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  1. 1. Revista de RGP/DF Gestão Pública DF Volume 2, número 1, jan./jun. 2008 ISSN: 1982-4092 ARTIGOSSGovernança corporativa no setor público - análise do conceito e um estudo de caso do Banco do Brasil Francisco Antero Horta Mendes Métodos e técnicas de consultoria Rogério F. Pinto Reforma do Estado em nova perspectiva - lições da experiência brasileira Frederico Lustosa da Costa Estratégia da dinâmica de sistemas e a gestão pública: considerações sobre nova metodologia de planejamento estratégico aplicada em órgãos executivos da Administração Pública Idaci de Souza Mendes RRESENHAA A Raiz das Coisas. Rui Barbosa: o Brasil no Mundo Eiiti Sato MONOGRAFIAA Qualidade em atendimento: um estudo de caso no Governo do Distrito Federal Eliana Alves Vieira Silva ENTREVISTAA Conversando com a experiência Sérgio Mário Pasquali Escola de Governo DF Compromisso com o Futuro
  2. 2. RGP/DFRevista de Gestão Pública/DF ISSN: 1982-4092 Volume 2, número 1 janeiro/junho 2008 Brasília/DF - 2008 Escola de Governo DF Compromisso com o Futuro
  3. 3. Governador do Distrito FederalJosé Roberto ArrudaVice-Governador do Distrito FederalPaulo Octávio Alves PereiraSecretário de Estado de Planejamento e GestãoRicardo Pinheiro PennaDiretor Executivo da Escola de Governo do Distrito FederalJoão Paulo M. PeixotoExpedienteCoordenação de editoração e revisão: Gerência de Pesquisa e Informação (GEPI)Projeto e revisão gráfica: Gerência de Recursos Audiovisuais (GERA)Revisão de referências: Núcleo de Biblioteca (NUBIB)Revisão de originais: os autores são responsáveis pela revisão de seus trabalhos. Editor João Paulo M. Peixoto Revista de gestão pública/DF. - Vol. 2, n. 1 (jan./jun. 2008)- .- Brasília : EGOV 2008- , v.; 25 cm Semestral. Editor: Escola de Governo do Distrito Federal ISSN: 1982-4092 1. Administração Pública. Gestão - Periódicos. I. Escola de Governo do Distrito Federal CDU: 35 (817.4) (05)Tiragem: 1.000 exemplaresDistribuição gratuitaAs opiniões expressas nos artigos aqui publicados sãode inteira responsabilidade de seus autores e nãoexpressam, necessariamente, as da Escola deGoverno do Distrito Federal.A reprodução total ou parcial é permitida desde quecitada a fonte. Escola de Governo DF Compromisso com o FuturoEscola de Governo do Distrito FederalSGON Área Especial 1 Quadra 1CEP: 70.610-600 - Brasília/DFTelefones: (61) 3342-1916/3342-1093Endereço eletrônico: egov@seplag.df.gov.br
  4. 4. SUMÁRIOARTIGOSGovernança corporativa no setor público - análise do conceito e um estudo 5de caso do Banco Central do BrasilFrancisco Antero Horta MendesMétodos e técnicas de consultoria 23Rogério F. PintoReforma do Estado em nova perspectiva - lições da experiência brasileira 33Frederico Lustosa da CostaEstratégia da dinâmica de sistemas e a gestão pública: considerações sobre 39nova metodologia de planejamento estratégico aplicada em órgãosexecutivos da Administração PúblicaIdaci de Souza MendesRESENHAA Raiz das Coisas. Rui Barbosa: o Brasil no Mundo 51Eiiti SatoMONOGRAFIAQualidade em atendimento: um estudo de caso no Governo 55do Distrito FederalEliana Alves Vieira SilvaENTREVISTAConversando com a experiência 85Sérgio Mário PasqualiEx-Secretário-Geral do MEC
  5. 5. Escola de Governo DF ARTIGOS GOVERNANÇA CORPORATIVA NO SETOR PÚBLICO - ANÁLISE DO CONCEITO E UM ESTUDO DE CASO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL* Francisco Antero Horta Mendes1. Introdução 2. Governança pública: contexto e definição O objetivo deste trabalho é estudar oconceito de governança corporativa no 2.1 Governança pública, governance governance,setor público, ver qual seu significado e as capacidade governativa e governança ximplicações da utilização deste conceito governabilidadeno estudo da ciência política, mais especi-ficamente o estudo das organizações O conceito de governança pública tempúblicas e políticas públicas. O objetivo estado em voga desde o último movimentonão é, de forma alguma, apresentar um de debates sobre a reforma do Estado, amodelo definitivo ou esgotar a discussão partir das décadas de 1980 e 1990, referin-em qualquer sentido, mas meramente do-se, principalmente, a novas formas deapresentar quais têm sido as abordagens gestão pública e organização burocráticasobre o assunto. O trabalho também que rompessem com o insulamento dacontempla um estudo empírico, de forma a burocracia e pudesse garantir maisilustrar a aplicabilidade dos conceitos. efetividade na implementação das políti- O debate em torno dos conceitos de cas públicas.governança e de governança corporativa O conceito tem sido bastante trabalha-no setor público é recente, carecendo do no âmbito de discussão provocada peloainda de maior consolidação teórica e Banco Mundial, na qual este coloca averificações empíricas. Mesmo assim, tem governança como dimensão central para alevantado grande interesse por englobar questão do desenvolvimento. Em 1991, oquestões como a reforma do Estado e da Banco Mundial publicou um documentoadministração pública e o desenvolvimen- sobre questões relacionadas a governançato. Buscou-se, aqui, traçar um panorama e sua implicação para o desenvolvimentodessa discussão e sugerir formas de de seus países membros, intituladoaplicação do arcabouço conceitual para o Managing Development: The Governanceestudo da administração pública. Dimension. Segundo esse documento, a O trabalho está dividido em três partes. definição geral de governance é "theA primeira trata do conceito de governan- exercise of authority, control, management,ça pública, que é um contexto mais amplo. power of government". Ou, ainda, "theA segunda parte trata mais especificamen- manner in which power is exercised in thete de governança corporativa no setor management of a countrys economic andpúblico, a origem do conceito e sua social resources for development".aplicabilidade, e também descreve o A definição de governança do Bancoparadigma agente x principal, construção Mundial é citada pela grande maioria dosteórica que está na base do conceito de autores que tratam do assunto. Segundogovernança corporativa. A terceira parte Vinícius de Carvalho Araújo:traz um estudo de caso sobre a governança O Banco Mundial (...) [decompõe] o conceito governance (definida com ênfasecorporativa em uma organização pública, nos seus aspectos dinâmicos comoaqui escolhido o Banco Central do Brasil, exercício da autoridade através deresponsável pela condução da política instituições) em dimensões com variáveismonetária brasileira e supervisão do mensuráveis para sua operacionalização.Sistema Financeiro Nacional. Por fim, a As dimensões são o regime político (montagem, monitoramento e substituiçãoconclusão tenta dar um panorama geral dos governos), a capacidade financeira,dos conceitos vistos, amarrando-os às técnica e gerencial do aparelho do Estadoconstatações empíricas. e zelo do equipamento institucional. Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008 5
