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O pl 29 e as políticas de comunicação no brasil a importância da participação da sociedade civil e do poder executivo no processo legislativo - Lara Haje (2010)

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Este artigo discute a importância da participação do Poder Executivo e da sociedade civil organizada no processo legislativo
de regulamentação da convergência tecnológica no Brasil, por meio do Projeto de Lei nº 29, de 2007. Essa participação deve
se dar não apenas no sentido de garantir propostas de interesse público no escopo da lei, como no sentido de ampliar o debate
sobre a adaptação do marco legal das comunicações no Brasil ao processo de convergência, na medida em que o PL 29
configura-se como uma nova lei apenas para TV por assinatura, abrindo o mercado de TV a cabo para concessionárias de
telefonia. Realizado a partir da aplicação de métodos qualitativos (observação participante e análise documental), o artigo
aborda o conteúdo do projeto de lei, sua imbricada tramitação e as demandas da sociedade civil em relação ao processo de
convergência, aprovadas na I Conferência Nacional de Comunicação.

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  1. 1. Haje O PL 29 e as políticas de comunicação no Brasil: a importância da participação da sociedade civil e do Poder Executivo no processo legislativo O PL 29 e as políticas de comunicação no Brasil: a importância da participação da sociedade civil e do Poder Executivo no processo legislativo Lara Haje Laboratório de Políticas de Comunicação (LaPCom) Universidade de Brasília (UnB) larahaje@gmail.comBIOGRAFIALara Haje é mestre em Políticas e Estratégias de Comunicação pela Universidade de Brasília (UnB) e pesquisadora associadado Laboratório de Políticas de Comunicação (LapCom), da UnB. Trabalha atualmente como jornalista da Câmara dosDeputados, após ter sido analista da ECCO (Estudo e Consultoria de Comunicações) por 10 anos.RESUMOEste artigo discute a importância da participação do Poder Executivo e da sociedade civil organizada no processo legislativode regulamentação da convergência tecnológica no Brasil, por meio do Projeto de Lei nº 29, de 2007. Essa participação devese dar não apenas no sentido de garantir propostas de interesse público no escopo da lei, como no sentido de ampliar o debatesobre a adaptação do marco legal das comunicações no Brasil ao processo de convergência, na medida em que o PL 29configura-se como uma nova lei apenas para TV por assinatura, abrindo o mercado de TV a cabo para concessionárias detelefonia. Realizado a partir da aplicação de métodos qualitativos (observação participante e análise documental), o artigoaborda o conteúdo do projeto de lei, sua imbricada tramitação e as demandas da sociedade civil em relação ao processo deconvergência, aprovadas na I Conferência Nacional de Comunicação.PALAVRAS-CHAVESConvergência tecnológica, TV por assinatura, PL 29, sociedade civil, Poder Executivo.INTRODUÇÃODesde fevereiro de 2007, uma série de projetos de lei tramita na Câmara dos Deputados com o intuito de regulamentar achamada convergência tecnológica no setor de comunicações no País1. A convergência tecnológica é entendida, neste artigo,como a possibilidade de uma mesma rede de distribuição transportar diferentes tipos de dados (voz, som e imagem), desdeque digitalizados. A essência da convergência estaria na aproximação entre as diversas atividades de comunicação, o queestaria levando empresas de telecomunicações e de radiodifusão a travarem, no espaço público político, disputa acirrada emtorno da formulação da legislação que irá regulamentar a convergência tecnológica no Brasil.O Projeto de Lei nº 29/07 trata porém, da regulamentação de apenas um dos aspectos da convergência: a possibilidadetecnológica de empresas de telecomunicações distribuírem a assinantes conteúdo audiovisual, a qual foi chamada na propostade comunicação audiovisual por acesso condicionado. Todavia, mais do que uma mudança tecnológica, a convergência podeser um processo de reorganização dos sistemas e processos de comunicação, abrindo possibilidades de interação menosverticais e mais democráticas entre os indivíduos. Essas possibilidades não estão dadas a priori e dependem de luta peladefinição de lógicas não exclusivamente mercantis de uso das comunicações convergentes.Até o momento, o debate no espaço público político brasileiro sobre a regulamentação da convergência traduziu-se nadefinição de novo marco legal para o setor de televisão por assinatura. O debate, no Parlamento e no âmbito do PoderExecutivo, não foi estendido para a necessidade de uma nova legislação ampla para as comunicações convergentes,lembrando que, atualmente, os serviços de radiodifusão, no Brasil, são regidos pelo Código Brasileiro de Telecomunicações(Lei nº 4.117, de 1962), enquanto os serviços de telecomunicações são regidos pela Lei Geral de Telecomunicações (LGT -1 Projeto de lei (PL) nº 29, de 2007, de autoria do deputado Paulo Bornhausen (DEM/SC) e projetos de lei a ele apensados, porversarem sobre matéria idêntica: PLs 70/07, 332/07 e 1.908/07.Anais da IV Conferência ACORN-REDECOM, Brasília, DF, 14-15 de maio de 2010 459
