la implementación del presupuesto por resultados. El MEF ya se encuentra abocado a este proceso pero es aún incipiente. Así, la superposición de lógicas se expresa tanto en la división de trabajo entre sectores, entidades y niveles de gobierno dentro del Estado como en los instrumentos de organización y administración de El Estado peruano, además, ha venido desarrollando desde la década pasada un conjunto de iniciativas funciones del conjunto de entidades del sector público. para emplear herramientas de control de la gestión –en línea con la gestión por resultados– en ámbitos particulares. Se trata básicamente de los llamados acuerdos de gestión y convenios de administración En cuanto a la división de trabajo, no hay una definición clara de competencias y funciones entre las por resultados que son contratos suscritos con entidades externas en función del compromiso de estructuras estatales (tanto horizontales –sectores– como verticales –niveles gubernamentales–). Esto estas de cumplir un conjunto definido de resultados. Otro importante esfuerzo a resaltar, junto con 2 significa duplicación, vacíos o deficiencias en los servicios; conflictos entre entidades; consecuente el desarrollo del sistema de presupuesto por resultados que viene impulsando progresivamente el sobregasto y desperdicio de recursos; y, por otro lado, extremadas debilidades en cuanto a MEF, es la implementación del Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público (SSEGP) que responsabilización e imposibilidad de monitorear el resultado que el ciudadano recibe. En lo referido “consiste en la formulación y definición de Indicadores de Desempeño que permitan medir y evaluar a funciones, “los reglamentos de organización y funciones (ROF) de las entidades públicas en muchos la calidad de la gestión del sector público peruano”34. casos no están actualizados. No existe una comparación transversal (ni una forma regular o sistémica para hacerla) para verificar que las funciones no se duplican o superponen innecesariamente. La delimitación Los diversos esfuerzos de aplicar en el país instrumentos de gestión mediante el tipo de contratos de funciones es incluso más necesaria al considerar la profundización de la descentralización que se aludido se han encontrado con problemas que se refieren a condiciones técnicas y políticas, a la falta está llevando a cabo, toda vez que se requiere no solo una clara definición de competencias sino de información sobre gestión, al mal estado del sistema de empleo público y a la imperante “cultura además un traspaso o generación de recursos acorde a ella”30. de control”, entre otros. Aunque comúnmente se piense que lo principal de la reforma o modernización del Estado es cuántos iii. Sistemas administrativos ministerios debe haber o que para resolver un problema importante la solución es crear un ministerio o agencia estatal, esta perspectiva es errada. “La creación, fusión o eliminación de entidades públicas El tercero de los procesos estatales (junto con la función del Estado y los modelos de gestión) que es debería ser el resultado de un análisis de las funciones y capacidades para prestar los servicios El tema esencial para la modernización del Estado está referido a los sistemas administrativos transversales y de fondo es que cualquier entidad debe tener muy claras su función y prioridades, así como contar de apoyo35. con recursos humanos y de capital adecuados”31. Estos “son macroprocesos –es decir procesos que articulan a todo el Estado– diseñados para realizar En el ámbito micro, el predominio de un enfoque formalista burocrático significa que la gestión se ciertas labores de rutina de las instituciones o para servir de mecanismos de articulación de las activi- ocupa básicamente de procesos y no de resultados, con lo cual se busca la conformidad formal con dades de las organizaciones públicas, para lo cual cuentan con su marco legal propio. Se trata de reglas las normas. Las metas se plantean en términos de esa conformidad, de modo que su logro consiste generales de funcionamiento u operación que todas las entidades públicas deben seguir36. Los sistemas en la verificación de la misma –en completa independencia de qué y cómo sean los resultados que son también mecanismos de control ex ante; es decir, procesos en los que se intenta inducir, controlar o el proceso rindió–. Por ejemplo, “se puede saber con precisión y actualidad en qué se están gastando prevenir determinados comportamientos en quienes trabajan y toman decisiones en el Estado”37. los recursos públicos, pero poco se sabe sobre la eficiencia con que se proveen los bienes y servicios y mucho menos sobre los resultados atribuibles a esos recursos”32. Ibíd. Chanamé, César (2005). Informe de consultoría. Lima: Dirección Nacional de Presupuesto Público. Ministerio de Economía y Finanzas, p. 30. “Los sistemas administrativos deben ser diferenciados de otros sistemas funcionales del Estado como por ejemplo el Sistema 0 Ugarte y Oliva. Op. cit., pp. 11-12. de Defensa Civil.” Ugarte y Oliva, Op. cit., p. 14, nota 18. Ibíd. A diferencia de los sistemas funcionales del Estado aludidos en la nota anterior. Ibíd. Ugarte y Oliva. Op. cit., p. 14. 2 2 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 16. GUÍA CERO Rutas y rumbos de la modernización del Estado Si bien la normativa peruana actual no define explícitamente los sistemas administrativos38, el proyecto democracia afianzada y un enfoque sólido a favor de un completo Estado de Derecho y en contra de de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) presentado recientemente al Congreso (PL 00966/2006-PE, la corrupción. presentado el 8 de febrero de 2007) sí enumera un listado específico. Así, los sistemas administrativos constituyen “normas que afectan la gestión administrativa de las entidades e inciden principalmente De este modo, se llama la atención sobre los siguientes sistemas y herramientas de gestión que en los actos de administración de estas”, que establecen un “ente rector o cabeza de sistema” con se desarrollarán en detalle en volúmenes específicos de esta colección de guías (y que aparecen “capacidad para normar e interpretar sobre los alcances y operatividad de este” y “cuyas disposiciones resaltados en la lista precedente). Son los sistemas de: presupuesto; inversión pública; contrataciones son de obligatorio cumplimiento”39. Los sistemas administrativos consignados en el proyecto LOPE son y adquisiciones; planeamiento; control; y empleo público. Asimismo, se enfocará una dimensión los siguientes40 (aparecen resaltados en negrita los que serán abordados en las guías temáticas): relacionada con este ámbito aunque no constituye un sistema en sí; es la dimensión de la atención orientada al ciudadano y uno de los puntos que se resaltará y desarrollará es la simplificación } Gestión de los recursos humanos; administrativa. } Contrataciones y adquisiciones; } Presupuesto público; Una reflexión amplia e informada es esencial para que los procesos de cambio institucional deseados } Tesorería; marchen bien y congreguen respaldo. En momentos en que la propia dirección y diseño de los } Endeudamiento público; mecanismos está en definición son tanto más importantes dicha reflexión, una discusión seria y una } Contabilidad; difusión amplia. En palabras de los consultores Ugarte y Oliva, el “éxito de estos instrumentos no solo 2 } Inversión