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Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la expansión de los servicios de telecomunicaciones en el perú patricia pérez malca (2009)

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En el presente documento se examina el desempeño del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones como principal política
de acceso universal en el Perú así como el marco normativo orientado al acceso universal y la expansión de los servicios de
telecomunicaciones. El análisis se divide en dos etapas determinadas por la administración del fondo y caracterizadas por el
proceso para adjudicar proyectos. A pesar de los buenos resultados en la expansión y de las modificaciones al marco
normativo desde 1998, se encuentra un mejor desempeño del Fitel en su segunda etapa a partir del 2007. Asimismo se
identifican como retos para el fondo el desarrollo de proyectos de banda ancha y la sostenibilidad económica de los
operadores rurales. Finalmente, se examinan los factores que fomentaron la competencia y la expansión de la red de telefonía
móvil en los últimos años.

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  1. 1. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la expansión de los servicios de telecomunicaciones en el Perú POLÍTICAS Y MARCO NORMATIVO ORIENTADOS AL ACCESO UNIVERSAL Y LA EXPANSIÓN DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES EN EL PERÚ Patricia Pérez Malca perez_pe@up.edu.peSOBRE LA AUTORABachiller en Economía (Universidad del Pacífico). Profesora contratada del Departamento Académico de Economía de laUniversidad del Pacífico y economista del Instituto Peruano de Economía. Se ha desempeñado como Investigadora Auxiliardel Instituto de Estudios Peruanos y como asistente de investigación en el Centro de Investigación de la Universidad delPacífico.RESUMENEn el presente documento se examina el desempeño del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones como principal políticade acceso universal en el Perú así como el marco normativo orientado al acceso universal y la expansión de los servicios detelecomunicaciones. El análisis se divide en dos etapas determinadas por la administración del fondo y caracterizadas por elproceso para adjudicar proyectos. A pesar de los buenos resultados en la expansión y de las modificaciones al marconormativo desde 1998, se encuentra un mejor desempeño del Fitel en su segunda etapa a partir del 2007. Asimismo seidentifican como retos para el fondo el desarrollo de proyectos de banda ancha y la sostenibilidad económica de losoperadores rurales. Finalmente, se examinan los factores que fomentaron la competencia y la expansión de la red de telefoníamóvil en los últimos años.Palabras claveTelecomunicaciones, acceso universal, expansión de servicios, Fitel, PerúANTECEDENTESEl Perú tiene una extensión de 1’285,216 km2 y según el Censo 2007, cuenta con una población de 28 millones de habitantes,el 75.9% vive en zonas urbanas y el 24.1% restantes, en zonas rurales. Se divide administrativamente en 25 regiones, 196provincias, 1,828 distritos y 76,796 centros poblados1. Según el Organismo Supervisor de Inversión Privada enTelecomunicaciones (Osiptel), en el 2008 la densidad de telefonía fija alcanzaba 10.3 líneas por cada 100 habitantes y lamóvil, 74.9 líneas por 100 habitantes.A inicios de los noventa, el Estado participaba en la provisión del servicio público de telecomunicaciones a nivel nacionalmediante las empresas Compañía Peruana de Teléfonos S.A. (CPT S.A.) y Empresa Nacional de Telecomunicaciones delPerú (Entel Perú). CPT S.A. brindaba el servicio de telefonía local fija en Lima Metropolitana y Entel Perú estaba a cargo dela provisión del servicio de telefonía local fija para el resto del país y el servicio de larga distancia. La densidad de telefoníafija ascendía a 2.9 líneas por cada 100 habitantes, nivel de cobertura debajo del promedio de países de renta similar2. En lamedida que Entel operaba fuera de Lima Metropolitana, esta empresa debía ampliar la cobertura de telefonía sin embargo nocontaba con capacidad financiera para lograr sus objetivos.1 Cabe señalar que la población en el Perú presenta un alto grado de dispersión, de los 76,796 centros poblados existentes, 51,599 tienenmenos de 100 habitantes y sólo 506 tienen más de 3,000 habitantes. A esto se suman las dificultades de acceso que impone la accidentadageografía del país.2 El promedio de densidad en los países de renta inferior ascendía a 9.2 líneas fijas por 100 habitantes.Proceedings of the 3rd ACORN-REDECOM Conference Mexico City Sep 4-5th 2009 95