  2. 2. Haje O PL 29 e as políticas de comunicação no Brasil: a importância da participação da sociedade civil e do Poder Executivo no processo legislativoLei 9.472, de 1997), e o serviço de TV a cabo é conceituado como serviço de telecomunicações, mas é regido pela Lei 8.977,de 1995. A discussão não foi ampliada para o debate sobre uma necessária alteração constitucional para por fim à separaçãona Carta Magna entre telecomunicações e radiodifusão, estabelecida em 2005 pela Emenda Constitucional nº 8.Entretanto, foram incorporadas no projeto de lei de TV paga regras para a produção, a programação, o empacotamento e adistribuição de conteúdo audiovisual. Hoje a situação do mercado brasileiro na área das comunicações, seguindo tendênciasmundiais, é de concentração horizontal (aquisição, pela mesma empresa, de vários grupos de uma mesma atividade) e vertical(controle, por um só grupo empresarial, das várias fases da cadeia produtiva), o que traz impactos negativos para adiversidade de vozes e de agentes no setor. Tendo em vista esse cenário, o primeiro relator do PL 29 na Câmara dosDeputados, deputado Jorge Bittar (PT/RJ), inseriu, no novo marco legal da televisão por assinatura, cotas de conteúdonacional e de conteúdo de produtores independentes2 na programação dos canais de TV paga. A premissa é que mais canaisde distribuição não significam necessariamente conteúdo mais diversificado para o consumidor e não significamnecessariamente mais espaço para o crescimento da indústria audiovisual nacional.Do ponto de vista da formulação de políticas públicas para o setor de comunicações, nos termos de Ramos (2000, p. 39) 3, estaé uma das questões que merecem reflexão em relação à nova lei para a comunicação audiovisual por acesso condicionado: éimportante para o País contar com uma indústria nacional forte de conteúdo audiovisual? Como fazer com que o aumento dasplataformas de distribuição seja acompanhado da promoção da diversidade dos conteúdos e do fortalecimento das identidadesculturais nacionais? Entre outros pontos de reflexão, sob a ótica da elaboração de políticas de comunicação estão: comoproporcionar o aumento da capilaridade do restrito mercado de TV por assinatura no Brasil? Como proporcionar a inclusãoda população brasileira não apenas no mercado de TV por assinatura, como no mercado de internet e de telefonia – enfim, nomercado de comunicações convergentes –, com acesso às facilidades que esses serviços podem oferecer?César Bolaño (2007) identifica três forças que historicamente incidiram nos rumos do modelo institucional das comunicaçõesbrasileiras: os conservadores, os liberais e os progressistas. O primeiro termo pode ser vinculado aos concessionários deradiodifusão, e o segundo, às empresas de telecomunicações. Os progressistas seriam, potencialmente, os segmentosorganizados da sociedade civil que há décadas lutam pela democratização das comunicações no Brasil, como o FórumNacional pela Democratização das Comunicações (FNDC) e o Coletivo Intervozes. São justamente esses segmentos, porém,que, na discussão do novo marco legal para a comunicação audiovisual por acesso condicionado, têm tido atuação tímida.Não obstante, a sociedade civil organizada4 teve oportunidade de deliberar sobre o tema na I Conferência Nacional deComunicação (Confecom)5, quando foram aprovadas diretrizes que dizem respeito à nova regulamentação da TV porassinatura.Cabe lembrar que, no processo regulamentação da TV a Cabo, que culminou com a sanção, em 6 de janeiro de 1995, da Leinº 8.977 – a qual será substituída pela nova lei de TV por assinatura -, houve inédito trabalho de busca de consenso por partede setores empresariais, sindicais e acadêmicos, sob o amparo de segmentos importantes do Congresso Nacional, conformeatesta Ramos (2000). A participação ativa das entidades da sociedade civil é essencial para que o novo marco legal para a TVpor assinatura reflita não apenas as demandas dos grupos de interesse, mas também o interesse público, em termoshabermasianos. Para que os processos democráticos possam ser dirigidos pelo poder comunicativo, conforme Habermas, énecessário que a sociedade civil tenha a capacidade de chegar a consensos por meio da discussão pública em esferas públicasrelativamente autônomas e capazes de ressonância no governo, na mídia e no mercado, (HABERMAS, 1997). Na medida emque o Congresso Nacional se revela um ambiente permeável aos supostos saberes técnico-científicos de especialistas e deoutros agentes sociais vinculados ao mercado, a participação ativa do Poder Executivo também revela-se essencial para queprojetos de lei polêmicos no setor de comunicações de fato sejam transformad0s em lei e para que haja a institucionalização2 Por produtores independentes, entende-se que sejam independentes dos distribuidores de conteúdo, lembrando que, no