pública; depende de su diseño adecuado a los intereses del Estado y sus ciudadanos, sino también del manejo correcto por parte de los funcionarios públicos y del conocimiento que tenga la población de ellos, } Planeamiento estratégico; lo cual sirve para explotar sus capacidades al máximo”42. Naturalmente, este diseño y empleo de los } Defensa judicial del Estado; y instrumentos están asentados en el modelo de gestión ya abordado y que se tratará nuevamente en } Control. el paquete de materiales. Las características de transversalidad y obligatoriedad de los sistemas administrativos de por sí resaltan Un plano adicional que se atenderá es el relativo a la regulación de la ética pública, que no conforma un lo determinante que son en el ordenamiento y funcionamiento del Estado y su rendimiento de sistema administrativo como tal, pero que engloba herramientas de lineamiento y gestión relevantes resultados. Por ello dicen Ugarte y Oliva que la “eficiencia y efectividad con que se manejan estas (y para el aparato estatal y Poder Ejecutivo en su conjunto. Los repetidos ensayos de crear y recrear un otras) herramientas tienen una relación directa con la consecución de los objetivos del Estado”41. Y por sistema o agencia nacional anticorrupción contienen, en teoría, la idea de un de sistema transversal; eso aquí, en consonancia con estos autores, se los identifica como uno de los procesos centrales para pero por las características, funciones y enfoques asumidos esta idea resulta inviable y ofrece poco el éxito de la modernización de nuestro Estado. potencial de eficacia. Asimismo, en el ánimo de contribuir a ese éxito, Transparencia ha enfocado un conjunto dentro de Como se ha dicho anteriormente, lo que impulsa Transparencia en términos de esfuerzos contra la esa gama de sistemas administrativos, reconociendo en ellos un rol particularmente medular –y corrupción es un enfoque integral y transversal de construcción institucional, necesariamente ligado a catalizador– para el impulso, rumbo adecuado y avance de los procesos de reforma de la administración la reforma y modernización del Estado, al margen de que se constituya o no un órgano anticorrupción, estatal. Tal éxito posibilitará consolidar la capacidad del país de brindar desarrollo para todos, con una pues lo importante es que dicho enfoque se asimile en la operación del Estado y atraviese su organicidad, normativa y funcionamiento. Adicionalmente, es importante contar con herramientas ”Diferentes normas a través de los años han reconocido indirectamente diferentes sistemas administrativos. Aquí algunos específicas (quizás con lineamientos generales obligatorios y detalles concretos adecuados a cada ejemplo: i) el Decreto Ley 21512 de 1976 señala como tales a los sistemas de Personal, Abastecimiento, Racionalización, Estadística, ámbito) para normar la ética pública de modo que, primero, quede definido claramente lo correcto, Presupuesto, Tesorería y Contabilidad; ii) la Ley de Presupuesto de 1986, refiriéndose a la creación de ciertas instituciones del lícito y aceptable versus lo que no lo es; y que, además, se induzcan comportamientos de adhesión y Estado, hace mención a los sistemas administrativos de Contabilidad y Tesorería, Presupuesto, Personal, Abastecimientos se disuada el incumplimiento, con una lógica de responsabilización y mérito –a través, por ejemplo, y Servicios Auxiliares, Trámite Documentario, Planificación, Racionalización, Control y Estadística; iii) el Reglamento de Organización y Funciones del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) de 1984 señala como sistemas a cargo de este de la aplicación efectiva de reconocimientos, sanciones, etc.–. Estos temas se tratarán más adelante y a Abastecimiento, Capacitación, Personal y Racionalización; iv) la RES 738-98-PCM, que nombra a una comisión encargada de serán objeto de un volumen de este paquete. n coordinar los aspectos informáticos de los sistemas administrativos, reconoce como tales a Planillas, Abastecimiento, Control Patrimonial, y Adquisiciones y Contrataciones; y, v) la Resolución Ministerial 438-2002-EF.10 reconoce como sistemas a cargo del MEF a la Programación Estratégica Multianual (Planeamiento), Inversión Pública, Gestión Presupuestaria, Tesorería Pública, Endeudamiento Público, Contabilidad, y Bienes Nacionales.” Ugarte y Oliva. Op. cit., p. 14, nota 19. Ugarte y Oliva. Op. cit., p. 14. 0 Ibíd., pp. 15-20. I bíd., p. 20. Ibíd. 2 2 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 17. GUÍA CERO 3 ii. Hay repetición o lagunas de función y descoordinación de acción y decisión entre entidades. En el aparato estatal también se hace sentir la ausencia de una racionalidad clara en la finalidad de Agenda la gestión y un hiperformalismo en sus procesos. Distintos sectores u órganos estatales brindan servicios que son total o parcialmente iguales entre sí, sin poder tenerse información sobre la por la integridad institucional cantidad y calidad del servicio que llega al ciudadano o de las brechas dejadas en su cobertura. A la vez, hay servicios que dependen de varios sectores, pero frecuentemente sin que haya claridad en la división de responsabilidades o sobre a quién corresponde la dirección del conjunto; En las páginas iniciales se plantearon cuatro grandes áreas que son las que Transparencia quiere subrayar iii. El paradigma y sistemas de gestión centrados en lo formal hacen opaca la dimensión de como clave en la construcción de un Estado cuya gestión cumpla bien con el ciudadano. Estos son resultados. Al estar enfocada la gestión en la norma y el procedimiento, lo que se privilegia es los temas que también considera Transparencia como cruciales para incorporar en tal construcción la verificación del cumplimiento de ambos y la función en sí, no de sus resultados. Al mismo la dimensión de integridad institucional y que conforman, así, puntales para que el país asimile una tiempo, no hay cómo medir resultados, ni de la gestión, ni de los procesos, ni del desempeño de estrategia nacional de integridad. Son cuatro aspectos cruciales para avanzar y sostener el proceso de los servidores públicos, ni de la calidad del servicio prestado; modernización de la administración pública, que se detallan a continuación: iv. El modelo de presupuesto programático se centra en la verificación de lo gastado sin recoger } La ética y regulación del uso y/o abuso de poder; costos de los productos. Por otro lado y abonando al mismo efecto, la orientación del sistema al } La racionalización de la administración pública y su eficiencia en el servicio al ciudadano; control y a la norma formal se replica en el manejo presupuestario (y todos los sistemas conexos } La regulación del empleo público; y de contabilidad, tesoro, etc.), que corresponde a un modelo ”programático”. Allí el objeto que se } El control desde el Estado. controla son los insumos (costo y gasto ejecutado) y no los productos o resultados (el servicio o la satisfacción de la necesidad/demanda); En las páginas precedentes se han desarrollado, en mayor o menor detalle, puntos correspondientes a las tres últimas áreas cuando hemos enfocado los aspectos de modelos de gestión y sus instrumentos v. Los sistemas administrativos y herramientas solo posibilitan un ordenamiento y seguimiento subsidiarios, de función pública y de las condiciones y debilidades actuales de la gestión pública. Se ha de