  2. 2. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la expansión de los servicios de telecomunicaciones en el PerúA inicios de la década de los noventa, las empresas estatales se encargaban de la provisión de los servicios públicos, en ellastanto el exceso de personal como la política tarifaria afectaron los ingresos y las inversiones. Dada esta situación, el Perúinició una serie de reformas regulatorias en los sectores de servicios públicos e infraestructura con el objetivo de liberalizarestos mercados y promover la inversión privada. (Barrantes y Pérez, 2006) En 1991, mediante la Ley Marco para elCrecimiento de la Inversión Privada3 se garantiza la libre iniciativa y las inversiones privadas. Se aplican iguales condicionescuando una misma actividad económica es realizada por el estado y por empresas privadas. Según la ley, el Estado “asegurala prestación de servicios públicos básicos promoviendo la participación del sector privado, a fin de mejorar la calidad de losservicios” (Art. 11).Como parte de la reforma del sector se dictaron normas para su reestructuración, la nueva Ley de Telecomunicaciones fuepromulgada en 1991 y se orientó a la apertura del mercado hacia la competencia. En 1993 fue publicado el Texto ÚnicoOrdenado de la Ley de Telecomunicaciones (TUO) que integró las modificaciones de la nueva Ley de Telecomunicaciones.(Campodónico 1999) Además, se declaró de interés nacional la modernización y desarrollo de las telecomunicaciones dentrodel marco de libre competencia.Debido a la política de privatización en el sector, se requería establecer un mecanismo para fomentar la expansión delservicio en áreas no rentables para los operadores. Por ello en 1993 se creó el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones(Fitel) “que servirá exclusivamente para el financiamiento de servicios de telecomunicaciones en áreas rurales o en lugaresconsiderados de preferente interés social”4. (Art. 12 del TUO)En 1994, el Estado privatizó las empresas CPT S.A. y Entel Perú mediante su venta a Telefónica del Perú (TdP). Respecto ala expansión del servicio, el Contrato de Concesión estableció que TdP debía instalar un teléfono público en 1,486 centrospoblados seleccionados entre los cerca de setenta mil sin cobertura en ese entonces, lo que TdP cumplió en 1998. (Bonifaz yBonifaz, 2005)Los principales actores del sector público son el Osiptel, creado en 1993 mediante el TUO, y el Ministerio de Transportes yComunicaciones (MTC). El primero es competente sobre interconexión, tarifas y controversias entre empresas, además segúnsu Reglamento cuenta con autonomía técnica, administrativa, económica y financiera, mientras que el MTC establece lapolítica de telecomunicaciones, otorga concesiones y administra los recursos escasos.FITEL: POLÍTICA DE ACCESO UNIVERSALLas telecomunicaciones y las tecnologías de la información y comunicación (TICs) contribuyen a reducir la pobreza en lamedida que disminuyen los costos de comunicación y permiten el acceso a mercados, entre otras razones. Dada suimportancia y debido al reducido incentivo económico de los operadores privados para expandir las redes en zonas de difícilacceso y bajo nivel de ingreso se estableció en el Perú un fondo de acceso universal.El Fitel es el principal mecanismo de acceso universal y subsidia servicios de telecomunicaciones en áreas rurales y depreferente interés social, así también la infraestructura de comunicaciones que se requiera para garantizar el acceso a esosservicios, estudios y acciones de supervisión. El subsidio se justifica en la medida que estos proyectos generan externalidadespositivas (Bonifaz y Bossio, 2007), asimismo los proyectos financiados tienen altos costos y baja rentabilidad privada(Bonifaz y Bonifaz, 2005).Según la Ley del Fitel5 y su Reglamento6, los recursos del fondo provienen del 1% de la facturación anual de los operadoresde servicios portadores y finales de telecomunicaciones. Fitel recibe además un porcentaje del canon recaudado por el uso delespectro radioeléctrico, ingresos financieros generados por recursos propios, transferencias del Tesoro Público y otros3 Decreto Legislativo 757 promulgado el 08 de noviembre del 1991.4 Según el Reglamento del Fitel se considera área rural a los centros poblados que cumplan con las condiciones siguientes: (i) que noformen parte de las áreas urbanas según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), (ii) que cuenten con una población demenos de 3,000 habitantes, según el último censo poblacional del INEI o su proyección oficial, de ser ésta más reciente; y, que tenganescasez de servicios básicos. Además, también se considera área rural a aquellos centros poblados con una densidad de menos de dos líneasfijas por cada 100 habitantes, los que no requieren cumplir con las condiciones anteriores. Finalmente, se consideran lugares de preferenteinterés social, a aquellos que sean determinados como tales por el MTC.5 Ley 28900. Ley que otorga al Fondo de Inversión en Telecomunicaciones – Fitel la calidad de persona jurídica de derecho público,adscrita al sector transportes y comunicaciones publicada el 06 de noviembre del 2006 en el Diario Oficial El Peruano.6 Decreto Supremo 010-2007-MTC promulgado el 01 de abril del 2007.Proceedings of the 3rd ACORN-REDECOM Conference Mexico City Sep 4-5th 2009 96
