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Reformas clave para un Estado en buen estado




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Índice

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Presentación

La democracia tiene más capacidad que cualquier otro régimen político para generar
justicia, bie...
arbitrariedad. Estamos lejos de tener un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que
    le haga valer sus derecho...
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Introducción


Uno de los problemas a que deben responder los procesos de modernización y de refor-
ma del Est...
control que podrían incrementar la eficiencia en la lucha contra la corrupción. Sin embargo, como ya
    se dijo, se manti...
Introducción – Reformas clave para un Estado en buen estado: guías temáticas
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Fundamentos del control


           1.1 Control del Estado y rendición de cuentas

La rendición de cuentas ...
decisión de las autoridades y funcionarios públicos. El control absoluto no existe. “Si yo controlo a una
     persona, no...
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La recurrencia de estas prácticas por los agentes del Estado amenazan el principio democrático de
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Anatomía del Sistema Nacional
de Control en el Perú
        2.1 Composición del sistema de control

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Definiciones básicas*


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En el caso de la CGR debe tomarse en cuenta que, de acuerdo al artículo 6º de la Ley Nº 27785 – Ley
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2.2 Las Normas de Control Interno
                   para el Sector Público

     La Ley Nº 28716 –Ley de Control Interno ...
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Modelos y tipos de control
al interior del Estado peruano
en la escena contemporánea

           3.1 El cont...
Ejecución ordenada, ética, económica, eficiente y efectiva de las operaciones;
          Cumplimiento de las obligacione...
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Según la ya citada guía de normas del INTOSAI, existen cinco componentes del Control Interno:

     	         •	Ambiente	d...
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3.2 El control procedimental
                    y el control por resultados

     Para evitar la amenaza de la corrupción...
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de carácter obligatorio cuando el caso lo amerite, y con mecanismos para el cumplimiento
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Otro aspecto problemático en el funcionamiento del sistema nacional de control es que no existen
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Reformas clave para un Estado en buen estado - Guía CUATRO

  1. 1. GUÍACUATRO Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado  Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública Colección Agenda Integridad TRANSPARENCIA
  2. 2. Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado u Guía cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública © Asociación Civil Transparencia Av. Belén 389 San Isidro, Lima 27, Perú Teléfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916 Fax: (511) 221-7265 www.transparencia.org.pe E-mail: contactenos@transparencia.org.pe Elaboración y edición: Asociación Civil Transparencia. Equipo responsable: Ennio Fermi, Jaime Márquez, Ignacio Montero y Elsa Bardález, con la asistencia de Andrea Alfaro Corrección de estilo y cuidado de edición: Fortunata Barrios Diseño, diagramación y carátula: Claudia Sarmiento Impresión: Primera edición: Lima, junio de 2007 ISBN: Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No 2007- Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento, con propósitos no comerciales, siempre y cuando se otorguen los créditos respectivos a Transparencia. Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por el Fondo Ítalo Peruano (FIP) en el marco del proyecto Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía.
  3. 3. GUÍA CUATRO Índice Presentación 5 Introducción 7 1 Fundamentos del control 1.1. Control del Estado y rendición de cuentas 11 1.2. Control horizontal y control vertical 12 2 Anatomía del Sistema Nacional de Control en el Perú 2.1. Composición del sistema de control 15 2.2. Las Normas de Control Interno para el Sector Público 20 3 Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea 3.1. El control externo y el control interno 21 3.2. El control procedimental y el control por resultados 26 4 Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control 4.1 Problemas que enfrenta el sistema 30 4.2 Avances y propuestas para mejorar el funcionamiento del Sistema Nacional de Control 39 i Modernización del sistema de control: estrategia y prioridades ii La perspectiva anticorrupción de la Contraloría General de la República 4.3 El reto de la eficiencia mediante el control de gestión 42 5 Conclusiones y agenda pendiente 47 Glosario 51 Enlaces de interés 55 Nota al lector: Transparencia es una institución dedicada a la construcción de la democracia política y de firme adhesión a sus principios de dignidad, autonomía, igualdad y no discriminación. En sus textos adopta la terminología clásica del masculino genérico para referirse a hombres y mujeres. Este es únicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición y a la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con que Transparencia aborda la igualdad de género.
  4. 4. GUÍA CUATRO Presentación La democracia tiene más capacidad que cualquier otro régimen político para generar justicia, bienestar social y legitimidad; pero cristalizar esa capacidad requiere que sus reglas, los procedimientos y el Estado de Derecho se enraícen. Para contribuir a que esto suceda, desde fines de 2005, Transparencia desarrolla el proyecto “Agenda por la Integridad Institu- cional: Un Estado para la Ciudadanía”, con apoyo del Fondo Ítalo Peruano (FIP). Su finalidad es fomentar que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz para combatir la corrupción y para lograr una buena gestión pública. Así, Transparencia busca ayudar a que el Estado logre capacidades que le permitan alcanzar una gestión ética y eficiente, con un funcionamiento y control democráticos que son necesarios no solo para servir realmente a la ciudadanía y lograr calidad en el gasto público, sino para atacar de raíz la corrupción. Por ello, promueve que vinculemos la reforma y modernización del Estado a la idea de una estrategia nacional de integridad, que se apoye en el instrumental institu- cional de la democracia y envuelva un aporte del conjunto de actores estatales, políticos y de la sociedad civil. La noción básica es establecer en los procesos de reforma y moderniza- ción del Estado cauces institucionales que limiten la corrupción y la discrecionalidad en el ejercicio del poder, así como mecanismos y procedimientos que incentiven y condicionen positivamente rectitud, legalidad y eficiencia en la función pública. Con ello, Transparencia propugna que se superen la fragmentación y el énfasis en las dimensiones judicial y sancio- nadora que han caracterizado a la lucha anticorrupción. Dicho de otro modo, si queremos desarraigar la corrupción del Estado, su combate tiene que ligarse a la reforma del Estado y enmarcarse en ella. Si queremos que nuestros esfuerzos por cambiar el Estado funcionen, es necesario basarlos en un enfoque coherente e inte- gral, aun cuando se avance por partes y con distintos tiempos. En este sentido, el enfoque que plantea Transparencia se apoya en los cuerpos de saber más reconocidos hoy en las ciencias políticas (incluyendo la teoría democrática moderna), la economía política y el es- tudio de la administración y políticas públicas. También acoge el modelo anticorrupción de Transparency International, el “Sistema Nacional de Integridad” como enfoque holístico para la transparencia y responsabilización [accountability]1. En el Perú, la visión común que aún se tiene del Estado podría resumirse así: malos ser- vicios, mala atención al público (que incluso puede ser maltrato), mucha corrupción y 1 Cf Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000): TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System; p. i (en About the Source Book): www.transparency.org/publications sourcebook 5
  5. 5. arbitrariedad. Estamos lejos de tener un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que le haga valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la legalidad en vez de la arbitrariedad, y que sea eficaz y eficiente. Para tenerlo, debe haber en él exigibilidad o responsabilización (accountability, ‘la capacidad, disposición y obligación de dar cuentas’) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valor de- mocrático fundamental y tienen además un enorme alcance instrumental: al demandar claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestión ordenada y efi- ciente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administración pública. Acaban con la arbitrariedad que deja espacios a la corrupción y la facilitan. Ni un adoctri- namiento en valores de honestidad ni una postrera identificación de culpables eliminan las oportunidades para la corrupción; y, por ello, no podremos conducir el servicio del Estado hacia el ciudadano mientras ella desvíe recursos y favores hacia particulares. Si queremos un Estado que se oriente y responda a la ciudadanía, necesitamos buena calidad en la gestión pública. Ello requiere que el Estado cumpla con condiciones esenciales de exigibilidad y que su funcionamiento sea eficiente, eficaz y transparente. Con el espíritu de contribuir a estas condiciones y a la consolidación democrática, Trans- parencia quiere aportar a un acercamiento serio y técnico, difusión y reflexión acerca de algunos grandes temas que ha identificado como clave en el proceso de construcción ins- titucional que los peruanos tenemos por delante y, específicamente, en el fortalecimiento de la calidad de la gestión pública. Estos temas se desarrollan en cada volumen de esta colección de Guías temáticas2 “Reformas clave para un Estado en buen estado” y son cuatro: u Guía uno Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público u Guía dos Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía u Guía tres La reforma del empleo público. El servicio como profesión u Guía cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública Un volumen introductorio a esta colección, la Guía cero, “Un Estado para la ciudadanía. Re- formas estatales como construcción de integridad”, presenta el enfoque general y un breve panorama de los temas y problemas que tratará cada una de las guías. La presente guía, “Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la ges- tión pública”, enfoca el propósito y la calidad del diseño, del ordenamiento y del desempeño de un sistema nacional de control eficaz y moderno, que ofrezca resguardos efectivos con- tra la infracción de normas y procesos y contra la corrupción pero sin restar eficiencia o dinamismo a la acción del Estado.n 2 Cada una de ellas incluye un glosario con los términos relevantes en la problemática abordada. 