procesos sin referencia a la calidad en la gestión, productos y recursos humanos. Tanto en hecho, en menor medida, referencia al primer tema, por lo cual será útil una breve revisión del mismo. razón del sesgo al cumplimiento de normas formales como de las consiguientes características Lo será también dedicar algo más de atención al tema de servicio al ciudadano en su relación con la del sistema presupuestal, la gestión del aparato público no desarrolla sistemas de información eficiencia. –ni registra información– que relacione la gestión con los resultados que entrega al ciudadano. Al centrarse en el seguimiento del insumo, no comprende un sistema racional e integrado de Para entender mejor por qué esas cuatro áreas han sido seleccionadas como objeto de estas guías, costos; esto es, que registre los costos de lo provisto. De este modo, del conjunto de sistemas será ahora de utilidad presentar un panorama general de las características y problemas presentes en administrativos de la gestión pública no deriva ni se desarrolla información que permita medir, evaluar, corregir o planificar; o que permita establecer y aprovechar mecanismos de el Estado peruano con respecto a los temas tratados. responsabilización (en relación con entidades y personal) que desalienten la mala gestión como las transgresiones éticas; 3.1. ¿Qué problemas atiende la agenda? vi. Inflexibilidades del sistema de carrera y empleo públicos provocan debilidades en cuanto a capacidades y lo hacen muy impermeable a la responsabilización, rendimiento y consistencia Los principales problemas y condiciones de ordenamiento, gestión y funcionamiento del Estado se de objetivos. El empleo público opera en función a un sistema que ofrece rigidices e inflexibilidades pueden sintetizar mediante los puntos que se presentan a continuación. Ellos constituyen, también, (o en algunos casos excesiva flexibilidad y poca transparencia) en la gestión de los recursos los aspectos que la agenda planteada por Transparencia en esta colección de guías. humanos en el aparato estatal y que impide que se le pueda dar la racionalidad característica de un servicio civil –regida por criterios y mecanismos meritocráticos y de responsabilidad/ i. El rol y funciones están definidos sin precisión. La función del Estado no está definida con responsabilización–. Esos rasgos han derivado en la coexistencia de regímenes laborales, brechas precisión ni en lo conceptual ni en los hechos. De un lado, con los recursos limitados con salariales y enrevesados mecanismos de compensación. La posibilidad de lograr reformas en que cuenta, la actuación del Estado ha producido condiciones de déficit en infraestructura y la administración pública (y de avanzar en una reforma del Estado) depende de que el Estado servicios, tanto en cantidad como en calidad. Estas condiciones expresan a la vez debilidades se pueda dotar de recursos humanos que él pueda gerenciar y donde haya las capacidades y de desempeño y eficiencia en la provisión del servicio público. El Estado no llega a proveer competencias requeridas para brindar un adecuado servicio al ciudadano. Una de las guías de los servicios que debiera ni posibilita las condiciones para que la sociedad misma genere un esta colección se dedicará enteramente al tema del empleo público en vista de lo crucial que es dinamismo económico que abra o expanda el potencial de desarrollo; para construir un buen Estado; 30 31 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 18. GUÍA CERO Agenda por la integridad institucional vii. El servicio resultante del paradigma formalista conlleva una profusión de trámites, cuellos aparato transversal. Este terreno corresponde precisamente al área de regulación de la ética pública, de botella e incentivos a la informalidad y a la corrupción. La superabundancia de controles que es clave para el buen funcionamiento del Estado. Este tema se toca de forma breve a continuación ex ante, que en parte se plantean como trabas a la corrupción, genera la dilatación y desorden y es parte de uno de los volúmenes de esta colección. de los procesos que el ciudadano debe realizar al tratar con el Estado, la generación de entrampamientos administrativos y legales y, en contra de lo presumido, múltiples espacios de Es claramente deseable que el Estado, en sus entidades y trabajadores, tenga un comportamiento corrupción. Por otro lado, en relación con la regulación de la actividad empresarial, todo ello correcto y ético. Ello no solo significa que no se cometan delitos y que no haya corrupción, sino tiene redunda en que los costos de operar informalmente resulten inferiores a los de operar bajo la que ver también con que exista el respeto a normas y procedimientos. Pero también hay algo que ley43. Adicionalmente, los costos de los trámites y servicios no guardan relación con los costos se espera como parte de ese comportamiento ”correcto y ético” y que no es fácilmente definible. De para su realización o producción, debido en parte a la descoordinación de las entidades que un lado, las normas deberían definir cuál es la línea entre lo correcto y lo incorrecto, y a veces no lo comparten su provisión; y hacen o lo hacen con poca precisión. De otro lado, hay prácticas realizadas tan comúnmente y con tanta naturalidad dentro del Estado que, estando del lado de lo incorrecto y hasta del delito, no son viii. La gestión pública se desarrolla sin referencia al ciudadano y con una débil responsabilización. vistas como tales ni por los servidores que las ejecutan ni por los ciudadanos que las miran ocurrir Las características e implicancias del paradigma de gestión pública y sus instrumentos operativos o, incluso, que participan en ellas. Tal es el caso, por ejemplo, de llevar a ocupar puestos al Estado se traducen en que, sin atender a resultados y productos, ella no guarda referencia con el a parientes, o a correligionarios del partido de gobierno; de que gracias a la vara dejen a alguien ciudadano. No contiene mecanismos de asignación clara de funciones y responsabilidades, ”saltarse” pasos o requisitos en un trámite o proceso; de llevarse a casa útiles de la propia oficina que de registro y seguimiento de productos y metas, ni de corrección o sanción. Le es ajena la son en realidad propiedad del Estado; o de que, simplemente, quien atiende a un ciudadano lo trate evaluación y la responsabilización. No obstante avances hacia ello, como observan Ugarte y agresiva o despectivamente, en función de la propia posición de poder en que se sitúa. Este último Oliva, todavía no hay una cultura de rendición de cuentas, transparencia y evaluación, ni una ejemplo alude a una conducta contrapuesta a lo que debería ser natural para el ciudadano esperar práctica consistente de ella en el Estado. Imperan condiciones adversas a sistemas de medición del servidor público, que sería un trato bueno y cortés, pero que en los hechos se encuentra casi de y cumplimiento de metas, evaluación, responsabilización, planeamiento, incentivos, debilidades milagro; y más milagro aún sería encontrar que un perpetrador de tal acción reciba algún tipo de de coordinación, etc. amonestación o sanción. No obstante, ese trato amable y solícito es lo que el servidor público le debe al ciudadano. Es el comportamiento que corresponde a un Estado con un espíritu de servicio público 3.2. Otros puntos de agenda y a un ordenamiento de los recursos humanos