Brasil, grandeparte dos conteúdos distribuídos pelas empresas de radiodifusão são produzidos por elas próprias.3 Conforme Ramos, as políticas nacionais de comunicação foram originalmente configuradas como instrumentos de Estado paraassegurar, juntamente com outras políticas estatais, o desenvolvimento homogêneo e pleno das nações e seus povos. As política s decomunicação devem ser hoje pensadas como políticas efetivamente públicas, formuladas não a partir de um centro incrustado no coraçãodo Estado, mas sim a partir do embate de posições antagônicas no âmbito da esfera pública.4 Entendida, nos termos habermasianos, como entidades representativas de segmentos da sociedade civil não vinculadas ao mercado ouao Estado.5 A I Conferência Nacional de Comunicação se realizou entre 14 e 17 de dezembro de 2009. A conferência reuniu 1.684 delegadosdos três segmentos envolvidos (sociedade civil, sociedade civil empresarial e Poder Público), indicados em processo do qual participaramas 27 unidades da Federação. A Confecom aprovou 665 propostas.Anais da IV Conferência ACORN-REDECOM, Brasília, DF, 14-15 de maio de 2010 460
  3. 3. Haje O PL 29 e as políticas de comunicação no Brasil: a importância da participação da sociedade civil e do Poder Executivo no processo legislativode obrigações à ordem mercantil.Este artigo se debruçará sobre os motivos para a elaboração de um novo marco legal para a TV por assinatura; sobre oconteúdo e a tramitação do projeto de lei, incluindo os movimentos dos diferentes atores sociais em torno da proposta; e, porfim, sobre as demandas da sociedade civil em relação a uma nova lei para a TV por assinatura, apuradas por meio da análisedas propostas aprovadas na I Conferência Nacional de Comunicação. Este trabalho foi desenvolvido a partir de doisprocedimentos metodológicos: a) observação participante, por meio do acompanhamento de reuniões e audiências públicasnas comissões temáticas no Congresso Nacional que discutiram o PL 29, no período de fevereiro de 2007 a março de 2010; epor meio de participação da autora, como observadora, na I Confecom; b) análise qualitativa de conteúdo das diferentesversões do projetos de lei; das diretrizes aprovadas na I Confecom; e dos documentos emitidos sobre a matéria pelos diversosatores envolvidos na discussão do novo marco legal da TV por assinatura.POR QUE UMA NOVA LEI DE TV POR ASSINATURAOs serviços de TV paga no Brasil são prestados hoje em quatro modalidades de tecnologia/tipo de outorga: TV a Cabo, emque a distribuição de sinais é feita por intermédio de meios físicos (cabos coaxiais e fibras óticas); MMDS (Serviço deDistribuição de Sinais Multiponto Multicanais), em que a distribuição de sinais utiliza radiofrequências na faixa demicroondas (2500 a 2680 Mhz); DTH (Direct To Home), em que a distribuição de sinais para os assinantes é feita através desatélites; e Serviço de TV por Assinatura (TVA), em que a distribuição de sinais utiliza radiofrequências de um único canalem UHF. Essas diferentes tecnologias são regidas hoje por diferentes instrumentos legais, embora se trate do mesmo serviço– de TV paga. Enquanto a TV a cabo é regida pela Lei do Cabo, de 1995, os serviços de MMDS e DTH são regidos porPortarias do Ministério das Comunicações (MC), de 1997. Já o Serviço de TVA é regido por Decreto do MC de 1988.A Lei da TV a Cabo estabelece condições para a prestação do serviço diferentes das dos demais serviços de TV porassinatura. A principal diferença é que pelo menos 51% do capital social das empresas de TV a cabo devem pertencer aempresas controladas por brasileiros natos ou naturalizados há mais de 10 anos. Além disso, a Lei do Cabo estabelecerestrições para a prestação do serviço de TV a cabo por parte das concessionárias de telefonia fixa. O tratamento diferenciadoentre as diversas tecnologias de prestação do serviço de TV por assinatura já seria, por si só, motivo para a elaboração de umnovo marco legal para o setor.Além disso, nota-se que o cenário da TV por assinatura hoje, no Brasil, é de baixa competitividade, baixo pluralismo noconteúdo oferecido e altos valores cobrados pelos serviços. Segundo dados da Teleco 6, o Brasil tinha, em fevereiro de 2010,7,7 milhões de assinantes de TV por assinatura. A densidade da TV paga no País hoje é de 4,01 assinantes para cada 100habitantes. Esses serviços estavam disponíveis, ao final de 2009, em apenas 465 municípios brasileiros, ou seja, em 8,4% dosmunicípios brasileiros7. O valor da assinatura desses serviços girou em torno de R$ 52 no primeiro semestre de 2009.Levando-se em conta que o valor do salário mínimo no Brasil, em 2009, era de R$ 465, pode-se rapidamente chegar a duasconclusões: um dos motivos que impedem uma maior penetração da TV paga no Brasil seria o alto valor da assinatura; outromotivo seria a própria falta de disponibilidade do serviço na maior parte dos municípios.Outro dado relevante, para este artigo, é a concentração no mercado de TV por assinatura, com a empresa Net Serviçosdominando 76% do mercado de TV a Cabo e a