  6. 6. Escola de Governo DF Governança corporativa no setor público - análise do conceito e um estudo de caso do Banco Central do Brasil As variáveis são transparência, estabilida- estatais ao perseguir o interesse público. de política e do marco regulatório, Ainda melhor, a capacidade de agir do efetividade da ação governamental, respeito ao direito e controle da corrupção, Estado define-se por sua capacidade de trabalhadas numa abordagem econo- conviver harmonicamente com os diferen- métrica. (ARAÚJO, 2005, p. 12) tes grupos sociais e atores políticos, sejam Ainda segundo Araújo, da sociedade civil ou internos ao próprio Em geral cita-se a governança como a Estado. capacidade que um determinado governo É interessante tentar ressaltar o aspecto tem para formular e implementar as suas institucional da governança. Se à capaci- políticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, dade de agir do Estado deve-se incluir sua gerencial e técnica, todas importantes para capacidade de resistir e regular pressões a consecução das metas coletivas definidas sofridas, a lógica que se estende por trás da pela coletividade. (ARAÚJO, 2003) idéia de governança extrapola a dimensão Bresser Pereira também define gover- meramente administrativa e passa a nança como "capacidade financeira e incorporar também a dimensão institucio- administrativa, em um sentido amplo, de nal. Por meio do marco institucional sobre implementar políticas" (BRESSER apud o qual um Estado se apóia é que podem ser ARAÚJO, 2003). Eli Diniz complementa, e depreendidas as características de suas propõe entender governança como o relações internas e externas. Pode-se conjunto dos mecanismos e procedimen- enfatizar o aspecto das relações internas tos que, na implementação de políticas do Estado, notadamente entre os diversos públicas, se relacionam com a dimensão entes políticos e burocráticos, como participativa e plural da sociedade, incor- especialmente importante, uma vez que porando visões dos seus vários segmentos não apenas se refletem nas relações do (ARAÚJO, 2003). Estado com a sociedade, mas também Tem-se, então, que a idéia de governan- porque o contexto no qual a discussão ça está centrada na questão administrativa surge é exatamente o de questionamento do Estado e em sua capacidade de ação, do modelo administrativo público. A entendida como a maneira pela qual o governança está intimamente relacionada Estado dispõe de seu poder e de sua auto- com o marco institucional burocrático.1 ridade, controlando e gerenciando Ora, a "capacidade de agir e de implemen- recursos; isto, também, podendo estar tra- tar políticas" reflete-se no próprio marco duzido como a capacidade de implementa- institucional do Estado, ou seja, as normas ção de políticas públicas. A fim de especifi- existentes que definem quem são os car um pouco mais o conceito, podem-se autores relevantes, quais os canais de considerar as dimensões que estariam aí atuação etc. O documento do Banco Mun- incluídas, quais sejam, principalmente, o dial sobre governança afirma que a preo- formato político-institucional dos proces- cupação com a questão do desenvolvimen- sos decisórios, a definição da mistura to estende-se às "regras e instituições que apropriada do público/privado nas políti- criam um framework previsível e transpa- cas, os padrões de articulação e coopera- rente para a condução dos negócios públi- ção entre atores sociais e políticos e os cos e privados". arranjos institucionais que coordenam e Finalmente, pode-se entender gover- regulam as transações dentro e através das nança pública como a maneira pela qual o fronteiras de um sistema (MELO, 1995). Estado dispõe de seu poder e sua autorida- Considerando que o funcionamento de de para controlar e gerir recursos, entendi- um sistema político é definido pelos seus da como capacidade técnica, financeira e processos de conversão, ou seja, as formas gerencial de implementar efetivamente pelas quais as demandas e apoios são políticas públicas consoantes com as transformadas em decisões, e estas demandas da sociedade. Esta capacidade implementadas, a compreensão de deve ter como elementos estruturais a governança, entendida como capacidade transparência, a gestão, a legalidade e a de ação do Estado, passa a incluir também responsabilidade. Governança deve ainda sua capacidade de resistir às pressões compreender o conjunto das instituições, externas e internas, quais sejam, os normas e regras que determinam a constrangimentos sofridos pelos agentes atuação dos atores políticos e a gestão do 6 Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008