del Estado moldeado como servicio civil. Muchas veces, las normas no establecen con claridad suficiente la línea de división correcto-incorrecto o lícito-ilícito. Otras, cuando sí están claras en el papel, no las conoce el propio servidor y, con frecuencia, i. Ética pública y conflictos de poder 3 tampoco el ciudadano usuario. Estas circunstancias expresan también que es importante tener mucha claridad en la definición de normas, funciones y procedimientos, ya que estos garantizan la posibilidad Se ha dicho ya que el enfoque empleado y promovido aquí es uno de construcción institucional misma de cumplir y la responsabilización. de la ética pública. Este implica el establecimiento o remodelación de instituciones y mecanismos institucionales (coherentes entre sí) que, por sus características, ofrezcan garantías de responsabilización En el Perú, los patrones de gestión en el Estado generan poca base de responsabilización, como (accountability) así como incentivos que, por un lado, induzcan comportamientos de adhesión a las se ha dicho, y por ello, la sanción y corrección no tienen viabilidad real. Desde otra perspectiva, lo reglas y acordes con el Estado de Derecho y que, por el otro, hagan costosos tanto la corrupción aparentemente paradójico resulta lógico: ello es debido a que la adición y acumulación constante como los comportamientos discrepantes de aquellos. Este enfoque atraviesa absolutamente todo lo de normativa (y controles ex-ante), en conjunción con la descoordinación interinstitucional y la planteado como condiciones de una gestión pública de calidad, de modo que se orienta a los mismos superposición de funciones y competencias, produce confusión, contradicción y desorden en el propósitos de eficiencia, equidad, eficacia, etc. En otras palabras, institucionalizar la integridad en el contenido de las disposiciones legales o procedimentales. Estado pasa por lograr principios, sistemas e instrumentos auxiliares de gestión con las cualidades propugnadas al discutir esos temas. Se ha observado previamente que en el sector público, lo mismo que en la sociedad, se carece de una cultura de responsabilización y transparencia. Ello está emparentado con el tipo de enfoque No obstante, hay una serie de aspectos que no están abordados por ningún sistema, a los que se contralor de la gestión estatal. Pero hay otra ”cultura” que juega aquí. Es la concepción del Estado –del les asocia una variedad de herramientas que, por tanto, tampoco está organizada bajo un sistema o poder– como patrimonio del gobernante o de su operador; que no corresponde a lo que la sociedad considera como lo que ”debe ser” el Estado pero que es la vivencia más común de lo que es. Esta cultura La informalidad es un fenómeno muy amplio y con múltiples dimensiones, donde está comprendido el intrincado juego patrimonialista del Estado es contraria al principio democrático de que el poder es del ciudadano y entre factores estructurales de orden económico, social y político. Así, si bien la sola simplificación administrativa no da solución de que el poder del gobierno, y el del Estado, emanan de aquél. Así, es una cultura contraria a la a la informalidad, tiene una repercusión significativa en este sentido –además de apuntar a la calidad y eficiencia en el servicio al que el ciudadano de por sí tiene derecho–. responsabilización como pauta democrática esencial. Y es en el influjo que todavía tiene esta cultura 32 33 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 19. GUÍA CERO Agenda por la integridad institucional donde se anidan los hábitos y prácticas de arbitrariedad e incumplimiento que constituyen la falta de Hay ciertos instrumentos que abordan algunos de estos aspectos al mismo tiempo, sea de modo ética, la transgresión procedimental y la corrupción. Son, en general, diferentes formas y grados del exhortativo o compulsivo, tomando la forma de Códigos de Ética. abuso de poder. Es importante que todo este cuerpo de normas y mecanismos institucionales contenga sanciones La corrupción, en su definición más precisa y con mayor ascendiente hoy, implica el mal uso del creíbles que estén sustentadas en una capacidad real de aplicarlas. De otro modo, son letra muerta. En poder a cambio de beneficios propios o de terceros. En comparación con transgresiones éticas o el Perú tenemos un buen número de instrumentos como los mencionados; pero muchos adolecen procedimentales menores, la corrupción constituye delito mientras que estas (por lo general) no –a justamente de ese problema: no hay sanciones o no hay cómo aplicarlas (el costo de ser corrupto es menos que contravengan la ley, por supuesto– o se distingue de ellas en tanto que media un beneficio bajo). Ello nos lleva otra vez a la necesidad de reformas en el Estado para fortalecer su capacidad de (para el perpetrador o terceros favorecidos por este). Pero se puede decir que, en términos prácticos, gestión y de impacto y, con ello, su autoridad. En la guía respectiva se tratarán todos estos temas con hay una línea continua entre las trangresiones no delictivas y la corrupción, pues la abundancia y mayor profundidad. descontrol de las primeras funciona como incentivo para la segunda. La incidencia de la corrupción –y de las trangresiones sin sanción ni corrección en general– necesariamente engendra ineficacia, Un elemento que vale la pena señalar en este contexto es el tema de los órganos anticorrupción ineficiencias e incapacidad de gerencia y de ejercer autoridad. Ello ocurre además de que se esquiva la como un mecanismo posible para abordar la clase de problemas esbozada en esta sección. Como ya responsabilización y se actúa a espaldas, si no en contra, de la ciudadanía –la finalidad real y legítima lo hemos sostenido, esos problemas no pueden ser abordados eficazmente solo mediante un órgano de la función estatal–. De ahí que atacarlas esté estrechamente ligado a la reforma del Estado y, anticorrupción –como se ha mencionado, afectan también el funcionamiento administrativo del particularmente, de la administración pública y su aparato de gestión. Estado–; inversamente, para ser ”anticorrupción”, un órgano tal tendría que ocuparse también de otros problemas. El Perú ha tenido reiterados esfuerzos para contar con una agencia anticorrupción, que no No obstante, como se ha mencionado, hay herramientas adicionales dirigidas a lidiar con aspectos han sido exitosos y se han desplomado o desvirtuado en el camino. En la práctica, por lo general se que los sistemas administrativos no tocan directamente y que se relacionan con el uso del poder. les ha impreso un enfoque sesgado a lo judicial –demasiado limitado– y han operado muy desligados El que ejerce una función pública –desde el tope de la escalera jerárquica hasta el más bajo de los de los procesos de reforma del Estado. Es por ello que, en nuestra perspectiva, no han podido cuajar niveles– está en una posición de poder; hacer su trabajo necesariamente traerá consigo situaciones en ni tener resultados. que sus intereses personales no concuerdan con los objetivos de la acción estatal o, inversamente, en que apegarse a esos objetivos significa ignorar el provecho personal que podría sacarse de la situación. Un ejemplo claro es un funcionario cuya familia tiene un negocio privado en un rubro en el cual ii. Servicio al ciudadano va a haber una contratación estatal con la que dicho funcionario está de algún modo relacionado: hay información privilegiada, hay capacidad de influencia sobre el proceso o de sabotaje a otros Esta es un área que atraviesa todas las otras y por ello se ha tocado repetidas veces al tratar las demás. 