empresa Sky, 90% do mercado de DTH. Esse cenário tem impacto sobre adiversidade de conteúdos nos diversos pacotes oferecidos aos assinantes. “Como decorrência desta concentração, gerou-seoutro monopólio, o da Net Brasil (empresa empacotadora controlada pelo grupo Globo) sobre o conteúdo veiculado pelasprincipais operadoras do país (Net Serviços, Sky e outras menores, que juntas somam 81,5% do mercado), o que lhe conferenotório poder de veto sobre conteúdos audiovisuais produzidos por grupos concorrentes no cenário nacional, eliminando apossibilidade, pelos assinantes das operadoras que adquirem conteúdos da Net Brasil, de acesso a outros conteúdos nacionaisque não sejam produzidos por sua programadora, a Globosat, o que conseqüentemente cria barreiras ao crescimento do setoraudiovisual no país”, destaca a pesquisa Convergência das Telecomunicações e Direito do Consumidor, realizada peloInstituto Brasileiro de Defesa do Consumidor e pelo Centro de Tecnologia e Sociedade da Fundação Getúlio Vargas8.CONTEÚDO DA NOVA LEI DE TV PAGA E TRAMITAÇÃO DO PL 29O PL 29/07 aguarda atualmente votação na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ). Na Câmara, o projeto6 Disponíveis em http://www.teleco.com.br/rtv.asp7 http://www.teleco.com.br/tvassinatura.asp8 Em: http://www.idec.org.br/telecom/areas/tv_por_assinatura/Anais da IV Conferência ACORN-REDECOM, Brasília, DF, 14-15 de maio de 2010 461
  4. 4. Haje O PL 29 e as políticas de comunicação no Brasil: a importância da participação da sociedade civil e do Poder Executivo no processo legislativotem tramitação conclusiva nas comissões temáticas e já foi aprovado pelas comissões de Desenvolvimento Econômico,Indústria e Comércio (CDEIC); de Defesa do Consumidor (CDC); e de Ciência, Tecnologia, Comunicação e Informática(CCTCI). Após votado pela CCJ, se não houver recurso para apreciação pelo Plenário da Casa, o PL será encaminhado aoSenado. A previsão é de que a tramitação na Câmara seja concluída este ano, mas dificilmente será concluída no Senado.Efetivamente, o texto que está em jogo, negociado com os principais atores envolvidos no processo – atores empresariais edo governo –, é o substitutivo aprovado na CCTCI, elaborado pelo deputado Paulo Henrique Lustosa (PMDB/CE). Em suma,o substitutivo da CCTCI:  unifica em um só texto as diretrizes legais para a televisão paga brasileira, colocando fim à regulamentação dos serviços de TV paga tendo como critério a tecnologia de distribuição;  cria um novo serviço de telecomunicações: o Serviço de Acesso Condicionado, que é o serviço de distribuição de conteúdo audiovisual no formato de “canal” ofertado mediante assinatura por protocolos quaisquer, inclusive por protocolo IP;  acaba com restrições para a participação de capital estrangeiro e para a participação das concessionárias do Serviço de Telefonia Fixa Comutado (STFC) no mercado de TV a cabo, contidas na Lei do Cabo;  altera o artigo 86 da Lei Geral de Telecomunicações, facultando às concessionárias do STFC a exploração de outros serviços de telecomunicações, além da telefonia fixa, sem a necessidade da constituição de empresa coligada, desde que as concessionárias obedeçam aos seguintes princípios, de acordo com regulamentação da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel): a) garantia dos interesses dos usuários, nos mecanismos de reajuste e revisão das tarifas, mediante o compartilhamento dos ganhos econômicos advindos da racionalização decorrente da prestação de outros serviços de telecomunicações; b) atuação do Poder Público para propiciar a livre, ampla e justa competição, reprimidas as infrações à da ordem econômica; c) existência de mecanismos que assegurem o adequado controle público no que tange aos bens reversíveis;  mantém a previsão, contida na Lei do Cabo, de carregamento gratuito dos canais de acesso público 9 e dos canais destinados à distribuição dos sinais da TV aberta, transmitidos em tecnologia analógica (must carry); para a programação da TV aberta transmitida em tecnologia digital, podem ser estabelecidas condições comerciais pactuadas entre a geradora de radiodifusão e a prestadora do serviço de acesso condicionado e pode-se cobrar do consumidor;  cria cotas de conteúdo nacional e independente para a TV paga;  prevê recursos adicionais, estimados de forma preliminar em mais de R$ 300 milhões por ano, para a Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional (Condecine), para financiamento da produção nacional;  determina que a Agência Nacional do Cinema (Ancine), hoje com atuação quase restrita ao setor de cinema, seja também a agência reguladora e fiscalizadora das atividades de programação e empacotamento de conteúdo audiovisual;  determina que os canais de programação da TV paga deverão observar o mecanismo da classificação indicativa dos conteúdos;  fixa limite de tempo destinado à publicidade nos canais de TV por assinatura, que deve ser igual ao estabelecido na TV aberta (25% da programação);  determina que prestadoras de serviços de telecomunicações