  7. 7. Francisco Antero Horta Mendes Escola de Governo DFaparelho do Estado, de forma a institucio- interesses dos stakeholders acontece pornalizar esses elementos estruturais e meio de uma série de procedimentos deestabelecer mecanismos formais de supervisão, controle etc. Todas as aborda-incentivo ao comportamento dos atores. gens ressaltam existirem princípios que norteiam a governança corporativa, dos3. Governança corporativa no quais notam-se eficiência, abertura,setor público e o paradigma transparência e responsabilização.3agente x principal Assim, a aplicação do conceito de go- vernança corporativa a uma organização3.1 Governança corporativa implica, primeiramente, a identificação A governança corporativa tem sido um dos stakeholders. Sem stakeholders bemtema em voga após a crise do leste asiático definidos, não há conflito agente x princi-em meados dos anos 1990 e, principalmen- pal nem estabelecimento dos objetivoste, após a crise americana que resultou no organizacionais. Em empresas privadas,colapso de grandes empresas como Enron, os stakeholders podem ir além dos proprie-WorldCom e Arthur Andersen. Segundo o tários, envolvendo os empregados,Instituto Brasileiro de Governança fornecedores e outros setores da socieda-Corporativa (IBGC), "governança corpora- de; em outras organizações, podem sertiva é o sistema pelo qual as sociedades são ainda mais difusos. Identificados osdirigidas e monitoradas, envolvendo os stakeholders, pode-se estabelecer osrelacionamentos entre acionistas/cotistas, objetivos de uma organização.Conselho de Administração, Diretoria, Por fim, definidos os stakeholders e seusAuditoria Independente e Conselho objetivos, é necessário entender o conflitoFiscal". O Cadbury Report2 também a agente x principal, como sugere a teoria dadefine como um "sistema pelo qual as agência, de forma a ter claros os problemasorganizações são dirigidas e controladas" que os princípios da governança corporati-(MELLO, 2006). Nessa direção, Iudícibus va deverão resolver.apud Mello (2006) ainda acrescenta que a 3.2 O paradigma agente x principalgovernança corporativa assegura aosproprietários o governo estratégico da A teoria da agência foi inicialmenteempresa e a efetiva monitoração da fundamentada na teoria da firma, quediretoria executiva. afirma que estruturas hierárquicas A teoria econômica tradicional estabe- emergem como uma forma de superarlece o chamado "conflito da agência", falhas de mercado e oportunismo naspresente a partir do fenômeno da separa- relações de mercado (MELO, 1996). Emção entre a propriedade e a gestão empre- outras palavras, surgem porque, dados ossarial. O "principal", titular da proprieda- custos de transação, monitoramento ede, delega ao "agente" o poder de decisão outros impeditivos à cooperação, elassobre essa propriedade; o conflito surge tornam-se mais eficientes do que ascom as divergências entre os interesses do alternativas propostas pelo mercadoprincipal e os interesses do agente. A (MOE, 1984). O surgimento de taisgovernança corporativa surge da preocu- estruturas hierárquicas implica a realiza-pação de se criar mecanismos eficientes de ção de contratos, novas formas de transa-monitoramento e de incentivos para ções sociais que acontecem fora dogarantir que o comportamento dos admi- mercado.nistradores esteja alinhado com o interesse Segundo Gilmar Ribeiro de Mellode todos os stakeholders, ou seja, de todas (2006), a teoria da agência diz respeito aoas partes interessadas na condução dos relacionamento em que uma parte - onegócios da organização. principal - delega trabalho para outra O conceito de governança corporativa é parte - o agente -, e a agência atenta paraindissoluvelmente unido com accountabi- capturar o relacionamento por meio dality (MARQUES apud MELLO, 2006). idéia de um contrato. E, para JoaquimAccountability pode ser entendida como Rubens Fontes Filho (2003), o problema doresponsabilidade de prestar contas ou principal-agente remete a questões deresponsabilização. Ou seja, a garantia dos Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008 7
  8. 8. Escola de Governo DF Governança corporativa no setor público - análise do conceito e um estudo de caso do Banco Central do Brasil informações e esquemas de incentivos que econômico" (HALL apud MELO, 1996). operam nesse relacionamento. "As razões Ou, ainda, como "regras formais, constran- para o surgimento dos problemas de gimentos informais e formas de se assegu- agência podem ter origem não apenas nas rar seu cumprimento" (NORTH apud diferenças de motivação e objetivos entre MELO, 1996). Ou seja, instituições teriam principal e agente, mas na assimetria de o papel de compensar contextos de informação e preferências de risco das "informação e de incerteza" e os altos partes, e no horizonte de planejamento" custos transacionais decorrentes. Por (FONTES FILHO, 2003). extensão, também serviriam para contor- Ou seja, a idéia por trás do paradigma nar problemas de assimetria de informa- agente x principal é a existência de ção e outras questões relativas ao modelo relações e transações sociais entre indiví- agente x principal. Esses problemas duos diferentes com interesses diferentes podem ser descritos, mais especificamen- e com assimetria de informações; o te, como o dilema do prisioneiro, o oportu- principal é o interessado que delega ao nismo e o risco moral, e a seleção adversa. agente poder e discrição para agir. Esta Tudo isso gira em torno de dois pontos: delegação ocorre à medida que os objeti- incerteza nas expectativas de comporta- vos do principal vão-se tornando mais mento e assimetria de informações. Esses complexos e, por várias razões - de ordem dois pontos estão presentes em todas as técnica ou de grandeza, por exemplo -, relações sociais e, basicamente, duas não poderiam ser atingidos por sua formas de controle existem para contorná- própria conta. No âmbito de relações los: as relações de mercado, notadamente hierárquicas, em organizações e burocra- a competição, e a criação de instituições. cias, ou ainda em instituições políticas, as Obviamente, diferentes relações sociais transações sociais podem ser pensadas acontecem em diferentes contextos, e não como modelos agente x principal (MELO, se deve esperar que os pontos citados - 1996). O agente pode representar um incerteza e assimetria de informação - empregado contratado para a execução de sejam sempre tratados da mesma forma. um serviço ou um subordinado executan- Existem, entretanto, diferentes interpreta- do ordens de um superior. No campo ções sobre os mecanismos utilizados para político, essas relações podem ser ainda regular as transações sociais. Moe (1984), mais complexas, com cidadãos delegando ao propor discutir como os políticos podem agentes políticos para agir em seu nome, controlar burocratas e como superiores os quais, por sua vez, podem ser conside- podem