3 candidatos, etc. Es la ilustración de una situación en la que hay conflicto de interés. Aprovecharse del A modo de consolidación de lo expuesto dispersamente, los temas aquí implicados son, en el nivel poder en interés propio sería posible, pero no es lícito ni legítimo y esto lo deben establecer la ley y el fundamental, los de la ciudadanía como fuente del poder público, la responsabilización que ello procedimiento. Así, son estos últimos los que deben definir y reglar el uso del poder y el ejercicio de conlleva y la orientación del Estado al ciudadano como esencia y fin de su función. De esta base la función pública, señalando con qué línea –o condiciones o criterios– se separa el buen uso del mal surgen los aspectos gerenciales y administrativos como la eficiencia en el gasto y la gestión; la eficacia uso o abuso. y calidad en los resultados; la equidad de la acción y servicio estatales; la necesidad de control y evaluación dirigidos a los resultados que llegan al ciudadano; la importancia de los mecanismos de Este tipo de deslinde debe ser atendido en la normativa y reglamentación de la función pública y de responsabilización, transparencia, información y rendición de cuentas en los planos tanto horizontal las entidades estatales. Pero es posible o, en algunos casos, necesario contar con normativa u otros (en el Estado) como vertical (hacia el ciudadano); el uso adecuado del poder en servicio del ciudadano mecanismos específicamente dirigidos a regular estos aspectos de conflictos de interés y de buen uso y del interés público, incluyendo el buen trato al usuario del Estado; etc. del poder. Ejemplos de este tipo son la siguiente variedad de instrumentos: Al abordar de modo separado el aspecto de servicio al ciudadano, lo que conviene recalcar, en el } Reglamentaciones de lo que es buen uso de recursos públicos; plano concreto y práctico, es la relación que guarda este servicio con la eficiencia, eficacia y equidad. } Disposiciones sobre neutralidad en la acción estatal; En el ámbito del trato del ciudadano con el Estado, se pone en evidencia la importancia de revertir la } Normativa referida a la gestión de intereses y la regulación de conflictos de interés; aludida cultura patrimonialista del Estado por la que quienes trabajan en entidades públicas atienden } Establecimiento de prohibiciones e incompatibilidades al desempeñar ocupaciones públicas; al ciudadano y le proveen de los servicios estatales como si fuera una dádiva o favor. Es decir, actuando } Prohibiciones de nepotismo y clientelismo; sin respetar al ciudadano. Revertir esta situación y cultura significaría incorporar el respeto al ciudadano } Exigencias legales de transparencia financiera o de gestión; como parte sustantiva y adjetiva, como contenido y forma, de la atención que en la práctica se le } Obligatoriedad de declaraciones juradas de patrimonio e ingresos; y brinda, en sus tratos y trámites con cualquier entidad estatal. } Reglamentación del trato debido al ciudadano. 34 3 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 20. GUÍA CERO Una dimensión importante en este sentido es la mejora de la calidad de la atención. En conjunción con otras reformas institucionales y administrativas más complejas, ya tratadas, otros esfuerzos en 4 A modo de cierre esta dirección son algunas formas de desregulación, la simplificación administrativa y las mejoras cualitativas de los procesos de atención al ciudadano (eficiencia, trato, resultados). Ya se ha hecho alusión a los dos primeros rubros; en cuanto al último, merece mencionarse el tipo de esquemas y salidas que se han venido desarrollando a este efecto. Desde la experiencia internacional, han surgido mecanismos que, comprendiendo la simplificación administrativa y la desregulación, van desde la informatización de servicios y trámites (en el contexto del ”gobierno electrónico” o e-gobierno), procesos de consulta y retroalimentación de los usuarios o beneficiarios (que incorporan como parte La colección de guías que aquí presentamos aborda una serie de temas relacionados con la de ellos ventanillas de servicio al ciudadano, de quejas o sugerencias y aspectos similares; foros con modernización del Estado que tienen como finalidad lograr un Estado más eficaz, eficiente y equitativo. usuarios; encuestas de calidad de servicio; etc.); inclusión de beneficiarios y agentes involucrados Se tocan desde temas transversales a la administración pública –como la transparencia, la exigibilidad, (stakeholders) en la planificación y monitoreo de servicios; desarrollo y difusión de información sobre el abuso de poder y el control– hasta temas muy específicos e íntimamente ligados a la gestión del los servicios; instrumentos de transparencia y acceso a información sobre la gestión de los servicios; Estado, como los sistemas administrativos y la simplificación administrativa. herramientas y canales de participación en el diseño, gestión o evaluación de los servicios y para rendición de cuentas (grupos consultivos, comités de gestión, audiencias); etc. En el Perú se han Un tema que atraviesa el conjunto de guías –y la preocupación de Transparencia por fomentar desarrollado considerables esfuerzos en términos de este tipo de mecanismos de participación más reformas– es que la lógica misma en que se basa nuestro Estado –el paradigma y los sistemas de directa y de rendición de cuentas44. Aunque todavía haya mucho por avanzar en este terreno, no es el gestión centrados en lo formal– oscurece y relega la dimensión de resultados y, por tanto, al ciudadano. propósito de esta colección enfocar este tema. n Al estar enfocada en procedimientos e insumos, ignora en gran medida al destinatario y la razón de ser del Estado a la vez que opaca las responsabilidades, el cumplimiento y la calidad del servicio. En contraste, la nueva gestión pública pone por delante al ciudadano y, al hacerlo y para hacerlo, enfoca los resultados, su cumplimiento y evaluación, y la responsabilización en el desempeño de la función pública. Es necesario subrayar que la lista de temas priorizada no pretende ser exhaustiva sino más bien señalar algunas áreas que se consideran claves para un mejor funcionamiento del Estado. Queda claro que existen otros temas que no se tocan directamente pero que son de importancia crucial para el país como la lucha contra la pobreza, la reforma educativa, la seguridad ciudadana, el proceso de descentralización, entre otros. Sin embargo, es importante señalar que a pesar de que los aspectos de modernización que se tratan en esta colección de guías no aluden directamente a temas que se consideran más urgentes y más de fondo, estos cambios en sí tienen un impacto concreto sobre los problemas más graves que afectan a nuestro país. Los mecanismos que aquí se exponen y discuten son herramientas para que el Estado cumpla mejor (o en muchos casos cumpla simplemente, porque ahora no lo hace) su función de combatir la pobreza, redistribuir la riqueza, ofrecer educación de calidad, seguridad a la ciudadanía y en líneas generales atender las necesidades de la población. Estos son de alguna manera productos que el Estado debe entregar y, si la maquinaria que las produce no funciona bien, el resultado final no va a ser satisfactorio (como es el caso actual). No consideramos por tanto que la modernización del Estado tenga un rol secundario ni que se trate simplemente de modificaciones administrativas que no atacan los problemas de fondo; más bien, son herramientas que ayudarán a solucionarlos. Por ello se señala que la modernización del Estado no es un fin en sí mismo sino un medio a través del cual el Estado pueda proveer sus servicios de manera más eficaz, eficiente y equitativa. En los últimos años se ha reconocido un conjunto de mecanismos participativos al nivel de los gobiernos regionales y Un punto adicional que se desprende de esta guía introductoria y que es materia de debate constante locales, además de los mecanismos de participación y control previstos en la Ley 26300, Ley de los Derechos de Participación es el del tamaño del Estado. Los cambios aquí propuestos no promueven la visión de “más Estado” o Ciudadana. 