não possam deter mais de 30% do capital total e votante de empresas de radiodifusão e de produtoras e programadoras com sede no Brasil;  determina que empresas de radiodifusão, produtoras e programadoras com sede no Brasil não possam ter mais do que 50% do capital total e votante de empresas prestadoras de serviços de telecomunicações;  proíbe prestadoras de serviços de telecomunicações de contratarem talentos artísticos nacionais e direitos sobre9 Um canal reservado para a Câmara dos Deputados; um canal reservado para o Senado Federal; um canal reservado ao SupremoTribunal Federal; um canal reservado para a prestação de serviços de radiodifusão pública pelo Poder Executivo; um canal reservado para aemissora oficial do Poder Executivo; um canal educativo e cultural; um canal comunitário; um canal da cidadania; um canal legislativomunicipal/estadual; e um canal universitário.Anais da IV Conferência ACORN-REDECOM, Brasília, DF, 14-15 de maio de 2010 462
  5. 5. Haje O PL 29 e as políticas de comunicação no Brasil: a importância da participação da sociedade civil e do Poder Executivo no processo legislativo obras de autores nacionais e de adquirirem ou financiarem a aquisição de direitos de exploração de imagens de eventos de interesse nacional.Observa-se que o principal objetivo do novo marco legal – contido no PL 29 original e mantido no substitutivo do deputadoPaulo Lustosa aprovado na Comissão de Ciência e Tecnologia da Câmara – é abrir o mercado de TV a cabo, hojeconcentrado em mais de 80% nas mãos dos grupos Net e Sky, para a participação das concessionárias de telefonia fixa local,trazendo idealmente mais concorrência para o setor. Uma idéia polêmica por si só, na medida em que os atuais prestadores deserviço de TV por assinatura contabilizam em milhões de reais o adiamento da entrada das concessionárias de telefonia nomercado de TV a cabo. Assim, as operadoras de TV a cabo podem seguir ampliando, sem grande concorrência, seu mercadode pacotes de serviços, o chamado triple play (TV, dados e voz), o qual também é almejado pelas teles.
A polêmica do projeto de lei não para por aí. A partir de demanda dos chamados produtores independentes de conteúdo, odeputado Jorge Bittar (PT/RJ), o primeiro relator do PL 29, ainda em 2007, vislumbrou a possibilidade de inserir nesteprojeto obrigações relativas ao conteúdo divulgado pelas empresas. A lógica era abrir o mercado de distribuição paraqualquer interessado, independente da origem do capital, desde que fossem cumpridas exigências de divulgação de conteúdobrasileiro e independente. 
 Embora seja, em certa medida, incoerente o estabelecimento de uma política de cotas deconteúdo nacional e independente para o serviço de TV paga, enquanto a TV aberta e gratuita, acessível a quase 100% dapopulação brasileira, permaneça livre de obrigações dessa natureza, a idéia tem lógica política. Bittar teve sensibilidadepolítica ímpar: estabelecem-se obrigações relativas ao conteúdo aos novos competidores, no momento em que estes almejamentrar no mercado e estão dispostos a arcar com os custos políticos e econômicos para isso, e, assim, abre-se caminho para ainstituição de obrigações semelhantes inclusive para a TV aberta e gratuita.Vale lembrar que o projeto de lei que estabelece cotas de conteúdo independente e regional para a TV aberta, de autoria daex-deputada Jandira Feghali, tramita desde 1991 no Congresso Nacional, sem que houvesse jamais contexto políticoapropriado para a sua aprovação, devido às pressões empresariais contrárias à proposta. Nota-se ainda que, nas duas últimasadministrações federais, as Organizações Globo têm barrado, com sucesso, qualquer iniciativa de regulação, ainda queincipiente, do setor de audiovisual brasileiro, como no episódio da elaboração da Lei de Comunicação Eletrônica de Massa,no governo Fernando Henrique Cardoso; da implantação da Ancinav (Agência Nacional do Cinema e do Audiovisual) nogoverno Lula; e da elaboração da Lei de Comunicação Social Eletrônica, no governo Luís Inácio Lula da Silva (MARTINS,2007).O projeto de Bittar, de instituição de políticas de cotas, foi encampado pelos relatores que o seguiram, com apoio da AgênciaNacional de Cinema e das associações de produtores brasileiros independentes. Assim, as cotas de conteúdo nacional eindependente constaram nos textos aprovados em todas as comissões de mérito que analisaram o PL 29 na Câmara. Porém,concessões foram feitas aos atores do mercado, como a instituição do prazo de 12 anos, no corpo da lei, para o sistema decotas. Outra concessão feita foi a retirada do texto final da proibição de de contratos de exclusividade entre programadoras,empacotadoras e distribuidoras. Os contratos de exclusividade entre os canais da Globosat (programadora) e Net(empacotadora e distribuidora) é um dos entraves para o mercado brasileiro de TV por assinatura. Todos os canais deveriamser oferecidos, em igualdade de condições de oferta, para quaisquer distribuidores, de forma a se destravar a cadeia doaudiovisual brasileira.