  3. 3. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la expansión de los servicios de telecomunicaciones en el Perúaportes. Este fondo puede financiar (i) solicitudes de poblaciones; (ii) proyectos de telecomunicaciones; y (iii) proyectospiloto de telecomunicaciones. Estos últimos son de carácter experimental y se realizan a pequeña escala7.En la medida que Fitel es un fondo público, actualmente los proyectos deben lograr la viabilidad del Sistema Nacional deInversión Pública (SNIP), cabe resaltar que los proyectos Fitel I, II, III y IV no pasaron por el SNIP.Desde su creación, Osiptel estuvo a cargo de la administración del fondo, sin embargo en noviembre del 2006, laadministración del Fitel pasó al MTC por lo que se identifican dos etapas en la evolución del fondo: 1998-2006 y 2007-2009.En las siguientes sub-secciones se revisará tanto la evolución del fondo como el marco normativo orientado a fomentar laexpansión de los servicios públicos de telecomunicaciones.Primera etapa 1998-2006Hasta 1998 el marco regulatorio peruano no mencionaba de forma explícita el concepto de acceso universal, ese año sepublicó el Reglamento de Administración y Funcionamiento del Fitel que establece los objetivos del fondo, el tratamiento desus recursos, las modalidades y condiciones de financiamiento así como la normativa relacionada con los proyectos, elotorgamiento de la concesión, desembolso de los fondos y la supervisión. En ese mismo año se publicaron los Lineamientosde Política de Apertura en el mercado de telecomunicaciones del Perú que determinaron las políticas de acceso universal. Asíse definió el acceso universal como “el acceso en el territorio nacional a un conjunto de servicios de telecomunicacionesesenciales, entendiéndose por servicios esenciales a los disponibles para la mayoría de usuarios y provistos por losoperadores públicos de telecomunicaciones” (Art. 75)8El Fitel adjudica fondos a los operadores que soliciten el menor subsidio para ejecutar los proyectos. Debido a que se buscareducir el riesgo de incumplimiento, estos montos se entregan como subsidios parciales (a la firma del contrato, al culminarlas instalaciones y lo restante en partes iguales durante los cinco primeros años de operación).En esta primera etapa Osiptel tenía a su cargo la administración del fondo. Según el Reglamento de Administración yFuncionamiento del Fitel9 la Gerencia del Fitel elaboraba los proyectos a ser financiados con cargo a los recursos del fondo yla Gerencia General de Osiptel debía proponer los proyectos para su revisión y aprobación al Presidente del Osiptel. Una vezaprobados, los proyectos se presentaban al MTC para la aprobación y finalmente Osiptel debía realizar las subastas ysupervisar el cumplimiento de los contratos.En 1998 se otorgó la buena pro del Proyecto Frontera Norte (Fitel I) y se firmó el contrato de financiamiento por US$ 1.83millones. Dos años después, dada la necesidad de implementar proyectos que incorporen el acceso a Internet, se actualizó elReglamento de Administración y Funciones del fondo. Cabe destacar que pasaron casi cinco años entre la adjudicación deFitel IV y Fitel V. Asimismo, Fitel ha financiado cuatro proyectos piloto en esta etapa. Monto Población Centros Proyecto Año Empresa Servicio financiado directamente poblados (miles US$) beneficiada Fitel I - Proyecto Frontera Gilat to Home 1998 TUP* 1,830 213 80,993 Norte S.A. Fitel II – Proyecto Centro Gilat to Home TUP* - 1999 10,991 2,231 837,055 Sur, Selva Norte y Sur S.A. Internet Fitel III – Proyecto Centro Gilat to Home TUP* – Oriente, Norte y Centro 2001 S.A. – Rural 27,854 2,526 1,078,566 Internet Norte Telecom S.A.C. Fitel IV – Proyecto Centro Gilat to Home Oriente, Centro Sur, 2001 S.A. – Rural TUP* 11,396 1,616 3,577,843 Norte, Selva Norte, Sur y Telecom S.A.C.7 Según el artículo 17 del Reglamento, con los proyectos piloto se evalúa la aplicación de nuevas tecnologías y de prácticas de gestión ypodrían ser replicados en proyectos de telecomunicaciones de mayor escala.8 Este numeral fue derogado por el Decreto Supremo N° 003-2007-MTC, publicado el 02 febrero 2007.9 Resolución de Consejo Directivo 048-2000-CD-Osiptel del 28 de septiembre del 2000 que actualizó el Reglamento de Administración yFuncionamiento del Fitel (Resolución de Consejo Directivo 013-98-CD/Osiptel del 10 de setiembre de 1998).Proceedings of the 3rd ACORN-REDECOM Conference Mexico City Sep 4-5th 2009 97
  4. 4. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la expansión de los servicios de telecomunicaciones en el Perú Centro Norte Fitel V – Acceso a Gilat to Home internet en capitales de 2006 Internet 1,149 68 88,476 S.A. distrito – Primera etapa Tabla 1. Proyectos de telecomunicaciones del Fitel al 2006 *Teléfonos de uso público Fuente: Fitel y León (2009) Monto Población Empresa y/o Proyecto financiado directamente organización (US$) beneficiada Intermediate Technology Sistema de Información para el Desarrollo Development Group – 209,200 5,928 Rural* ITDG Sistemas de Comunicaciones para Fundación EHAS, 140,000 51,362 Establecimientos Rurales de Salud* UPCH, PUCP, MINSA Información Agraria vía Internet para CEPES, MINAG, Junta Agricultores de la Junta de Usuarios del de Usuarios del Valle del 105,408 6,000 Valle del Río Chancay - Huaral Río Chancay Desarrollo de una Red de Telecomunicaciones Rurales entre los Valtron E.I.R.L. 295,000 38,500 distritos, pueblos y comunidades de la provincia de Huarochirí Tabla 2. Proyectos piloto del Fitel al 2006 *En estos proyectos, el financiamiento no fue dirigido directamente hacia las organizaciones que ejecutaron los proyectos. El financiamiento se realizó a través de la instalación de