controlar seus subordinados em rados os principais para os burocratas uma estrutura burocrática, foca o aspecto responsáveis pela execução de políticas da competição, enfatizando pontos como públicas e outras diretrizes estabelecidas. motivação e sistemas de incentivo. Já A solução para os problemas de Melo (1996), sobre o mesmo tema, enfatiza assimetria de informação e divergência as instituições como constrangimento ao de interesses levantados pelo modelo comportamento oportunista. agente x principal estaria nos mecanis- Como já mencionado, o termo gover- mos, formais e informais, de controle e nança corporativa surgiu para organiza- incentivo que constrangeriam o compor- ções privadas, mais especificamente para tamento dos agentes. Essa questão é tratar das relações entre os proprietários e tratada na literatura política e econômica os administradores de uma organização. e diz respeito, principalmente, ao papel No setor público, o modelo deve envolver das instituições e a problemas como o necessariamente a burocracia, que é a dilema do prisioneiro, a seleção adversa, o responsável direta pela administração do oportunismo e o risco moral. aparelho do Estado e pela execução das Instituições podem ser entendidas políticas públicas; deve envolver também como "regras formais, procedimentos de os políticos, responsáveis pelo Estado observância dessas regras e práticas perante a população. Ou seja, o modelo regulares operativas, que estruturam o agente x principal que deve ser aplicado à relacionamento entre indivíduos e as governança corporativa no setor público é várias unidades do sistema político e necessariamente um dentro de uma 8 Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008
  9. 9. Francisco Antero Horta Mendes Escola de Governo DFestrutura hierárquica e um tipo de contrato de uma só vez. A relação cidadãos x polí-peculiar à administração pública. ticos não chega a entrar a fundo no Moe, discutindo sobre o modelo principal ponto de que trata a discussãoagente x principal aplicado à burocracia, sobre governança, que é a implementaçãodiz que, em um contexto democrático, a e execução das políticas públicas. Assim, apolítica pode ser facilmente vista em governança corporativa no setor públicotermos de agente x principal. Cidadãos deve ser pensada tendo como base osão principais, políticos são seus agentes. conflito agente x principal que se instalaPolíticos são principais, burocratas são entre os políticos e os burocratas ou,seus agentes. Burocratas superiores são ainda, entre os políticos e as organizaçõesprincipais, os subordinados são seus públicas ou governamentais.agentes (MOE, 1984). O fundamento da Para avançar na identificação dosrelação entre os cidadãos e os políticos stakeholders, é importante analisar umsempre compuseram a base das teorias pouco mais a fundo a aplicabilidade dopolíticas clássicas, desde Hobbes. Com a conceito de governança corporativa aoconsolidação da burocracia profissional, setor público, estabelecendo esquemas deno século XX, as relações entre políticos e análise que possibilitem estudos de casoburocratas começaram a ganhar atenção. particulares. Afinal, as particularidades deNotadamente, a Administração Pública cada órgão público impedem que seGerencial veio ressaltar os aspectos da generalize um modelo de governançaeficiência da burocracia na condução das corporativa no setor público que identifi-políticas públicas. que facilmente todos os atores. Pode-se Melo também diz que os "problemas estabelecer, entretanto, por meio daagente x principal estão no centro da vida análise da aplicabilidade do conceito e dedemocrática de duas formas essenciais". estudos de caso, linhas que guiem a buscaPrimeiramente, na questão da representa- por esses atores.ção política. Em segundo lugar, na relação 3.3 Governança corporativa no setorentre governantes (Executivo e públicoLegislativo) e burocracia, ou seja, comoaqueles controlam estes últimos. É sobre Governança corporativa, a princípio, éeste ponto, segundo Melo, que tratam as um conceito desenvolvido para o setordiversas reformas históricas da burocracia, privado.que hoje apontam na direção de a adminis- [Corporate governance] deals with thetração pública tornar mais accountable. responsibilities of the Supervisory Board, the General Meeting of Shareholders and Torna-se necessário tentar identificar the Board of Directors, the existence ofclaramente as relações e transações adequate internal control systems,sociais que estariam envolvidas no accountability and the role and function ofmodelo agente x principal para a questão the auditor. (…) The essence of corporateda governança corporativa no setor governance is that the organisations internal and external stakeholders benefitpúblico. Parece fácil reconhecer que o from good internal control and a goodagente do paradigma está na burocracia, account thereof; (…) control supports theprincipal executora das ações de qualquer organisation as a whole in achieving itsgoverno. Por outro lado, a identificação do objectives. A code of conduct, (…) aprincipal pode ser um pouco mais proble- statement by management on the subject in the external reporting and an externalmática. Definir quem são os stakeholders é auditors opinion thereon can reduce thefundamental para discutir governança expectation gap between stakeholders andcorporativa. No entanto, no setor público, management. (NETHERLANDS, 2000)os stakeholders podem ser bem difusos e Primeiramente, vale lembrar que adevem ser reconhecidos à medida que se utilização do termo governança corporati-especifica o problema que se pretende va, aplicado ao setor público, não éanalisar. O principal último sempre é o constante na literatura. Alguns pesquisa-cidadão, entretanto, entre ele e o burocra- dores utilizam o termo governança corpo-ta existe um enorme e complexo emara- rativa no setor público, como forma denhado de relações, e seria exagerado ilustrar a origem do conceito e diferenciar,pretender analisar todo esse emaranhado ao menos analiticamente, da discussão Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008 9