 Chegou a ser aventada, durante as discussões do PL 29, a possibilidade de a Ancine regular efiscalizar a questão, mas, conforme o substitutivo aprovado na comissão de mérito, a fiscalização dos contratos deexclusividade continua a ser atribuição exclusiva do Conselho de Administração Econômica (Cade), que pode atuar apenas expost, isso é, após provocado. A atuação efetiva do Cade sobre esse ponto é essencial, principalmente a partir do ingresso denovos distribuidores no mercado de TV paga.
 No caso do fomento à produção audiovisual nacional, a atuação eficaz da Ancine, a partir da aplicação de critériosdemocráticos para a distribuição dos recursos, será fundamental. Isso porque o PL 29 prevê recursos adicionais para a ofomento, mas esses recursos podem ser utilizados por qualquer produtora de conteúdo nacional, inclusive as nãoindependentes e já consolidadas no mercado. O substitutivo aprovado na CCTCI apenas estabelece que 30% desse montantedeverão ser destinados a produtoras estabelecidas nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e que 10% deverão serdestinados ao fomento da produção independente veiculada primeiramente nos canais comunitários, universitários e deprogramadoras brasileiras independentes.Cabe destacar, ainda, dispositivo do texto do substitutivo ao PL 29 que estabelece que operadoras de telecomunicações nãopoderão deter mais de 30% do capital total e votante de empresas de produção e programação com sede no País e dispositivoque proíbe empresas de telecomunicações de contratarem talentos artísticos nacionais e direitos sobre obras de autoresnacionais e de adquirirem direitos de exploração de imagens de eventos de interesse nacional. Hoje, a produção de conteúdono Brasil é livre, seja por empresas estrangeiras, seja por empresas de telecomunicações. Com o PL 29, as concessionárias deradiodifusão, hoje as maiores produtoras de conteúdo no país, resguardam-se da competição das teles na área de produção.Anais da IV Conferência ACORN-REDECOM, Brasília, DF, 14-15 de maio de 2010 463
  6. 6. Haje O PL 29 e as políticas de comunicação no Brasil: a importância da participação da sociedade civil e do Poder Executivo no processo legislativoCabe lembrar que, ao final de 2009, ocorreu a compra da empresa espelho de telefonia GVT, a qual conta com uma das maisrobustas redes de banda larga do País, pelo grupo francês de comunicações convergentes Vivendi, que atua não apenas naárea de telecomunicações como na área de conteúdo. Coincidência ou não, foi apenas após a compra da GVT pela Vivendique o PL 29 foi aprovado na Comissão de Ciência e Tecnologia.

