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Reformas clave para un Estado en buen estado - Guía CUATRO

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Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública

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  • 1. GUÍACUATRO Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado  Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública Colección Agenda Integridad TRANSPARENCIA
  • 2. Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado u Guía cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública © Asociación Civil Transparencia Av. Belén 389 San Isidro, Lima 27, Perú Teléfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916 Fax: (511) 221-7265 www.transparencia.org.pe E-mail: contactenos@transparencia.org.pe Elaboración y edición: Asociación Civil Transparencia. Equipo responsable: Ennio Fermi, Jaime Márquez, Ignacio Montero y Elsa Bardález, con la asistencia de Andrea Alfaro Corrección de estilo y cuidado de edición: Fortunata Barrios Diseño, diagramación y carátula: Claudia Sarmiento Impresión: Primera edición: Lima, junio de 2007 ISBN: Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No 2007- Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento, con propósitos no comerciales, siempre y cuando se otorguen los créditos respectivos a Transparencia. Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por el Fondo Ítalo Peruano (FIP) en el marco del proyecto Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía.
  • 3. GUÍA CUATRO Índice Presentación 5 Introducción 7 1 Fundamentos del control 1.1. Control del Estado y rendición de cuentas 11 1.2. Control horizontal y control vertical 12 2 Anatomía del Sistema Nacional de Control en el Perú 2.1. Composición del sistema de control 15 2.2. Las Normas de Control Interno para el Sector Público 20 3 Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea 3.1. El control externo y el control interno 21 3.2. El control procedimental y el control por resultados 26 4 Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control 4.1 Problemas que enfrenta el sistema 30 4.2 Avances y propuestas para mejorar el funcionamiento del Sistema Nacional de Control 39 i Modernización del sistema de control: estrategia y prioridades ii La perspectiva anticorrupción de la Contraloría General de la República 4.3 El reto de la eficiencia mediante el control de gestión 42 5 Conclusiones y agenda pendiente 47 Glosario 51 Enlaces de interés 55 Nota al lector: Transparencia es una institución dedicada a la construcción de la democracia política y de firme adhesión a sus principios de dignidad, autonomía, igualdad y no discriminación. En sus textos adopta la terminología clásica del masculino genérico para referirse a hombres y mujeres. Este es únicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición y a la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con que Transparencia aborda la igualdad de género.
  • 4. GUÍA CUATRO Presentación La democracia tiene más capacidad que cualquier otro régimen político para generar justicia, bienestar social y legitimidad; pero cristalizar esa capacidad requiere que sus reglas, los procedimientos y el Estado de Derecho se enraícen. Para contribuir a que esto suceda, desde fines de 2005, Transparencia desarrolla el proyecto “Agenda por la Integridad Institu- cional: Un Estado para la Ciudadanía”, con apoyo del Fondo Ítalo Peruano (FIP). Su finalidad es fomentar que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz para combatir la corrupción y para lograr una buena gestión pública. Así, Transparencia busca ayudar a que el Estado logre capacidades que le permitan alcanzar una gestión ética y eficiente, con un funcionamiento y control democráticos que son necesarios no solo para servir realmente a la ciudadanía y lograr calidad en el gasto público, sino para atacar de raíz la corrupción. Por ello, promueve que vinculemos la reforma y modernización del Estado a la idea de una estrategia nacional de integridad, que se apoye en el instrumental institu- cional de la democracia y envuelva un aporte del conjunto de actores estatales, políticos y de la sociedad civil. La noción básica es establecer en los procesos de reforma y moderniza- ción del Estado cauces institucionales que limiten la corrupción y la discrecionalidad en el ejercicio del poder, así como mecanismos y procedimientos que incentiven y condicionen positivamente rectitud, legalidad y eficiencia en la función pública. Con ello, Transparencia propugna que se superen la fragmentación y el énfasis en las dimensiones judicial y sancio- nadora que han caracterizado a la lucha anticorrupción. Dicho de otro modo, si queremos desarraigar la corrupción del Estado, su combate tiene que ligarse a la reforma del Estado y enmarcarse en ella. Si queremos que nuestros esfuerzos por cambiar el Estado funcionen, es necesario basarlos en un enfoque coherente e inte- gral, aun cuando se avance por partes y con distintos tiempos. En este sentido, el enfoque que plantea Transparencia se apoya en los cuerpos de saber más reconocidos hoy en las ciencias políticas (incluyendo la teoría democrática moderna), la economía política y el es- tudio de la administración y políticas públicas. También acoge el modelo anticorrupción de Transparency International, el “Sistema Nacional de Integridad” como enfoque holístico para la transparencia y responsabilización [accountability]1. En el Perú, la visión común que aún se tiene del Estado podría resumirse así: malos ser- vicios, mala atención al público (que incluso puede ser maltrato), mucha corrupción y 1 Cf Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000): TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System; p. i (en About the Source Book): www.transparency.org/publications sourcebook 5
  • 5. arbitrariedad. Estamos lejos de tener un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que le haga valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la legalidad en vez de la arbitrariedad, y que sea eficaz y eficiente. Para tenerlo, debe haber en él exigibilidad o responsabilización (accountability, ‘la capacidad, disposición y obligación de dar cuentas’) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valor de- mocrático fundamental y tienen además un enorme alcance instrumental: al demandar claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestión ordenada y efi- ciente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administración pública. Acaban con la arbitrariedad que deja espacios a la corrupción y la facilitan. Ni un adoctri- namiento en valores de honestidad ni una postrera identificación de culpables eliminan las oportunidades para la corrupción; y, por ello, no podremos conducir el servicio del Estado hacia el ciudadano mientras ella desvíe recursos y favores hacia particulares. Si queremos un Estado que se oriente y responda a la ciudadanía, necesitamos buena calidad en la gestión pública. Ello requiere que el Estado cumpla con condiciones esenciales de exigibilidad y que su funcionamiento sea eficiente, eficaz y transparente. Con el espíritu de contribuir a estas condiciones y a la consolidación democrática, Trans- parencia quiere aportar a un acercamiento serio y técnico, difusión y reflexión acerca de algunos grandes temas que ha identificado como clave en el proceso de construcción ins- titucional que los peruanos tenemos por delante y, específicamente, en el fortalecimiento de la calidad de la gestión pública. Estos temas se desarrollan en cada volumen de esta colección de Guías temáticas2 “Reformas clave para un Estado en buen estado” y son cuatro: u Guía uno Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público u Guía dos Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía u Guía tres La reforma del empleo público. El servicio como profesión u Guía cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública Un volumen introductorio a esta colección, la Guía cero, “Un Estado para la ciudadanía. Re- formas estatales como construcción de integridad”, presenta el enfoque general y un breve panorama de los temas y problemas que tratará cada una de las guías. La presente guía, “Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la ges- tión pública”, enfoca el propósito y la calidad del diseño, del ordenamiento y del desempeño de un sistema nacional de control eficaz y moderno, que ofrezca resguardos efectivos con- tra la infracción de normas y procesos y contra la corrupción pero sin restar eficiencia o dinamismo a la acción del Estado.n 2 Cada una de ellas incluye un glosario con los términos relevantes en la problemática abordada. 6 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 6. GUÍA CUATRO Introducción Uno de los problemas a que deben responder los procesos de modernización y de refor- ma del Estado es el adecuado funcionamiento en la administración pública de los sistemas de control y su aporte al manejo transparente, eficiente y eficaz de los recursos públicos. Los sistemas de control tienen un doble objetivo: contribuir a asegurar que la legalidad y el debido procedimiento rijan en toda la administración pública y a mejorar la gestión económica y financiera de los organismos públicos, alertando sobre posibles desviaciones e irregularidades en el uso de los recursos públicos. En contextos de Estados patrimonia- listas como el nuestro, la acción del sistema de control se ha dedicado fundamentalmente a tratar de evitar el surgimiento de situaciones de corrupción mediante una estricta regla- mentación y la exigencia de un escrupuloso acatamiento de los procedimientos y normas legales, cuya inobservancia tendría que ser sancionada, según sea el caso, administrativa, civil o penalmente. Se espera así controlar e interceptar episodios de corrupción que resul- tan del mal uso del poder y de su utilización en beneficio de intereses privados. De esta manera, en nuestro país el Sistema Nacional de Control está organizado, desde su nivel más alto –la Contraloría General de la República (CGR)– hasta los Órganos de Control Institucional (OCI) de cada entidad pública, con la finalidad de identificar hallazgos e irregu- laridades, expresando una lógica de lucha contra la corrupción. Hay, sin embargo, otra perspectiva del control desde y en el Estado que implica incorporar mecanismos de control que regulen y sostengan una gestión pública orientada hacia los resultados. Este cambio de enfoque, de un sistema de control basado en el cumplimiento de los procedimientos y normas hacia otro orientado a evaluar los resultados de la gestión, es uno de los temas en debate en la Nueva Gestión Pública. En la actual situación del siste- ma nacional de control en el Perú, estamos aún lejos de constatar las posibilidades y frutos de este cambio de enfoque. Nuestro sistema de control, como ya se dijo, ha sido diseñado principalmente para detectar las desviaciones en los procedimientos y en el uso de los re- cursos públicos y, de esta manera, fiscalizar los actos de servidores y funcionarios públicos. El énfasis de las actividades de control, hasta el momento, está puesto en ello. Con el proceso de modernización de la administración pública, el sistema de control viene dotándose de un conjunto adicional de herramientas y sistemas de fiscalización, auditoría y 7
  • 7. control que podrían incrementar la eficiencia en la lucha contra la corrupción. Sin embargo, como ya se dijo, se mantiene aún un enfoque del control centrado en el cumplimiento de los procedimientos, normas legales y auditorias financieras. Tal situación no debería restringir la voluntad de contribuir a que el sistema de control cumpla con hacer más eficientes, eficaces y transparentes los actos de la administración pública. Por el contrario, avanzar en el cumplimiento de los objetivos del enfoque procedimental tradicional debe comprometer al conjunto de agencias estatales que desarrollan otras formas de control horizon- tal como el Congreso de la República (en su papel de equilibrar y fiscalizar el poder), la Defensoría del Pueblo, el Consucode (Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado), los sistemas administrativos a cargo del MEF (Ministerio de Economía y Finanzas), etc., asegurando coordinación y sinergia en una perspectiva de integridad institucional. Un primer paso para ello es fortalecer el diseño y funcionamiento de los mecanismos y herramientas del control de gestión ya existentes, en la óptica de orientarlos a mejorar la calidad en la provisión de servicios públicos a cargo de las entidades esta- tales. Pero el camino por delante incluye también que nuestro país incorpore en la gestión pública, de lleno, el nuevo enfoque de control respecto de los resultados de la acción estatal; ello implica un cam- bio en el modelo (y sistemas) de la gestión en sí y en el control de resultados de la gestión como proceso y de los servicios finales a que se dirige la acción estatal. Así, el reto de mayor alcance propuesto en esta guía es pasar a implementar un enfoque de evaluación por resultados en el control de la gestión pública, tal como se viene dando en otras experiencias latinoamericanas en el marco de procesos de modernización y reforma del Estado. Hay una serie de preguntas de fondo y cuestiones operativas a considerar para definir de qué modo, mediante qué órgano(s) institucional(es) y con qué distribu- ción de trabajo implementar esta función de controlar y evaluar resultados –tanto en términos de la gestión misma como de los servicios finales de la acción estatal– asociada a ese nuevo enfoque. Lo im- portante es que los órganos que la dirijan o asuman cuenten con las capacidades técnicas necesarias sea para evaluar la gestión o para medir la provisión y la calidad de los servicios públicos producidos a través de todo el Estado. Además, llevar esta forma de control a la práctica va a requerir remodelar muchos procesos y rutinas al interior de la administración pública; por ejemplo, para poder registrar la información (sobre los servicios, beneficiarios, etc.) que haga falta para poder evaluar. El camino por delante es largo, y todavía impreciso, pero es claro que los siguientes pasos deben apuntar al mismo objetivo de poner al Estado al servicio de sus ciudadanos.n 8 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 8. Introducción – Reformas clave para un Estado en buen estado: guías temáticas
  • 9. GUÍA CUATRO 1 Fundamentos del control 1.1 Control del Estado y rendición de cuentas La rendición de cuentas y, más generalmente, la responsabilización constituyen un requerimiento esencial del Estado democrático, según el cual la función de gobernar y administrar el Estado y sus resultados debe estar puesta al servicio de los ciudadanos, y que implica la obligación de dar cuentas ante ellos por el desempeño y los resultados de dicha función. Por ejemplo, Schedler señala que la ren- dición de cuentas normalmente actúa mediante tres mecanismos para prevenir y corregir los abusos del poder: las obligaciones del poder de abrirse a la inspección pública, de explicar y justificar sus actos y de supeditarlos a la amenaza de sanciones. Estos tres aspectos de información, justificación y castigo van a ser parte del andamiaje representado por distintas formas de accountability operadas bajo las denominaciones de vigilancia, supervisión, fiscalización, auditoria, control, etc.3. La rendición de cuentas es el término que usualmente se utiliza en el español para traducir lo que en el habla inglesa se conoce como “accountability” y que en círculos expertos se ha instituido como responsabilización. En contraste con estos dos últimos términos, la noción de rendición de cuentas puede resumirse en la obligación y capacidad de los servidores públicos de reportar, explicar o justifi- car sus actos. Accountability o responsabilización representan un concepto mucho más amplio que el de rendición de cuentas: supone la obligatoriedad de asumir la función y la responsabilidad propias y, consecuentemente, tanto la de dar cuenta de sus actos (públicos) y responder a las preguntas de los ciudadanos (answerability) como la de someterse a posibles sanciones por incumplimiento de este mandato (enforcement). Las funciones que cumplen los organismos de control del Estado, al obligar a los funcionarios a informar sobre los actos que realizan o imponerles sanciones si no los justifican debidamente, son formas de ejercer “accountability”. Sin embargo, debe diferenciarse entre la responsabilización cuya manera de acatarse puede quedar sujeta a la discrecionalidad de quien da cuentas y aquella que procede de las agencias de rendición/ dación de cuentas –como podrían ser las instituciones encargadas del control– cuya responsabilidad es eliminar o minimizar, precisamente, los márgenes de discrecionalidad de políticos y funcionarios públicos. En ese sentido, sostiene Schedler, la idea rectora de la rendición de cuentas (como respon- sabilización) es limitar el poder y no eliminarlo. Los mecanismos de regulación y control pueden responder solo por aquello considerado como “controlable” (los actos públicos), no así por lo que está “fuera de su control”; pues el sentido del control radica en reducir (y no eliminar) los márgenes de 3 Schedler, Andreas (2004). “¿Qué es la rendición de cuentas?” En: Cuadernos de Transparencia Nº 03. México D. F.: Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFEA), p. 13. 11