6 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  6. 6. GUÍA CUATRO Introducción Uno de los problemas a que deben responder los procesos de modernización y de refor- ma del Estado es el adecuado funcionamiento en la administración pública de los sistemas de control y su aporte al manejo transparente, eficiente y eficaz de los recursos públicos. Los sistemas de control tienen un doble objetivo: contribuir a asegurar que la legalidad y el debido procedimiento rijan en toda la administración pública y a mejorar la gestión económica y financiera de los organismos públicos, alertando sobre posibles desviaciones e irregularidades en el uso de los recursos públicos. En contextos de Estados patrimonia- listas como el nuestro, la acción del sistema de control se ha dedicado fundamentalmente a tratar de evitar el surgimiento de situaciones de corrupción mediante una estricta regla- mentación y la exigencia de un escrupuloso acatamiento de los procedimientos y normas legales, cuya inobservancia tendría que ser sancionada, según sea el caso, administrativa, civil o penalmente. Se espera así controlar e interceptar episodios de corrupción que resul- tan del mal uso del poder y de su utilización en beneficio de intereses privados. De esta manera, en nuestro país el Sistema Nacional de Control está organizado, desde su nivel más alto –la Contraloría General de la República (CGR)– hasta los Órganos de Control Institucional (OCI) de cada entidad pública, con la finalidad de identificar hallazgos e irregu- laridades, expresando una lógica de lucha contra la corrupción. Hay, sin embargo, otra perspectiva del control desde y en el Estado que implica incorporar mecanismos de control que regulen y sostengan una gestión pública orientada hacia los resultados. Este cambio de enfoque, de un sistema de control basado en el cumplimiento de los procedimientos y normas hacia otro orientado a evaluar los resultados de la gestión, es uno de los temas en debate en la Nueva Gestión Pública. En la actual situación del siste- ma nacional de control en el Perú, estamos aún lejos de constatar las posibilidades y frutos de este cambio de enfoque. Nuestro sistema de control, como ya se dijo, ha sido diseñado principalmente para detectar las desviaciones en los procedimientos y en el uso de los re- cursos públicos y, de esta manera, fiscalizar los actos de servidores y funcionarios públicos. El énfasis de las actividades de control, hasta el momento, está puesto en ello. Con el proceso de modernización de la administración pública, el sistema de control viene dotándose de un conjunto adicional de herramientas y sistemas de fiscalización, auditoría y 7
  7. 7. control que podrían incrementar la eficiencia en la lucha contra la corrupción. Sin embargo, como ya se dijo, se mantiene aún un enfoque del control centrado en el cumplimiento de los procedimientos, normas legales y auditorias financieras. Tal situación no debería restringir la voluntad de contribuir a que el sistema de control cumpla con hacer más eficientes, eficaces y transparentes los actos de la administración pública. Por el contrario, avanzar en el cumplimiento de los objetivos del enfoque procedimental tradicional debe comprometer al conjunto de agencias estatales que desarrollan otras formas de control horizon- tal como el Congreso de la República (en su papel de equilibrar y fiscalizar el poder), la Defensoría del Pueblo, el Consucode (Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado), los sistemas administrativos a cargo del MEF (Ministerio de Economía y Finanzas), etc., asegurando coordinación y sinergia en una perspectiva de integridad institucional. Un primer paso para ello es fortalecer el diseño y funcionamiento de los mecanismos y herramientas del control de gestión ya existentes, en la óptica de orientarlos a mejorar la calidad en la provisión de servicios públicos a cargo de las entidades esta- tales. Pero el camino por delante incluye también que nuestro país incorpore en la gestión pública, de lleno, el nuevo enfoque de control respecto de los resultados de la acción estatal; ello implica un cam- bio en el modelo (y sistemas) de la gestión en sí y en el control de resultados de la gestión como proceso y de los servicios finales a que se dirige la acción estatal. Así, el reto de mayor alcance propuesto en esta guía es pasar a implementar un enfoque de evaluación por resultados en el control de la gestión pública, tal como se viene dando en otras experiencias latinoamericanas en el marco de procesos de modernización y reforma del Estado. Hay una serie de preguntas de fondo y cuestiones operativas a considerar para definir de qué modo, mediante qué órgano(s) institucional(es) y con qué distribu- ción de trabajo implementar esta función de controlar y evaluar resultados –tanto en términos de la gestión misma como de los servicios finales de la acción estatal– asociada a ese nuevo enfoque. Lo im- portante es que los órganos que la dirijan o asuman cuenten con las capacidades técnicas necesarias sea para evaluar la gestión o para medir la provisión y la calidad de los servicios públicos producidos a través de todo el Estado. Además, llevar esta forma de control a la práctica va a requerir remodelar muchos procesos y rutinas al interior de la administración pública; por ejemplo, para poder registrar la información (sobre los servicios, beneficiarios, etc.) que haga falta para poder evaluar. El camino por delante es largo, y todavía impreciso, pero es claro que los siguientes pasos deben apuntar al mismo objetivo de poner al Estado al servicio de sus ciudadanos.n 8 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  8. 8. Introducción – Reformas clave para un Estado en buen estado: guías temáticas
  9. 9. GUÍA CUATRO 1 Fundamentos del control 1.1 Control del Estado y rendición de cuentas La rendición de cuentas y, más generalmente, la responsabilización constituyen un requerimiento esencial del Estado democrático, según el cual la función de gobernar y administrar el Estado y sus resultados debe estar puesta al servicio de los ciudadanos, y que implica la obligación de dar cuentas ante ellos por el desempeño y los resultados de dicha función. Por ejemplo, Schedler señala que la ren- dición de cuentas normalmente actúa mediante tres mecanismos para prevenir y corregir los abusos del poder: las obligaciones del poder de abrirse a la inspección pública, de explicar y justificar sus actos y de supeditarlos a la amenaza de sanciones. Estos tres aspectos de información, justificación y castigo van a ser parte del andamiaje representado por distintas formas de accountability operadas bajo las denominaciones de vigilancia, supervisión, fiscalización, auditoria, control, etc.3. La rendición de cuentas es el término que usualmente se utiliza en el español para traducir lo que en el habla inglesa se conoce como “accountability” y que en círculos expertos se ha instituido como responsabilización. En contraste con estos dos últimos términos, la noción de rendición de cuentas puede resumirse en la obligación y capacidad de los servidores públicos de reportar, explicar o justifi- car sus actos. Accountability o responsabilización representan un concepto mucho más amplio que el de rendición de cuentas: supone la obligatoriedad de asumir la función y la responsabilidad propias y, consecuentemente, tanto la de dar cuenta de sus actos (públicos) y responder a las preguntas de los ciudadanos (answerability) como la de someterse a posibles sanciones por incumplimiento de este mandato (enforcement). Las funciones que cumplen los organismos de control del Estado, al obligar a los funcionarios a informar sobre los actos que realizan o imponerles sanciones si no los justifican debidamente, son formas de ejercer “accountability”. Sin embargo, debe diferenciarse entre la responsabilización cuya manera de acatarse puede quedar sujeta a la discrecionalidad de quien da cuentas y aquella que procede de las agencias de rendición/ dación de cuentas –como podrían ser las instituciones encargadas del control– cuya responsabilidad es eliminar o minimizar, precisamente, los márgenes de discrecionalidad de políticos y funcionarios públicos. En ese sentido, sostiene Schedler, la idea rectora de la rendición de cuentas (como respon- sabilización) es limitar el poder y no eliminarlo. Los mecanismos de regulación y control pueden responder solo por aquello considerado como “controlable” (los actos públicos), no así por lo que está “fuera de su control”; pues el sentido del control radica en reducir (y no eliminar) los márgenes de 3 Schedler, Andreas (2004). “¿Qué es la rendición de cuentas?” En: Cuadernos de Transparencia Nº 03. México D. F.: Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFEA), p. 13. 11