teléfonos públicos y acceso a datos de baja velocidad. Con la infraestructura financiada por Fitel los organismos ejecutores desarrollaron los sistemas de información. Fuente: Fitel y Barrantes (2009)En 1999, se aprobó el Sistema de Tarifas del Servicio Rural10 aplicable a las comunicaciones entre usuarios de telefonía fija yusuarios de teléfonos públicos en áreas rurales y de preferente interés social. Se establece que las tarifas para las llamadasentre estos usuarios estarán sujetas a tarifas máximas fijas determinadas por Osiptel en la misma resolución.En el 2001 se aprobaron los Lineamientos de Políticas Generales para Promover la Masificación del Acceso a Internet en elPerú11 que establecen el deber de promover la expansión del acceso a Internet a nivel nacional a usuarios domiciliarios o através de cabinas públicas de acceso a Internet, promover el uso de redes alternativas para el acceso a Internet y fortalecer losplanes gubernamentales que permitan el acceso a Internet en zonas rurales y de preferente interés social.Con el objetivo incorporar a la población que no accede a las tecnologías de la información y comunicación, en el 2003 sepublicaron los Lineamientos de Políticas para promover un mayor acceso a los Servicios de Telecomunicaciones en áreasrurales y lugares de preferente interés social12 con el objetivo de “acelerar la incorporación, en condiciones de equidad, de laspoblaciones de las áreas rurales y de preferente interés social, a las oportunidades que ofrecen las TIC, promoviendo suintegración a la red pública de telecomunicaciones”13.10 Resolución de Consejo Directivo 022-1999-CD/Osiptel del 21 de setiembre de 1999.11 Decreto Supremo 066-2001-PCM promulgado el 07 de junio del 2001.12 Decreto Supremo 049-2003-MTC publicado el 17 de agosto del 2003en el Diario Oficial El Peruano.13 Estos lineamientos consideran las políticas de concesiones, de uso compartido de infraestructura, recursos escasos, entre otros.Proceedings of the 3rd ACORN-REDECOM Conference Mexico City Sep 4-5th 2009 98
  5. 5. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la expansión de los servicios de telecomunicaciones en el PerúDadas las diferencias existentes en la tecnología empleada y en el costo de brindar el servicio de telefonía entre operadoresurbanos y rurales, Osiptel estableció en el 200314 que el operador rural establezca las tarifas para llamadas locales y de largadistancia nacional15. De este modo, se busca generar incentivos a los operadores para la continuidad, desarrollo y expansióndel servicio16.En el 2004, se modificó el Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones vigente. Algunos cambios se enmarcaron en lapolítica asumida por el Estado de promover el acceso de las áreas rurales y de preferente interés social, por ejemplo, seestablecieron condiciones especiales para el uso de determinadas bandas del espectro para flexibilizar el acceso a losservicios de telecomunicaciones.Por otro lado, se intentó modificar sin éxito el Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones vigente en ese entonces parapermitir a los operadores establecidos emplear sus aportes de manera directa en la ejecución de proyectos. Sin embargo, eluso de aportes de las empresas sin pasar por el concurso desvirtuaría el mecanismo del fondo (Saravia, 2005).Otra de las medidas destinadas a facilitar la expansión de los servicios fue la promulgación de la Ley que regula el acceso yuso compartido de infraestructura de uso público para la prestación de Servicios Públicos de Telecomunicaciones17 en el2004, con la finalidad de promover el crecimiento ordenado de las infraestructuras de uso público necesarias para laprestación de los servicios públicos de telecomunicaciones y utilizar eficientemente la infraestructura de uso público.En abril del 2006 se promulgó la Ley que establece la concesión única para la prestación de servicios públicos detelecomunicaciones18 la que permite la prestación de múltiples servicios mediante un mismo contrato de concesión. Enseptiembre del 2006 se modificaron las Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones para promoverque los abonados de un servicio de telecomunicaciones puedan realizar por si mismos la extensión del servicio hacia áreasrurales y de preferente interés social no cubiertas, siguiendo los requerimientos establecidos en dicha norma19.Desde 1998 hasta el 2006, se adjudicaron cinco proyectos de telecomunicaciones que han beneficiado directamente a 5.6millones de habitantes con un desembolso de US$ 53 millones. Se han cubierto 6,056 centros poblados con telefonía pública,558 de los cuales cuenta con también con Internet. Cabe señalar que se ha empleado el 52% de los ingresos del fondo para elfinanciamiento de proyectos de telecomunicaciones durante esta etapa. Mientras que entre los años 1998-2000 este porcentajeascendió a 55.9% y en el periodo 2001-2003 se incrementó a 74.6%, entre el 2004 y el 2006 se redujo a 28.6%.Las demoras para la adjudicación de los proyectos se habrían debido a factores tanto institucionales como relacionados con elSNIP. Por un lado, en agosto del 2002 se creó la Oficina de Proyectos de Comunicaciones dentro del MTC20 como“responsable de diseñar