  • 10. decisión de las autoridades y funcionarios públicos. El control absoluto no existe. “Si yo controlo a una persona, no hay por qué exigirle cuentas a ella. ¿Qué le podríamos reclamar? ¿Le podríamos criticar por las cosas que yo induzco que haga ella? Naturalmente, sería más bien a mí a quien tendrían que exigir cuentas”4 . 1.2 Control horizontal y control vertical Para Guillermo O'Donnell, el concepto de “accountability horizontal” (que él desarrolla) incluye “la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están tácticamente dispuestas y ca- pacitadas para tomar acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, respecto a actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos.”5 Para que este tipo de accountability sea efectivo, sostiene O'Donnell, deben existir agencias estatales autorizadas y dispuestas a supervisar, controlar, rectificar y/o sancionar actos ilícitos de otras agencias del Estado. Las primeras agencias deben tener no solo autoridad legal para proceder de esta forma sino también, de facto, autonomía suficiente respecto de las segundas6. Se trata de “poderes equiparables” que se limitan y controlan mutuamente a través de un sistema de pesos y contrapesos (“checks and balances”), como se da, por ejemplo, en las relaciones entre los distintos poderes del Estado. En el Perú encontramos un conjunto de agencias de control (horizontal) representadas por institucio- nes como la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República (CGR), el Poder Judicial o el mismo Congreso de la República. Todas estas agencias estatales desarrollan algún tipo de control “a nivel horizontal” sobre otras agencias y tienen capacidad para imponer sanciones de distinta natura- leza. En los casos de la Defensoría del Pueblo, de la Contraloría General de la República (como cabeza del Sistema Nacional de Control) y del Poder Judicial, ellas realizan un tipo de control procedimental, al vigilar principalmente el cumplimiento de la ley. La Defensoría del Pueblo lo hace en amparo directo de los derechos del ciudadano, mientras que de los procedimientos y estados financieros se encarga la Contraloría General de la República. Por su parte, el Congreso realiza un control de tipo político sobre los otros poderes del Estado, además de que tiene como funciones investigar y aprobar la conducción política del Gobierno, los actos de la administración y de las autoridades del Estado, y fiscalizar el uso y la disposición de bienes y recursos públicos. De otro lado, para un correcto funcionamiento de la accountability horizontal es necesario tam- bién contar con un eficiente control vertical; es decir, el control de los ciudadanos hacia el Estado. Tradicionalmente, se ha asumido que este tipo de control solo es ejercido durante las elecciones, en tanto eventos donde los electores respaldan o no, con sus votos, la labor realizada por los gobernan- tes. Sin embargo, este mecanismo de control (electoral), si bien no puede perder su importancia –la 4 Ibíd., p. 26. 5 O’Donnell, Guillermo (s/f ). “Accountability horizontal”. En: Serie Materiales de Política, Cultura y Sociedad. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, p. 18. 6 Ibíd., p. 21. 12 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 11. GUÍA CUATRO Fundamentos del control existencia de la democracia implica la realización periódica de elecciones razonablemente limpias–, resulta insuficiente para cumplir con la responsabilización que le corresponde al Estado, que debiera tener lugar a lo largo de todo el mandato de los representantes. Si bien “la participación ciudadana puede también tener lugar en todos los demás tipos de responsa- bilización (…) [E]xisten espacios específicamente vinculados con la responsabilización para el control 1 social, tales como, por ejemplo, la participación en la definición de las directrices principales y de la asignación de gastos de los presupuestos públicos (…); la utilización de mecanismos de democracia semidirecta (plebiscito, referéndum, etc.); la actuación en canales públicos para que los ciudadanos evalúen y discutan la orientación de las políticas públicas; la participación de integrantes de la comu- nidad en órganos de fiscalización gubernamental, etc.” 7 Como ha señalado el Informe COSO II 8, estos mecanismos de “control vertical” promueven la transparencia y limitan la discrecionalidad de las auto- ridades y funcionarios públicos, desalentando con ello las prácticas de corrupción. Es convencional separar accountability horizontal y vertical como cosas inherentemente separables y separadas entre sí, encarnadas por procesos o agencias distintos: la primera referido a un control o responsabilidad obligatoria Estado-Estado y la segunda a la relación Estado-ciudadanía. No obstante esta visión convencional, con apego a los principios democráticos y su espíritu es preciso subrayar que la razón de ser de la accountability horizontal (y del control horizontal, por tanto) es la obligación de responder a los ciudadanos que es intrínseca, como mandato democrático, al ejercicio del poder o funciones públicas. Así, en realidad, la accountability horizontal emana de la accountability vertical y está a su servicio; los controles horizontales son necesarios para el control vertical y para auxiliar a su desarrollo y consecución. De esta manera, los controles y accountability horizontales son esenciales para garantizar –al igual que los mecanismos de responsabilización verticales con intervención o vin- culación ciudadana directa– transparencia, excluir la arbitrariedad y limitar el poder y discrecionalidad de los operadores del Estado. Con ello se promueve que el Estado se aboque a sus funciones y objeti- vos, en buena parte porque esos mecanismos de responsabilización y fiscalización de tipo horizontal pueden contribuir también a inhibir prácticas de corrupción. 7 Wehbe, Pablo Marcelo (2006). “Las administraciones públicas de América Latina frente al desafío de la corrupción”. En: Revista Debates Latinoamericanos (publicación electrónica). Buenos Aires: Centro Latinoamericano de Estudios Avanzados (CLEA)–Red Latinoamericana de Cooperación Universitaria (RLCU), p. 14. http://www.rlcu.org.ar/revista/numeros/04-06-Abril-2006/docu- mentos/pablo_webhe.pdf 8 COSO –Committee of Sponsoring Organizations– es una organización voluntaria del sector privado que reúne a cinco aso- ciaciones profesionales (American Accounting Association, American Institute of Certified Public Accountants, Financial Executives International, Institute of Internal Auditors, Institute of Management Accountants). Se dedica a dar orientación “a las instancias de gerencia ejecutiva y de gobernanza hacia el establecimiento de operaciones empresariales más efectivas, eficientes y éticas” (http://www.coso.org). Se formó en 1985 a fin de auspiciar la Comisión Nacional sobre la Declaración Financiera Fraudulenta –o Comisión Treadway, por el apellido de su presidente–, dirigida a estudiar y prevenir ese fenómeno. En 1992, esta emitió el documento resultante, Internal Control – Integrated Framework, que se dio en llamar el Informe COSO y que desarrolló un marco conceptual y recomendaciones de control para organismos públicos y sus auditores independientes, para la Securities Exchange Commission y otros reguladores, y para instituciones educativas. Por su independencia y la diversidad de sus integrantes (repre- sentantes de la industria, de la contabilidad pública, de firmas de inversión y de la Bolsa de Nueva York), la Comisión Treadway ganó amplio respeto y el Informe COSO logró gran aceptación y difusión. Se ha convertido en uno de los referentes básicos en materia de control. En 2004 se hizo hizo público Enterprise Risk Management – Integrated Framework, llamado COSO II. 13
  • 12. La recurrencia de estas prácticas por los agentes del Estado amenazan el principio democrático de soberanía popular, traicionando la confianza ciudadana puesta en ellos y haciendo peligrar la gober nabilidad democrática; por ello es más necesaria aún la mejora de los mecanismos de control que permitan cautelarla9. El desafío actual consiste entonces en encontrar “un espacio virtuoso entre el incremento de los poderes del Estado y el incremento del control sobre el Estado, para permitir al gobierno que gobierne y a los gobernados que controlen al gobierno” 10. 9 Mazzhingi, Juan (2003). “El sistema nacional de control y el órgano superior de control público: una integración posible”. En: VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Panamá, 28-31 de octubre. En: http:// unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0047716.pdf 10 Przeworski, Adam (1998). “Democracia y representación”. En: Reforma y democracia, Nº 10. Caracas: CLAD, febrero (disponible en inglés: http://www.clad.org.ve/congreso/przewors.html). 14 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 13. GUÍA CUATRO 2 Anatomía del Sistema Nacional de Control en el Perú 2.1 Composición del sistema de control El Sistema Nacional de Control en el Perú está conformado por el conjunto de órganos, instituciones, normas, métodos y procedimientos –estructurados e integrados funcionalmente– que están desti- nados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada. El Sistema Nacional de Control está conformado por los siguientes órganos de control: a) La Contraloría General de la República (CGR), como ente técnico rector del sistema de control. Es un organismo constitucional que cuenta con autonomía administrativa, funcional, económica y financiera. Según el artículo 82º de la Constitución Política es una entidad descentralizada de Derecho Público que goza de autonomía con- forme a su ley orgánica. Además, se trata del “órgano superior del Sistema Nacional de Control”, por lo que le corresponde supervisar la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. b) Las unidades orgánicas responsables de la función de control gubernamental de las entidades públicas (las denominadas Oficinas de Control Institucional OCI), sean es- tas de carácter sectorial, regional, institucional o sea que se regulen por cualquier otro ordenamiento organizacional. Las OCI guardan relación de dependencia funcional y administrativa con la CGR y son responsables de controlar las actividades y acciones de estas en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero. c) Además existen, y están también reguladas por la Ley del Sistema Nacional de Control, las Sociedades de Auditoria (SOA); estas son empresas privadas que, por encargo de la CGR, realizan auditorias financieras, económicas y de sistemas (informáticos, de medio ambiente y otros) a las entidades públicas. Al 11 de junio del 2008 existían, según información vigente en la página Web de la CGR, 79 Sociedades de Auditoria registradas y calificadas. 15
  • 14. Definiciones básicas* u Control previo, control simultáneo, control posterior Clases de control según el momento en que se aplica Un acto del Estado puede controlarse en diferentes momentos con diferentes objetos; ello determina tres categorías: Control previo (o ex ante). Está constituido por mecanismos o procedimientos a través de los cuales un acto se fiscaliza antes de que se llegue a materializar; es decir, durante los pasos previos o preparatorios que se necesitan para que el acto se concrete. Con ellos se busca limitar o eliminar posibilidades de que con el acto se pueda incurrir en error o falta jurídicos o, a la inversa, revisar que el acto que se va a realizar sea conforme a derecho. Por ejemplo: controlar si un contrato que se pretende firmar es lícito y se ajusta, así, al ordenamiento jurídico. Desde el punto de vista de quién ejerce el control, corresponde a la fiscalización que es desarrollada de modo sistemático en el propio interior de una entidad (por sus ejecutores en sus respectivas responsabilidades y quienes tienen atribución de paralizar un proceso); es decir, pertenece al universo del control interno. Se realiza así sobre la base de las normas y reglamentación que rigen en y para la entidad en su operación rutinaria. Control simultáneo. Corresponde a formas de fiscalización que proceden en el momento de nacer el acto. Compete al universo del control interno, pero aludiendo a quienes tienen responsabilidad sobre los ejecutores; sin embargo, también puede hacerse control externo simultáneo y preventivo, para propósitos de supervisión y vigilancia, si lo estipula una disposición legal. El control interno previo y simultáneo se ejerce en función de políticas y mecanismos de  autorización;  evaluación; y  registro;  seguridad y protección de los bienes y recursos de la entidad.  verificación; Control posterior (o ex post). Se refiere a medidas que se aplican a posteriori, que fiscalizan el acto una vez nacido y concretado. Desde la perspectiva de quién controla, por un lado, también forma parte del universo del control interno; por otro lado, constituye la forma característica de control externo. Como control interno, es operado por los niveles superiores a los ejecutores de los procedimientos de control o por los OCI; su objeto es evaluar y verificar tanto los aspectos administrativos en el uso de recursos y bienes públicos como la relación de la gestión y de la ejecución con metas, resultados y políticas. Por esto último, la autoridad de una entidad también tiene el rol de fomentar y velar por un funcionamiento adecuado y confiable del control interno en sus diferentes aspectos de legalidad, de procedimientos financieros, y de eficacia, eficiencia y rendición de cuentas de la gestión. Como control externo, es competencia de la CGR o del órgano que el sistema designe y su objeto es supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado así como el control interno. Se ejerce principalmente mediante acciones selectivas de control, que pueden incluir inspecciones y verificaciones, investigaciones, etc. *Fuentes y materiales de referencia Contraloría General de la República  Normas de Control Interno, Resolución de Contraloría General Nº 320-2006-CG. http://www.contraloria.gob.pe/rendicionCuentas/files/RC_320_2006_CG.pdf.  Manual de Auditoría Gubernamental de la República de Perú; en particular ver “Apéndices” (normas y directivas) http://www.respondanet.com/spanish/admin_financiera/auditoria/ manual_auditoria_gubernamental.htm http://www.respondanet.com/spanish/anti_corrupcion/legislacion/manual_auditoria/apendices.pdf  No 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República (en particular, Título II) y sus modificatorias Ley http://www.contraloria.gob.pe/transparencia/includes/marco_legal.htm INTOSAI  Directrices referentes a los informes sobre la eficacia de los controles internos: Experiencias de las EFS en la implantación y la evaluación de los controles internos http://intosai.connexcc-hosting.net/blueline/upload/1icexps.pdf 16 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 15. GUÍA CUATRO Anatomía del Sistema Nacional de Control en el Perú Definiciones básicas* u Los modelos y tipos de control Control externo y control interno: los tipos básicos según el agente Existen dos tipos básicos de control: El control externo: está a cargo de la Contraloría General de la República, como “entidad fiscalizadora superior”. Esta instancia contralora está facultada para realizar:  Control preventivo en los casos que juzgue necesario;  Control previo a través de opiniones vinculantes sobre contrataciones y adquisiciones en los casos que la ley le faculta; y  Control posterior externo sobre los actos de las entidades públicas. El control interno: es el que ejercen los Órganos de Control Institucional en cada entidad pública. Se encargan de:  Control interno previo a cargo de las autoridades, funcionarios y servidores de la entidad;  Control simultáneo, sobre la base de las normas y procedimientos establecidos en sus planes, 2 reglamentos, manuales y demás normas internas;  Control interno posterior, ejercido por los responsables superiores de los funcionarios ejecutores. Los modelos básicos de control hoy Control de procedimientos y de resultados: qué se controla Se considera que existen dos modelos básicos de control: Control procedimental: es el modelo de control predominante en nuestra burocracia; se caracteriza por una actividad de control que se orienta fundamentalmente a la observación formal, estricta, de las reglas, procedimientos y normas de control. Utiliza para ello mecanismos de control previo y posterior con la finalidad de tener “hallazgos” de irregularidades que lleven a la imposición de sanciones administrativas, civiles o penales a los funcionarios responsables. Control por resultados: es el modelo que corresponde a un proceso de modernización de la gestión pública que no solo se guía por el cumplimiento de las normas para evitar el desvío de los recursos públicos a favor de intereses privados. Este modelo busca, además, que las acciones de control, en última instancia, beneficien a los ciudadanos con la prestación eficiente de los servicios públicos. Para ello utiliza mecanismos de control de gestión que orienten la labor de la administración pública hacia el cumplimiento de los objetivos y metas previstos por cada institución. *Fuentes y materiales de referencia (cont.) Documentos relativos al Informe COSO  Resumen Ejecutivo del Informe COSO. http://www.coso.org/documents/COSO_ERM_ExecutiveSummaryspanish.pdf  Control interno – Informe Coso (reseña y compilación de la Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental A.C. – ASOFIS, de México). http://www.asofis.org.mx/mejores_practicas/COSO.pdf Otros documentos  Curso de Auditoria Gubernamental, CPC Johnny Rubina Meza. http://www.slideshare.net/jrubina/control-gubernamental?src=embed  Sistema Nacional de Control y Contraloría, CPC Luis Arturo García Cossío. http://agc-peru.com/NORMASLEGALES-WEB/auditoria/I-SistemaNacionaldeControlydelaCGR.pdf 17