  10. 10. decisión de las autoridades y funcionarios públicos. El control absoluto no existe. “Si yo controlo a una persona, no hay por qué exigirle cuentas a ella. ¿Qué le podríamos reclamar? ¿Le podríamos criticar por las cosas que yo induzco que haga ella? Naturalmente, sería más bien a mí a quien tendrían que exigir cuentas”4 . 1.2 Control horizontal y control vertical Para Guillermo O'Donnell, el concepto de “accountability horizontal” (que él desarrolla) incluye “la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están tácticamente dispuestas y ca- pacitadas para tomar acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, respecto a actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos.”5 Para que este tipo de accountability sea efectivo, sostiene O'Donnell, deben existir agencias estatales autorizadas y dispuestas a supervisar, controlar, rectificar y/o sancionar actos ilícitos de otras agencias del Estado. Las primeras agencias deben tener no solo autoridad legal para proceder de esta forma sino también, de facto, autonomía suficiente respecto de las segundas6. Se trata de “poderes equiparables” que se limitan y controlan mutuamente a través de un sistema de pesos y contrapesos (“checks and balances”), como se da, por ejemplo, en las relaciones entre los distintos poderes del Estado. En el Perú encontramos un conjunto de agencias de control (horizontal) representadas por institucio- nes como la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República (CGR), el Poder Judicial o el mismo Congreso de la República. Todas estas agencias estatales desarrollan algún tipo de control “a nivel horizontal” sobre otras agencias y tienen capacidad para imponer sanciones de distinta natura- leza. En los casos de la Defensoría del Pueblo, de la Contraloría General de la República (como cabeza del Sistema Nacional de Control) y del Poder Judicial, ellas realizan un tipo de control procedimental, al vigilar principalmente el cumplimiento de la ley. La Defensoría del Pueblo lo hace en amparo directo de los derechos del ciudadano, mientras que de los procedimientos y estados financieros se encarga la Contraloría General de la República. Por su parte, el Congreso realiza un control de tipo político sobre los otros poderes del Estado, además de que tiene como funciones investigar y aprobar la conducción política del Gobierno, los actos de la administración y de las autoridades del Estado, y fiscalizar el uso y la disposición de bienes y recursos públicos. De otro lado, para un correcto funcionamiento de la accountability horizontal es necesario tam- bién contar con un eficiente control vertical; es decir, el control de los ciudadanos hacia el Estado. Tradicionalmente, se ha asumido que este tipo de control solo es ejercido durante las elecciones, en tanto eventos donde los electores respaldan o no, con sus votos, la labor realizada por los gobernan- tes. Sin embargo, este mecanismo de control (electoral), si bien no puede perder su importancia –la 4 Ibíd., p. 26. 5 O’Donnell, Guillermo (s/f ). “Accountability horizontal”. En: Serie Materiales de Política, Cultura y Sociedad. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, p. 18. 6 Ibíd., p. 21. 12 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  11. 11. GUÍA CUATRO Fundamentos del control existencia de la democracia implica la realización periódica de elecciones razonablemente limpias–, resulta insuficiente para cumplir con la responsabilización que le corresponde al Estado, que debiera tener lugar a lo largo de todo el mandato de los representantes. Si bien “la participación ciudadana puede también tener lugar en todos los demás tipos de responsa- bilización (…) [E]xisten espacios específicamente vinculados con la responsabilización para el control 1 social, tales como, por ejemplo, la participación en la definición de las directrices principales y de la asignación de gastos de los presupuestos públicos (…); la utilización de mecanismos de democracia semidirecta (plebiscito, referéndum, etc.); la actuación en canales públicos para que los ciudadanos evalúen y discutan la orientación de las políticas públicas; la participación de integrantes de la comu- nidad en órganos de fiscalización gubernamental, etc.” 7 Como ha señalado el Informe COSO II 8, estos mecanismos de “control vertical” promueven la transparencia y limitan la discrecionalidad de las auto- ridades y funcionarios públicos, desalentando con ello las prácticas de corrupción. Es convencional separar accountability horizontal y vertical como cosas inherentemente separables y separadas entre sí, encarnadas por procesos o agencias distintos: la primera referido a un control o responsabilidad obligatoria Estado-Estado y la segunda a la relación Estado-ciudadanía. No obstante esta visión convencional, con apego a los principios democráticos y su espíritu es preciso subrayar que la razón de ser de la accountability horizontal (y del control horizontal, por tanto) es la obligación de responder a los ciudadanos que es intrínseca, como mandato democrático, al ejercicio del poder o funciones públicas. Así, en realidad, la accountability horizontal emana de la accountability vertical y está a su servicio; los controles horizontales son necesarios para el control vertical y para auxiliar a su desarrollo y consecución. De esta manera, los controles y accountability horizontales son esenciales para garantizar –al igual que los mecanismos de responsabilización verticales con intervención o vin- culación ciudadana directa– transparencia, excluir la arbitrariedad y limitar el poder y discrecionalidad de los operadores del Estado. Con ello se promueve que el Estado se aboque a sus funciones y objeti- vos, en buena parte porque esos mecanismos de responsabilización y fiscalización de tipo horizontal pueden contribuir también a inhibir prácticas de corrupción. 7 Wehbe, Pablo Marcelo (2006). “Las administraciones públicas de América Latina frente al desafío de la corrupción”. En: Revista Debates Latinoamericanos (publicación electrónica). Buenos Aires: Centro Latinoamericano de Estudios Avanzados (CLEA)–Red Latinoamericana de Cooperación Universitaria (RLCU), p. 14. http://www.rlcu.org.ar/revista/numeros/04-06-Abril-2006/docu- mentos/pablo_webhe.pdf 8 COSO –Committee of Sponsoring Organizations– es una organización voluntaria del sector privado que reúne a cinco aso- ciaciones profesionales (American Accounting Association, American Institute of Certified Public Accountants, Financial Executives International, Institute of Internal Auditors, Institute of Management Accountants). Se dedica a dar orientación “a las instancias de gerencia ejecutiva y de gobernanza hacia el establecimiento de operaciones empresariales más efectivas, eficientes y éticas” (http://www.coso.org). Se formó en 1985 a fin de auspiciar la Comisión Nacional sobre la Declaración Financiera Fraudulenta –o Comisión Treadway, por el apellido de su presidente–, dirigida a estudiar y prevenir ese fenómeno. En 1992, esta emitió el documento resultante, Internal Control – Integrated Framework, que se dio en llamar el Informe COSO y que desarrolló un marco conceptual y recomendaciones de control para organismos públicos y sus auditores independientes, para la Securities Exchange Commission y otros reguladores, y para instituciones educativas. Por su independencia y la diversidad de sus integrantes (repre- sentantes de la industria, de la contabilidad pública, de firmas de inversión y de la Bolsa de Nueva York), la Comisión Treadway ganó amplio respeto y el Informe COSO logró gran aceptación y difusión. Se ha convertido en uno de los referentes básicos en materia de control. En 2004 se hizo hizo público Enterprise Risk Management – Integrated Framework, llamado COSO II. 13
  12. 12. La recurrencia de estas prácticas por los agentes del Estado amenazan el principio democrático de soberanía popular, traicionando la confianza ciudadana puesta en ellos y haciendo peligrar la gober nabilidad democrática; por ello es más necesaria aún la mejora de los mecanismos de control que permitan cautelarla9. El desafío actual consiste entonces en encontrar “un espacio virtuoso entre el incremento de los poderes del Estado y el incremento del control sobre el Estado, para permitir al gobierno que gobierne y a los gobernados que controlen al gobierno” 10. 9 Mazzhingi, Juan (2003). “El sistema nacional de control y el órgano superior de control público: una integración posible”. En: VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Panamá, 28-31 de octubre. En: http:// unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0047716.pdf 10 Przeworski, Adam (1998). “Democracia y representación”. En: Reforma y democracia, Nº 10. Caracas: CLAD, febrero (disponible en inglés: http://www.clad.org.ve/congreso/przewors.html). 14 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  13. 13. GUÍA CUATRO 2 Anatomía del Sistema Nacional de Control en el Perú 2.1 Composición del sistema de control El Sistema Nacional de Control en el Perú está conformado por el conjunto de órganos, instituciones, normas, métodos y procedimientos –estructurados e integrados funcionalmente– que están desti- nados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada. El Sistema Nacional de Control está conformado por los siguientes órganos de control: a) La Contraloría General de la República (CGR), como ente técnico rector del sistema de control. Es un organismo constitucional que cuenta con autonomía administrativa, funcional, económica y financiera. Según el artículo 82º de la Constitución Política es una entidad descentralizada de Derecho Público que goza de autonomía con- forme a su ley orgánica. Además, se trata del “órgano superior del Sistema Nacional de Control”, por lo que le corresponde supervisar la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. b) Las unidades orgánicas responsables de la función de control gubernamental de las entidades públicas (las denominadas Oficinas de Control Institucional OCI), sean es- tas de carácter sectorial, regional, institucional o sea que se regulen por cualquier otro ordenamiento organizacional. Las OCI guardan relación de dependencia funcional y administrativa con la CGR y son responsables de controlar las actividades y acciones de estas en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero. c) Además existen, y están también reguladas por la Ley del Sistema Nacional de Control, las Sociedades de Auditoria (SOA); estas son empresas privadas que, por encargo de la CGR, realizan auditorias financieras, económicas y de sistemas (informáticos, de medio ambiente y otros) a las entidades públicas. Al 11 de junio del 2008 existían, según información vigente en la página Web de la CGR, 79 Sociedades de Auditoria registradas y calificadas. 15