y ejecutar proyectos con el objetivo de contribuir a ampliar la cobertura de los servicios detelecomunicaciones en las zonas más deprimidas y alejadas del país”. Dentro de sus funciones, debía diseñar y ejecutarproyectos con el objetivo de ampliar el acceso de los servicios de comunicaciones en las zonas con mayor pobreza yaislamiento en coordinación con la Secretaría de Comunicaciones. Por otro lado, según la Defensoría del Pueblo (2006) elestancamiento del fondo se habría debido a la dificultad para que los proyectos logren la viabilidad del SNIP.La administración del Fitel pasó a manos del MTC en noviembre del 2006, entre los motivos del cambio se señala que elfondo no financió nuevos proyectos en casi cinco años y que se busca evitar la duplicidad de funciones entre la Oficina deProyectos del MTC y el Osiptel. (Barrantes, 2009)14 Resolución que modifica el Texto Único Ordenado de las Normas de Interconexión. Resolución de Consejo Directivo 111-2003-CD/Osiptel del 11 de diciembre del 2003.15 Las tarifas se aplican para la red del servicio de telefonía fija local (modalidad de abonados y de teléfonos públicos) y la red de telefoníamóvil.16 Según la exposición de motivos de esta norma, “es recomendable que la tarifa sea establecida por la empresa rural, ya que ésta, en unescenario en el cual la sensibilidad por la tarifa es muy alta (por la situación social y cultural de los habitantes de las áreas rurales), no tieneincentivos a incrementarla sin que se vean afectados sus ingresos. La empresa proveedora de servicios en las áreas rurales es la principalinteresada, al ingresar al mercado, en poder recuperar su inversión, sin que ello conlleve a establecer una tarifa excesiva que disminuya eltráfico cursado”.17 Ley 28295 promulgada el 28 de junio del 2004.18 Ley 28737 promulgada el 28 de abril del 2006.19 “Incorporan artículo al Título VI de las Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones”. Resolución de ConsejoDirectivo N° 055-2006-CD/Osiptel del 12 de septiembre del 2006.20 Decreto Supremo 041-2002-MTC promulgado el 22 de agosto del 2002 y derogado por el Art. 3 del Decreto Supremo 021-2007-MTC,publicado el 06 julio 2007.Proceedings of the 3rd ACORN-REDECOM Conference Mexico City Sep 4-5th 2009 99
  6. 6. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la expansión de los servicios de telecomunicaciones en el PerúSegunda etapa 2007-2009Según la actual Ley del Fitel, el fondo “financiará, exclusivamente, servicios de telecomunicaciones en áreas rurales o enlugares considerados de preferente interés social, así como la infraestructura de comunicaciones necesaria para garantizar elacceso a tales servicios, de ser el caso”. (Art. 1)El MTC actúa como Secretaría Técnica del Fitel y la administración está a cargo de un Directorio presidido por el titular delMTC e integrado por el titular del Ministerio de Economía y Finanzas y el Presidente del Consejo Directivo del Osiptel. Enesta segunda etapa del fondo, además de contar con la aprobación del SNIP, los proyectos a ser financiados deben seraprobados por el Directorio del Fitel a propuesta de la Secretaría Técnica y luego implementados por la Agencia dePromoción de la Inversión Privada (ProInversión). Finalmente la Secretaría Técnica se encarga de supervisar los proyectosfinanciados por Fitel. (Decreto Supremo 036-2008-MTC21)En febrero del 2007 se incorporaron los Lineamientos para desarrollar y consolidar la competencia y la expansión de losservicios de telecomunicaciones en el Perú22 en los Lineamiento de Apertura para establecer el marco que promueva eldesarrollo de los servicios de telecomunicaciones y la expansión de los servicios en áreas rurales y lugares de preferenteinterés social. En relación con el acceso universal, establece que el MTC y Osiptel deben fomentar la expansión de redeshacia los distritos no atendidos por algún tipo de servicio, además de un tratamiento favorable para operadores rurales. Sedetermina también que podrán ser utilizados esquemas de Asociaciones Público Privado (APP) para el desarrollo de losservicios públicos de telecomunicaciones.En mayo del 2007 se publicó la Ley para la expansión de infraestructura en telecomunicaciones23 cuyo objetivo es establecerun régimen especial y temporal principalmente en áreas rurales, de preferente interés social y zonas de frontera para instalar ydesarrollar la infraestructura necesaria para prestar servicios públicos de telecomunicaciones24.En agosto del 2008 se promulgó el Marco general para la promoción de los servicios públicos de telecomunicaciones en áreasrurales y de preferente interés social25 con el objetivo de consolidar en un texto normativo las normas aplicables en dichaszonas, incentivar la prestación del servicio en las mismas y adoptar nuevas políticas para promover la inversión privada.Asimismo, determina que el principio de acceso universal “comprende el acceso en el territorio nacional a un conjunto deservicios públicos de telecomunicaciones esenciales y de valor agregado, capaces de transmitir voz y datos, tales comotelefonía fija, servicios móviles, larga distancia, portador local, Internet; así como la utilización de la banda ancha”.A partir del 2007 se han adjudicado