3 3 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 21. GUÍA CERO “menos Estado”. Es notorio que en muchas áreas (geográficas y sectoriales) la presencia del Estado es limitada o nula. Pero también es notorio que en muchas otras áreas el tamaño y la presencia del Estado no se justifican. Lo que proponen estas medidas es “más Estado donde falte y menos Estado donde sobre”, para que los recursos disponibles, siempre escasos, se utilicen de la mejor manera. Glosario Por todo ello, nos parece de gran importancia promover estas reformas, no con el afán de generar ahorros (que es una consecuencia positiva del proceso) sino con el propósito de lograr un Estado que cumpla sus funciones y sirva realmente a sus ciudadanos. n Abuso de poder: se refiere al uso inapropiado, por parte de un funcionario público, del poder que le brinda su posición en el Estado para obtener ganancias o beneficios para sí o para terceros. Se produce en circunstancias diversas como por ejemplo en ejercer favoritismo para eludir procedimientos que la norma exige, aplicar un trato indebido o inadecuado a personal de menor jerarquía o a los ciudadanos usuarios, en usufructuar objetos de propiedad estatal en el ámbito de la vida privada como si fueran propios, en la contratación de personal bajo criterios personales, partidarios o de amistad, en el uso de recursos públicos o información privilegiada para fines privados, etc. Ver “clientelismo”, “conflicto de interés”, “nepotismo”, “amiguismo”, que son formas de abuso de poder; ver también “patrimonialismo”, fenómeno al que el abuso de poder está empíricamente vinculado. Accountability: vocablo inglés cuyo equivalente (en español) más preciso en esta colección es “responsabilización”; a él corresponde también “exigibilidad”, aunque este término es menos difundido y sumamente académico. La traducción más común es “rendición de cuentas”, con una acepción algo más restringida que la de los dos términos preferidos aquí. El Merriam-Webster Dictionary (versión online) define accountability como “la cualidad o estado” ligado principalmente a “la obligación o disposición voluntaria de aceptar responsabilidad o rendir cuentas de las propias acciones”. Ver abajo “responsabilización”, “exigibilidad” y “rendición de cuentas”. Asimetría de información: es una expresión tomada del análisis actoral o de comportamiento racional. Se refiere a que en una transacción, interacción o proceso de intercambio una de las partes dispone de información exclusiva y está en condiciones de utilizarla a su favor. De esta forma, la información asimétrica aumenta el costo de la transacción y crea ineficiencias dentro de la institución. En términos más sencillos, es la existencia de una brecha de información entre dos agentes que interactúan, poniendo al que cuenta con un menor nivel de información en desventaja respecto a su aportación y a su beneficio en el proceso y producto del intercambio. Clientelismo: se refiere a un tipo de relación social entre personas de estatus, recursos o poder desiguales (patrón-cliente) que intercambian beneficios o favores funcionales a cada cual; por ejemplo, protección o ventajas (del patrón) a cambio de lealtad, apoyo, servicios personales, votos, etc. (del cliente). Se trata de clientelismo político cuando en esta relación el patrón tiene una función pública o posición política en el Estado y el intercambio implica la utilización de recursos y poder público a favor del cliente por el apoyo político o electoral de este al patrón. Un término que se usa de modo equivalente es “patronazgo”, que a veces se le toma más en el sentido específico un intercambio que involucra puestos de trabajo en el Estado. Asociado al patrimonialismo (ver abajo). 3 3 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 22. GUÍA CERO Glosario Conflicto de interés: se refiere a “un conflicto entre la función pública y los intereses privados del Exigibilidad: uno de los términos usados para traducir accountability. Es sinónimo de funcionario público, en el que el funcionario público tiene intereses de índole privada que podrían “responsabilización”, pero se utiliza con menos frecuencia en esta publicación porque resulta algo influir de manera inadecuada en la ejecución de sus funciones y responsabilidades oficiales”. De artificial y poco comprensible a primera vista. El vocablo, sin embargo, pone énfasis en el hecho de esta manera, el empleado público estaría abusando del poder que le brinda su posición en el que un rol público es exigible (ante el ciudadano) y debe estar configurado para que se le pueda Estado, pues lo estaría utilizando para algún beneficio privado, ya sea propio o de terceros45. exigir a quien lo ejerza; es decir, que este rol público está sujeto a exigencia de responsabilidad, abierto a ella y delimitado para que responda a esta exigencia. Corrupción: uso inapropiado o abuso “de roles y recursos públicos” para beneficio privado. La definición de Transparencia Internacional plantea a la corrupción como “el mal uso del poder Gobernanza: la Real Academia Española la define como el “arte o manera de gobernar que se propone encomendado [dado en confianza, entrusted] para obtener beneficios privados”, que “incluye tres como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo elementos: (i) el mal uso del poder; (ii) un poder encomendado (es decir, puede estar en el sector un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía (Diccionario de privado tanto como en el público); y (iii) un beneficio privado (que no necesariamente se limita a la lengua española, vigésima segunda edición (http://www.rae.es/). Una definición más detallada beneficios personales para la persona que hace mal uso del poder, sino que también puede incluir y muy ilustrativa es la que ofrece la Organisation for Economic Cooperation and Development48: a miembros de su familia inmediata y a sus amigos)”46. gobernanza es el conjunto de “dispositivos constitucionales, legales y administrativos por los que los gobiernos ejercen su poder tanto como los interrelacionados mecanismos para rendición Efectividad o eficacia: ambos términos se utilizan para denotar la cualidad del Estado o una pública de cuentas [accountability], Estado de Derecho, transparencia y participación ciudadana. institución estatal de poder concretar los propósitos o metas que son razón de su ser y accionar, La gobernanza organizacional son las reglas y procesos