  14. 14. Definiciones básicas* u Control previo, control simultáneo, control posterior Clases de control según el momento en que se aplica Un acto del Estado puede controlarse en diferentes momentos con diferentes objetos; ello determina tres categorías: Control previo (o ex ante). Está constituido por mecanismos o procedimientos a través de los cuales un acto se fiscaliza antes de que se llegue a materializar; es decir, durante los pasos previos o preparatorios que se necesitan para que el acto se concrete. Con ellos se busca limitar o eliminar posibilidades de que con el acto se pueda incurrir en error o falta jurídicos o, a la inversa, revisar que el acto que se va a realizar sea conforme a derecho. Por ejemplo: controlar si un contrato que se pretende firmar es lícito y se ajusta, así, al ordenamiento jurídico. Desde el punto de vista de quién ejerce el control, corresponde a la fiscalización que es desarrollada de modo sistemático en el propio interior de una entidad (por sus ejecutores en sus respectivas responsabilidades y quienes tienen atribución de paralizar un proceso); es decir, pertenece al universo del control interno. Se realiza así sobre la base de las normas y reglamentación que rigen en y para la entidad en su operación rutinaria. Control simultáneo. Corresponde a formas de fiscalización que proceden en el momento de nacer el acto. Compete al universo del control interno, pero aludiendo a quienes tienen responsabilidad sobre los ejecutores; sin embargo, también puede hacerse control externo simultáneo y preventivo, para propósitos de supervisión y vigilancia, si lo estipula una disposición legal. El control interno previo y simultáneo se ejerce en función de políticas y mecanismos de  autorización;  evaluación; y  registro;  seguridad y protección de los bienes y recursos de la entidad.  verificación; Control posterior (o ex post). Se refiere a medidas que se aplican a posteriori, que fiscalizan el acto una vez nacido y concretado. Desde la perspectiva de quién controla, por un lado, también forma parte del universo del control interno; por otro lado, constituye la forma característica de control externo. Como control interno, es operado por los niveles superiores a los ejecutores de los procedimientos de control o por los OCI; su objeto es evaluar y verificar tanto los aspectos administrativos en el uso de recursos y bienes públicos como la relación de la gestión y de la ejecución con metas, resultados y políticas. Por esto último, la autoridad de una entidad también tiene el rol de fomentar y velar por un funcionamiento adecuado y confiable del control interno en sus diferentes aspectos de legalidad, de procedimientos financieros, y de eficacia, eficiencia y rendición de cuentas de la gestión. Como control externo, es competencia de la CGR o del órgano que el sistema designe y su objeto es supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado así como el control interno. Se ejerce principalmente mediante acciones selectivas de control, que pueden incluir inspecciones y verificaciones, investigaciones, etc. *Fuentes y materiales de referencia Contraloría General de la República  Normas de Control Interno, Resolución de Contraloría General Nº 320-2006-CG. http://www.contraloria.gob.pe/rendicionCuentas/files/RC_320_2006_CG.pdf.  Manual de Auditoría Gubernamental de la República de Perú; en particular ver “Apéndices” (normas y directivas) http://www.respondanet.com/spanish/admin_financiera/auditoria/ manual_auditoria_gubernamental.htm http://www.respondanet.com/spanish/anti_corrupcion/legislacion/manual_auditoria/apendices.pdf  No 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República (en particular, Título II) y sus modificatorias Ley http://www.contraloria.gob.pe/transparencia/includes/marco_legal.htm INTOSAI  Directrices referentes a los informes sobre la eficacia de los controles internos: Experiencias de las EFS en la implantación y la evaluación de los controles internos http://intosai.connexcc-hosting.net/blueline/upload/1icexps.pdf 16 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  15. 15. GUÍA CUATRO Anatomía del Sistema Nacional de Control en el Perú Definiciones básicas* u Los modelos y tipos de control Control externo y control interno: los tipos básicos según el agente Existen dos tipos básicos de control: El control externo: está a cargo de la Contraloría General de la República, como “entidad fiscalizadora superior”. Esta instancia contralora está facultada para realizar:  Control preventivo en los casos que juzgue necesario;  Control previo a través de opiniones vinculantes sobre contrataciones y adquisiciones en los casos que la ley le faculta; y  Control posterior externo sobre los actos de las entidades públicas. El control interno: es el que ejercen los Órganos de Control Institucional en cada entidad pública. Se encargan de:  Control interno previo a cargo de las autoridades, funcionarios y servidores de la entidad;  Control simultáneo, sobre la base de las normas y procedimientos establecidos en sus planes, 2 reglamentos, manuales y demás normas internas;  Control interno posterior, ejercido por los responsables superiores de los funcionarios ejecutores. Los modelos básicos de control hoy Control de procedimientos y de resultados: qué se controla Se considera que existen dos modelos básicos de control: Control procedimental: es el modelo de control predominante en nuestra burocracia; se caracteriza por una actividad de control que se orienta fundamentalmente a la observación formal, estricta, de las reglas, procedimientos y normas de control. Utiliza para ello mecanismos de control previo y posterior con la finalidad de tener “hallazgos” de irregularidades que lleven a la imposición de sanciones administrativas, civiles o penales a los funcionarios responsables. Control por resultados: es el modelo que corresponde a un proceso de modernización de la gestión pública que no solo se guía por el cumplimiento de las normas para evitar el desvío de los recursos públicos a favor de intereses privados. Este modelo busca, además, que las acciones de control, en última instancia, beneficien a los ciudadanos con la prestación eficiente de los servicios públicos. Para ello utiliza mecanismos de control de gestión que orienten la labor de la administración pública hacia el cumplimiento de los objetivos y metas previstos por cada institución. *Fuentes y materiales de referencia (cont.) Documentos relativos al Informe COSO  Resumen Ejecutivo del Informe COSO. http://www.coso.org/documents/COSO_ERM_ExecutiveSummaryspanish.pdf  Control interno – Informe Coso (reseña y compilación de la Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental A.C. – ASOFIS, de México). http://www.asofis.org.mx/mejores_practicas/COSO.pdf Otros documentos  Curso de Auditoria Gubernamental, CPC Johnny Rubina Meza. http://www.slideshare.net/jrubina/control-gubernamental?src=embed  Sistema Nacional de Control y Contraloría, CPC Luis Arturo García Cossío. http://agc-peru.com/NORMASLEGALES-WEB/auditoria/I-SistemaNacionaldeControlydelaCGR.pdf 17
  16. 16. En el caso de la CGR debe tomarse en cuenta que, de acuerdo al artículo 6º de la Ley Nº 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la CGR, a este sistema le corresponde: “…la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de admi- nistración, gerencia y control con fines de su mejoramiento, a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes”. Su ámbito de responsabilidad, según su Ley Orgánica, es el control posterior externo a nivel micro de los actos de gobierno, el control previo en casos especiales y el control posterior a nivel macro, a través del examen de la Cuenta General de la República. Las entidades sujetas a control, de acuerdo a la Ley N° 27785, son:  El Gobierno Central, sus entidades y órganos, incluyendo las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, y sus respectivas instituciones;  Los Gobiernos Regionales y Locales e instituciones y empresas pertenecientes a ellos;  Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público;  Los Organismos Autónomos creados por la Constitución Política del Estado y por ley, e institu- ciones y personas de derecho público;  Los organismos reguladores de los servicios públicos y las entidades a cargo de supervisar el cumplimiento de los compromisos de inversión provenientes e contratos de privatización;  Las empresas del Estado, así como aquellas empresas en las que este participe en el acciona- riado –cualquiera sea la forma societaria que adopten–, en referencia con los recursos y bienes materia de dicha participación;  Las entidades privadas, las entidades no gubernamentales y las entidades internacionales, exclusivamente en referencia con los recursos y bienes del Estado que perciban o administren. En cuanto a los Órganos u Oficinas de Control Institucional (OCI), el artículo 14º de la Ley N° 27785 dispone que, como ente técnico rector del sistema de control, la CGR debe encargarse de organizar y desarrollar el control gubernamental de manera permanente y descentralizada a través de los órganos existentes en cada una de las entidades sujetas al sistema. Los responsables del control interno son no solo los jefes de las respectivas OCI sino, además, los pro- pios titulares y demás funcionarios de las entidades públicas. La misión de estas oficinas de control institucional es promover tanto la correcta y transparente gestión de los bienes y recursos de la enti- dad, cautelando la legalidad y eficiencia de sus actos y operaciones, como el logro de sus resultados, mediante la ejecución de acciones y actividades de control, para contribuir con el cumplimiento de los fines y metas institucionales. De acuerdo al reglamento de las OCI, aprobado mediante Resolución de la Contraloría N° 114-2003-CGR, sus funciones principales son: 18 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  17. 