tres proyectos de telecomunicaciones, dos de los cuales ya se encuentran en etapa deinstalación. El número de beneficiarios será 4 millones y el desembolso asciende a US$ 67 millones. Los proyectos cubriránun total de 4,751 centros poblados con telefonía de abonados o pública y 3,723 centros con Internet. Proyecto Año Empresa Servicio Monto Centros Población Estado financiado poblados directamente (miles US$) beneficiada Programa TUP* “Implementación del Rural Telecom Telefonía de En etapa de 2007 8,837 1,928 1.3 mill. Servicio Banda Ancha a S.A.C. abonados instalaciones Nivel Nacional” Internet Programa Consorcio En etapa de 2008 Internet 9,445 1,050 1.1 mill. “Implementación de Ameritel – instalaciones21 Reglamento de Administración y Funciones del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones – Fitel promulgado el 31 de octubre del2008.22 Decreto Supremo 003-2007-MTC promulgado el 01 de febrero del 2007.23 Ley 29022 promulgada el 18 de mayo del 2007.24 Entre otros, establece que los permisos sectoriales, regionales, municipales necesarios para abrir pavimentos, calzadas o aceras en la víapública se sujeten al silencio administrativo positivo en un plazo de 30 días (Art. 5). Además, el uso de las áreas y bienes de dominiopúblico (suelo, subsuelo y aires de caminos públicos, calles y plazas) es gratuito para el despliegue, mejoras y/o mantenimiento de lainfraestructura instalada o por instalarse (Art. 6). Así también se establecen obligaciones para empresas concesionarias de carreteras yelectricidad (Art. 8).25 Decreto Supremo 024-2008-MTC promulgado el 15 de agosto del 2008.Proceedings of the 3rd ACORN-REDECOM Conference Mexico City Sep 4-5th 2009 100
  7. 7. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la expansión de los servicios de telecomunicaciones en el Perú Telecomunicación Cime - Valtron Rural – Internet Rural” Proyecto “Provisión del Las TUP* Servicio de Datos y Voz instalaciones Telefónica del Telefonía de en Banda Ancha para 2009 48,849 3,852 1.6 mill. empezarán Perú abonados Localidades Rurales del en agosto Internet Perú - BAS” del 2009 Tabla 3. Proyectos formulados por Fitel y adjudicados a través de ProInversión desde el 2007 *Telefonía de uso público Fuente: FitelCabe mencionar que en esta segunda etapa se adjudicó el proyecto piloto “Implementación de Telefonía Domiciliaria yLocutorios Telefónicos en los Distritos de Huayllay y Santa Ana de Tusi – Pasco” a Gamacom S.A.C. que ha beneficiado a5,742 habitantes y ha recibido un financiamiento de US$ 222,17626.Estos proyectos de telecomunicaciones adjudicados desde el 2007 beneficiarán a un mayor número de habitantes ycomprenden un monto de financiamiento más alto que los proyectos adjudicados durante la primera etapa (1998-2006), sobrela base de estos indicadores el desempeño del fondo habría sido mejor en la segunda etapa.EXPANSIÓN DE LA TELEFONÍA MÓVILEn los últimos años, la penetración de telefonía móvil se ha incrementado de forma significativa en los últimos años pasandode 20.5 a 74.9 líneas por 100 habitantes entre el 2005 y el 2008. Las empresas que operan en el sector son TelefónicaMóviles, América Móvil (ex TIM) y Nextel, con 63%, 34% y 3% del número de líneas en servicio, respectivamente.Entre los factores que explican esta importante expansión en los últimos años se pueden identificar, además de la favorablecoyuntura macroeconómica27 al incremento de la competencia en el sector. Según Gallardo, López y Gonzales (2007) a partirdel 2005 se diseñaron políticas que permitieron ampliar la penetración del servicio móvil. Asimismo, se han reducido loscostos de la expansión móvil mediante: (i) la disminución de aranceles a equipos y (ii) la reducción del pago por concepto decanon.Las políticas señaladas en Gallardo et.al. (2007) se relacionan con los cargos de terminación y las tarifas de comunicacionesfijo – móvil, entre estas podemos mencionar la reducción gradual de los cargos de terminación mediante reduccionesaplicadas durante tres años. En noviembre de 2005, Osiptel estableció los cargos de interconexión tope por terminación dellamada en las redes móviles28. Este cargo se ha reducido de forma gradual en aproximadamente 46% desde el primertrimestre del 2006 hasta el primer trimestre del 2009, lo que ha otorgado predictibilidad al mercado.Durante el 2006, se eliminaron los aranceles para los terminales de servicios móviles29 lo que redujo el precio del terminal en30% aproximadamente. Así también se aprobó el “Reglamento del Canon por el uso del Espectro Radioeléctrico paraServicios Públicos Móviles”30 que modificó la forma de cobro del canon por el uso del espectro radioeléctrico. Se pasó de unesquema de cobro por número de terminales móviles a otro en función del uso del ancho de banda asignado. De esta forma sepasó de un esquema que castigaba la expansión por uno que fomenta el uso eficiente del espectro, además se determinó quela prestación de un nuevo servicio en la banda asignada para el servicio móvil ya concedido, no altera el pago del canon. Lasempresas debían formalizar su compromiso de expansión en 250 distritos (elegidos dentro de los seleccionados por el MTC)para acogerse al reglamento. (Barrantes y Pérez, 2008; Galarza, 