  • 16. En el caso de la CGR debe tomarse en cuenta que, de acuerdo al artículo 6º de la Ley Nº 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la CGR, a este sistema le corresponde: “…la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de admi- nistración, gerencia y control con fines de su mejoramiento, a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes”. Su ámbito de responsabilidad, según su Ley Orgánica, es el control posterior externo a nivel micro de los actos de gobierno, el control previo en casos especiales y el control posterior a nivel macro, a través del examen de la Cuenta General de la República. Las entidades sujetas a control, de acuerdo a la Ley N° 27785, son:  El Gobierno Central, sus entidades y órganos, incluyendo las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, y sus respectivas instituciones;  Los Gobiernos Regionales y Locales e instituciones y empresas pertenecientes a ellos;  Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público;  Los Organismos Autónomos creados por la Constitución Política del Estado y por ley, e institu- ciones y personas de derecho público;  Los organismos reguladores de los servicios públicos y las entidades a cargo de supervisar el cumplimiento de los compromisos de inversión provenientes e contratos de privatización;  Las empresas del Estado, así como aquellas empresas en las que este participe en el acciona- riado –cualquiera sea la forma societaria que adopten–, en referencia con los recursos y bienes materia de dicha participación;  Las entidades privadas, las entidades no gubernamentales y las entidades internacionales, exclusivamente en referencia con los recursos y bienes del Estado que perciban o administren. En cuanto a los Órganos u Oficinas de Control Institucional (OCI), el artículo 14º de la Ley N° 27785 dispone que, como ente técnico rector del sistema de control, la CGR debe encargarse de organizar y desarrollar el control gubernamental de manera permanente y descentralizada a través de los órganos existentes en cada una de las entidades sujetas al sistema. Los responsables del control interno son no solo los jefes de las respectivas OCI sino, además, los pro- pios titulares y demás funcionarios de las entidades públicas. La misión de estas oficinas de control institucional es promover tanto la correcta y transparente gestión de los bienes y recursos de la enti- dad, cautelando la legalidad y eficiencia de sus actos y operaciones, como el logro de sus resultados, mediante la ejecución de acciones y actividades de control, para contribuir con el cumplimiento de los fines y metas institucionales. De acuerdo al reglamento de las OCI, aprobado mediante Resolución de la Contraloría N° 114-2003-CGR, sus funciones principales son: 18 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 17. GUÍA CUATRO Anatomía del Sistema Nacional de Control en el Perú  Realizar el control interno posterior de los actos de gestión de la entidad;  Efectuar auditorías de los estados financieros y presupuestarios de la entidad, así como la gestión de la misma;  Ejecutar las acciones de control dispuestas por la CGR sobre los actos y actividades de la entidad;  Efectuar control preventivo sin carácter vinculante al órgano más alto de la entidad. El cumplimiento de estas y otras funciones es evaluado y supervisado por la CGR, así como lo es el desempeño funcional de los jefes de las OCI. Sin embargo, tanto la Ley como el Reglamento permiten que -en principio, excepcionalmente– estos mantengan una vinculación laboral con las entidades a las cuales fiscalizan e, inclusive, permiten que el proceso de selección para su nombramiento pueda ser encargado a los propios titulares de las entidades mediante concurso público. Cuando ello ocurre, que es con bastante frecuencia, se produce la paradoja de que los titulares de tales organismos públi- cos eligen a quienes habrán de controlarlos en el desarrollo de su gestión. De acuerdo a los Informes de Gestión de los años 2005 y 2006 del Contralor General de la República11, como ente rector del sistema, la CGR está encargada de cumplir con cuatro roles estratégicos principa- les: fiscalizador, preventivo, rector y orientador. El siguiente gráfico muestra los principales lineamientos estratégicos que en cada uno de estos ejes desarrolla la CGR: 2 FISCALIZADOR� (Disuasivo)  Detección faltas administrativas e irregularidades en el uso de recursos del Estado  Determinación de Sanciones Administrativas e indicios de delitos Civiles y Penales  Gestión de denuncia ante el Ministerio Público  Gestión de Procesos Judiciales PREVENTIVO� RECTOR (Proactivo) (Regulador del Sistema)  Fortalecimiento de sistemas de Control Interno  Norma y regula la operación del SNC  Iniciativa Legislativa y propuesta normativa CGR  Supervisión Técnica y Administrativa de OCI y SOA  Mejora de Sistemas Administrativos y de gestión  Evaluación de Desempeño e Informes de OCI, SOA  Promoción de probidad y transparencia  Mejoras a capacidad técnica y operativa del SNC  Mecanismos de Lucha Anticorrupción ORIENTADOR� (Formador de opinión) Orientación e información para la ciudadanía sobre el uso adecuado y eficiente de los recursos del Estado y  la efectividad e impacto de las políticas nacionales Fuente: Contraloría General de la República, Gerencia de Planeamiento y Control, Informes de Gestión 2005 y 2006; adaptado del gráfico corres- pondiente al Informe 2005. 11 Informes de Gestión de la CGR 2005 y 2006, respectivamente: http://www.contraloria.gob.pe/cgr/gestion/inform_gestion/Informe_Gestion2005.pdf y http://www.contraloria.gob.pe/cgr/gestion/inform_gestion/Informe_Gestion2006.pdf 19
  • 18. 2.2 Las Normas de Control Interno para el Sector Público La Ley Nº 28716 –Ley de Control Interno de las Entidades del Estado– regula el establecimiento, fun- cionamiento, mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación del sistema de control interno en todas las entidades del Estado, con el propósito de cautelar y fortalecer sus sistemas administrativos y ope- rativos con actividades de control previo, simultáneo y posterior, para el debido y transparente logro de los fines, objetivos y metas institucionales así como contra los actos y prácticas indebidas o de corrupción. Sobre esta base la CGR se encarga de orientar la efectiva implantación y funcionamiento del control interno en las instituciones estatales, así como su respectiva evaluación. Así, las normas de control interno para las entidades del Estado peruano establecidas mediante Resolución de Contraloría N° 320-2006-CGR, “constituyen lineamientos, criterios, métodos y disposiciones para la aplicación y/o re- gulación del control interno en las principales áreas de la actividad administrativa u operativa de las entidades, incluidas las relativas a la gestión financiera, logística, de personal, de obras, de sistemas computarizados y de valores éticos,” etc. A partir de este marco normativo, “los titulares de las entida- des están obligados a emitir las normas específicas aplicables a su entidad, de acuerdo a su naturaleza, estructura y funciones” y en conformidad, naturalmente, con el mencionado marco normativo. Estas normas específicas de control interno son documentos destinados a actuar de guías generales para la promoción de una sana administración de los recursos públicos en las entidades públicas. La Contraloría General de la República emite las pautas para que dichas entidades formulen este docu- mento, que tiene por finalidad lograr la efectividad, eficiencia y economía de las funciones públicas y del uso de los recursos públicos. Por su parte, los responsables de cada entidad están encargados de mantener, revisar y actualizar la estructura de control interno por intermedio de este mecanismo. Para ello deberán tomar en cuenta los siguientes principios establecidos por las normas de control interno aprobadas por la CGR: (i) el autocontrol, en cuya virtud todo funcionario y servidor del Estado debe controlar su trabajo, detectar deficiencias o desviaciones y efectuar correctivos para el mejora- miento de sus labores y el logro de los resultados esperados; (ii) la autorregulación, como la capacidad institucional para desarrollar disposiciones, métodos y procedimientos que le permitan ejercer, cau- telar y asegurar la eficacia, eficiencia, transparencia y legalidad en los resultados de sus procesos, actividades u operaciones; y (iii) la autogestión, por la cual compete a cada entidad conducir, planifi- car, ejecutar, coordinar y evaluar las funciones a su cargo con sujeción a la normativa aplicable y a los objetivos previstos para su cumplimiento. 20 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 19. GUÍA CUATRO 3 Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea 3.1 El control externo y el control interno El control gubernamental es un concepto amplio que comprende –según la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y la de la CGR– la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía tanto en el uso y destino de los recursos públicos como en el cumplimiento de las normas legales, de los lineamientos de política y de los planes de acción. En este ámbito, el control gubernamental puede ser de dos tipos: interno y externo. El control externo está a cargo de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) como la Contraloría General de la República y que, en otros sistemas de control, adopta diferentes denominaciones (tribu- nales de cuentas, auditorías, etc.). Una forma de control externo está dada también por las diferentes modalidades de control o vigilancia que realiza la sociedad civil (llamado comúnmente “control social” o “control vertical”). La regla general es que este tipo de control es de carácter selectivo y posterior, aunque por mención expresa de la ley puede ser de tipo preventivo o simultaneo. El control interno12, como ya se ha dicho, corresponde a la acción de la propia administración pú- blica en cada entidad estatal. Este tipo de control se desarrolla a través de los llamados órganos de auditoria, que en nuestro país se conocen como Oficinas de Control Institucional (OCI). De acuerdo a la Ley Nº 27785 este control puede ser previo y simultáneo, correspondiéndole realizar a autoridades, funcionarios y servidores como parte de sus funciones; pero también puede ser un tipo de control interno posterior, que estará a cargo de los superiores del servidor o funcionario ejecutor y del órgano de control institucional respectivo. El control interno es un proceso integral efectuado por la gerencia y el personal de la entidad pública, y está diseñado para enfrentar los riesgos posibles y dar una seguridad razonable de que, en el desarrollo de la misión de la entidad, se alcanzarán los siguientes objetivos gerenciales: 12 El control interno ha sido definido por la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, 1992) como un instrumento de gestión que se utiliza para proporcionar una garantía razonable de que se cumplan los objetivos establecidos por la dirección. 21
  • 20. Ejecución ordenada, ética, económica, eficiente y efectiva de las operaciones; Cumplimiento de las obligaciones de respondabilidad (o, como se ha llamado aquí, responsa- bilización); Cumplimiento de las leyes y regulaciones aplicables; Salvaguarda de los recursos para evitar pérdidas, mal uso y daño. El control interno, como una actividad más de la entidad pública, contribuye a que en la gestión mis- ma se incorpore el concepto de control y a que este no sea algo ajeno a los procesos o procedimientos establecidos por la entidad. En esa medida, el enfoque del control interno contribuye a que se reduz- can los costos que podría suponer la implementación de mecanismos específicos (adicionales a la actividad rutinaria) de control. De otro lado, el control interno involucra al conjunto de la entidad, es decir, a los directivos y al per- sonal, pues todos están obligados a realizar las actividades de control interno. “Por lo tanto, el control interno es una herramienta utilizada por la gerencia y directamente relacionada con los objetivos de la entidad como tal; la misma gerencia es un elemento importante del control interno. De todas mane- ras, todo el personal en la organización juega un papel importante en llevarlo a cabo” 13. El objetivo principal del control interno radica en velar por la ejecución de operaciones (de gestión) de manera ordenada, ética, económica, eficiente y efectiva, y de modo consistente con la misión ins- titucional. Sin embargo, los objetivos del control interno no explican en sí mismos las posibilidades de éxito de los sistemas de control pues estos están afectos a una serie de limitaciones que deben tomarse en cuenta. Se trata de una “seguridad razonable”, y no absoluta, la que estos mecanismos de control interno ofrecen; de modo que es posible que, por factores humanos, debilidades en el diseño o escasez de recursos estos mecanismos no lleguen a operar satisfactoriamente. 13 INTOSAI (2004). Guía para las normas de control interno del sector público. Bruselas: p. 7. http://members.magnet.at/intosai/ Level3/Guidelines/3_InternalContrStand/3_GuICS_PubSec_s.pdf 22 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 21. GUÍA CUATRO Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea u Principios básicos de control interno De acuerdo a los estándares de COSO, se puede indicar algunos lineamientos elementales para un buen control interno*: El control interno: está a cargo de la Contraloría General de la República, como “entidad fiscalizadora superior”. Esta instancia contralora está facultada para realizar:  Delimitación clara de responsabilidades;  Segregación o separación de funciones entre sí (en especial, las de autorizar, ejecutar, registrar y comprobar una transacción, de modo que nadie tenga potestad completa sobre esta) reduciendo discrecionalidad. Por ejemplo, quien custodia fondos debe ser una persona distinta de quien registra los movimientos de esos fondos y de quien autoriza su utilización;  Selección de servidores hábiles y capacitados;  Rotación del personal en tareas claves;  Análisis realizados por la dirección (comparaciones y verificaciones de información histórica, actual, pronosticada, de fuentes distintas; seguimiento de proyectos o iniciativas; etc.) como base para decisiones sólidas;  Niveles definidos de autorización, con documentación, instrucciones escritas, etc.; 3  Acceso restringido a los recursos, activos y registros, respaldado con dispositivos de seguridad;  Documentación y registro oportuno y adecuadamente clasificado de las transacciones y hechos;  Comprobación de las transacciones respecto a su exactitud, totalidad y autorización pertinente, mediante aprobaciones, revisiones, cotejos, recálculos, análisis de consistencia, prenumeraciones (v. g., de los formularios);  Controles físicos (recuentos, arqueos, conciliaciones);  Control del sistema de información;  Aplicación de indicadores de desempeño;  Independencia de la función de auditoría interna en las organizaciones, de modo que responda a la autoridad superior a las que ellas están sujetas. * Fuentes y referencias: ver páginas 16-17. 23