  10. 10. Escola de Governo DF Governança corporativa no setor público - análise do conceito e um estudo de caso do Banco Central do Brasil mais ampla sobre governança (governan- Segundo Mello: ce). Outros autores utilizam o termo Enquanto a governança trata da aquisição governança governamental, para diferen- e distribuição de poder na sociedade, a ciar da governança corporativa propria- governança corporativa denota a maneira pela qual as corporações são governadas e mente dita - ou seja, no setor privado. administradas. É, assim, usualmente Outros textos utilizam ainda somente compreendida, em contraste com a governance, ou governance in the public governança corporativa no setor público, a sector. Todos, entretanto, são consensuais qual faz referência à administração das na definição do conceito, remetendo agências do setor público através dos inclusive à governança corporativa princípios de governança corporativa do setor privado, que são totalmente aplicáve- propriamente dita como origem do is no setor geral do Estado (...) (BHATTA, modelo. O fato é que o debate ainda é 2003). (MELLO, 2006) recente. Neste trabalho, convencionou-se Os princípios da governança corporati- utilizar governança corporativa no setor va, quais sejam, eficiência, abertura, público, apesar do aparente paradoxo. O transparência e responsabilização, podem motivo é diferenciar-se do debate sobre ser aplicados ao setor público. Segundo governança, como exposto no primeiro Marques apud Mello, independentemen- capítulo, sugerindo uma abordagem mais te de qual a estrutura, a boa governança específica. A governança corporativa no corporativa, tanto no setor público como setor público inclui-se no tema da gover- privado, requer "uma clara identificação e nança pública, apenas delimitando o foco, articulação das definições de responsabili- saindo da capacidade de ação do Estado dade; uma verdadeira compreensão do como um todo para uma análise mais relacionamento entre as partes interessa- específica de órgãos governamentais e das da organização e sua estrutura de agências públicas. administrar os recursos e entregar resulta- Falar de governança corporativa no dos; e suporte para a administração, setor público não é, como pode dar a particularmente de alto nível" (MELLO, entender, a transposição de práticas de 2006). administração privada em órgãos gover- A diferença entre o setor privado e o namentais. Na verdade, práticas estão público pode ser exemplificada pela ligadas a questões específicas de cada publicação de documentos; empresas setor - no caso de organizações privadas, publicam relatórios financeiros, e o há objetivos como o lucro e a produtivida- governo publica seu orçamento. Os de - e derivam da aplicação de princípios relatórios financeiros das empresas e de conceitos mais abstratos estabeleci- servem de base para a distribuição dos dos pelo modelo de governança corporati- lucros e para que os executivos prestem va. A aplicação dos mesmos princípios na contas; a publicação do orçamento do administração pública, desde que governo fundamenta discussões sobre as corretamente observados, implicaria políticas públicas (NETHERLANDS, práticas diferentes, devido às particulari- 2000). Aumento da transparência sobre dades do setor. A questão realmente recursos e gastos públicos contribui para importante é se os princípios e conceitos melhor avaliação do desempenho dos do modelo de governança corporativa executores das políticas públicas, assim podem ser aplicados ao setor público. como maior responsabilização constrange Considerando que a governança corpora- burocratas a buscarem melhorar seu tiva é uma tentativa de solucionar proble- desempenho. mas do conflito agente x principal, a E quais seriam os stakeholders de uma resposta é sim, uma vez que o modelo política pública? Segundo o estudo agente x principal pode ser utilizado para Governance in the Public Sector, da IFAC, um número enorme de relações sociais, stakeholders de entidades do setor público inclusive as tratadas no âmbito político, podem incluir: conforme demonstrado. A grande quanti- , A entidade ou o(s) indivíduo(s) que dade de publicações oficiais e artigos elege ou nomeia o corpo diretor e que acadêmicos tratando de governança tem responsabilidade pela performan- corporativa no setor público corrobora ce da instituição. essa posição. , Representantes políticos (Congresso).10 Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008
  11. 11. Francisco Antero Horta Mendes Escola de Governo DF , Provedores de recursos (contribuin- é criar salvaguardas para atingir objetivos tes, credores etc.). de políticas públicas, de forma a possibili- , Fornecedores de serviços e parceiros. tar uma responsabilização sobre os Minis- , Usuários dos serviços. tros, e que essas salvaguardas devem , Grupos de interesse. abranger uma área específica (policy , Analistas e coletores de estatísticas area), por meio de um ciclo de processos (cientistas políticos, economistas, de gerência, controle, supervisão e respon- analistas financeiros, agências de sabilização (NETHERLANDS, 2000). rating etc.). Hence, government governance is defined , Mídia. as safeguarding the interrelationship between management, control and , A sociedade em geral. supervision by government and by O Ministério das Finanças dos Países organizations set up by governmentBaixos publicou, em 2000, um documento authorities, aimed at realising policyintitulado Government Governace: objectives efficiently and effectively, asCorporate governance in the public sector, well as communicating openly thereon and providing an account thereof for thewhy and how?, que discute a aplicação dos benefit of the stakeholders.princípios de governança corporativa no (NETHERLANDS, 2000)setor público e as práticas para uma O documento sugere, então, ummelhor governança. O documento afirma modelo para estruturar governança,que o objetivo da government governance dividido em quatro elementos.Figura 1 - Government governance cycly objectives ministerial responsibility management accountability key Underlying principles of governance Elements of governance supervision control Indication of a relationshipFonte: NETHERLANDS, 