 DEMANDAS DA SOCIEDADE CIVIL EM RELAÇÃO AO NOVO MARCO LEGAL DA TV PAGAPara se analisar as demandas da sociedade civil relativas ao novo marco legal, serão tomadas como referência, neste artigo, asdiretrizes aprovadas na I Conferência Nacional de Comunicação, que aprovou 665 propostas, entre as quais: 1. “O fim da regulamentação da televisão por assinatura por tecnologia, com uniformização dos direitos e obrigações entre prestadores que ofereçam serviços similares, independentemente da tecnologia empregada. A eliminação das restrições contidas na Lei do Cabo e na Lei Geral de Telecomunicações que impedem a livre prestação do serviço de TV a cabo por parte das prestadoras de telecomunicações, possibilitando o oferecimento de pacotes de serviços por essas empresas, ampliando a competição neste mercado, incentivando o barateamento dos preços, novos investimentos e a modernização do setor. A manutenção de conquistas da Lei do Cabo, como a obrigatoriedade de carregamento de canais de acesso público. A ampliação de canais de distribuições de conteúdos nacionais e independentes nas grades das programações, possibilitando o crescimento do mercado brasileiro de produção de conteúdo audiovisual” (proposta 69). 2. “Estabelecer uma Política de Massificação da Televisão por Assinatura, tendo por base as seguintes medidas principais: unificar a regulamentação da televisão por assinatura, tratando-a como um único serviço, e não como diferentes serviços regulamentados conforme a tecnologia de transmissão, preservados dispositivos centrais da Lei n° 8.977/95 - a Lei de TV a Cabo –, como o conceito de rede única e pública, e os canais de acesso público – legislativos, comunitários, universitários e educativos- culturais” (proposta 16). 3. Além disso, a Confecom aprovou diversas diretrizes visando garantir o conteúdo nacional e independente na TV por assinatura, entre as quais: “Na TV por assinatura, deve-se garantir que 50% dos canais de todos os pacotes sejam nacionais e que uma parte dos canais ocupados majoritariamente por conteúdo qualificado produzido no Brasil, sendo que metade de produções independentes” (proposta 345).Ao se comparar o texto que está sendo discutido na Câmara dos Deputados e as propostas aprovadas na Confecom, fica claroque o projeto de lei segue, em linhas gerais, as diretrizes determinadas pelo conjunto da sociedade, ou melhor, pelosegmentos específicos da sociedade que discutem políticas de comunicação para o país, representados na conferência. Pode-se dizer que o projeto de lei conta, em seu objetivo genérico, com o respaldo público dos consensos obtidos da I Confecom.No que se refere à demanda pela manutenção de conquistas da Lei do Cabo no novo marco legal da TV por assinatura -requerida especialmente por entidades representativas da sociedade civil não empresarial durante a realização da Conferência-, constata-se que o texto atual do PL 29/07 não incorporou o conceito de rede única e pública estabelecido naquela Lei.Conforme Ramos (2000), algumas das conquistas da sociedade civil quando da aprovação da Lei do Cabo foram justamentea) a consolidação do caráter público da rede de TV a Cabo, por meio da garantia legal de que toda ela se nortearia, emqualquer instância, pelo princípio normativo do common carriage, isso é, seus proprietários, estatais ou privados, nãopoderiam discriminar que conteúdos poderiam ter acesso a ela; b) a garantia da existência de uma rede única, no sentido depadronização e conectividade, em consonância com as políticas públicas que seriam desenvolvidas para as telecomunicaçõesno Brasil. Outra conquista das entidades da sociedade civil na Lei do Cabo seria a determinação do Conselho deComunicação Social – desativado desde 2006 - como a esfera política de debate e aprovação de todas as normas emanadas doPoder Executivo relativas à TV a cabo.Esses dispositivos, inseridos por força da atuação parlamentar eficaz das entidades da sociedade civil naquele momento dediscussão da Lei do Cabo, ficaram no papel e não chegaram a ser aplicados de forma satisfatória pelo Poder Público. Nonovo marco legal da TV paga, essas conquistas foram abandonadas, mas novas salvaguardas necessárias de controle públicoforam incorporadas, a exemplo da classificação indicativa de conteúdos e da determinação de que as concessionárias detelefonia fixa obedeçam a determinados princípios, de acordo com regulamentação da Anatel, para prestar novos serviçosconvergentes. Porém, corre-se o risco, mais uma vez, de que as salvaguardas necessárias de controle e acesso público, aexemplo do que ocorreu com a Lei do Cabo, fiquem restritas à letra legal. Conforme atesta Ramos (2000, p. 169): “Se pelaótica das empresas e do mercado, a TV por Assinatura pode ser vista como oferecendo perspectivas estimulantes para seusoperadores e investidores, pela ótica dos cidadãos e da democracia essas perspectivas vão estar dependentes de umaparticipação cada vez mais intensa da sociedade em todas as etapas presentes e futuras da implantação entre nós desta e deAnais da IV Conferência ACORN-REDECOM, Brasília, DF, 14-15 de maio de 2010 464