  • 22. Según la ya citada guía de normas del INTOSAI, existen cinco componentes del Control Interno: • Ambiente de control Es el fundamento de todos los demás componentes y está dado por el ambiente subjetivo en la entidad (el “entorno de control”) que se expresa en:  integridad personal y profesional y los valores éticos de la gerencia y del resto del personal La de la entidad.  competencia: el nivel de conocimientos y habilidades para el desarrollo de los objetivos del La control interno y de la misión institucional.  El “tono de los superiores”: la filosofía de la dirección y el estilo gerencial. Supone una actitud de apoyo permanente hacia el control interno, liderando con el ejemplo, así como un código de ética establecido por la gerencia en respaldo a los objetivos del control interno.  estructura orgánica: esta precisa las áreas clave de la organización a fin de desarrollar el La control interno para determinar el nivel de reponsabilización y rendición de cuentas en las au- toridades. Esta estructura puede –pero no siempre– incluir una unidad de control interno que informe a la autoridad máxima de la organización.  políticas y prácticas de recursos humanos: la política de contratación de personal es funda- Las mental, así como su capacitación, supervisión, evaluación y promoción. • Evaluación de riesgos Implica la identificación y el análisis de los riesgos que permiten determinar una respuesta ade- cuada y asegurar el cumplimiento de los objetivos de la entidad. En la identificación de los riesgos, según las Normas de Control Interno aprobadas por Resolución de Contraloría Nº 320-2006-CG, se tipifican todos los riesgos que pueden afectar el logro de los objetivos de la entidad a causa de factores externos o internos. Los factores externos incluyen factores económicos, medioambien- tales, políticos, sociales y tecnológicos. Los factores internos reflejan las selecciones que realiza la administración e incluyen la infraestructura, personal, procesos y tecnología. La identificación supone una actividad permanente en función de los objetivos institucionales. La evaluación del riesgo implica determinar qué tipo de riesgo es y su importancia, así como el nivel de tolerancia de la institución a los riesgos identificados y las posibles respuestas –con base en un “mapa de riesgos” que permita determinar la forma en que el riesgo será administrado por la institución a través de las actividades de control–. • Actividades de control Son las políticas y procedimientos específicos establecidos para limitar los riesgos y cumplir con los objetivos de la entidad. Estas actividades deben, además, ser razonables en cuanto a su costo y oportunidad. Incluyen una gama de actividades (que se asocian a los lineamientos esbozados en el recuadro de la página 23): 24 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 23. GUÍA CUATRO Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea  Procedimientos de autorización y aprobación; Segregación de funciones (se separan las funciones de autorización, procesamiento, archivo y revisión, para evitar concentración de poder y márgenes grandes de discrecionalidad); Controles sobre el acceso a recursos y a archivos; Verificaciones; Conciliaciones (entre diferentes documentos); Revisión del desempeño operativo; Revisión de operaciones, procesos y actividades; Supervisión (mediante asignaciones y diligencias especiales, revisiones y aprobaciones, o con dirección y capacitación, etc.). • Información y comunicación La información pertinente debe ser identificada, capturada y comunicada rápidamente de tal modo que las acciones de control sean oportunas. Hay una relación estrecha entre las acciones de control y las de información y comunicación; por ejemplo, en cuanto al objetivo del control interno de obedecer al principio de “respondabilidad”, se puede dar a través de informes o reportes que deben comunicarse a quienes toman las decisiones. Estos deben decidir sobre la base a una información que sea: apropiada (la información necesaria); oportuna (disponible en el momento en que se la requiera); actualizada (de producción reciente); exacta (correcta); 3 accesible (obtenida con facilidad por quienes requieran la información); • Seguimiento El objetivo de las acciones de seguimiento a las actividades de control interno es validar la calidad de estas a través del tiempo. Hay hasta tres formas de realizar este seguimiento: un seguimiento continuo de las actividades rutinarias, evaluaciones puntuales, o la combinación de ambas cosas. En el primer caso, las acciones de monitoreo se realizan como parte de las operaciones normales y recurrentes de la entidad. Cubren cada uno de los componentes del control e involucran medi- das contra los aspectos que son irregulares, antiéticos, antieconómicos, ineficientes e ineficaces. En el caso de las evaluaciones puntuales, su rango y frecuencia dependerá de la valoración de los riesgos y de la efectividad de los procedimientos permanentes de seguimiento. A la vez, estas evaluaciones puntuales comprenden el proceso de evaluar la efectividad del sistema de control interno para que sus resultados se basen en métodos y procedimientos predefinidos. Pueden ser realizadas a manera de auto-evaluación, o estar a cargo de las entidades fiscalizadoras superiores, o bajo el modo de auditorías externas. 25
  • 24. 3.2 El control procedimental y el control por resultados Para evitar la amenaza de la corrupción es necesario contar con un modelo de control que proteja el patrimonio público y refuerce la probidad pública, de tal modo que las acciones de los organismos del Estado cumplan con los estándares de eficiencia y eficacia que exigiría la gestión pública. El modelo de control con que normalmente se emplea para este fin es el procedimental o clásico. Su ejecución está a cargo de los propios organismos del Estado y se realiza en base a las normas legales y a los procedimientos establecidos para que el Estado garantice la probidad de los actos de la admi- nistración pública y para que los servicios que presta a la ciudadanía se realicen de manera universal, limitando la discrecionalidad de los gobernantes y burócratas con reglas también universales. Debe tomarse en cuenta que la forma típica de este tipo de control es básicamente burocrática, que obliga a funcionarios y gobernantes a la observación rigurosa de las reglas y leyes establecidas. En este tipo procedimental predominan los controles horizontales de los gobernantes y servidores públicos; por ejemplo, mediante el cumplimiento de las normas burocráticas estipuladas por las enti- dades fiscalizadoras superiores, las auditorias financieras independientes o las llevadas a cabo desde el Poder Judicial, y muchas de las formas de control político efectuadas por el Parlamento. En nuestro Sistema Nacional de Control es fácil constatar la visión formalista que predomina en la gestión del Es- tado Peruano, al privilegiarse la verificación de la conformidad con la norma, con los procedimientos y con las funciones antes que de los resultados que se esperan de las diversas entidades públicas. Pero además de ello, el propósito de tener sistemas de control incluye evitar posibles crisis en las orga- nizaciones del Estado mediante mecanismos que permitan “detectar oportunamente desviaciones, en el curso de acción de las organizaciones, que puedan derivar en que estas no cumplan con su misión; esto es, que no logren alcanzar sus objetivos organizacionales”14. Para enfrentar estas situaciones existe una herramienta en la gestión pública moderna que estriba en la evaluación por resultados y el control de gestión. Se trata de un modelo de control orientado no solo a la observancia de la legalidad (como convencionalmente lo han propuesto los modelos tradicionales de control) sino, además, a la inno- vación de sus mecanismos de intervención, guiando la actuación de los organismos públicos hacia el logro de resultados15. Por ello en el debate actual se propone pasar del modelo burocrático tradicional a una estructura gerencial basada en el control por resultados –lo que significa construir una gerencia pública más flexible, con metas claras y objetivos explícitos, con un sistema de evaluación del desempeño y con un 14 Ortiz Soto, Humberto Enrique (2006). “La evaluación de resultados y el control de la gestión pública”. XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 nov. http://www.clad.org.ve/ fulltext/0055849.pdf 15 El modelo de control por (u orientado a) resultados se asocia a las propuestas de gestión de presupuestos por resultados, que es una de las innovaciones que propone la nueva gestión pública y de la cual se hace mención en la Guía Cero y en la Guía Dos (“Modernización del Estado: eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía”) de esta colección. 26 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 25. GUÍA CUATRO Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea sistema de sanciones a quienes no cumplan con el logro de tales resultados–16. El objetivo es que, sin abandonar los mecanismos de control ex ante, la gestión pública incorpore formas de control ex post, en base a los resultados de la acción gubernamental. Debe tomarse en cuenta, sin embargo, que aún no existen mecanismos establecidos –y transversales a todo el Estado– de medición o de evaluación de los resultados de la gestión pública (a diferencia de los resultados entendidos en términos de ejecu- ción presupuestaria, que entraña una verificación formal) como una alternativa a las formas de control procedimental. Ello sucede, en parte, porque en muchos casos los resultados o las metas no están suficientemente definidos o porque no hay claridad en las responsabilidades o funciones; por lo tanto, no hay responsabilización (o accountability) en cuanto al desempeño de los servidores públicos. Como sostiene el CLAD, “con este cambio, las políticas públicas ya no podrían regirse más por la con- cepción unilateral de los administradores, como generalmente ocurre en la gestión burocrática clásica, sino que deberían guiarse cada vez más por la satisfacción de los ciudadanos. De este modo, en el modelo post burocrático o gerencial, los gobiernos deben rendir cuentas no solo de su probidad o de sus promesas electorales, sino también, y permanentemente, de la efectividad de sus programas”17. Con ello se produce también un cambio de enfoque de la gerencia pública con relación a los actos de corrupción de la burocracia: se pasa de una visión exclusivamente judicializante y sancionadora del control estatal a otra que, sin abandonar la sanción como mecanismo disuasivo, es más preventiva y orientada hacia la cogestión. Este cambio de enfoque en los sistemas de control se sostiene, para el CLAD18, en el valor de la res- ponsabilización como mecanismo democrático orientado a la rendición de cuentas a la sociedad. Institucionalizar la responsabilización en lo que respecta a las funciones de control desde y en el Estado acarrea, de modo básico, un conjunto de medidas de reforma que podría resumirse en los 3 siguientes aspectos: Profesionalización de la burocracia encargada del control procedimental clásico para el buen uso de los mecanismos de control y el combate a la corrupción. Fortalecimiento de la autonomía de los sistemas de control interno para que estén libres de cualquier injerencia política. Necesidad de que los organismos superiores de control tengan autonomía plena, sobre todo en los casos en que la designación de sus autoridades dependa del poder político, sea el Con- greso o el Ejecutivo. Desarrollo de programas de ética en la función pública para que se inculquen valores demo- cráticos en los administradores como forma de evitar el desvío de los recursos públicos para la satisfacción de intereses privados.  este punto, señalado por el CLAD, agregaremos que en estos programas de ética públi- A ca la formación en valores debería complementarse con exigencias legales o administrativa 16 Consejo Científico del CLAD (2000). “La responsabilización (accountability) en la Nueva Gestión Pública Latinoamericana” En: Consejo Científico del CLAD, coord. (2000), La responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana. Buenos Aires: CLAD; BID; EUDEBA. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/unpan000178.pdf 17 Ibíd., p. 3. 18 Ibíd. 27
  • 26. de carácter obligatorio cuando el caso lo amerite, y con mecanismos para el cumplimiento de las sanciones así establecidas; esto es, con capacitación sobre la regulación y procedi- mientos y con un aparato de sanción y cumplimiento efectivos, que resalten el sentido e implicaciones de los valores inculcados pero que no dependan únicamente del éxito que se pueda tener en inculcarlos. Es decir, los programas de ética deberán estar articulados a un buen sistema de incentivos al real cumplimiento y al buen desempeño, incluyendo también, además de lo recién mencionado, los estímulos positivos como, por ejemplo, premios simbólicos o retribuciones económicas o profesionales. (Todo ello está ligado a la profesionalización de los servidores públicos asociados al control. Asimismo está ligado, como es elemental, a unas reglas y a una base logística de gestión –pública, en general, y del control, en particular– coherentes con el enfoque de responsabilización). A este respecto, y desde la experiencia mexicana, Arellano, Alamilla y Campos19 proponen un cambio en la lógica del funcionario público para que pase de un rol controlador a un comportamiento en el que se hace responsable del desempeño de la agencia que controla: al “actor que busca irregu- laridades con el fin de aplicar sanciones” corresponde a una lógica procedural frente a otra cultura organizativa basada en la cogestión. En este último caso se busca detectar errores no para castigarlos “sino para encontrar su porqué, la naturaleza de su formación, la magnitud del daño provocado, su mitigación, minimización o desaparición, así como las estrategias para prevenir o administrar el riesgo que implica su aparición y toma de decisiones que trae consigo”. El cambio de enfoque en las activi- dades de control debería comprender, así, incentivos a los funcionarios: para que no se limiten solo a controlar los insumos en el proceso de provisión de servicios públicos, sino que controlen también los resultados de tales procesos mediante acciones de control innovadoras que, sí, detecten errores en el cumplimiento de procedimientos pero también recompensen los esfuerzos por realizar una buena gestión institucional. En esta misma orientación, es conveniente que los funcionarios y servidores públicos tengan concien- cia de las posibilidades que puede suponer un cambio en los enfoques de control. Al respecto resulta útil la formulación planteada en la investigación que los autores mencionados realizaron en México a propósito de la implementación del sistema “Modelo Integral de Desempeño de los Organismos de Control” (MIDO). Allí se plasmaron una gama de dicotomías comparativas de los modelos de control, las cuales permitieron que los funcionarios de las contralorías distinguiesen entre algunos conceptos, enfoques y prácticas cotidianas a las que deben enfrentarse en su quehacer como controladores. Estas han sido resumidas por los autores recién citados en el siguiente cuadro: Arellano, David, Manuel Alamilla y Alejandro Campos (2006). “¿Reforma organizacional de gobierno por diseño genérico? El 19 Nuevo Institucionalismo Económico en acción: el caso del Modelo Integral de Desempeño de los Organismos de Control en México”. En: Reforma y Democracia, Nº 36, CLAD, octubre, pp. 43-4. 28 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 27. GUÍA CUATRO Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea DICOTOMÍAS ENTRE EL MODELO PROCEDIMENTAL DEL CONTROL Y EL MODELO DE CONTROL POR RESULTADOS CONTROL vs. DESEMPEÑO Por control se entendió si el enfoque existente Por desempeño se entendió si el enfoque existen- en la organización se daba hacia el estricto segui- te en la organización se daba hacia el logro de un miento de los procesos buen desempeño PROCEDIMIENTAL vs. RESULTADO Por procedimiental se entendió si las rutinas y pro- Por resultado se entendió si el logro de resultado cedimientos organizacionales formalizadas eran era la guía del comportamiento organizacional. las guías del comportamiento organizacional REGLA vs. INNOVACIÓN Por regla se entendió si la organización funcionaba Por innovación se entendió si la organización fun- siguiendo una lógica de adscripción a un compor- cionaba siguiendo una lógica de mejora continua tamiento estandarizado. de procesos y esquemas de trabajo NORMA vs. CONTEXTO Por norma se entendió si el seguimiento de la nor- Por contexto se entendió si el contexto era un ma era el único referente para el comportamiento referente ineludible para el comportamiento or- ganizacional. NEUTRAL vs. ANALÍTICO Por neutral se entendió si el comportamiento de Por analítico se entendió si el comportamiento de 3 los miembros de la organización se atenía exclusi- la organización se ajustaba a los objetivos y metas vamente a las responsabilidades objetivas prescri- organizacionales dinámicas. tas por cada cargo. Fuente: Arellano, David y otros (2006). “¿Reforma organizacional de gobierno por diseño genérico? El Nuevo Institucionalismo Económico en acción: el caso del Modelo Integral de Desempeño de los Organismos de Control en México”. En: Reforma y Democracia, Nº 36, CLAD, octubre, p. 50. La conciencia de los servidores y funcionarios públicos de la existencia de estas dicotomías en los sistemas de control debiera contribuir a crear un “ambiente de control” en las instituciones públicas que permitiría el desplazamiento de tales funcionarios y servidores hacia nuevos comportamientos basados en una lógica de control por resultados. 29