17. GUÍA CUATRO Anatomía del Sistema Nacional de Control en el Perú  Realizar el control interno posterior de los actos de gestión de la entidad;  Efectuar auditorías de los estados financieros y presupuestarios de la entidad, así como la gestión de la misma;  Ejecutar las acciones de control dispuestas por la CGR sobre los actos y actividades de la entidad;  Efectuar control preventivo sin carácter vinculante al órgano más alto de la entidad. El cumplimiento de estas y otras funciones es evaluado y supervisado por la CGR, así como lo es el desempeño funcional de los jefes de las OCI. Sin embargo, tanto la Ley como el Reglamento permiten que -en principio, excepcionalmente– estos mantengan una vinculación laboral con las entidades a las cuales fiscalizan e, inclusive, permiten que el proceso de selección para su nombramiento pueda ser encargado a los propios titulares de las entidades mediante concurso público. Cuando ello ocurre, que es con bastante frecuencia, se produce la paradoja de que los titulares de tales organismos públi- cos eligen a quienes habrán de controlarlos en el desarrollo de su gestión. De acuerdo a los Informes de Gestión de los años 2005 y 2006 del Contralor General de la República11, como ente rector del sistema, la CGR está encargada de cumplir con cuatro roles estratégicos principa- les: fiscalizador, preventivo, rector y orientador. El siguiente gráfico muestra los principales lineamientos estratégicos que en cada uno de estos ejes desarrolla la CGR: 2 FISCALIZADOR� (Disuasivo)  Detección faltas administrativas e irregularidades en el uso de recursos del Estado  Determinación de Sanciones Administrativas e indicios de delitos Civiles y Penales  Gestión de denuncia ante el Ministerio Público  Gestión de Procesos Judiciales PREVENTIVO� RECTOR (Proactivo) (Regulador del Sistema)  Fortalecimiento de sistemas de Control Interno  Norma y regula la operación del SNC  Iniciativa Legislativa y propuesta normativa CGR  Supervisión Técnica y Administrativa de OCI y SOA  Mejora de Sistemas Administrativos y de gestión  Evaluación de Desempeño e Informes de OCI, SOA  Promoción de probidad y transparencia  Mejoras a capacidad técnica y operativa del SNC  Mecanismos de Lucha Anticorrupción ORIENTADOR� (Formador de opinión) Orientación e información para la ciudadanía sobre el uso adecuado y eficiente de los recursos del Estado y  la efectividad e impacto de las políticas nacionales Fuente: Contraloría General de la República, Gerencia de Planeamiento y Control, Informes de Gestión 2005 y 2006; adaptado del gráfico corres- pondiente al Informe 2005. 11 Informes de Gestión de la CGR 2005 y 2006, respectivamente: http://www.contraloria.gob.pe/cgr/gestion/inform_gestion/Informe_Gestion2005.pdf y http://www.contraloria.gob.pe/cgr/gestion/inform_gestion/Informe_Gestion2006.pdf 19
  18. 18. 2.2 Las Normas de Control Interno para el Sector Público La Ley Nº 28716 –Ley de Control Interno de las Entidades del Estado– regula el establecimiento, fun- cionamiento, mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación del sistema de control interno en todas las entidades del Estado, con el propósito de cautelar y fortalecer sus sistemas administrativos y ope- rativos con actividades de control previo, simultáneo y posterior, para el debido y transparente logro de los fines, objetivos y metas institucionales así como contra los actos y prácticas indebidas o de corrupción. Sobre esta base la CGR se encarga de orientar la efectiva implantación y funcionamiento del control interno en las instituciones estatales, así como su respectiva evaluación. Así, las normas de control interno para las entidades del Estado peruano establecidas mediante Resolución de Contraloría N° 320-2006-CGR, “constituyen lineamientos, criterios, métodos y disposiciones para la aplicación y/o re- gulación del control interno en las principales áreas de la actividad administrativa u operativa de las entidades, incluidas las relativas a la gestión financiera, logística, de personal, de obras, de sistemas computarizados y de valores éticos,” etc. A partir de este marco normativo, “los titulares de las entida- des están obligados a emitir las normas específicas aplicables a su entidad, de acuerdo a su naturaleza, estructura y funciones” y en conformidad, naturalmente, con el mencionado marco normativo. Estas normas específicas de control interno son documentos destinados a actuar de guías generales para la promoción de una sana administración de los recursos públicos en las entidades públicas. La Contraloría General de la República emite las pautas para que dichas entidades formulen este docu- mento, que tiene por finalidad lograr la efectividad, eficiencia y economía de las funciones públicas y del uso de los recursos públicos. Por su parte, los responsables de cada entidad están encargados de mantener, revisar y actualizar la estructura de control interno por intermedio de este mecanismo. Para ello deberán tomar en cuenta los siguientes principios establecidos por las normas de control interno aprobadas por la CGR: (i) el autocontrol, en cuya virtud todo funcionario y servidor del Estado debe controlar su trabajo, detectar deficiencias o desviaciones y efectuar correctivos para el mejora- miento de sus labores y el logro de los resultados esperados; (ii) la autorregulación, como la capacidad institucional para desarrollar disposiciones, métodos y procedimientos que le permitan ejercer, cau- telar y asegurar la eficacia, eficiencia, transparencia y legalidad en los resultados de sus procesos, actividades u operaciones; y (iii) la autogestión, por la cual compete a cada entidad conducir, planifi- car, ejecutar, coordinar y evaluar las funciones a su cargo con sujeción a la normativa aplicable y a los objetivos previstos para su cumplimiento. 20 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  19. 19. GUÍA CUATRO 3 Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea 3.1 El control externo y el control interno El control gubernamental es un concepto amplio que comprende –según la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y la de la CGR– la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía tanto en el uso y destino de los recursos públicos como en el cumplimiento de las normas legales, de los lineamientos de política y de los planes de acción. En este ámbito, el control gubernamental puede ser de dos tipos: interno y externo. El control externo está a cargo de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) como la Contraloría General de la República y que, en otros sistemas de control, adopta diferentes denominaciones (tribu- nales de cuentas, auditorías, etc.). Una forma de control externo está dada también por las diferentes modalidades de control o vigilancia que realiza la sociedad civil (llamado comúnmente “control social” o “control vertical”). La regla general es que este tipo de control es de carácter selectivo y posterior, aunque por mención expresa de la ley puede ser de tipo preventivo o simultaneo. El control interno12, como ya se ha dicho, corresponde a la acción de la propia administración pú- blica en cada entidad estatal. Este tipo de control se desarrolla a través de los llamados órganos de auditoria, que en nuestro país se conocen como Oficinas de Control Institucional (OCI). De acuerdo a la Ley Nº 27785 este control puede ser previo y simultáneo, correspondiéndole realizar a autoridades, funcionarios y servidores como parte de sus funciones; pero también puede ser un tipo de control interno posterior, que estará a cargo de los superiores del servidor o funcionario ejecutor y del órgano de control institucional respectivo. El control interno es un proceso integral efectuado por la gerencia y el personal de la entidad pública, y está diseñado para enfrentar los riesgos posibles y dar una seguridad razonable de que, en el desarrollo de la misión de la entidad, se alcanzarán los siguientes objetivos gerenciales: 12 El control interno ha sido definido por la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, 1992) como un instrumento de gestión que se utiliza para proporcionar una garantía razonable de que se cumplan los objetivos establecidos por la dirección. 21