2008)A pesar que el Fitel no financia proyectos que incrementen la cobertura de la telefonía móvil, en ciertas ocasiones el Estadotiene la potestad de exigir al operador ampliar la cobertura del servicio de telefonía móvil. A fines del 2004 dos importantesempresas de telefonía móvil, Telefónica Móviles y Comunicaciones Móviles (ex BellSouth), se fusionaron y el MTCestableció como condición a esta fusión ampliar la cobertura del servicio de telefonía móvil a 2,000 localidades que nocuenten con el servicio o cuenten con él de forma deficiente en un plazo de tres años. Asimismo, en marzo del 2005 seentregó en concesión por veinte años una de las bandas de 1,900 MHz a América Móvil y se obligó al operador a cumplir con26 Se asume un tipo de cambio de S/.2.93 por dólar.27 Entre el 2005 y el 2008 la tasa real promedio de crecimiento anual del Producto Bruto Interno fue de 8.3%.28 Resolución de Consejo Directivo N° 070-2005-CD/Osiptel.29 Mediante el D.S. 211-2006-MEF.30 Decreto Supremo 043-2006-MTC promulgado el 27 de diciembre del 2006.Proceedings of the 3rd ACORN-REDECOM Conference Mexico City Sep 4-5th 2009 101
  8. 8. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la expansión de los servicios de telecomunicaciones en el Perúun Plan Mínimo de Expansión en dos años que consiste en brindar el servicio de telefonía móvil en quince provincias de seisdepartamentos con baja densidad de telefonía móvil31. Así también, en julio del 2007 se entregaron en concesión las bandasB, D y E del servicio de comunicaciones personales (PCS por sus siglas en inglés). América Móvil se adjudicó la banda B yNextel, las bandas D y E. La firma estos contratos permitirá que 300 nuevos distritos cuenten con cobertura móvil, 200distritos a cargo de América Móvil y 100 por Nextel. (Barrantes y Pérez, 2008; Mesía, 2006 y Ruiz 2008)LOGROS Y RETOS DE LAS POLÍTICAS DE ACCESO UNIVERSAL Y EXPANSIÓN DEL SERVICIO DETELECOMUNICACIONESEn el 2008 se cumplieron diez años desde que se adjudicó el primer proyecto de Fitel y, a pesar de diversasconsideraciones32, los proyectos implementados durante su primera etapa han beneficiado a seis mil centros poblados y hanrecibido un financiamiento de US$ 53 millones. Asimismo, empresas como Gilat to Home y Rural Telecom se encuentranoperando a pesar que hace algunos años dejaron de recibir el subsidio del fondo.A inicios de los noventa aproximadamente setenta mil localidades no contaban con servicios de voz (telefonía pública, fija deabonados o móvil), mientras que según la información disponible en la página web de Fitel, cuarenta mil centros pobladosaproximadamente no cuentan con ningún servicio de comunicación de voz33. Estos datos indican el importante avance en laexpansión de estos servicios que se ha debido a las políticas y al marco normativo que han fomentado la expansión de lospúblicos de telecomunicaciones por los operadores establecidos en las zonas urbanas, operadores rurales y el fondo.En los últimos años, Fitel viene financiando proyectos con la tecnología de banda ancha los que en el marco de laconvergencia permiten brindar distintos servicios como telefonía de abonados, teléfonos públicos e Internet. A junio del 2009se están implementando dos proyectos con esta tecnología y existen otros por adjudicar34. (León 2009) Sin embargo, todavíase requiere un importante avance en este tipo de proyectos ya que aproximadamente el 83% de centros poblados en el Perú nocuentan con Internet de banda ancha35.Cabe mencionar que se presentan importantes retos a la sostenibilidad económica de las empresas operadoras dado los shocksno anticipados de demanda, originados por la expansión de la telefonía móvil como sustituto a la telefonía de uso público, enlos distritos donde operan los proyectos del Fitel. Mientras que el nivel de tráfico total se ha incrementado en los últimos añosen aquellas localidades beneficiadas que cuentan únicamente con el servicio provisto por el Fitel, el tráfico en las localidadesbeneficiadas por Fitel que además cuentan con otro operador fijo o móvil se ha reducido. Esta situación ha generadosolicitudes de aumento de las tarifas de parte de los operadores en la medida que el subsidio de Fitel comprende los cincoprimeros años de operación.REFLEXIONES FINALESA pesar del importante avance en la cobertura del sector en los últimos años, gran parte de la población todavía no accede aestos servicios. Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), al cuarto trimestre del 2008 el 29.0% de loshogares contaba con teléfono fijo, el 60.0% contaba con al menos un celular y el 7.6% de los hogares tenía Internet; mientrasque a nivel rural estos porcentajes ascienden a, 2.4%, 29.3% y 0.1% respectivamente. Cabe señalar que la telefonía móvil hapresentado las mayores tasas de crecimiento en especial en los últimos años.En el Perú, la principal política de acceso universal está constituida por el Fitel que subsidia proyectos para expandir losservicios de comunicaciones esenciales hacia áreas rurales y de preferente interés social. Mientras que en los primeros añosdel fondo, el ritmo de ejecución de los ingresos fue 65.6%, a partir del 2004 este porcentaje se redujo a menos de la mitaddebido a factores