  • 28. 4 Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control 4.1 Problemas que enfrenta el sistema El Sistema Nacional de Control afronta una serie de problemas derivados de la vigencia de lo que Antonio Sánchez20 llama “los valores más tradicionales del paradigma burocrático”. Entre otros, algunos de estos “valores” son: “la obsesiva orientación al proceso; la percepción de legitimidad entendida casi con exclusividad en el cumplimiento de normas; la hiperformalización y la obsesión por reglar todo lo que se «mueve» en el aparato administrativo; la percepción de una autoridad jerárquica a la que se le atribuía el monopolio del conocimiento experto; o la escasa cultura de valoración de costes al suponer que en la Administración no existían «beneficios» como en la empresa privada”. Varios de los rasgos de este control tradicional se mantienen en nuestro sistema; más notoriamente, la predominancia de un control basado en el cumplimiento de las normas y la reglamentación excesiva y en la observancia, maquinal, de formalidades a las que se atienen las acciones de control son muestra clara de la perma- nencia de este paradigma burocrático. Junto a ello, el sistema afronta algunos problemas importantes que la propia CGR ha señalado21. De un lado, encontramos una serie de problemas a nivel del planeamiento y de la organización del control debido a que, en medida importante, la oferta no opera de modo planificado, lo que provoca que se destinen muchos recursos a entidades que representan un pequeño porcentaje del presupuesto. Esto se presenta porque la demanda de servicios al sistema nacional de control es muy amplia, al provenir de los tres poderes del Estado, de los ciudadanos (que también pueden presentar denuncias ante la Contraloría) y de la “intervención por encargo” realizada cuando una norma (una Ley, un Decreto Supremo o una Resolución Ministerial) requiere que la CGR emita opinión, autorice pagos o realice servicios de supervisión. Si consideramos solo la demanda proveniente de las denuncias presentadas por congresistas y ciudadanos, en el siguiente cuadro podemos ver que en tres años recientes (2003- 2005) hay una tendencia al crecimiento de los servicios de control. Ello contribuye a la dispersión de la intervención del sistema nacional de control, en desconocimiento y detrimento de la planificación previamente realizada. 20 Sánchez, Antonio Ramiro (2005). “El control interno: enfoque tradicional en la evaluación y consideración imprescindible en la gerencia pública moderna”. En: X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Santiago, Chile, 18 - 21 oct; pp. 2, http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/ CLAD%20X/documentos/ramiro.pdf 21 Ver el Informe de la Gestión 2005 y el del año 2006 de la CGR, que son una fuente principal de la descripción brindada en esta sección (http://www.contraloria.gob.pe/cgr/gestion/inform_gestion/Informe_Gestion2005.pdf y …2006.pdf ). 30 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 29. GUÍA CUATRO Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control DEMANDA TOTAL DE SERVICIOS DE CONTROL: PERÍODO 2003–2005 DEMANDA 2003 2004 2005 Solicitudes de Control 1 580 1 384 1 093 Denuncias Presentadas 1 584 2 878 2 511 Verificación de Convenios 124 126 135 Solicitudes de opinión previa 105 206 121 Adicionales obra / supervisión 67 52 50 Operaciones de Deuda 37 152 70 Adquisiciones secreto militar 1 2 1 Acciones por encargos legales 6 120 9 762 12 929 Auditorías 520 662 669 Actividades de Control 5 600 9 100 12 260 TOTAL 9 513 14 356 16 789 ELABORACIÓN: Gerencia de Planeamiento y Control Fuente: Contraloría General de la República DEMANDA TOTAL DE SERVICIOS DE CONTROL: 2003–2005 18.000 16.789 16.000 14.356 14.000 13.185 12.000 9.513 10.094 10.000 8.000 6.349 6.000 4 4.262 4.000 3.164 3.604 2.000 0 2003 2004 2005 Demanda por solicitudes Demanda por encargos TOTAL ELABORACIÓN: Gerencia de Planeamiento y Control Fuente: Contraloría General de la República 31
  • 30. Otro aspecto problemático en el funcionamiento del sistema nacional de control es que no existen suficientes canales de coordinación interinstitucional entre las entidades encargadas de investigar y sancionar casos de corrupción. Como se ha dicho anteriormente, existen un conjunto de organismos del Estado que cumplen un rol de “accountability horizontal” (además de la Contraloría, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público, Poder Judicial, etc.); sin embargo, tienen poca capacidad de arti- culación con el sistema de control para alcanzar mayores niveles de eficiencia en la lucha contra la corrupción. En cuanto al funcionamiento de los Órganos de Control Institucional, como hemos indicado antes, uno de los principales problemas por los que atraviesan tiene que ver con que los jefes de las OCI están funcionalmente bajo la jurisdicción de la CGR –según la Tercera Disposición Transitoria de la Ley N° 27785 y la Primera Disposición Transitoria de su Reglamento–, pero en muchos casos siguen dependiendo de las entidades a las que deben controlar22. Así, su designación y separación –y por ello, en los hechos, el funcionamiento de las OCI o el establecimiento de nuevas unidades– se han venido dando progresivamente en función de la disponibilidad presupuestal de la CGR: esta no ha contado con recursos suficientes para poner esas disposiciones en plena vigencia. De este modo, muchos de estos jefes han sido designados y vienen siendo remunerados con cargo a los presupuestos de las propias entidades bajo control; asimismo, en muchas entidades no hay OCI instituidas. Ello ha dado lugar a que en el 2006 la CGR presentara una iniciativa legislativa, que en el año siguiente ella sigue reiterando ante el Congreso de la República, a efectos de cambiar esta situación. Los siguientes cuadros presentan cifras ilustrativas de esta problemática. Según datos de la CGR23, al año 2005 existían 742 oficinas de control institucional para un total de 4,216 entes del Estado sujetos a control; el 82% del total de las entidades públicas no habían constituido hasta el año 2005 sus respec- tivas unidades de control institucional. Para el año 2006, en términos generales la situación es similar (ahora con un total de 4,203 entes sujetos a control), aunque con alguna pequeña mejora: 19.8% de cobertura para las entidades públicas (80.2% sin órgano de control) y el número absoluto de OCI ha aumentado a 761. ÁMBITO SUJETO A CONTROL DEL SNC Y COBERTURA DEL CONTROL INTERNO - 2006 TIPO DE ENTIDAD No ENTES No OCIS COBERTURA % SUJETOS A CONTROL I. Entidades Públicas 2,495 493 19.8 Gobierno Central 270 113 41.8 Organismos Autónomos 50 47 94.0 Empresas, CEPRIS y J. Liquidadoras 273 83 30.4 Gobiernos Regionales 25 25 100.0 Gobiernos Locales 1,835 200 10.9 Proyectos de Inversión 42 25 59.5 II. Órganos Desconcentrados, de Línea 1,708 268 15.7 TOTAL 4,203 761 18.1 FUENTE: Informe de Gestión 2006, Sistema de Entidades - CGR 22 Esto es señalado en el Proyecto de Ley 80/2006-CG presentado como iniciativa legislativa por la CGR (http://www.contraloria.gob. pe/congreso/pdfs/OT2006/1584-2006-CG_DC.pdf ) con el objeto de establecer la transferencia de partidas a favor de esta institución. 23 Contraloría General de la República (2005). Informe de Gestión 2005 e Informe de Gestión 2006. 32 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 31. GUÍA CUATRO Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control La CGR señala que esta deficiencia se ha producido, entre otras razones, porque las unidades bajo control no disponen de las plazas previstas en el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) ni de plazas presupuestadas. Parte de esta brecha también se origina en las prohibiciones de nombramientos y contrataciones establecidas por las normas de austeridad y racionalidad en el gasto público del ejerci- cio 2005. Es notorio que, salvo en el caso de los 25 gobiernos regionales, ninguno de los demás grupos de entidades públicas contaba con la totalidad de oficinas de control institucional que permitieran al sistema realizar un control adecuado sobre la gestión de dichas entidades. Esta situación origina un “déficit de control” que, en casos como los de los gobiernos locales y de orga- nismos desconcentrados del Estado, es bastante significativo. Esto se puede apreciar en los siguientes gráficos. DÉFICIT DE COBERTURA DE OCI EN GOBIERNO LOCAL, CENTRAL Y ÓRGANOS DESCONCENTRADOS - 2006 1835 2000 1708 1500 1000 500 268 270 200 113 0 Gobiernos locales Órganos Gobierno Central Desconcentrados, de Línea Entidades sujetas a control OCIs DDÉFICIT DE COBERTURA DE OCI EN GOBIERNO LOCAL, CENTRAL Y ÓRGANOS DESCONCENTRADOS - 2005 1831 2000 1506 1500 1000 295 4 500 250 195 113 0 Gobiernos locales Órganos Gobierno Central Desconcentrados, de Línea Entidades sujetas a control OCIs FUENTE: Informe de Gestión 2005, Gerencia de Planeamiento y Control - CGR 33
  • 32. Así, el caso que mejor evidencia esta situación de déficit es el de los gobiernos municipales. En ellos el nivel de cobertura de los organismos de control institucional en 2006 llega apenas al 11% del total de 1,835 municipalidades existentes en el país, básicamente el mismo que en 2005 (entonces con 195 OCI, pero sobre un algo menor universo de 1,831 unidades sujetas a control). Pero, además, los gobiernos locales representan el 43% de las entidades estatales sujetas a control, como puede verse en la siguiente tabla. ENTES SUJETOS A CONTROL 2006 2005 TIPO DE ENTIDAD Número % del total del % del total del ámbito sujeto a ámbito sujeto a control control en 2005 I. Entidades Públicas 2,495 59.4% 2,710 = 64.3% Gobierno Central 270 6.4% Organismos Autónomos 50 1.2% Empresas 273 6.5% Gobiernos Regionales 25 0.6% Gobiernos Locales 1835 43.7% Proyectos de Inversión 42 1.0% II. Órganos Desconcentrados y de Línea 1,708 40.6% 1,506 = 35.7% TOTAL 4,203 100.0% 4,216 = 100% FUENTE: Informes de Gestión 2006 y 2005 – CGR, Sistema de Entidades Mas aún, de la “carga de servicios” por acciones de control posterior que soporta el sistema nacional de control, el 59% del total (ver gráfica siguiente) corresponde al control de los gobiernos municipales, sin obstar que son las municipalidades, como ya se ha visto, las que presentan un mayor déficit de control interno. INFORMES DE ACCIONES DE CONTROL POSTERIOR POR TIPO DE ENTIDAD - 2006 A B C F D E A. Gob. Locales 59% D. Organismos Autónomos 7% B. Gob. Regionales 2% E. Proy. Inversión 2% C. Empresas del Estado 7% F. Gob. Central 23% FUENTE: Informes de Gestión 2006, Gerencia de Planeamiento y Control - CGR 34 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 33. GUÍA CUATRO Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control Al respecto, un reciente proyecto de ley presentado en 2006 en el Congreso de la República24 sustenta la necesidad de ampliar el presupuesto de la CGR a fin de permitir mayor disponibilidad de recursos para el funcionamiento de las OCI, haciendo mención a las dimensiones de este problema en los siguientes términos: “Se tiene conocimiento que a la fecha existen alrededor de 4,000 entidades que confor- man actualmente el Estado, y de ellas solo un 20% (800) contarían con Oficinas de Control Institucional; asimismo, se tiene conocimiento de que, de ese 20% de entidades que cuen- tan con Oficinas de Control Institucional solo un aproximado del 5% (200) cuentan con Jefes designados por la Contraloría General; vale decir que la gran mayoría de jefes de Control institucional son designados por los titulares de los sectores mediante cargo de confianza, lo que denota un claro incumplimiento del artículo 19° de la Ley N° 27785 por parte de las entidades sujetas a control, ya que dicho artículo dispone que la Contraloría General nombra, mediante concurso público de méritos, a los Jefes de los Órganos de Auditoria Interna y hasta un 25% de los mismos, por designación directa del personal profesional de la Contraloría General”. Asimismo, el citado proyecto resalta que, al año 2006, los órganos del Estado sujetos a control que no cuentan con las respectivas OCI sumaban alrededor de 3,500, más del 80% del total a nivel nacional. Esta cifra muestra que el “déficit de control” se mantiene. Así, el principal problema es que los recursos de la Contraloría General no le resultan suficientes para cubrir los costos de funcionamiento de estas oficinas o las remuneraciones y beneficios de sus jefes. La salida transitoria, en la ley, de que mientras no se cuenten con estos recursos las OCI y sus titulares dependan de los recursos de las respectivas entidades a las cuales controlan es, ciertamente, una amenaza a la autonomía y la eficiencia que deben caracterizar a estas instancias de control. Sin embargo, el déficit de control no solo comporta, en realidad, la ausencia de mecanismos de control interno en la mayoría de los organismos públicos. Se trata además, de un déficit cualitativo, que involu- cra la calidad de los recursos humanos encargados de cumplir las actividades de control. Pero también envuelve la predominancia de un modelo de control basado fundamentalmente en la observancia de los procedimientos legales y el control de los estados financieros antes que en el control de los resul- tados de gestión. En esta esfera son destacables diferentes experiencias de modernización y reforma del Estado en América Latina (Argentina, Bolivia, Colombia y otras), en las que se ha hecho la distinción 4 entre las labores de control tanto financiero como de la legalidad y aquellas otras centradas más bien en el control de la gestión de las instituciones públicas. Ello es una tendencia que se fundamenta en la necesidad de incorporar en la administración pública instrumentos que contribuyan a evaluar la gestión en función de los objetivos perseguidos con la modernización del Estado. Con este propósito, en algunos de estos casos se crearon instituciones encargadas de realizar esa evaluación de gestión25, dejando el control financiero y de legalidad a cargo de los organismos superiores de control. 24 Se trata del Proyecto de Ley Nº 1352/2006-CR, por el cual se transfiere las Oficinas de Control Institucional a la Contraloría General de la República, presentado por el Congresista Mario Peña Angulo. Este proyecto se basa en el Proyecto Nº 80/2006-CR presentado por la propia CGR sobre la misma materia. 25 Es el caso, por ejemplo, del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA) en Colombia o del Sistema de Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER) en Bolivia. 35
  • 34. En nuestro país este proceso de modernización de los organismos de control no se viene dando de manera muy clara. Ello puede ser principalmente debido, en parte, justamente a los problemas recién señalados; en parte; por la normativa y el sistema de gestión pública que, atravesando todo el Estado, se centra en procesos y procedimientos, antes que en los resultados en servicio prestado (y en la in- formación relevante para conocerlos); y, en parte, por la cultura organizacional, asociada y apegada al paradigma formalista tradicional, que persiste en el sistema y en lo que, a su vez, influye el factor pre- cedente. Una ilustración de la marcha en el proceso de modernización del sistema de control puede derivarse de los datos de la propia CGR. Así, según su Informe de Gestión del año 2005, como resultado del control posterior realizado al 31 de diciembre de ese año, se aprobaron y emitieron un total de 578 informes de control; de ellos, 418 pro- vienen de Acciones de Control, 27 de Acciones Rápidas y 133 corresponden a las verificaciones sobre el cumplimiento de los objetivos y metas en los Convenios de Administración por Resultados, suscritos por las Entidades Públicas y el Ministerio de Economía y Finanzas26. INFORMES DE CONTROL EMITIDOS POR LA CGR – AÑO 2005 CONTROLARÍA INFORMES DE CONTROL POSTERIOR GENERAL ACCIONES ACCIONES VERIFICACIÓN TOTAL DE CONTROL RÁPIDAS CONVENIOS Sede Central 285 27 133 445 Oficinas Regionales 133 0 0 133 TOTAL 418 27 133 578 FUENTE: Informe de Gestión 2005, Gerencias de Control, Gerencias Zonales y Oficinas Regionales - CGR El Informe de Gestión 2006 presenta una tendencia algo distinta: más definida en relación con la labor de la sede central. Es significativa la inversión en las proporciones relativas de las acciones de control y de la verificación de convenios, siendo ahora la primera (37% del total de 355 informes, frente a 64% para el año anterior) menor a la segunda (54%, frente a 30% en el 2005). INFORMES DE CONTROL EMITIDOS POR LA CGR - AÑO 2006 CONTROLARÍA INFORMES DE CONTROL POSTERIOR GENERAL ACCIONES ACCIONES VERIFICACIÓN TOTAL DE CONTROL RÁPIDAS CONVENIOS Sede Central 132 30 193 355 Oficinas Regionales 107 0 0 107 TOTAL 239 30 193 462 FUENTE: Informe de Gestión 2006, Gerencias de Control, Gerencias Zonales y Oficinas Regionales - CGR 26 Las “acciones de control” son las que se realizan a iniciativa de los tres poderes del Estado, las “acciones rápidas” son las inter- venciones sumarias de la Contraloría ante presuntas irregularidades de los organismos públicos y las “acciones de verificación de cumplimiento de convenios de gestión por resultados” son parte de las políticas de control asumidas por la CGR a solicitud de las partes que intervienen en tales convenios. 36 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 35. GUÍA CUATRO Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control En cuanto a la información referente al año 2007, si bien el respectivo informe de gestión no está aún disponible a la fecha27, se tiene algunos datos originados en la CGR que brindan alguna luz sobre la evolución de la gestión del sistema y de los problemas que enfrenta. Así, en presentaciones del Con- tralor ante el Congreso, encontramos la información siguiente (que debe ser tomada como referencial, pues en algunos casos la fuente una exposición oral y de su transcripción). La información más reciente que es accesible corresponde a la sustentación por la CGR, ante el par- lamento, del presupuesto institucional solicitado para el año 200828. De las demandas adicionales y requerimientos presupuestarios en ella es posible entrever que las tendencias en la gestión y las ne- cesidades y problemas mantienen su semejanza frente al contexto previo. Un primer punto se refiere a la situación de las OCI. Así, a octubre de 2007, de 700 jefes de OCI, 182 son miembros de la CGR y parte de sus planillas. De 1,835 municipalidades, solo en el 11% (201) existe OCI; de ellas, solo en 35 oficinas la designación de los jefes ha estado a cargo de la CGR. La solicitud de la Contraloría incluye, de este modo, presupuesto adicional para poder cubrir municipios con altos ingresos provenientes de canon (186 nuevas OCI: 121 a nivel provincial y 65 a nivel distrital) y para expandir o reforzar las oficinas regionales –por ejemplo, asignando personal)–, en particular, con la apertura de (dos) nuevas OCI (Ucayali y Tumbes). La CGR asocia este último pedido al marco de su proceso de desconcentración institucional. Una segunda línea en las necesidades planteadas por la CGR alude al seguimiento de la ejecución de los proyectos de inversión pública. De ellas, se puede ver tanto una tendencia en el tipo de control que se realiza en el sistema tanto como en sus insuficiencias de personal y de recursos. En este campo, así, la CGR viene realizando un trabajo de control preventivo en relación con el Shock de Inversiones (a través de veedurías), que pertenece a un área estratégica que ella estaría buscando reforzar. Ello impli- caría la continuidad en el seguimiento al Shock (hasta marzo 2007) y una replicación en proyectos de inversión principales y de FORSUR (Fondo de Reconstrucción del Sur). Como ilustración de esta necesi- dad, en abril de 200729, la CGR señalaba que la asignación presupuestaria que se le otorgaba para este fin alcanzaba a cubrir solo el 0.2% del total del presupuesto del Shock; es decir, la Contraloría percibe un déficit de cobertura en el seguimiento que pudiera o debiera hacerse en este rubro. El control pre- ventivo de los principales proyectos de inversión se requeriría en consideración a la magnitud de los recursos presupuestados para el año fiscal 2008, y tomaría la forma de veedurías para los procesos de selección y ejecución contractual –como en el caso del Shock– y de seguimiento en línea. Para estos proyectos y para FORSUR, la solicitud de la CGR alude a la calidad requerida para el personal, incluyen- do partidas para profesionales especializados. En su fundamentación presupuestaria ante el Congreso, la Contraloría vuelve a plantear que la ley del presupuesto público del año 2008 comprenda la exclusión de la CGR de las normas de austeridad30. 