2000. , Gerência (management): Direciona- É importante ressaltar que, ao se falar mento da realização das metas da de objetivos de políticas públicas, há o organização por meio de estruturação nível macro, que seriam os objetivos deter- e desenvolvimento de processos para minados pelo parlamento e que devem ser a implementação de políticas. cumpridos pelos Ministros. Deve-se ter em , Controle (control): Implementação e mente que, em regimes parlamentaristas, manutenção de um sistema de caso dos Países Baixos, a relação entre os medidas e procedimentos de forma a Ministros, que representam o Executivo, e assegurar que a organização manterá o Parlamento é bem específica, mais seu curso em busca dos objetivos. direta. No nível micro, existem os objetivos , Supervisão (supervision): Busca de organizacionais em cada órgão, determi- garantir que os objetivos da organiza- nados por seus dirigentes. ção estejam alinhados com os interes- Outro modelo interessante está presen- ses dos stakeholders, como, por te no estudo publicado pela International exemplo, o parlamento. Federation of Accountants (IFAC), intitula- , Responsabilização (accountability): do Governance in the Public Sector: A Dever de uma organização de forne- Governing Body Perspective, também com cer informações sobre todos as tarefas o objetivo de discutir a aplicação dos e poderes delegados a ela. princípios de governança corporativa ao Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008 11
  12. 12. Escola de Governo DF Governança corporativa no setor público - análise do conceito e um estudo de caso do Banco Central do Brasil setor público. O estudo sugere um quadro prescritivo, o quadro fornece boa base ana- de recomendações de governança no setor lítica para o estudo sobre governança público. Essas recomendações envolvem corporativa no setor público. As quatro di- quatro dimensões de governança, dentro mensões são padrões de comportamento, das quais vários pontos são levantados, estruturas e processos organizacionais, como forma de derivar as recomendações. controle e relatórios externos, assim Mesmo sem levar em conta o aspecto compreendidos: Figura 2 - Recommnedations on governance in the public sector Padrões de comportamento , Liderança , Códigos de conduta , Responsabilização estatutária , Responsabilização por gastos públicos Estruturas e processos organizacionais , Comunicação com stakeholders , Papéis e responsabilidades , Gestão de riscos , Auditoria interna , Comitês de auditoria Controle , Controle interno , Orçamento , Administração financeira , Treinamento de pessoal , Relatórios anuais , Utilização de padrões de contabilidade Relatórios externos apropriados , Mensuração de desempenho , Auditoria externa Fonte: IFAC, 2001. Estas quatro dimensões são bastante se refere ao marco institucional e burocrá- convergentes com o modelo de estrutura tico dentro do qual opera o Estado, de de governança mencionado anteriormente forma a estabelecer uma estrutura de e fornecem, juntas, um esquema bastante gestão, transparência e responsabilização útil para se pensar governança corporati- dentro da administração pública. Foi visto va. É possível utilizá-las para se ter uma ainda que, dentro do Estado, verifica-se a base de análise sobre a qual podem ser ocorrência do conflito agente x principal feitos estudos empíricos de governança entre políticos e burocratas, e que a corporativa em organizações públicas. solução está na criação de mecanismos de responsabilização. Essa idéia está compre- endida no conceito de governança corpo- 4. Um estudo de caso de rativa no setor público. governança corporativa no setor Analisar governança corporativa, de público - o Banco Central do Brasil uma forma geral, envolve primeiramente a clara definição dos stakeholders de uma 4.1 Governança corporativa no setor organização, assim como seus objetivos. público e estudo de caso Para governança corporativa no setor Foi visto que governança pública pode público, foram vistos alguns modelos mais ser entendida como a maneira pela qual o específicos que envolvem diferentes Estado dispõe de poder e autoridade para dimensões e elementos de governança. Na controlar e gerir recursos, compreendendo verdade, da aplicação desses modelos capacidade técnica, financeira e gerencial deveria esperar-se a existência, ou ainda de implementar efetivamente políticas observar-se a falta, de uma estrutura públicas consoantes com as demandas da institucional que possibilitasse melhor sociedade. Ademais, governança também gestão e mais transparência na condução12 Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008
  13. 13. Francisco Antero Horta Mendes Escola de Governo DFde políticas públicas consoantes com as Fazenda, que tem por atribuições todos osdemandas da sociedade. A escolha de um assuntos relacionados a: moeda, crédito,estudo de caso para aplicação desses previdência, seguros, poupança, arreca-conceitos e modelos, mais especificamen- dação fiscal, administração financeira ete em uma organização governamental, é contabilidade públicas, preços e tarifas emetapa fundamental para a validação do geral, fiscalização do comércio exterior,conceito de governança corporativa no dívida interna e externa e negociaçõessetor público. econômicas, entre outros. Ou seja, é de Assim, propôs-se como objetivo fazer responsabilidade do ministro da Fazenda aum estudo de caso basicamente descritivo, administração do conjunto da economiade forma a constatar empiricamente a brasileira.existência dos mecanismos preconizados Dentro da estrutura organizacional dopelo trabalho teórico. A metodologia Ministério da Fazenda, existe o Conselhoenvolveria utilizar os conceitos básicos de Monetário Nacional (CMN). É compostogovernança corporativa e as dimensões e atualmente pelo ministro da Fazenda (pre-elementos vistos nos modelos de gover- sidente), pelo ministro do Planejamento,nança corporativa no setor público, Orçamento e Gestão e pelo presidente donotadamente o Government Governance Banco Central. Criado pela Lei no 4.595, deCycle, do Ministério das Finanças dos 31 de dezembro de 1964, o CMN tem aPaíses Baixos, e o Recommendations