  20. 20. Ejecución ordenada, ética, económica, eficiente y efectiva de las operaciones; Cumplimiento de las obligaciones de respondabilidad (o, como se ha llamado aquí, responsa- bilización); Cumplimiento de las leyes y regulaciones aplicables; Salvaguarda de los recursos para evitar pérdidas, mal uso y daño. El control interno, como una actividad más de la entidad pública, contribuye a que en la gestión mis- ma se incorpore el concepto de control y a que este no sea algo ajeno a los procesos o procedimientos establecidos por la entidad. En esa medida, el enfoque del control interno contribuye a que se reduz- can los costos que podría suponer la implementación de mecanismos específicos (adicionales a la actividad rutinaria) de control. De otro lado, el control interno involucra al conjunto de la entidad, es decir, a los directivos y al per- sonal, pues todos están obligados a realizar las actividades de control interno. “Por lo tanto, el control interno es una herramienta utilizada por la gerencia y directamente relacionada con los objetivos de la entidad como tal; la misma gerencia es un elemento importante del control interno. De todas mane- ras, todo el personal en la organización juega un papel importante en llevarlo a cabo” 13. El objetivo principal del control interno radica en velar por la ejecución de operaciones (de gestión) de manera ordenada, ética, económica, eficiente y efectiva, y de modo consistente con la misión ins- titucional. Sin embargo, los objetivos del control interno no explican en sí mismos las posibilidades de éxito de los sistemas de control pues estos están afectos a una serie de limitaciones que deben tomarse en cuenta. Se trata de una “seguridad razonable”, y no absoluta, la que estos mecanismos de control interno ofrecen; de modo que es posible que, por factores humanos, debilidades en el diseño o escasez de recursos estos mecanismos no lleguen a operar satisfactoriamente. 13 INTOSAI (2004). Guía para las normas de control interno del sector público. Bruselas: p. 7. http://members.magnet.at/intosai/ Level3/Guidelines/3_InternalContrStand/3_GuICS_PubSec_s.pdf 22 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  21. 21. GUÍA CUATRO Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea u Principios básicos de control interno De acuerdo a los estándares de COSO, se puede indicar algunos lineamientos elementales para un buen control interno*: El control interno: está a cargo de la Contraloría General de la República, como “entidad fiscalizadora superior”. Esta instancia contralora está facultada para realizar:  Delimitación clara de responsabilidades;  Segregación o separación de funciones entre sí (en especial, las de autorizar, ejecutar, registrar y comprobar una transacción, de modo que nadie tenga potestad completa sobre esta) reduciendo discrecionalidad. Por ejemplo, quien custodia fondos debe ser una persona distinta de quien registra los movimientos de esos fondos y de quien autoriza su utilización;  Selección de servidores hábiles y capacitados;  Rotación del personal en tareas claves;  Análisis realizados por la dirección (comparaciones y verificaciones de información histórica, actual, pronosticada, de fuentes distintas; seguimiento de proyectos o iniciativas; etc.) como base para decisiones sólidas;  Niveles definidos de autorización, con documentación, instrucciones escritas, etc.; 3  Acceso restringido a los recursos, activos y registros, respaldado con dispositivos de seguridad;  Documentación y registro oportuno y adecuadamente clasificado de las transacciones y hechos;  Comprobación de las transacciones respecto a su exactitud, totalidad y autorización pertinente, mediante aprobaciones, revisiones, cotejos, recálculos, análisis de consistencia, prenumeraciones (v. g., de los formularios);  Controles físicos (recuentos, arqueos, conciliaciones);  Control del sistema de información;  Aplicación de indicadores de desempeño;  Independencia de la función de auditoría interna en las organizaciones, de modo que responda a la autoridad superior a las que ellas están sujetas. * Fuentes y referencias: ver páginas 16-17. 23
  22. 22. Según la ya citada guía de normas del INTOSAI, existen cinco componentes del Control Interno: • Ambiente de control Es el fundamento de todos los demás componentes y está dado por el ambiente subjetivo en la entidad (el “entorno de control”) que se expresa en:  integridad personal y profesional y los valores éticos de la gerencia y del resto del personal La de la entidad.  competencia: el nivel de conocimientos y habilidades para el desarrollo de los objetivos del La control interno y de la misión institucional.  El “tono de los superiores”: la filosofía de la dirección y el estilo gerencial. Supone una actitud de apoyo permanente hacia el control interno, liderando con el ejemplo, así como un código de ética establecido por la gerencia en respaldo a los objetivos del control interno.  estructura orgánica: esta precisa las áreas clave de la organización a fin de desarrollar el La control interno para determinar el nivel de reponsabilización y rendición de cuentas en las au- toridades. Esta estructura puede –pero no siempre– incluir una unidad de control interno que informe a la autoridad máxima de la organización.  políticas y prácticas de recursos humanos: la política de contratación de personal es funda- Las mental, así como su capacitación, supervisión, evaluación y promoción. • Evaluación de riesgos Implica la identificación y el análisis de los riesgos que permiten determinar una respuesta ade- cuada y asegurar el cumplimiento de los objetivos de la entidad. En la identificación de los riesgos, según las Normas de Control Interno aprobadas por Resolución de Contraloría Nº 320-2006-CG, se tipifican todos los riesgos que pueden afectar el logro de los objetivos de la entidad a causa de factores externos o internos. Los factores externos incluyen factores económicos, medioambien- tales, políticos, sociales y tecnológicos. Los factores internos reflejan las selecciones que realiza la administración e incluyen la infraestructura, personal, procesos y tecnología. La identificación supone una actividad permanente en función de los objetivos institucionales. La evaluación del riesgo implica determinar qué tipo de riesgo es y su importancia, así como el nivel de tolerancia de la institución a los riesgos identificados y las posibles respuestas –con base en un “mapa de riesgos” que permita determinar la forma en que el riesgo será administrado por la institución a través de las actividades de control–. • Actividades de control Son las políticas y procedimientos específicos establecidos para limitar los riesgos y cumplir con los objetivos de la entidad. Estas actividades deben, además, ser razonables en cuanto a su costo y oportunidad. Incluyen una gama de actividades (que se asocian a los lineamientos esbozados en el recuadro de la página 23): 24 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  23. 23. GUÍA CUATRO Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea  Procedimientos de autorización y aprobación; Segregación de funciones (se separan las funciones de autorización, procesamiento, archivo y revisión, para evitar concentración de poder y márgenes grandes de discrecionalidad); Controles sobre el acceso a recursos y a archivos; Verificaciones; Conciliaciones (entre diferentes documentos); Revisión del desempeño operativo; Revisión de operaciones, procesos y actividades; Supervisión (mediante asignaciones y diligencias especiales, revisiones y aprobaciones, o con dirección y capacitación, etc.). • Información y comunicación La información pertinente debe ser identificada, capturada y comunicada rápidamente de tal modo que las acciones de control sean oportunas. Hay una relación estrecha entre las acciones de control y las de información y comunicación; por ejemplo, en cuanto al objetivo del control interno de obedecer al principio de “respondabilidad”, se puede dar a través de informes o reportes que deben comunicarse a quienes toman las decisiones. Estos deben decidir sobre la base a una información que sea: apropiada (la información necesaria); oportuna (disponible en el momento en que se la requiera); actualizada (de producción reciente); exacta (correcta); 3 accesible (obtenida con facilidad por quienes requieran la información); • Seguimiento El objetivo de las acciones de seguimiento a las actividades de control interno es validar la calidad de estas a través del tiempo. Hay hasta tres formas de realizar este seguimiento: un seguimiento continuo de las actividades rutinarias, evaluaciones puntuales, o la combinación de ambas cosas. En el primer caso, las acciones de monitoreo se realizan como parte de las operaciones normales y recurrentes de la entidad. Cubren cada uno de los componentes del control e involucran medi- das contra los aspectos que son irregulares, antiéticos, antieconómicos, ineficientes e ineficaces. En el caso de las evaluaciones puntuales, su rango y frecuencia dependerá de la valoración de los riesgos y de la efectividad de los procedimientos permanentes de seguimiento. A la vez, estas evaluaciones puntuales comprenden el proceso de evaluar la efectividad del sistema de control interno para que sus resultados se basen en métodos y procedimientos predefinidos. Pueden ser realizadas a manera de auto-evaluación, o estar a cargo de las entidades fiscalizadoras superiores, o bajo el modo de auditorías externas. 25