27 28 Junio 2008. (a)Exposición del Contralor ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República, 16/10/2007: http://www. 4 contraloria.gob.pe/congreso/presentaciones/2007/Transcripcion-ComPresupuesto%2016-10-07.pdf y (b) la respectiva presen- tación, “Presupuesto de la Contraloría General de la República para el 2008”: http://www.congreso.gob.pe/comisiones/2007/ presupuesto/documentos/Exposicion_Contraloria.pdf 29 Presentación del Contralor ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República, 17/4/2007: http://www.contraloria.gob.pe/congreso/presentaciones/2007/ComPresupuestoPresCGR17-04-07.pdf 30 La solicitud adicional de presupuesto de la CGR incluyó también la categoría de evaluación y seguimiento del Presupuesto General de la República y del cumplimiento de sus metas físicas; la proporción sustancial, en este caso, refería a gastos de per- sonal. Otro pedido es que la ley del presupuesto 2008 estipule el acceso directo de la Contraloría a las bases de datos de todos los organismos y entidades públicos. Cf. Presentación (ítem (b) en nota 16 arriba), p.38. 37
  • 36. Ello denota que la CGR evalúa que está enfrentando problemas relativos a la calidad y calificación de su personal. Así, explica que no solo desarrolla las nuevas modalidades de control que requieren profe- sionales especializados sino que el fortalecimiento del sistema, su desconcentración y la ampliación de su cobertura demandan también personal calificado. Por un lado, se requiere de este para atender las pendientes y crecientes necesidades subnacionales. Por otro, la CGR manifiesta dificultades tanto para retener a sus profesionales de alta calificación (por no poder ofrecer ascensos ni incentivos de perma- nencia) como para captar los nuevos que se requieren en las tarea de modernización del sistema31. Si bien el panorama general que se plantea al año 2007 sobre la situación de la CGR y del sistema se alimenta de la evaluación que la propia institución sobre sí misma –sobre lo que se desarrollará mayor detalle en la sección siguiente–, pueden identificarse una variedad de aspectos destacables. En la CGR aparecen una tendencia y un interés en modernizar el enfoque del sistema y de su operación para alinearlos con los desarrollos recientes en la actividad de control. Ello puede entreverse, además de los postulados explícitos de la institución, en patrones mostrados en su actuación; por ejemplo:  realizar y ampliar nuevas modalidades de control (v. g., preventivo y posterior)  asumir una acción de control de gestión  operar en nuevos ámbitos (como diversos universos de la inversión pública) Se percibe también una tendencia a nuevas formas de cooperación interinstitucional, junto a la cual se presentan necesidades de coordinación interinstitucional nuevas (por nuevas tareas asumidas) y persistentes (por ejemplo, en cuanto a información, asignaciones presupuestales, establecimiento de cuadros de personal, etc.)32 Se hacen presentes cambiantes necesidades en el perfil de su personal y en relación con su nivel de cobertura. En suma, nuestro sistema nacional de control está en un proceso de cambio que le significa retos y necesidades e, inversamente, le hace patente deficiencias y problemas ante el nuevo escenario. Si a este lo consideramos en función, también, del cuerpo moderno de saber y de experiencia en materia de control, es importante resaltar otro universo de complejidades y dificultades que la transformación de un sistema de control involucra. Entre ellas están, por un lado, la cultura organizacional y la capa- cidad técnica instaladas, ambas de corte formalista, legalista y con énfasis en el control ex ante, y la resistencia al cambio que estos dos componentes envuelven. Por otro lado, hay dos grandes marcos que tienen peso en el escenario peruano del control y que están relacionados entre sí: el propio marco legal del control (predominantemente burocrático-formal) y el marco (enfoque, sistema y normativa) de la gestión tanto pública, en general, como presupuestal, en particular (ambas emparentadas con las modalidades procedimentalistas y poco enfocadas en resultados). La naturaleza de un sistema de control estará necesariamente conformada de acuerdo a cómo esté normada y configurada la gestión estatal. A esto último, a su vez, está adherido el sistema de información (su ordenamiento, procesos y resultados), lo que, consecuentemente, ocasiona falencias y vacíos de información en relación con los requerimientos del control moderno. 31 Cf. Transcripción (ítem (a) en nota 16 arriba). 32 Otro aspecto en esta esfera es, por ejemplo, la circunstancia presentada con la creación de la Oficina Nacional Anticorrupción en octubre de 2007, cuyas funciones y atribuciones no han sido delimitadas de modo preciso o exhaustivo. 38 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 37. GUÍA CUATRO Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control 4.2 Avances y propuestas para mejorar el funcionamiento del Sistema Nacional de Control i Modernización del sistema de control: estrategia y prioridades Los Lineamientos y el Plan Estratégicos 2006-2010 de la Contraloría General de la República definen los objetivos, misión y visión de este órgano superior de control. Así, la visión institucional se centra en “ser la institución modelo del Estado, reconocida por sus sólidos principios éticos y el más competente ni- vel profesional, tecnológico y de conocimiento, que brinde a la población confianza y seguridad en el adecuado uso de los recursos públicos mediante un control oportuno y eficaz, y que fomente un am- biente de honestidad y transparencia en el ejercicio de la función pública, contribuyendo al desarrollo integral del país”. La misión de la CGR está contenida en el mandato constitucional y la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control, que la definen como el órgano superior del Sistema Nacional de Control que cautela el uso eficiente, eficaz y económico de los recursos del Estado, la correcta gestión de la deuda pública, así como la legalidad de la ejecución del presupuesto del sector público y de los actos de las instituciones sujetas a control, coadyuvando al logro de los objetivos del Estado en el desarrollo nacional y bienestar de la sociedad peruana”. Sobre la base a un conjunto de prioridades institucionales han sido definidas, además, las “políticas de control” que desarrollará la CGR entre los años 2006 y 2010. Además de las políticas referidas al “control de las áreas de riesgo sensibles a la comisión de irregularidades” y al “control presupuestal en función del cumplimiento de metas físicas y financieras”, se ha incorporado una política específica de control de los resultados de gestión. Esta se centra en el logro de objetivos y metas, dentro de las áreas vin- culadas con la finalidad de las entidades, dándose prioridad a las acciones dirigidas a los programas sociales de lucha contra la pobreza, provisión de los servicios básicos y promoción del empleo, exami- nando el uso y destino de los recursos, el cumplimiento de los objetivos y metas de atención, así como la calidad del servicio provisto dentro de la población objetivo. En concordancia con sus lineamientos y su plan estratégicos 2006-2011, la CGR se propone un con- junto de medidas de reforma y mejora. Así, en atención a sus objetivos estratégicos, prioridades, 4 lineamientos de política y las principales acciones que prevé la CGR para enfrentar los problemas del sector se puede esbozar la siguiente síntesis de las iniciativas en marcha, organizadas en función de tres propósitos (interrelacionados) que se busca lograr33: El desarrollo institucional. Avanzar hacia esta meta comprende esfuerzos referidos a asegurar la calidad de los recursos humanos y su capacitación adecuada, una cultura de probidad y de gestión del conocimiento, y una base adecuada de infraestructura física y de tecnología. A su vez, se incluye acciones para mejorar la estructura y la organización en la institucionalidad del CGR y del SNC: tanto la profundización de la desconcentración y de la descentralización, como la articulación (horizontal y vertical al interior del sistema) y la coordinación (intra e interinstitu- cional) adecuadas. 33 Ver http://www.contraloria.gob.pe/cgr/cgr.asp 39
  • 38. Calidad del control gubernamental. Las acciones se encaminan a ampliar la cobertura, cali- dad y oportunidad de los servicios de control y, así, mejorar la gestión descentralizada de los servicios públicos, prestando atención principal a la descentralización de las acciones de control y a la diversificación de los servicios. Ello incluye poner énfasis en el control de las entidades de alcance nacional y de las instituciones descentralizadas. De otro lado, hay iniciativas tendientes al fortalecimiento de los servicios de control y al desarrollo de nuevas modalidades de con- trol sumarias (basadas en investigación metodológica y técnicas y procedimientos expeditivos, como acciones rápidas y operativos de control). Parte de tales iniciativas son la intensificación de las acciones de control posterior, la mejora en la calidad de los servicios de control guber- namental y la atención de las denuncias ciudadanas. Asimismo, implica el impulso del control preventivo: la promoción de una cultura de honestidad y transparencia en la gestión pública y mecanismos como veedurías en los procesos públicos y el apoyo de la ciudadanía en el control social. Pero engloba también el fortalecimiento de los sistemas de control interno; por ejemplo, con la optimización de procesos y la generación y actualización de normas y procedimientos, e incidiendo en los factores que determinan el desempeño y la eficacia del sistema en relación con procesos judiciales e investigaciones, con la aplicación y puesta en efecto de sanciones, etc. La institucionalización de la lucha contra la corrupción. Otro aspecto abordado en el esfuer- zo de mejorar el sistema es contribuir a un marco institucionalizado que desarrolle y/o refuerce los mecanismos preventivos, correctivos y de sanción, por ejemplo, mediante la fiscalización de Declaraciones Juradas de bienes y rentas y la aplicación de sanciones derivadas del control gubernamental. También forma parte de esta esfera fomentar tanto una cultura de ética y trans- parencia en la función pública como el concurso ciudadano en la gestión y control del uso de los recursos del Estado. La Contraloría viene implementando un proyecto –una operación de préstamo con fondos prove- nientes del Banco Interamericano de Desarrollo– que desarrolla parte importante de ese panorama de iniciativas en conformidad con su plan estratégico: el Programa de Modernización de la Contra- loría General de la República y Desconcentración del Sistema Nacional de Control. Este tiene tres componentes34: (i) Modernización Institucional y Misional de la CGR desarrolla actividades dirigidas a mejorar los métodos del control gubernamental y la organización de procesos en la CGR y a establecer una po- lítica de recursos humanos y servicio civil. Se incorporarán, también, mejoras tecnológicas, sistemas de información, readecuaciones de los espacios y un sistema de evaluación, monitoreo y control de gestión. (ii) Fortalecimiento y Desconcentración del Sistema Nacional de Control se orienta a mejorar el funcionamiento de las OCI y de las oficinas regionales de control: “se mejorará la infraes- tructura de estas oficinas, se las dotará de herramientas para mejorar su desempeño (manuales de organización, metodologías de auditoría, sistemas de información) y se les brindará programas de capacitación para mejorar su desempeño”. (iii) Promoción de Probidad, Participación Ciudadana y Coordinación Interinstitucional incluye, por un lado, esfuerzos para establecer estándares de probi- dad e índices de integridad en el sector público, una campaña integral de promoción de probidad y la mejora del sistema de atención de denuncias ciudadanas. Por el otro, contiene actividades para coor dinar y simplificar los procesos de otros actores que intervienen en el sistema, así como un programa 34 La fuente para este segmento es http://www.iadb.org/projects/Project.cfm?project=PE-L1002&Language=Spanish 40 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 39. GUÍA CUATRO Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control de capacitación (para organismos como la Procuraduría, Fiscalía y juzgados especializados) referido a delitos en la administración pública. Estos desarrollos en el planteamiento estratégico de la institución y en su operación señalan una vo- luntad clara y los esfuerzos de la CGR para transitar hacia los enfoques y métodos modernos de control. Hemos visto, asimismo, los problemas y falencias que encara y que ponen limitaciones a la moderni- zación de nuestro sistema de control. Algunas limitaciones importantes van más allá de la jurisdicción de la CGR, lo cual entraña que deben ser atendidas desde otros espacios del Estado. En otros aspectos, hay la necesidad de desarrollar una mayor reflexión y un debate serio para poder llegar a las definicio- nes y salidas adecuadas (como veremos en la sección 4.3). En general, sin embargo, se requiere prestar una atención mayor y más profunda a las necesidades del sistema, registrando su fundamental impor- tancia en el desempeño estatal como un todo y, por tanto, su íntimo entrelazamiento con la reforma y modernización del Estado. ii La perspectiva anticorrupción de la Contraloría General de la República Una encuesta nacional del año 200635 mostró que la gran mayoría de ciudadanos no asocia la CGR con el combate a los actos de corrupción. Sin embargo, es uno de los roles más importantes que la nor- matividad le asigna como cabeza del Sistema Nacional de Control en el Perú a través de mecanismos preventivos, correctivos y de sanción y, como se ha visto, una de las orientaciones básicas de su ges- tión institucional. Además, una de sus principales atribuciones consiste, precisamente, en supervisar la correcta y transparente utilización de los recursos públicos y del ejercicio de la función encomendada para prevenir y detectar actos irregulares y/o delitos, así como determinando, como consecuencia de su acción fiscalizadora, las resultantes responsabilidades de los funcionarios y servidores públicos para ser puestas en conocimiento de las autoridades competentes. Parte de las atribuciones que en este ámbito corresponde a la CGR están en un conjunto de nor- mas orientadas a limitar la corrupción en el Estado. Así las Leyes de Nepotismo (Ley Nº 26771 y su reglamento, el DS 021-2000-PCM), la de Incompatibilidades y Prohibiciones de los Funcionarios y Ser- vidores Públicos (Ley Nº 27588 y su reglamento, el DS 019-2002-PCM), de Declaraciones Juradas de Ingresos, Bienes y Rentas de los Funcionarios y Servidores Públicos (Ley Nº 27482 y su reglamento, el DS 080-2001-PCM) tienen su cumplimiento encargado a la CGR y a los organismos de supervisión y 4 control que de ella dependen. Asimismo, la CGR realiza acciones de control previo a fin de evitar que se produzcan irregularidades o actos ilícitos en la gestión pública, y también opera para la detección oportuna de los actos de corrupción y para asegurar que los servidores y funcionarios públicos que hayan incurrido en ellos sean pasibles de las sanciones que les puedan corresponder a nivel adminis- trativo, civil y penal. Debe destacarse, además, la creación del Servicio de Atención de Denuncias (SAD), a cargo de la Contraloría General de la República y de las OCI. Su función principal es promover y hacer posible la intervención directa del sistema para la supervisión del cumplimiento de las obligaciones y respon 35 Proética: IV Encuesta Nacional Anticorrupción, año 2006. Ante la pregunta “¿en qué instituciones confía usted para luchar contra la corrupción?, los encuestados mencionan la Defensoría del Pueblo, la Iglesia Católica, la Policía Nacional y otras institu- ciones pero no se menciona explícitamente a la CGR, lo que no deja de ser preocupante tratándose de la institución encargada del control estatal. 41