on finalidade de "formular a política da moe-Governance in the Public Sector, do estudo da e do crédito", objetivando: a) adaptar oda IFAC. A organização escolhida foi o volume dos meios de pagamento às reaisBanco Central do Brasil (BCB), autarquia necessidades da economia, b) regular ovinculada ao Ministério da Fazenda, por valor interno e externo da moeda e o equi-seu caráter bem específico de órgão líbrio do balanço de pagamentos, c) orien-técnico e ao mesmo tempo responsável tar a aplicação dos recursos das institui-direto pela condução das políticas monetá- ções financeiras, d) propiciar o aperfeiçoa-ria e cambial. Além disso, o BCB divulgou mento das instituições e dos instrumentoscomo um de seus objetivos estratégicos financeiros, e) zelar pela liquidez e solvên-para os próximos quatro anos o aprimora- cia das instituições financeiras, f) coorde-mento da gestão e da estrutura de gover- nar as políticas monetária, creditícia, orça-nança corporativa da instituição. mentária e da dívida interna e externa. O primeiro passo é o mapeamento e O Banco Central do Brasil é umadefinição da policy area, ou seja, determi- autarquia vinculada ao Ministério danar quais as áreas e os temas de políticas Fazenda, também criada a partir da Lei nopúblicas na qual a organização está 4.595/64. É o principal executor dasinserida, qual o responsável político, orientações do CMN, tendo por missãoenfim, todo o framework institucional dedeterminada política pública. institucional assegurar a estabilidade do Definida a policy area, o segundo passo poder de compra da moeda e um sistemaé definir os stakeholders daquela determi- financeiro sólido e eficiente. Entre suasnada política pública, ou seja, todos atribuições estão:aqueles interessados diretamente na , emitir papel moeda e moeda metálicacondução e nos resultados daquela e executar os serviços do meiopolítica. circulante; O terceiro passo é verificar os mecanis- , formular, executar e acompanhar amos de responsabilização existentes para política monetária;aquela organização, notadamente em sua , formular, executar e acompanhar arelação com o restante do governo e com a política cambial e relações financeirassociedade. com o exterior, controlar o fluxo de capitais estrangeiros no país e admi-4.2 Policy area política econômica, area: nistrar as reservas internacionais;monetária e cambial e o Banco Central , receber recolhimentos compulsórios edo Brasil voluntários e realizar operações de Toda a política econômica brasileira é redesconto e empréstimo às institui-de responsabilidade do Ministério da ções financeiras e bancárias; Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008 13
  14. 14. Escola de Governo DF Governança corporativa no setor público - análise do conceito e um estudo de caso do Banco Central do Brasil , exercer o controle das operações de financeiras do país. Por fim, o BCB também crédito em todas as suas formas; mantém registro da entrada e saída de , regular a execução dos serviços de capital do país. compensação de cheques e outros Além da estrutura institucional, o BCB papéis de transferência de recursos; conta, para implementação da política , efetuar operações de compra e venda monetária, com alguns sistemas importan- de títulos públicos federais; tes. Um deles é o Sistema de Transferência , organizar, disciplinar e fiscalizar o de Reservas, o STR, que é o meio pelo qual Sistema Financeiro Nacional, o é operado o Sistema de Pagamentos Sistema de Pagamentos Brasileiro e o Brasileiro. O STR permite pagamentos e Sistema Nacional de Habitação e compensações automáticas entre os ordenar o mercado financeiro; bancos comerciais, por meio das contas , autorizar e fiscalizar o funcionamento mantidas por estes junto ao BCB. Outro das instituições financeiras. sistema importante é o Sistema Especial O documento Government Governance de Liquidação e Custódia (Selic). Pelo (NETHERLANDS, 2000) sugere uma Selic, o BCB negocia títulos junto ao série de perguntas para auxiliar o mapea- mercado, estabelecendo e corrigindo a mento da policy area: taxa de juros. , Quais são os objetivos da política? , Qual a estrutura de implementação? Ora, os objetivos da política monetária A política monetária é de competência são aqueles definidos por lei como as exclusiva da União, de responsabilidade atribuições do Banco Central e replicados do Ministério da Fazenda. Não existe na missão institucional, ou seja, garantir a delegação para essa função, sendo toda a estabilidade e o poder de compra da política implementada e regulada de moeda, além do apropriado fornecimento forma centralizada por uma entidade de numerário à sociedade. O objetivo da vinculada ao ministério, o Banco Central política cambial é o mesmo, garantindo a do Brasil. estabilidade da moeda frente à economia , Quais participantes estão envolvidos internacional. na implementação? , Quais ferramentas são utilizadas para Uma vez que a implementação é o alcance dos objetivos? centralizada, o principal ator é o próprio Os instrumentos clássicos de política BCB. Podem ser considerados participan- monetária são aqueles decorrentes da tes os membros do CMN que definem as função do Banco Central de ser o banco diretrizes para a política monetária. Por dos bancos. Assim, utiliza-se do depósito fim, as próprias instituições financeiras compulsório, do redesconto, da negocia- participam da execução da política ção de títulos públicos, entre outros. São monetária ao observar a regulamentação todos mecanismos financeiros que indu- imposta pelo BCB. zem o mercado a baixar ou aumentar os 4.3 Os stakeholders e seus interesses: juros praticados, aumentando ou diminu- governo federal e o Sistema Financeiro indo a liquidez. O mesmo mecanismo se Nacional aplica à compra e à venda de moeda estrangeira. Para o fornecimento de Segundo a IFAC, os stakeholders no numerário, o BCB utiliza-se de regionais setor público podem ser os governantes espalhadas pelo país, além de um contrato responsáveis e os representantes políticos, com o Banco do Brasil para guarda e os provedores de recursos, fornecedores de distribuição de numerário entre os bancos. serviços, usuários dos serviços, grupos de A fiscalização de instituições financeiras, interesse, analistas e coletores de estatísti- além de um fim em si mesmo, sendo o BCB cas, a mídia, até a sociedade em geral. De uma entidade reguladora, também é fato, tratando-se da atuação do Estado, ferramenta para garantir a estabilidade do todos os cidadãos podem ser, em alguma sistema, evitando crises sistêmicas instância, interessados; no entanto, é decorrentes de falências, fraudes etc. O necessário observar quais aqueles atores BCB publica normas e resoluções como mais afetados diretamente pela condução forma de regulamentar as atividades da política monetária e cambial. De um14 Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008