institucionales relacionados con la duplicidad de funciones con la Oficina de Proyectos de Comunicacionesdel MTC y la dificultad para que los proyectos del Fitel sean aprobados por el SNIP. Sin embargo en los últimos años estasituación se estaría revirtiendo dados los importantes montos adjudicados en la segunda etapa del fondo.31 Según el contrato, la “Sociedad Concesionaria deberá contar con un mínimo de quince mil líneas en servicio en total en las quinceprovincias escogidas. Esta obligación está sujeta a la existencia de demanda, para lo cual la Sociedad Concesionaria deberá acreditarfehacientemente dicha situación ante Osiptel, quien se encargará de su verificación”.32 Como aquellas relacionadas con la calidad del servicio.33 Información a febrero del 2008.34 Como los proyectos: (i) “Banda Ancha Rural San Gabán – Puerto Maldonado” que beneficiará a 64 mil habitantes en 89 localidades conun financiamiento aproximado de US$ 3.7 millones y (ii) “Proyecto de Banda Ancha para el desarrollo del Valle de los ríos Apurímac yEne – VRAE” que beneficiará a 85 mil habitantes en 311 localidades con un financiamiento aproximado de US$ 4.6 millones. (Ruiz, 2008)35 Información a febrero del 2008.Proceedings of the 3rd ACORN-REDECOM Conference Mexico City Sep 4-5th 2009 102
  9. 9. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la expansión de los servicios de telecomunicaciones en el PerúAdemás de los cambios en la normativa relacionados con el Fitel, el Estado ha adoptado una política de promoción delacceso de las áreas rurales y de preferente interés social a los servicios de telecomunicaciones como estrategia de integracióny lucha contra la pobreza. De este modo, mediante lineamientos y modificaciones a la normativa existente, el MTC y elOsiptel promueven la integración de estas zonas a la red pública de telecomunicaciones. Asimismo, a partir del 2004 sefomentó la expansión en móvil mediante incentivos a la competencia y obligaciones de expansión del servicio. De este modolas políticas adoptadas han fomentado efectivamente de desarrollo de las TICs en el ámbito rural.Finalmente, para fomentar el avance en acceso universal y la expansión de los servicios públicos se debe propiciar lainnovación y adaptación tecnológica a la realidad del sector rural de parte del sector privado así como la inversión de losoperadores rurales para lograr esta expansión y a la vez la sostenibilidad de los proyectos una vez culminado el subsidio, antepor ejemplo la reciente reducción del tráfico de los operadores rurales.REFERENCIAS1. Barrantes, R. (2009) Fondos especiales. La manera económica de hacer política redistributiva en el Perú. Lima. Tinker Foundation Lima. Tinker Foundation e IEP2. Barrantes, R. y Pérez, P. (2006) Regulación e inversión en telecomunicaciones: El caso peruano. WDR Dialogue Theme 3rd cycle. Discussion Paper WDR0607esp. Regulateonline. Comunica.3. Barrantes, R. y Pérez, P. (2008) Regulación e inversión en telecomunicaciones. Estudio de caso para el Perú. DIRSI.4. Bonifaz, L. y Bonifaz, J. (2005) Servicio Universal en Telecomunicaciones: El caso del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones en el Perú en Fernández-Baca J. (ed.). Experiencias de regulación en el Perú. Universidad del Pacífico. Lima. pp. 251-2935. Bonifaz, L. y Bossio, J. (2007) Perú. En Regulatel. Nuevos modelos para el acceso universal de los servicios de telecomunicaciones en América Latina. Mayo 2007: informe de países. Bogotá: Regulatel. Pp. 257-2806. Campodónico, H. (1999) La inversión en el sector de telecomunicaciones del Perú en el período 1994-2000. Serie reformas económicas 22.7. Diario Oficial El Peruano. Normas legales.8. Galarza, D. (2008) El mercado móvil en el Perú. Disponible en http://www.telesemana.com/contribuidores/detalle.php?id=15 Fecha de consulta 26 de abril del 20099. Gallardo, J., López, K. y Gonzales, C. (2007) Perú: Evolución del acceso, la cobertura y la penetración en los servicios de telefonía. Reporte N°1 SGI-GPR 2007. Gerencia de Políticas Regulatorias – Osiptel.10. León, L. (2009) Perú: Fondo de Inversión en Telecomunicaciones. Informe de acción de incidencia regional. Asociación para el progreso de las comunicaciones. Quito.11. Mesía, J. (2006) La regulación ante la evolución técnica y económica de los mercados de comunicaciones electrónicas. Presentación en el Seminario III Encuentro Regulatel – IRG. Diciembre 2006. La Antigua – Guatemala.12. Ruiz, G. (2008) Marco Normativo para la Promoción y Desarrollo de las TICs. Presentación en la IV Semana Tecnológica Internacional. INICTEL – UNI. Noviembre 2008. Lima.13. Saravia, M. (2005) Acceso universal en el Perú: Futuro de FITEL en riesgo. Lima, ITDG.14. Zegarra, D., G. Solar y A. Caraipoma. 2006. “Principales aspectos jurídicos del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (Fitel)” en Revista Themis No. 52 p. 171-187]Proceedings of the 3rd ACORN-REDECOM Conference Mexico City Sep 4-5th 2009 103
  10. 10. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la expansión de los servicios de telecomunicaciones en el PerúProceedings of the 3rd ACORN-REDECOM Conference Mexico City Sep 4-5th 2009 104

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