  • 40. sabilidades de los funcionarios y servidores del Estado en la correcta administración de los bienes y recursos públicos. Asimismo, se ha desarrollado el Sistema de Auditoría Gubernamental (SAGU) con el objeto de facilitar el registro e intercambio de información estructurada de las entidades del Sistema Nacional de Control y de las Sociedades de Auditoria designadas. El SAGU establece un registro de información básica sobre las entidades, planes, acciones e informes de control; sobre seguimiento de recomendaciones contenidas en los informes de control; y sobre seguimiento de los procesos judiciales. Asimismo, en agosto del año 2006 la CGR presentó al Congreso de la República varios proyectos de ley para fortalecer el sistema de control y la lucha contra la corrupción. Así, por ejemplo, un proyecto de ley para regular la Declaración Jurada de Ingresos, Bienes y Rentas de los Funcionarios y Servidores Públicos proponiendo que sea el organismo contralor el que conduzca el proceso de presentación y publica- ción de las declaraciones juradas por parte de funcionarios y servidores públicos. Otro está referido a la protección al denunciante de actos de corrupción, buscando que la CGR sea la encargada de recibir las denuncias, de evaluarlas y de actuar en aquellas que estén bajo su competencia. De otro lado, la CGR propone la modificación de la ley sobre nepotismo (26771) de modo de extender la tipificación de ne- potismo hasta el sexto grado de consanguinidad y el cuarto de afinidad, a relaciones amicales estrechas y, en el caso de concubinos y sus familiares, hasta el cuarto grado de consanguinidad36. Como se ha mencionado anteriormente, la Contraloría presentó otro proyecto de ley con el objetivo de mejorar el funcionamiento de los órganos de control institucional, de tal modo que “se le asignen recursos que permitan la disponibilidad presupuestal correspondiente para asumir el pago de las re- muneraciones y beneficios de los Jefes de los Órganos de Control Institucional”. La finalidad es superar el “déficit de control interno” y evitar que la mayoría de las OCI sigan dependiendo de los titulares de las entidades bajo control. No obstante los esfuerzos realizados, es claro que la CGR y el sistema de control enfrentan aún retos importantes de diversa índole y, así, una agenda amplia de mejoras. Como se ha visto, esto va más allá del déficit cuantitativo de control: involucra tanto la calidad del servicio como un enfoque adecuado de control, que también alude al marco más amplio del modelo de gestión estatal y los sistemas en los que se apoya. 36 La CGR presentó también un proyecto de ley para modificar la “Ley que incorpora al seguro integral de salud a la población mayor de 17 años en situación de extrema pobreza y declara de prioritario interés la infraestructura arquitectónica y no arquitec- tónica de los centros educativos a cargo del Ministerio de Educación” (28588). Plantea eliminar el encargo de acciones de control concurrente a la CGR en este rubro, por considerarlo una injerencia en los procesos de dirección o gerencia de las entidades. Esta es una posición expresa de la CGR para evitar “inmiscuirse” en la gestión y cumplir fundamentalmente con la función de órgano contralor externo mediante acciones de control ex post. 42 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 41. GUÍA CUATRO Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control 4.3 El reto de la eficiencia mediante el control de gestión El control de gestión está íntimamente relacionado con la finalidad de mejorar la calidad de las ac- tuaciones públicas. Se define como “la función por la cual la dirección se asegura que los recursos son obtenidos y empleados de forma eficaz y eficiente para el logro de los objetivos de la organización” 37. En esa medida podría decirse que el control de gestión es un componente o un subsistema del control por resultados. Este último permite evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas propuestos para lograr estándares de calidad en la provisión de servicios públicos; cuenta con los instrumentos propios del control de gestión (metodologías, procedimientos, sistemas de medición e indicadores propios de la gestión operativa) que servirán para evaluar que se cumplan los procesos de producción de servi- cios públicos utilizando de manera adecuada los insumos necesarios para ello. Las características del control de gestión –para Arranz y Prieto– son las siguientes: El control es institucional: se desarrolla a cargo de un órgano de la misma organización que es el más cercano a los niveles de dirección de los destinatarios de los resultados; El control es interno: se desarrolla dentro y por decisión de la propia organización Provee información y/o valoraciones a la dirección de la organización; Puede tener como objeto un control de regularidad (normativo, financiero o contable) u opera- tivo (economía, eficiencia o eficacia); Su desarrollo es por medio de un control periódico o de seguimiento de los indicadores de actividad o, por medio de actuaciones in situ (técnicas de auditoria); Es un control complementario a los ejercidos por los órganos superiores de control; debiendo evitarse posibles duplicidades en las actuaciones de control. Uno de los principales problemas que actualmente existe en el funcionamiento del Sistema Nacional de Control y en la CGR, en opinión del actual Contralor de la República38, es que la mayor parte de los recursos para el control se orientan a realizar una auditoria de la legalidad antes que a realizar un control de la gestión; cuestión que viene asumiéndose con una cierta lentitud en el actual proceso de modernización de esta institución contralora. Pero, además, asumir esta nueva perspectiva supone que la CGR se encuentre con problemas como los que advierten Ugarte y Oliva: “Si bien su función principal debería ser el control financiero y el control de la legali- dad de los procesos y acciones, esta entidad está intentando ampliar sus actividades hacia el control de la gestión. Ello genera un problema de eficiencia toda vez que el perfil de los funcionarios de la CGR, mayormente contadores o auditores sin experiencia concreta en las actividades que supervisarían, no les provee ventajas comparativas para decidir técni 4 camente si los otros funcionarios, en diferentes áreas de acción, están haciendo bien o mal su trabajo”39. 37 Alcalá Hernández, J. (1995). "El Control de Gestión en el sector público. Su aplicación en el MOPTMA". En: Gestión y Análisis de Políticas Públicas, No 3, p. 69. Citado por Mª Teresa Arranz Martìn y Mª José Prieto Jano (1998), “La implantación el sistema de seguimiento de programas en la Comunidad Autónoma de Castilla y León”, 6o Congreso de Economías Regionales El sector público I, Zamora. http://www.jcyl.es/jcyl/cee/dgeae/congresos_ecoreg/CERCL/33.PDF 38 Entrevista realizada al Contralor General de la República, Dr. Genaro Matute en El Comercio el 26 de enero de 2004. 39 Ugarte, Mayén y Carlos Oliva (2006). Modernización de la administración pública: Por un Estado efectivo y eficiente. Documento 43
  • 42. Los autores sostienen que, pese a los esfuerzos realizados por la CGR, el sistema sigue operando como un factor inhibidor en la gestión, dado que el personal y su modus operandi continúa priorizando los procesos formales por sobre los resultados. Ante ello, la gestión pública moderna destaca la impor tancia de que los organismos públicos cuenten con “tableros de control”40 que permitan organizar los niveles de evaluación y de control, abasteciendo de información a los encargados de la gestión y del control sobre la marcha de la institución, lo que incluye los incentivos necesarios cuando esta se aleje del cumplimiento de su misión, fines, objetivos y metas41. Todo gerente necesita hacer un seguimiento cotidiano de su gestión y para ello precisa de un instru- mento de control que le informe sobre el grado en que se cumplen las previsiones requeridas para alcanzar sus objetivos y resultados. A diferencia del control financiero, que es tardío (elaborado ex post), el control de gestión le permitirá detectar oportunamente las desviaciones que se estén producien- do en su gestión e introducir los correctivos necesarios en función de los cambios producidos en el entorno. Es esta la utilidad que algunos dan a los llamados “tableros de control”: permiten identificar los diferentes momentos en los que se desarrolla el control en un organismo público, yendo mas allá del control rutinario (burocrático) que ejercen los organismos de control sobre el cumplimiento de las normas e instrumentos financieros. TABLERO DE CONTROL GERENCIAL EVALUACIÓN 5 ESTRATÉGICA GLOBAL 1 EVALUACIÓN DE RESULTADOS 2 CONTROL 4 DE PROCESO EVALUACIÓN EX-POST 3 CONTROL DE PROYECTOS Fuente: Sanín. Op. Cit., p. 18. de trabajo inédito. Lima: Transparencia, p. 18. 40 Sanín Ángel, Héctor (1999). Control de gestión y evaluación de resultados en la gerencia pública (Metaevaluación − Mesoeva- luación). Santiago de Chile: CEPAL - Instituto Latinoamericano y del Caribe de la Planificación Económica y Social (ILPES), Serie Manuales, Nº 03, agosto, p. 23. http://www.cepal.org/publicaciones/xml/4/6964/manual3.pdf 41 Hintze, Jorge (2003). “Responsabilización: instrumentos de rendición de cuentas y evaluación de gestión del valor público”. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panel ¿Es posible la responsabiliza- ción en el Estado?: Instrumentos prácticos y viabilidad institucional, Panamá, 28-31 octubre. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0047609.pdf 44 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 43. GUÍA CUATRO Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control Para que el sistema de control avance en realizar un control externo orientado hacia los resultados, se requiere que a nivel interno las unidades de auditoria (Oficinas de Control Interno o de Control Institucional) aseguren de manera razonable el logro de los objetivos institucionales. Es decir, el con- trol interno debe servir como “elemento facilitador y orientador” para que las instituciones públicas se conduzcan hacia el cumplimiento de su misión y el logro de sus objetivos, contribuyendo de esta manera al incremento de la eficiencia del Estado. Ello supone, de otro lado, “una gestión flexible y orientada hacia metas, en contraposición a la rigidez del modelo burocrático clásico”, pero, además, que aumenta “el control de los ciudadanos sobre la burocracia”42. Pues en la medida en que esta asimile que tiene una “responsabilidad por resultados”, su actitud hacia la formalización y documentación de procedimientos tenderá a cambiar, asumiendo un comportamiento más proactivo con la misión y objetivos institucionales y desarrollando aptitudes y comportamientos que permitan la mejora de su desempeño en la satisfacción de las expectativas de sus clientes, los ciudadanos. Esta actitud debe comprometer a los distintos actores que tienen que ver con los resultados finales a los que pueda llegar la eficiente gestión de un organismo público: desde el jefe o titular de la institu- ción, pasando por los equipos técnicos e, incorporando, como hemos venido señalando, a los órganos de control institucional. Sin embargo, queda aún por determinar si es a la Contraloría General de la República, como cabeza del sistema de control en el Perú, a la que le correspondería asumir la función de implementar un modelo de control de gestión y evaluación por resultados pues, como hemos visto antes, aún tiene dificultades en cuanto a los recursos humanos con los que cuenta y al modus operandi con el que actúa, en la medida que estos responden todavía a un modelo de control procedimental y legal. De lo que se trata, creemos, es que el control de gestión y la evaluación por resultados contribu- yan no solo a incrementar la eficiencia en la provisión de servicios públicos sino también, la eficiencia en el funcionamiento del propio sistema de control. Ello significa tomar el desarrollo del modelo del control de gestión en un universo más amplio, que involucra el planeamiento y la gestión estatales (incluyendo el proceso presupuestal) orientados a resultados, y a su vez, todavía más ampliamente, el modelo y el sistema de gestión pública en general –y los actores encargados hoy de su establecimiento e implementación–43. De este modo, es necesaria una visión articulada en donde cumplan un rol principal la PCM (Presidencia del Consejo de Ministros), como rector en materia de reforma y mo- dernización del Estado, y el MEF, como instancia técnica ejecutora del desarrollo y puesta en práctica de las reformas que vienen emprendiéndose en materia de gestión, programación/planeamiento y presupuesto públicos. En el mismo sentido, debe tomarse en cuenta que una de las funciones específicas del Sistema Na- cional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), dependientes de la PCM44, es la de “conducir el subsistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Estratégica del Estado (…) en relación con los planes, objetivos, programas y proyectos prioritarios de desarrollo, en coordinación con los sectores del Poder Ejecutivo…” Hasta ahora (mediados de 2008) no se ha precisado una definición orgánica y funcional del CEPLAN. Para llegar a ella es importante 4 considerar que tenga una articulación adecuada con el MEF (sus unidades a cargo de las materias y procesos aludidos): debe asegurarse no solo la jerarquización y la distribución claras de atribuciones 42 Consejo Científico del CLAD. Op. cit., p. 27. 43 Ver la Guía Cero (“Un Estado para la ciudadanía. Reformas estatales como construcción de integridad”) y la Guía Dos (“Moder- nización del Estado: eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía”, especialmente las secciones 2, 3 y 7) de la misma colección de la cual forma parte el presente documento. 44 Ley Nº 28522. 45
  • 44. y funciones sino también la capacidad y calidad técnicas necesarias para ejecutarlas y para potenciar eficacia y eficiencia tanto en esta ejecución como en la gestión pública en general. Parte de una salida razonable pudiera ser dar al CEPLAN un carácter y estructura ágiles y livianos y dejar a cargo del MEF las labores técnicas y operativas. De cualquier manera, lo cierto es que el MEF, la PCM y, una vez en funcionamiento, el CEPLAN deberán coordinar con el Sistema Nacional de Control en el Perú para avanzar en un modelo de control de gestión que responda a una lógica de resultados y no solo de control financiero y de la legalidad. 46 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 45. GUÍA CUATRO 5 Conclusiones y agenda pendiente  teoría distingue dos clases básicas de control. El “control horizontal” es el que realizan las agencias La estatales en cumplimiento de sus funciones de supervisar los actos de otras agencias del Estado y funciona a modo de un sistema de pesos y contrapesos. El “control vertical” involucra a los ciudada- nos y es debido a ellos en tanto electores. Su forma más directa y conspicua es el respaldo electoral que puedan o no ellos dar), pero también procede a través de mecanismos de participación y de influencia ciudadanas en la gestión pública y en su seguimiento. No obstante, los mecanismos de transparencia y de cumplimiento normativo son formas de potenciar el control vertical, proporcio- nando la claridad de criterios y la información que le son necesarias al ciudadano para evaluar la gestión pública. Al cabo, en la democracia el control vertical es fundamento del control horizontal. El sistema de control en el Perú, sin embargo, no ha desarrollado aún suficientes mecanismos de coordinación entre las formas de control horizontal y vertical para hacer más eficiente su funciona- miento (y, así, el del Estado).  de los fundamentos del sistema de control es la llamada respondabilidad (“rendición de cuen- Uno tas”) que compromete a las autoridades, funcionarios y servidores públicos a dar cuenta de sus actos mediante acciones de control que consisten no solo en responder por tales actos, sino además a recibir sanciones por ellos. Es parte del principio de responsabilización (accountability) propio de la gobernanza democrática. Pero ¿qué es lo que está bajo control? En el Perú, la tendencia en nuestro sistema ha sido la de ejercer un control sobre el cumplimiento de las normas y procedimientos legales en la administración pública antes que en el cumplimiento de objetivos y metas de gestión. De ahí derivan una serie de limitaciones de nuestro sistema de control.  problema importante que actualmente afronta el Sistema Nacional de Control es la existencia Un de un déficit de control expresado en la carencia de organismos de control institucional al interior de las entidades públicas. Este déficit transitoriamente es cubierto por los propios organismos pú- blicos, generándose un efecto perverso pues, si bien dependen funcionalmente de la CGR, sus jefes son designados y remunerados por las entidades a las cuales controlan. Sin embargo, también hay un déficit de control en relación con la calidad de los recursos humanos encargados de cumplir las actividades de control y la predominancia de un modelo de control basado fundamentalmente en el cumplimiento de los procedimientos legalmente exigidos. Ello resulta problemático en tanto hace extremadamente recargada la labor de control, privilegiando modos de control de carácter eminentemente formalista y burocrático –principalmente previo– que ni logran garantizar el cum- plimiento ni ayudan a la eficacia y a la eficiencia de la gestión. La tendencia en el control moderno, a nivel internacional, es a apoyarse más en el control posterior y a dar más énfasis al control de la gestión y de la eficacia de la gestión. La CGR está inmersa en un proceso de cambio que se alinea con estas tendencias, pero los problemas mencionados operan como limitaciones. 47