por los cuales las organizaciones son o que están previstos o programados. En términos específicos a la función esencial del Estado, dirigidas y controladas. La gobernanza de las organizaciones puede clasificarse como externa e refiere a la cualidad de poder proveer, con éxito, sus servicios o productos de manera equitativa interna reflejando las respectivas responsabilidades para la gobernanza de las organizaciones: El a la población. ámbito de la gobernanza externa de las organizaciones es la autoridad ejercitada por los órganos centrales del estado tales como el Ejecutivo y el Congreso y los relacionados ministerios centrales u Eficiencia: en este texto se utiliza principalmente para definir la obtención de un resultado, producto otras autoridades que tienen responsabilidades para el control y supervisión de las organizaciones o la provisión de un servicio con la mayor calidad posible con el menor costo posible para el públicas. El ámbito de la gobernanza interna comprende los sistemas de dirección y control dentro Estado. de una organización que, en el nivel superior, caen bajo la responsabilidad del cuerpo gobernante y de la alta dirección de cada organización pública. Estado de Derecho: (la fórmula alude más específicamente a “Estado constitucional de Derecho”, en que el marco de referencia es una Constitución). Se trata del imperio de la ley (bajo el Legitimidad: en una primera aproximación se puede definir como el atributo del Estado que consiste marco constitucional). Ello implica tanto la vigencia efectiva de las leyes y normas a través de en la existencia, en una parte significativa de la población, de un grado de consenso tal que la cooperación voluntaria o de procesos e instituciones legales como la sanción o penalización asegure la obediencia sin que sea necesario, salvo en casos marginales, recurrir a la fuerza. Todo de sus infracciones en concordancia con la ley. Asegura (de ser pleno) que todas las personas poder trata de ganarse el consenso que le permita ser reconocido como legítimo, transformando reciben el mismo trato ante la ley y están sujetas por igual a ella. En el régimen democrático, el la obediencia en adhesión. La creencia en la legitimidad es, pues, un elemento integrante de las Estado de Derecho no solo implica certidumbre y apego a la ley sino que, a diferencia de otros relaciones de poder que se desarrollan en el ámbito estatal. regímenes, exige “la existencia de una red completa de mecanismos de rendición de cuentas [responsabilización, accountability] legalmente definidos que comporta que nadie sea de legibus Modernización del Estado: se refiere a la transformación de la gestión y/o transformaciones solutus [‘desligado –o por fuera– de la ley’]”47. administrativas que permitan que el Estado sea más eficiente en sus servicios y funciones y logre una mejor atención a la ciudadanía. Aspectos que cubre la modernización serían el sistema de compras estatales, el sistema de empleo público y la existencia de canales de participación ciudadana, entre otros. Reil, Eric (2004). “Manejo de los conflictos de interés en las Américas: una revisión comparativa”. Estudio preparado para sustentar la presentación de Jane Ley en el Forum sobre la Implementación de las Políticas para el Conflicto de Intereses para Nepotismo: es un caso muy recurrente de abuso de poder por parte de los funcionarios públicos en el Servicio Público de OECD-IDB. Brasil, 5 y 6 de mayo, p.1. La cita que señala el autor corresponde a: Organización para la el que brindan una desmedida preferencia para que sus parientes ocupen cargos en el Estado. Cooperación y Desarrollo Económicos (2004). Manejo del conflicto de interés en el Servicio Público: Pautas y experiencias de los países de la OECD, p. 24. Transparencia Internacional. Op. cit., capítulo 1, p. 1, nota 2. O’Donnell, Guillermo (2001). “La irrenunciabilidad del Estado de Derecho”. En: Seminario internacional. La reinvención de la política y la ciudadanía. Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, 22-24 de enero. Documento original en Inglés; traducción del IIG. http://www.iigov.org/id/article.drt?edi=187536art=187545 OECD (2002). Distributed public governance: agencies, authorities and other government bodies. París: OECD, p. 268. 40 41 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 23. GUÍA CERO Glosario Patrimonialismo / Neopatrimonialismo: genéricamente, se refieren a un tipo de sistema de gestión el Merriam-Webster Dictionary (versión online). En el contexto más específico de la política y de gubernamental en que el poder del Estado es considerado como un recurso que es propiedad del las guías, puede entenderse como el proceso y obligación de asumir y responder por los actos gobernante y, consonantemente, en que el aparato estatal es visto y manejado como su patrimonio. propios y por los actos que caen bajo el ámbito de las funciones propias y de rendir cuentas por El gobernante tiene la potestad discrecional de establecer cómo y con quién administrar el poder ellos, lo que implica el hecho de ser responsable de ellos y de que así se consigne. Se trata así y el Estado y es el único ante quien los trabajadores estatales tienen responsabilidad y cuentas de la capacidad del Estado (y de sus instituciones y servidores) de responder a los ciudadanos. que rendir. Este tratamiento patrimonial del poder público se hace extensivo a quienes ocupan En ella se fusionan los elementos de responsabilidad y de exigibilidad o responsabilización, y una función pública en tanto que lo hacen por encargo y delegación del gobernante. La función puede referirse al Estado en su conjunto tanto como a una institución en particular. Constituye un pública y el trabajo en el Estado son considerados, pues, como una propiedad personal utilizable requerimiento esencial del Estado democrático porque en este el pueblo es soberano. Responder para obtener ingresos. Está muy ligado a relaciones y mecanismos de clientelismo. “El Estado a los ciudadanos implica ser responsable de la función de gobernar y administrar el Estado, y existe para servir a los gobernantes, no a los gobernados. Así, una orientación del servicio hacia de sus resultados; cumplir esta función en servicio de los ciudadanos; y tener la obligación de los ciudadanos no está ausente simplemente, sino que es un concepto que le es totalmente dar cuentas ante ellos por el desempeño y resultado de dicha función. En el habla hispana se ajeno”49. suele referir a este concepto con la fórmula “rendición de cuentas”, pero esta no llega a capturar todos los sentidos contenidos en la idea de responder a los ciudadanos (y que el término inglés, Reforma del Estado: en sentido extenso, es la transformación de la organización y funcionamiento accountability, recoge). “Rendición de cuentas” suele apuntar, o dar la idea de limitarse, al aspecto del Estado en sus distintas partes orientada a conseguir ciertos fines y resultados. El consenso de proporcionar información, explicación o justificación (de algún acto público), y muchas veces contemporáneo encuentra tales fines y resultados en una buena gobernanza que asegure queda restringida a la dimensión financiera. En algunos círculos está ya difundido el término el cumplimiento adecuado de sus funciones y de la ley; el uso eficiente de los recursos de un “responsabilización” para capturar el concepto íntegro. país y de su Estado; y poder