  24. 24. 3.2 El control procedimental y el control por resultados Para evitar la amenaza de la corrupción es necesario contar con un modelo de control que proteja el patrimonio público y refuerce la probidad pública, de tal modo que las acciones de los organismos del Estado cumplan con los estándares de eficiencia y eficacia que exigiría la gestión pública. El modelo de control con que normalmente se emplea para este fin es el procedimental o clásico. Su ejecución está a cargo de los propios organismos del Estado y se realiza en base a las normas legales y a los procedimientos establecidos para que el Estado garantice la probidad de los actos de la admi- nistración pública y para que los servicios que presta a la ciudadanía se realicen de manera universal, limitando la discrecionalidad de los gobernantes y burócratas con reglas también universales. Debe tomarse en cuenta que la forma típica de este tipo de control es básicamente burocrática, que obliga a funcionarios y gobernantes a la observación rigurosa de las reglas y leyes establecidas. En este tipo procedimental predominan los controles horizontales de los gobernantes y servidores públicos; por ejemplo, mediante el cumplimiento de las normas burocráticas estipuladas por las enti- dades fiscalizadoras superiores, las auditorias financieras independientes o las llevadas a cabo desde el Poder Judicial, y muchas de las formas de control político efectuadas por el Parlamento. En nuestro Sistema Nacional de Control es fácil constatar la visión formalista que predomina en la gestión del Es- tado Peruano, al privilegiarse la verificación de la conformidad con la norma, con los procedimientos y con las funciones antes que de los resultados que se esperan de las diversas entidades públicas. Pero además de ello, el propósito de tener sistemas de control incluye evitar posibles crisis en las orga- nizaciones del Estado mediante mecanismos que permitan “detectar oportunamente desviaciones, en el curso de acción de las organizaciones, que puedan derivar en que estas no cumplan con su misión; esto es, que no logren alcanzar sus objetivos organizacionales”14. Para enfrentar estas situaciones existe una herramienta en la gestión pública moderna que estriba en la evaluación por resultados y el control de gestión. Se trata de un modelo de control orientado no solo a la observancia de la legalidad (como convencionalmente lo han propuesto los modelos tradicionales de control) sino, además, a la inno- vación de sus mecanismos de intervención, guiando la actuación de los organismos públicos hacia el logro de resultados15. Por ello en el debate actual se propone pasar del modelo burocrático tradicional a una estructura gerencial basada en el control por resultados –lo que significa construir una gerencia pública más flexible, con metas claras y objetivos explícitos, con un sistema de evaluación del desempeño y con un 14 Ortiz Soto, Humberto Enrique (2006). “La evaluación de resultados y el control de la gestión pública”. XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 nov. http://www.clad.org.ve/ fulltext/0055849.pdf 15 El modelo de control por (u orientado a) resultados se asocia a las propuestas de gestión de presupuestos por resultados, que es una de las innovaciones que propone la nueva gestión pública y de la cual se hace mención en la Guía Cero y en la Guía Dos (“Modernización del Estado: eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía”) de esta colección. 26 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  25. 25. GUÍA CUATRO Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea sistema de sanciones a quienes no cumplan con el logro de tales resultados–16. El objetivo es que, sin abandonar los mecanismos de control ex ante, la gestión pública incorpore formas de control ex post, en base a los resultados de la acción gubernamental. Debe tomarse en cuenta, sin embargo, que aún no existen mecanismos establecidos –y transversales a todo el Estado– de medición o de evaluación de los resultados de la gestión pública (a diferencia de los resultados entendidos en términos de ejecu- ción presupuestaria, que entraña una verificación formal) como una alternativa a las formas de control procedimental. Ello sucede, en parte, porque en muchos casos los resultados o las metas no están suficientemente definidos o porque no hay claridad en las responsabilidades o funciones; por lo tanto, no hay responsabilización (o accountability) en cuanto al desempeño de los servidores públicos. Como sostiene el CLAD, “con este cambio, las políticas públicas ya no podrían regirse más por la con- cepción unilateral de los administradores, como generalmente ocurre en la gestión burocrática clásica, sino que deberían guiarse cada vez más por la satisfacción de los ciudadanos. De este modo, en el modelo post burocrático o gerencial, los gobiernos deben rendir cuentas no solo de su probidad o de sus promesas electorales, sino también, y permanentemente, de la efectividad de sus programas”17. Con ello se produce también un cambio de enfoque de la gerencia pública con relación a los actos de corrupción de la burocracia: se pasa de una visión exclusivamente judicializante y sancionadora del control estatal a otra que, sin abandonar la sanción como mecanismo disuasivo, es más preventiva y orientada hacia la cogestión. Este cambio de enfoque en los sistemas de control se sostiene, para el CLAD18, en el valor de la res- ponsabilización como mecanismo democrático orientado a la rendición de cuentas a la sociedad. Institucionalizar la responsabilización en lo que respecta a las funciones de control desde y en el Estado acarrea, de modo básico, un conjunto de medidas de reforma que podría resumirse en los 3 siguientes aspectos: Profesionalización de la burocracia encargada del control procedimental clásico para el buen uso de los mecanismos de control y el combate a la corrupción. Fortalecimiento de la autonomía de los sistemas de control interno para que estén libres de cualquier injerencia política. Necesidad de que los organismos superiores de control tengan autonomía plena, sobre todo en los casos en que la designación de sus autoridades dependa del poder político, sea el Con- greso o el Ejecutivo. Desarrollo de programas de ética en la función pública para que se inculquen valores demo- cráticos en los administradores como forma de evitar el desvío de los recursos públicos para la satisfacción de intereses privados.  este punto, señalado por el CLAD, agregaremos que en estos programas de ética públi- A ca la formación en valores debería complementarse con exigencias legales o administrativa 16 Consejo Científico del CLAD (2000). “La responsabilización (accountability) en la Nueva Gestión Pública Latinoamericana” En: Consejo Científico del CLAD, coord. (2000), La responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana. Buenos Aires: CLAD; BID; EUDEBA. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/unpan000178.pdf 17 Ibíd., p. 3. 18 Ibíd. 27
  26. 26. de carácter obligatorio cuando el caso lo amerite, y con mecanismos para el cumplimiento de las sanciones así establecidas; esto es, con capacitación sobre la regulación y procedi- mientos y con un aparato de sanción y cumplimiento efectivos, que resalten el sentido e implicaciones de los valores inculcados pero que no dependan únicamente del éxito que se pueda tener en inculcarlos. Es decir, los programas de ética deberán estar articulados a un buen sistema de incentivos al real cumplimiento y al buen desempeño, incluyendo también, además de lo recién mencionado, los estímulos positivos como, por ejemplo, premios simbólicos o retribuciones económicas o profesionales. (Todo ello está ligado a la profesionalización de los servidores públicos asociados al control. Asimismo está ligado, como es elemental, a unas reglas y a una base logística de gestión –pública, en general, y del control, en particular– coherentes con el enfoque de responsabilización). A este respecto, y desde la experiencia mexicana, Arellano, Alamilla y Campos19 proponen un cambio en la lógica del funcionario público para que pase de un rol controlador a un comportamiento en el que se hace responsable del desempeño de la agencia que controla: al “actor que busca irregu- laridades con el fin de aplicar sanciones” corresponde a una lógica procedural frente a otra cultura organizativa basada en la cogestión. En este último caso se busca detectar errores no para castigarlos “sino para encontrar su porqué, la naturaleza de su formación, la magnitud del daño provocado, su mitigación, minimización o desaparición, así como las estrategias para prevenir o administrar el riesgo que implica su aparición y toma de decisiones que trae consigo”. El cambio de enfoque en las activi- dades de control debería comprender, así, incentivos a los funcionarios: para que no se limiten solo a controlar los insumos en el proceso de provisión de servicios públicos, sino que controlen también los resultados de tales procesos mediante acciones de control innovadoras que, sí, detecten errores en el cumplimiento de procedimientos pero también recompensen los esfuerzos por realizar una buena gestión institucional. En esta misma orientación, es conveniente que los funcionarios y servidores públicos tengan concien- cia de las posibilidades que puede suponer un cambio en los enfoques de control. Al respecto resulta útil la formulación planteada en la investigación que los autores mencionados realizaron en México a propósito de la implementación del sistema “Modelo Integral de Desempeño de los Organismos de Control” (MIDO). Allí se plasmaron una gama de dicotomías comparativas de los modelos de control, las cuales permitieron que los funcionarios de las contralorías distinguiesen entre algunos conceptos, enfoques y prácticas cotidianas a las que deben enfrentarse en su quehacer como controladores. Estas han sido resumidas por los autores recién citados en el siguiente cuadro: Arellano, David, Manuel Alamilla y Alejandro Campos (2006). “¿Reforma organizacional de gobierno por diseño genérico? El 19 Nuevo Institucionalismo Económico en acción: el caso del Modelo Integral de Desempeño de los Organismos de Control en México”. En: Reforma y Democracia, Nº 36, CLAD, octubre, pp. 43-4. 28 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  27. 27. GUÍA CUATRO Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea DICOTOMÍAS ENTRE EL MODELO PROCEDIMENTAL DEL CONTROL Y EL MODELO DE CONTROL POR RESULTADOS CONTROL vs. DESEMPEÑO Por control se entendió si el enfoque existente Por desempeño se entendió si el enfoque existen- en la organización se daba hacia el estricto segui- te en la organización se daba hacia el logro de un miento de los procesos buen desempeño PROCEDIMIENTAL vs. RESULTADO Por procedimiental se entendió si las rutinas y pro- Por resultado se entendió si el logro de resultado cedimientos organizacionales formalizadas eran era la guía del comportamiento organizacional. las guías del comportamiento organizacional REGLA vs. INNOVACIÓN Por regla se entendió si la organización funcionaba Por innovación se entendió si la organización fun- siguiendo una lógica de adscripción a un compor- cionaba siguiendo una lógica de mejora continua tamiento estandarizado. de procesos y esquemas de trabajo NORMA vs. CONTEXTO Por norma se entendió si el seguimiento de la nor- Por contexto se entendió si el contexto era un ma era el único referente para el comportamiento referente ineludible para el comportamiento or- ganizacional. NEUTRAL vs. ANALÍTICO Por neutral se entendió si el comportamiento de Por analítico se entendió si el comportamiento de 3 los miembros de la organización se atenía exclusi- la organización se ajustaba a los objetivos y metas vamente a las responsabilidades objetivas prescri- organizacionales dinámicas. tas por cada cargo. Fuente: Arellano, David y otros (2006). “¿Reforma organizacional de gobierno por diseño genérico? El Nuevo Institucionalismo Económico en acción: el caso del Modelo Integral de Desempeño de los Organismos de Control en México”. En: Reforma y Democracia, Nº 36, CLAD, octubre, p. 50. La conciencia de los servidores y funcionarios públicos de la existencia de estas dicotomías en los sistemas de control debiera contribuir a crear un “ambiente de control” en las instituciones públicas que permitiría el desplazamiento de tales funcionarios y servidores hacia nuevos comportamientos basados en una lógica de control por resultados. 29