  • 46.  de los principales roles asignados por la ley a la CGR es la de la lucha contra la corrupción Uno a través de mecanismos preventivos, correctivos y sancionadores. El sistema anticorrupción en el país refuerza este rol asignándole nuevas responsabilidades para fortalecer tales facultades y la Contraloría ha venido poniendo creciente énfasis en su estrategia anticorrupción. No obstante, di- cho sistema no está claramente definido y viene sujeto a vaivenes continuos; ni su universo de acción ni la división de trabajo entre instituciones están bien precisadas mientras que la entidad a ser rectora se ha creado y se ha extinguido más de una vez. La labor que pueda realizar la CGR en el ámbito anticorrupción en este contexto no encuentra un marco favorable. Su rol en un sistema y una estrategia contra la corrupción debe ser fundamental, pero los esfuerzos anticorrupción del país deben colocarse en marco más sistemático, coherente, que esté íntimamente enlazado con los procesos de construcción institucional asociados a la reforma y la modernización del Estado. Un caso en cuestión es el de la implementación, a través de todo el sector público, del enfoque de gestión (y su aparato de apoyo administrativo) en función a resultados, así como de los cambios que ello demanda en materia de normativa y de codificación y procesamiento de información.  nivel internacional, así, se viene produciendo un desarrollo importante de los modelos de control A y de gestión pública, con la finalidad de evitar posibles crisis en el cumplimiento de los objetivos de las instituciones del Estado y superando, de esta manera, formas tradicionales de control basados en el cumplimiento de los procedimientos y normas legales. Lo que se busca es que, sin abandonar los controles procedimentales se avance en la medición o evaluación de los resultados de la gestión a cargo de los organismos del Estado, para lo cual es necesaria la implementación de sistemas de seguimiento y medición de la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de objetivos y metas institu- cionales de gestión y de servicios. Esto exige, además, una gerencia pública más flexible, con metas claras y objetivos explícitos, con un sistema de evaluación del desempeño y un sistema de sancio- nes a quienes no cumplan con el logro de tales resultados. En este panorama, tienen un espacio principal tanto las modalidades de control posterior como el control de gestión (y de los resultados de gestión); asimismo, es primordial la gestión orientada a resultados en tanto prestaciones y servicios (incluyéndose planeamiento, presupuesto y evaluación en la noción de “gestión”). Hasta aquí hemos expuesto algunas observaciones principales en torno al sistema nacional de control en nuestro contexto peruano. A pesar de los avances, la eficacia de este sistema y del combate contra la corrupción desde el Estado resulta todavía cuestionada en vista de los índices de corrupción que nuestro país mantiene y que la población percibe. Todavía ambos (sistema de control y lucha anti- corrupción) están centrados en los mecanismos de fiscalización y vigilancia de los actos y servidores públicos. Una limitación importante es que no se les pone en una perspectiva de construcción insti- tucional de integridad y de responsabilización (accountability en el sentido más amplio), por la cual el control estatal y el esfuerzo anticorrupción estén articulados coherentemente con los procesos para reformar y modernizar el Estado en su ingeniería y en su operación. Ello pasa por atender la situación del sistema en sí, pero también atenderla en conjunción con otras transformaciones en la administra- ción pública y en su organización, y a la luz de ellas. Además de ello, para lograr construir este “sistema de integridad” y hacer del control del Estado uno de sus pilares, algunos de los puntos prácticos a los que es importante dirigir la discusión y dar atención son los siguientes: 48 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 47. GUÍA CUATRO Conclusiones y agenda pendiente  debe armonizar –y hacer mutuamente funcionales– el Sistema Nacional de Control y las políticas Se de control con las competencias propias del control parlamentario, con el control jurisdiccional y con otras formas de control especializadas, de modo que sean parte de una estrategia de integridad institucional.  Debe asegurarse a la CGR las capacidades requeridas para cubrir las necesidades de control. La Contraloría ha hecho manifiesto el déficit de control interno en los organismos públicos que actual- mente atraviesa. Es necesario atenderlo, para lo cual puede desarrollarse un plan de implementación de las Oficinas de Control Institucional en las entidades que aún no cuentan con ellas (sobre todo en las Municipalidades, que representan una demanda importante de acciones de control). Al lado de ello, hay que prestar debida consideración a la autonomía de las oficinas de Control Institucional, cuya dependencia funcional y administrativa con la Contraloría queda, por la mayor parte, anulada por su dependencia presupuestal a la entidad que controlan. Si no se estima que la solución radi- que transferencia de recursos presupuestales asignados a las actividades de control interno de las entidades hacia la CGR, como propone esta, es necesario que se propongan otras salidas. La propia CGR ha sugerido, por ejemplo, acuerdos bilaterales con gobiernos regionales para poder efectuar transferencias similares. De todos modos, es necesario evaluar con seriedad estas propuestas de la CGR y otras que puedan plantear otros actores y tomar acción para solucionar el problema.  Contraloría General de la República, además, ha presentado al Congreso de la República un pa- La quete de proyectos de ley orientados a fortalecer sus capacidades y funcionamiento institucionales y a afinar sus facultades en la lucha contra la corrupción. Es importante que en las siguientes legis- laturas estos temas también formen parte de la agenda legislativa del Congreso.  conveniente que, como parte propia del proceso de modernización del Estado (y del debate co- Es rrespondiente), se revisen los modelos de gestión y control de resultados y los modelos de control de gestión que se han desarrollado con éxito en otras experiencias de América Latina y de otros países. El aprendizaje de estos podría extenderse, inclusive, a fortalecer la eficiencia de los modelos de control financiero y de la legalidad.  la implementación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y del Sistema En Nacional de Planeamiento, el subsistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Estratégica tendría que articularse y armonizarse funcionalmente no solo con el MEF y la PCM, sino con el Sistema Nacional de Control a fin de que las labores de control contribuyan a realizar una evaluación competente y productiva de la gestión en los organismos estatales y de los resultados de la gestión pública. Para terminar, vale la pena poner de relieve que la mejora del control estatal concierne directamente a la CGR, pero también es responsabilidad igualmente directa de las instituciones del Estado que tie- nen a su cargo, o bajo su potestad, la conducción, la aprobación y la implementación de reformas en el Estado. De muchas de estas reformas depende qué pueden hacer la Contraloría y el sistema de control. 5 49
  • 48. GUÍA CUATRO Glosario Accountability: Vocablo inglés cuyo equivalente (en español) más preciso en esta colección es “responsabilización”; a él corresponde también “exigibilidad”, aunque este término es menos difundido y sumamente académico. La traducción más común es “rendición de cuentas”, con una acepción algo más restringida que los dos términos preferidos aquí. El Merriam-Webster Dictionary (versión online) define accountability como “la cualidad o estado” ligado principalmente a “la obligación o disposición voluntaria de aceptar responsabilidad o rendir cuentas de las propias acciones”. Ver abajo “responsabilización”. Answerability: Palabra anglosajona que hace referencia a la obligación de los gobernantes de responder las solicitudes de información, las preguntas y los cuestionamientos de los gobernados. Es decir, a la emisión pública de datos y explicaciones sobre la actividad pública pasada, presente y futura. Contiene las dimensiones informativa y argumentativa de la rendición de cuentas, ya que involucra tanto “el derecho a recibir información y la obligación correspondiente de divulgar todos los datos necesarios” como “el derecho a recibir una explicación y el deber correspondiente de justificar el ejercicio del poder”45 . Asimetría de información: Es una expresión tomada del análisis actoral o de comportamiento racional. Se refiere a que en una transacción, interacción o proceso de intercambio una de las partes dispone de información exclusiva y está en condiciones de utilizarla a su favor. De esta forma la información asimétrica aumenta el costo de la transacción y crea ineficiencias dentro de la institución. En términos más sencillos, es la existencia de una brecha de información entre dos agentes que interactúan, poniendo al que cuenta con un menor nivel de información en desventaja respecto a su aportación y a su beneficio en el proceso y producto del intercambio. Control horizontal: O’Donnell lo define como la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están tácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos. Corrupción: Uso inapropiado o abuso “de roles y recursos públicos” para beneficio privado. La definición de Transparency International plantea a la corrupción como “el mal uso del poder encomendado [dado en confianza, entrusted] para obtener beneficios privados”, que “incluye tres elementos: (i) el mal uso del poder; (ii) un poder encomendado (es decir, puede estar en el sector privado tanto como en el público); y (iii) un beneficio privado (que no necesariamente se limita a 45 Schedler. Op. Cit., p. 14. 51
  • 49. beneficios personales para la persona que hace mal uso del poder, sino que también puede incluir a miembros de su familia inmediata y a sus amigos)”46. Enforcement: Se trata de un término que no tiene traducción exacta al castellano pero que, en general, se refiere a la esfera del hacer cumplir la ley, comprendiendo el acto de poner las normas en efecto, de ejecutarlas, de llevar a cabo un mandato u orden y apelando al “poder de policía” que se reconoce al gobierno para asegurar el cumplimiento de las leyes. Así, el enforcement contiene la dimensión imperativa-coercitiva del cumplimiento a las normas que puede aplicarse a quien está sometido a ellas, ejerciendo sobre él las sanciones y penalidades implicadas en el caso. En el contexto de responsabilización y rendición de cuentas, apunta a que los políticos y funcionarios que rinden cuentas “no solamente nos cuenten qué han hecho y por qué sino que también [tendrán que asumir] las consecuencias de sus actos, incluyendo eventuales sanciones negativas”47. Impeachment: El impeachment es un concepto del derecho anglosajón mediante el cual se procesa a un alto funcionario público. Su origen es del francés antiguo empecher, impedir, y su raíz latina impedicare (de pedica, “ataduras para los pies”). El parlamento debe aprobar el procesamiento y posteriormente encargarse del juicio del acusado. Una vez que una persona ha sido objeto de impeachment tiene que hacer frente a la posibilidad de ser condenado por una votación del órgano legislativo, pudiendo ocasionar su destitución e inhabilitación. Legitimidad: Según Bobbio, “[e]n una primera aproximación se puede definir como el atributo del Estado que consiste en la existencia, en una parte significativa de la población, de un grado de consenso tal que asegure la obediencia sin que sea necesario, salvo en casos marginales, recurrir a la fuerza. Todo poder trata de ganarse el consenso que le permita ser reconocido como legítimo, transformando la obediencia en adhesión. La creencia en la legitimidad es, pues, un elemento integrante de las relaciones de poder que se desarrollan en el ámbito estatal”48. Malversación de fondos: Según el código penal vigente, malversación de fondos es cuando un funcionario o servidor público da al dinero o bienes que administra una aplicación definitiva diferente de aquella a los que están destinados, afectando el servicio o la función encomendada. Este delito es reprimido con pena privativa de libertad no menor de uno ni mayor de cuatro años. La pena se agravará cuando el dinero o bienes corresponden a programas de apoyo social, asistenciales o de desarrollo. Órgano de Control Institucional: El Órgano de Control Institucional es el órgano integrante del Sistema Nacional de Control, adscrito a cada institución pública, que está encargado de ejecutar el control interno preventivo, simultaneo y posterior. Por encargo de la Contraloría General de la República también pueden realizar control externo con el objeto de evaluar la gestión y el uso de los bienes y recursos del Estado. Los OCI tienen como misión promover la correcta y transparente 46 Transparency International. Op. cit., capítulo 1, p. 1, nota 2. 47 Íbid, p. 16. 48 Bobbio, Norberto, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino (2001). Diccionario de Política. México: Siglo XXI, 12º ed. (p. 32 en http://biblioteca.vitanet.cl/colecciones/300/320/dic.pdf ). 52 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 50. GUÍA CUATRO Glosario gestión de los recursos y bienes de la entidad, cautelando la legalidad y eficiencia de sus actos y operaciones, así como el logro de sus resultados, mediante la ejecución de acciones y actividades de control, para contribuir con el cumplimiento de los fines y metas institucionales Responsabilización: Es la fórmula que se utiliza preferentemente, en esta publicación, para traducir el término inglés accountability: “la cualidad o estado” ligado principalmente a “la obligación o disposición voluntaria de aceptar responsabilidad o rendir cuentas de las propias acciones” según el Merriam-Webster Dictionary (versión online). En el contexto más específico de la política y de las guías puede entenderse como el proceso y obligación de asumir y responder por los actos propios y por los actos que caen bajo el ámbito de las funciones propias y de rendir cuentas por ellos, lo que implica el hecho de ser responsable de ellos y de que así se consigne. Se trata así de la capacidad del Estado (y de sus instituciones y servidores) de responder a los ciudadanos. En ella se fusionan los elementos de responsabilidad y de exigibilidad o responsabilización, y puede referirse al Estado en su conjunto tanto como a una institución en particular. Constituye un requerimiento esencial del Estado democrático porque en este el pueblo es soberano. Responder a los ciudadanos implica ser responsable de la función de gobernar y administrar el Estado, y de sus resultados; cumplir esta función en servicio de los ciudadanos; y tener la obligación de dar cuentas ante ellos por el desempeño y resultado de dicha función. En el habla hispana se suele referir a este concepto con la fórmula “rendición de cuentas”, pero esta no llega a capturar todos los sentidos contenidos en la idea de responder a los ciudadanos (y que el término inglés, accountability, recoge). “Rendición de cuentas” suele apuntar, o dar la idea de limitarse, al aspecto de proporcionar información, explicación o justificación (de algún acto público); y muchas veces queda restringido a la dimensión financiera. En algunos círculos está ya difundido el término “responsabilización” para capturar el concepto íntegro. Sistemas de balance y control (checks and balances): También llamado “sistema de equilibrio de poderes”, en un primer momento se refiere al equilibrio producido entre los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), al ejercerse una serie de mecanismos para asegurar o inducir a que ningún sector del gobierno sea demasiado poderoso ya que su autoridad estará contrapesada por la de los otros dos sectores. Actualmente, esta expresión se puede trasladar al equilibrio que se debe producir entre las instituciones del gobierno (o internamente a ellas). n 53
  • 51. GUÍA CUATRO Enlaces de interés Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo - CLAD www.clad.org.ve/siare/experiencias.html Contraloría General de la República www.contraloria.gob.pe/cgr/cgr.asp Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commissions - COSO www.coso.org/ Instituto Federal de Acceso a la Información Pública de México www.ifai.org.mx Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores - INTOSAI http://www.intosai.org/es/portal/ Guía para las normas de control interno del sector público http://members.magnet.at/intosai/Level3/Guidelines/3_InternalContrStand/3_GuICS_PubSec_s.pdf Presidencia del Consejo de Ministros – Programa de Modernización y Descentralización del Estado www.pmde.gob.pe 55

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