proporcionar bienestar y desarrollo sostenido. Fuera de los detalles de las diferentes propuestas, alternativas y periodizaciones recomendadas, el consenso señala Responsabilización horizontal (Horizontal accountability): fórmula postulada por Guillermo también la necesidad de una transformación que comprenda a los tres poderes del Estado y al O’Donnell, definida como “el control que algunos agentes estatales ejercen sobre la legitimidad conjunto de instituciones y organizaciones que lo componen (por ejemplo, descentralización o de las acciones de otros agentes parecidos” y que considera como una de las tres dimensiones privatizaciones). constitutivas del Estado de Derecho democrático50. También se suele traducir como “rendición horizontal de cuentas” o “control horizontal”. Rendición de cuentas: es una de las fórmulas que se ha dado para traducir el término inglés accountability, para el que en esta colección se utiliza principalmente “responsabilización”. El Sistema Nacional de Integridad –– Estrategia Nacional de Integridad: se trata de un enfoque Merriam-Webster Dictionary (versión online) define este último como “la cualidad o estado” ligado holístico de prevención y lucha contra la corrupción desarrollado y promovido por Transparencia principalmente a “la obligación o disposición voluntaria de aceptar responsabilidad o rendir Internacional, que tiene como objetivo limitar los actos corruptos al aumentar los costos y reducir cuentas de las propias acciones”. En el contexto más específico de la política y de las guías puede los beneficios de los mismos, y que es de gran utilidad al emprender una modernización estatal entenderse como el proceso y obligación de asumir y responder por los actos propios y los que que busca realzar el sentido ético de la función pública y devolverle al Estado el horizonte de están bajo el ámbito de las funciones propias y rendir cuentas por ellos, lo que implica el hecho servicio a la ciudadanía. de ser responsable de ellos y de ser consignado como tal. El uso más difundido de “rendición de cuentas” suele apuntar, o dar la idea de limitarse, al aspecto de proporcionar información, y Transparencia: en el contexto del gobierno y del Estado, se refiere al principio que permite a quienes a veces explicación o justificación (de algún acto público); y con frecuencia queda restringido a son afectados por las acciones desarrolladas desde la función pública “conocer los hechos/datos la dimensión financiera. Por ello aquí se prefiere el término “responsabilización” que tiene cierta y cifras básicos así como los mecanismos y procesos” que configuran e intervienen en dichas difusión en algunos círculos para capturar el concepto íntegro que el vocablo inglés contiene. En acciones. “Es el deber de los servidores civiles, gerentes y directorios [trustees] de actuar de modo esta colección se lo usa generalmente de modo intercambiable con “responsabilización” y, cuando visible, predecible y comprensible”. En el contexto del Estado y gobierno, se “refiere a hacer toda se lo emplea en el sentido restringido, el contexto hace clara esta acepción. regla, plan y acción íntegramente públicos, de manera que puedan ser comprendidos por toda persona que pueda resultar afectada”. Es la obligación que tienen los políticos y funcionarios de las Responsabilización: es la fórmula que se utiliza preferentemente, en esta publicación, para traducir entidades públicas de comunicar a los ciudadanos sus decisiones y acciones, así como justificarlas el término inglés accountability: “la cualidad o estado” ligado principalmente a “la obligación o públicamente; más aún si estos se lo demandan. Parte de esta obligación es el hacerse responsables disposición voluntaria de aceptar responsabilidad o rendir cuentas de las propias acciones” según de los actos y consecuencias del ejercicio del poder y de sus funciones, recibiendo las sanciones Brinkerhoff, Derick W. y Arthur A. Goldsmith (2002). Clientelism, Patrimonialism and Democratic Governance: An Overview and Framework for Assessment and Programming. Washington DC: Abt Associates para USAID, pp. 6-9 y 40-41. La cita corresponde a 0 la p. 8, nota 4. Traducción propia. O’Donnell, Op. cit. 42 43 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 24. GUÍA CERO que la ley establece, si fuera el caso. Implica51: disponibilidad al público de información confiable, relevante y oportuna; apertura en la intención, formulación e implementación de políticas y acciones; una significativa simetría de información entre los ciudadanos y las instituciones estatales que posibilite controlar el peligro de inconductas en la función pública. n Enlaces de interés Programa de Modernización y Descentralización del Estado - Informes de Consultoría http://www.pmde.gob.pe/informesfinales.html Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo http://www.clad.org.ve Transparency Internacional http://www.transparency.org/content/download/2488/14570/file/libro_consulta.zip y http://www.transparency.org/publications/sourcebook (en inglés) Organization for Security and Co-operation in Europe – Best Practices in combating corruption http://www.osce.org/item/13568.html United Nations Crime and Drug Conventions (UNDOC) Anti-Corruption Toolkit http://www.unodc.org/pdf/crime/corruption/toolkit/corruption_un_anti_corruption_toolkit_sep04.pdf Banco Mundial: Gobernabilidad y Control de Corrupción www.worldbank.org/wbi/governance/esp_ponencias y www.worldbank.org/wbi/governance/esp_diagnosticos U4 Anti-Corruption Resource Centre http://www.u4.no/document/ United Nations Online Network in Public Administration and Finance – UNPAN http://www.unpan.org Banco Interamericano de Desarrollo http://www.iadb.org//sds/SCS/site_1460_s.htm Harvard Business Review para América Latina http://www.hbral.com/ Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya http://www.iigov.org Song, Hee Joon (2005). “Enhancing public transparency through e-government”. Presentación en The 6th Global Forum on International Institute for Democracy and Electoral Assistance Reinventing Government, “Toward Participatory and Transparent Governance”. http://www.idea.int/conflict/index.cfm 44 4 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 25. OECD (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico) http://www.oecd.org/home/0,2605,en_2649_201185_1_1_1_1_1,00.html OECD Directorate for Public Governance and Territorial Development http://www.oecd.org/department/0,2688,en_2649_33735_1_1_1_1_1,00.html UNDP (PNUD) Governance http://www.undp.org/governance/guidelines-toolkits.htm UNDP (PNUD) Oslo Governance Centre http://www.undp.org/oslocentre/ UNPAN - “Enhancing public transparency through e-government” http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN021267.pdf USAID Democracy and Governance http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/publications/ 4 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 26. Colección Agenda Integridad Guía cero: Un Estado para la ciudadanía. Reformas estatales como construcción de integridad Guía uno: Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público Guía dos: Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía Guía tres: La reforma del empleo público. El servicio como profesión Guía cuatro: Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública TRANSPARENCIA

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