  28. 28. 4 Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control 4.1 Problemas que enfrenta el sistema El Sistema Nacional de Control afronta una serie de problemas derivados de la vigencia de lo que Antonio Sánchez20 llama “los valores más tradicionales del paradigma burocrático”. Entre otros, algunos de estos “valores” son: “la obsesiva orientación al proceso; la percepción de legitimidad entendida casi con exclusividad en el cumplimiento de normas; la hiperformalización y la obsesión por reglar todo lo que se «mueve» en el aparato administrativo; la percepción de una autoridad jerárquica a la que se le atribuía el monopolio del conocimiento experto; o la escasa cultura de valoración de costes al suponer que en la Administración no existían «beneficios» como en la empresa privada”. Varios de los rasgos de este control tradicional se mantienen en nuestro sistema; más notoriamente, la predominancia de un control basado en el cumplimiento de las normas y la reglamentación excesiva y en la observancia, maquinal, de formalidades a las que se atienen las acciones de control son muestra clara de la perma- nencia de este paradigma burocrático. Junto a ello, el sistema afronta algunos problemas importantes que la propia CGR ha señalado21. De un lado, encontramos una serie de problemas a nivel del planeamiento y de la organización del control debido a que, en medida importante, la oferta no opera de modo planificado, lo que provoca que se destinen muchos recursos a entidades que representan un pequeño porcentaje del presupuesto. Esto se presenta porque la demanda de servicios al sistema nacional de control es muy amplia, al provenir de los tres poderes del Estado, de los ciudadanos (que también pueden presentar denuncias ante la Contraloría) y de la “intervención por encargo” realizada cuando una norma (una Ley, un Decreto Supremo o una Resolución Ministerial) requiere que la CGR emita opinión, autorice pagos o realice servicios de supervisión. Si consideramos solo la demanda proveniente de las denuncias presentadas por congresistas y ciudadanos, en el siguiente cuadro podemos ver que en tres años recientes (2003- 2005) hay una tendencia al crecimiento de los servicios de control. Ello contribuye a la dispersión de la intervención del sistema nacional de control, en desconocimiento y detrimento de la planificación previamente realizada. 20 Sánchez, Antonio Ramiro (2005). “El control interno: enfoque tradicional en la evaluación y consideración imprescindible en la gerencia pública moderna”. En: X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Santiago, Chile, 18 - 21 oct; pp. 2, http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/ CLAD%20X/documentos/ramiro.pdf 21 Ver el Informe de la Gestión 2005 y el del año 2006 de la CGR, que son una fuente principal de la descripción brindada en esta sección (http://www.contraloria.gob.pe/cgr/gestion/inform_gestion/Informe_Gestion2005.pdf y …2006.pdf ). 30 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  29. 29. GUÍA CUATRO Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control DEMANDA TOTAL DE SERVICIOS DE CONTROL: PERÍODO 2003–2005 DEMANDA 2003 2004 2005 Solicitudes de Control 1 580 1 384 1 093 Denuncias Presentadas 1 584 2 878 2 511 Verificación de Convenios 124 126 135 Solicitudes de opinión previa 105 206 121 Adicionales obra / supervisión 67 52 50 Operaciones de Deuda 37 152 70 Adquisiciones secreto militar 1 2 1 Acciones por encargos legales 6 120 9 762 12 929 Auditorías 520 662 669 Actividades de Control 5 600 9 100 12 260 TOTAL 9 513 14 356 16 789 ELABORACIÓN: Gerencia de Planeamiento y Control Fuente: Contraloría General de la República DEMANDA TOTAL DE SERVICIOS DE CONTROL: 2003–2005 18.000 16.789 16.000 14.356 14.000 13.185 12.000 9.513 10.094 10.000 8.000 6.349 6.000 4 4.262 4.000 3.164 3.604 2.000 0 2003 2004 2005 Demanda por solicitudes Demanda por encargos TOTAL ELABORACIÓN: Gerencia de Planeamiento y Control Fuente: Contraloría General de la República 31
  30. 30. Otro aspecto problemático en el funcionamiento del sistema nacional de control es que no existen suficientes canales de coordinación interinstitucional entre las entidades encargadas de investigar y sancionar casos de corrupción. Como se ha dicho anteriormente, existen un conjunto de organismos del Estado que cumplen un rol de “accountability horizontal” (además de la Contraloría, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público, Poder Judicial, etc.); sin embargo, tienen poca capacidad de arti- culación con el sistema de control para alcanzar mayores niveles de eficiencia en la lucha contra la corrupción. En cuanto al funcionamiento de los Órganos de Control Institucional, como hemos indicado antes, uno de los principales problemas por los que atraviesan tiene que ver con que los jefes de las OCI están funcionalmente bajo la jurisdicción de la CGR –según la Tercera Disposición Transitoria de la Ley N° 27785 y la Primera Disposición Transitoria de su Reglamento–, pero en muchos casos siguen dependiendo de las entidades a las que deben controlar22. Así, su designación y separación –y por ello, en los hechos, el funcionamiento de las OCI o el establecimiento de nuevas unidades– se han venido dando progresivamente en función de la disponibilidad presupuestal de la CGR: esta no ha contado con recursos suficientes para poner esas disposiciones en plena vigencia. De este modo, muchos de estos jefes han sido designados y vienen siendo remunerados con cargo a los presupuestos de las propias entidades bajo control; asimismo, en muchas entidades no hay OCI instituidas. Ello ha dado lugar a que en el 2006 la CGR presentara una iniciativa legislativa, que en el año siguiente ella sigue reiterando ante el Congreso de la República, a efectos de cambiar esta situación. Los siguientes cuadros presentan cifras ilustrativas de esta problemática. Según datos de la CGR23, al año 2005 existían 742 oficinas de control institucional para un total de 4,216 entes del Estado sujetos a control; el 82% del total de las entidades públicas no habían constituido hasta el año 2005 sus respec- tivas unidades de control institucional. Para el año 2006, en términos generales la situación es similar (ahora con un total de 4,203 entes sujetos a control), aunque con alguna pequeña mejora: 19.8% de cobertura para las entidades públicas (80.2% sin órgano de control) y el número absoluto de OCI ha aumentado a 761. ÁMBITO SUJETO A CONTROL DEL SNC Y COBERTURA DEL CONTROL INTERNO - 2006 TIPO DE ENTIDAD No ENTES No OCIS COBERTURA % SUJETOS A CONTROL I. Entidades Públicas 2,495 493 19.8 Gobierno Central 270 113 41.8 Organismos Autónomos 50 47 94.0 Empresas, CEPRIS y J. Liquidadoras 273 83 30.4 Gobiernos Regionales 25 25 100.0 Gobiernos Locales 1,835 200 10.9 Proyectos de Inversión 42 25 59.5 II. Órganos Desconcentrados, de Línea 1,708 268 15.7 TOTAL 4,203 761 18.1 FUENTE: Informe de Gestión 2006, Sistema de Entidades - CGR 22 Esto es señalado en el Proyecto de Ley 80/2006-CG presentado como iniciativa legislativa por la CGR (http://www.contraloria.gob. pe/congreso/pdfs/OT2006/1584-2006-CG_DC.pdf ) con el objeto de establecer la transferencia de partidas a favor de esta institución. 23 Contraloría General de la República (2005). Informe de Gestión 2005 e Informe de Gestión 2006. 32 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  31. 31. GUÍA CUATRO Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control La CGR señala que esta deficiencia se ha producido, entre otras razones, porque las unidades bajo control no disponen de las plazas previstas en el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) ni de plazas presupuestadas. Parte de esta brecha también se origina en las prohibiciones de nombramientos y contrataciones establecidas por las normas de austeridad y racionalidad en el gasto público del ejerci- cio 2005. Es notorio que, salvo en el caso de los 25 gobiernos regionales, ninguno de los demás grupos de entidades públicas contaba con la totalidad de oficinas de control institucional que permitieran al sistema realizar un control adecuado sobre la gestión de dichas entidades. Esta situación origina un “déficit de control” que, en casos como los de los gobiernos locales y de orga- nismos desconcentrados del Estado, es bastante significativo. Esto se puede apreciar en los siguientes gráficos. DÉFICIT DE COBERTURA DE OCI EN GOBIERNO LOCAL, CENTRAL Y ÓRGANOS DESCONCENTRADOS - 2006 1835 2000 1708 1500 1000 500 268 270 200 113 0 Gobiernos locales Órganos Gobierno Central Desconcentrados, de Línea Entidades sujetas a control OCIs DDÉFICIT DE COBERTURA DE OCI EN GOBIERNO LOCAL, CENTRAL Y ÓRGANOS DESCONCENTRADOS - 2005 1831 2000 1506 1500 1000 295 4 500 250 195 113 0 Gobiernos locales Órganos Gobierno Central Desconcentrados, de Línea Entidades sujetas a control OCIs FUENTE: Informe de Gestión 2005, Gerencia de Planeamiento y Control - CGR 33

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