  7. 7. Haje O PL 29 e as políticas de comunicação no Brasil: a importância da participação da sociedade civil e do Poder Executivo no processo legislativotodas as demais, assim chamadas, novas tecnologias”.CONCLUSÃOA complicada tramitação do projeto de lei que cria um novo marco legal para a televisão por assinatura, na Câmara dosDeputados, desde 2007, dá boa dimensão de quão difícil é a discussão e a formulação de políticas públicas para o setor decomunicações no Brasil, pelos poderosos interesses econômicos envolvidos e pela falta de prioridade dada ao setor pelossucessivos governos brasileiros. O PL 29/09 não chega a alterar estruturalmente o sistema de comunicações brasileiro ‒ comofariam uma necessária nova legislação para as comunicações convergentes e uma necessária alteração na Constituição parapor fim à separação entre telecomunicações e radiodifusão ‒ , mas mexe com os interesses dos mesmos atores do mercado e,por isso, vem tendo uma lenta e imbricada tramitação no Congresso Nacional, nos últimos três anos e dois meses. Como2010 é ano eleitoral, no Brasil, com eleições previstas para a renovação dos 513 deputados e de 2/3 dos 81 senadores, não háprevisão de que esse processo de elaboração da lei de comunicação audiovisual por acesso condicionado seja concluído antesde 2011, atrasando o ingresso do País no cenário de convergência dos serviços de comunicações, ingresso este jápossibilitado, em termos técnicos, pela convergência das tecnologias.A sociedade civil organizada deliberou sobre o tema na I Conferência Nacional de Comunicação, em dezembro de 2009,quando foram aprovadas diretrizes que dizem respeito ao novo marco legal da TV por assinatura. No entanto, até o momento(abril/2010), o Congresso Nacional brasileiro não se debruçou sobre essas diretrizes, de forma a transformá-las em lei, e nemo Poder Executivo tomou qualquer iniciativa no sentido de transformá-las em políticas públicas para o setor. A participaçãodo Poder Executivo no processo de elaboração do novo marco legal para a TV por assinatura vem se dando tambémtimidamente, por meio da atuação parlamentar da Agência Nacional de Cinema, interessada em ampliar seu escopo deatuação e em garantir cotas de conteúdo nacional e independente na TV por assinatura. Em 2010, a mensagem presidencial aoCongresso Nacional considerou a aprovação do PL 29 um “avanço”, entretanto o governo não tem trabalhado, de formaenfática, para que essa aprovação se concretize. Quando se trata do setor de comunicações no Brasil, um Poder Executivoatuante e corajoso é essencial para a promoção de mudanças, inclusive no âmbito do Legislativo.Além da atuação do Executivo, é essencial que seja ampliada a participação da sociedade civil no processo deregulamentação da convergência tecnológica, no sentido de a) cobrar a implementação das diretrizes aprovadas na Confecomno teor do texto final do PL 29; b) exercer o controle público, sobre o órgão regulador setorial, em relação à implementaçãodas diretrizes estabelecidas na nova lei para a comunicação audiovisual por acesso condicionado, quando esta for aprovada.c) cobrar, do Poder Executivo e do Poder Legislativo, a ampliação da regulamentação da convergência e participar daformulação de legislação ampla, que englobe todo o processo convergente das comunicações, começando por uma reformana própria Constituição. A nova regulamentação da TV por assinatura deve ser parte de um processo mais amplo de reformadas comunicações no Brasil, com ingresso crescente, com força argumentativa, das entidades da sociedade civil nos debatessobre as políticas públicas para o setor.REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICA 1. Bolaño, C. (2007) Qual é a lógica das políticas de comunicação no Brasil?, Paulus, São Paulo. 2. Habermas, J. (1997) Direito e Democracia: entre facticidade e validade, Tempo Brasileiro, Rio de Janeiro, v. II. 3. Haje, L., Leal, S. e Paulino. F. O. (2008) Políticas de comunicação e sociedade civil: movimentos pela democratização das comunicações no Brasil em 2007/2008 in Revista de Direito de Informática e Telecomunicações – RDIT, Belo Horizonte, ano 3, n. 5, p. 121-140, jul.dez/2008. 4. Martins, M. A. (2007) As recentes tentativas de formulação de uma legislação para o audiovisual no Brasil in Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 44, n. 174, p. 291-305, abr/jun. 2007. 5. Nazareno, C., Filho, J. S. P. (2007) Análise das proposições que tratam da convergência tecnológica entre telecomunicações e radiodifusão. Estudo da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados. Disponível em: http://www2.camara.gov.br/internet/publicacoes/estnottec/tema4/2007_15038_CDEIC.pdf 6. Observatório da Comunicação (2009). Convergência tecnológica e o Direito à Comunicação. Estudo disponível em http://www.direitoacomunicacao.org.br/boletim/gerar_boletim.php?boletim=55Anais da IV Conferência ACORN-REDECOM, Brasília, DF, 14-15 de maio de 2010 465
  8. 8. Haje O PL 29 e as políticas de comunicação no Brasil: a importância da participação da sociedade civil e do Poder Executivo no processo legislativo 7. Ramos, M. C. (2000) Às Margens da Estrada do Futuro: comunicações, políticas e tecnologia, Universidade de Brasília, Brasília. Livro-Eletrônico, disponível em: http://vsites.unb.br/fac/publicacoes/murilo/ 8. Ramos, M. C. e Santos, S. (2007) Políticas de Comunicação: buscas teóricas e práticas, Paulus, São Paulo. 9. Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec) e Centro de Tecnologia e Sociedade da Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas (FGV) (2009). Convergência das Telecomunicações e Direito do Consumidor. Pesquisa disponível em: http://www.idec.org.br/telecom/areas/tv_por_assinatura/Anais da IV Conferência ACORN-REDECOM, Brasília, DF, 14-15 de maio de 2010 466

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