  15. 15. Francisco Antero Horta Mendes Escola de Governo DFlado, há aqueles que são os responsáveis Presidente da República, que é quempelo Estado, ou seja, os próprios políticos indica o Presidente do BCB e a suaque têm a responsabilidade de tomar as Diretoria. Existe, ainda, como importantedecisões sobre a economia do país e stakeholder, o Congresso Nacional, queconsideram a política monetária um tem a obrigação de controlar se a conduçãoimportante instrumento de governo. Por de uma política observa os limites daoutro lado, há aqueles diretamente afeta- legalidade e do interesse maior da popula-dos pelas decisões nessa instância, a ção. Além do mais, é de responsabilidadeparcela da sociedade que seria, por assim do Senado Federal sabatinar e aprovar osdizer, a própria razão da existência de uma nomes dos indicados para a presidência e apolítica pública em específico. diretoria do BCB. Sob o primeiro aspecto, o Congresso Existe outro tipo de stakeholder que é aNacional, por sua condição de represen- parcela da sociedade diretamente afetadatante direto da população, é o stakeholder pela política pública em questão.de maior importância política de todas as Principalmente em regimes democráticos,políticas públicas. O Presidente da é ao cidadão que se deve a maior prestaçãoRepública e seus ministros, responsáveis de contas do Estado; sob este segundopela administração e definição das aspecto, o grande stakeholder da políticaestratégias de governo, são também monetária pode ser facilmente identifica-interessados na condução efetiva das do em um só grupo, definido como opolíticas públicas. Sistema Financeiro Nacional (SFN). Os Lembrando do paradigma agente x participantes do SFN são stakeholders daprincipal, o principal que delega poderes é política monetária, não levando em contao Congresso Nacional e a cúpula do Poder os interesses individuais de cada um, masExecutivo, e o agente delegado para a sim seu interesse coletivo, de forma aexecução da política monetária é o preservar sua existência e sua funcionali-Presidente, a Diretoria e a burocracia do dade dentro da sociedade.Banco Central do Brasil. Um dos primeiros Segundo a Lei no 4.595/64, o Sistemastakeholders cujo interesse deve ser Financeiro Nacional é constituído peloobservado quando da implementação da Conselho Monetário Nacional, pelo Bancopolítica monetária é o Conselho Monetário Central do Brasil, pelo Banco do BrasilNacional e as diretrizes que este estabele- S.A., pelo Banco Nacional de Desenvol-ce, como, por exemplo, a meta anual de vimento Econômico e pelas demais insti-inflação. O CMN, por ser composto por tuições financeiras públicas e privadas.ministros de Estado, representa a cúpula A composição do Sistema Financeirodo Poder Executivo. Há também o próprio Nacional pode ser descrita assim:Tabela 1 - Composição do Sistema Financeiro Nacional , Conselho Monetário Nacional (CMN) , Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) Órgãos Normativos , Conselho de Gestão da Previdência Complementar (CGPC) , Banco Central do Brasil (BCB) , Comissão de Valores Mobiliários (CVM) Entidades supervisoras , Superintendência de Seguros Privados (Susep) , Brasil Resseguros (IRB) , Secretaria de Previdência Complementar (SPC) , Supervisionados pelo Banco Central do Brasil , Instituições financeiras captadoras de crédito à vista , Bancos Múltiplos Operadores , Bancos Comerciais , Caixa Econômica Federal , Banco do Brasil , Cooperativas de Crédito Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008 15
  16. 16. Escola de Governo DF Governança corporativa no setor público - análise do conceito e um estudo de caso do Banco Central do Brasil , Demais instituições financeiras , Agências de Fomento , Associações de Poupança e Empréstimo , Bancos de Desenvolvimento , Bancos de Investimento , Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) , Companhias Hipotecárias , Cooperativas de Crédito, Financiamento e Investimento , Cooperativas Centrais de Crédito , Sociedades de Crédito, Financiamento e Investimento , Sociedades de Crédito Imobiliário , Sociedades de Crédito ao Microempreendedor , Outros intermediários financeiros , Administradoras de Consórcio , Sociedades de Arrendamento Mercantil , Sociedades Corretoras de Câmbio Operadores , Sociedades Corretoras de Títulos e Valores Imobiliários (também supervisionado pela CVM) , Sociedades de Crédito Imobiliário , Sociedades Distribuidoras de Títulos e Valores Imobiliários (também supervisionado pela CVM) , Supervisionados pela CVM , Bolsas de Mercadorias e Futuros , Bolsas de Valores , Fundos de Investimento , Supervisionados pela Susep e pelo IRB , Sociedades Seguradoras , Sociedades de Capitalização , Entidades Abertas de Previdência Complementar , Supervisionados pela SPC , Entidades Fechadas de Previdência Vê-se que o BCB não é o responsável atingidas diretamente pela utilização pela supervisão de todo o SFN, e sim que daquelas ferramentas. outras entidades fiscalizam determinados setores. As entidades sob supervisão do 4.4 Mecanismos de transparência BCB são aquelas ligadas mais diretamente e prestação de contas do Banco Central ao crédito e à administração de depósitos à do Brasil vista, ou seja, a atividade bancária. Levando-se em consideração os instru- A questão da transparência das ações mentos de implementação de política do BCB e dos relativos mecanismos de descritos na seção anterior, percebe-se que controle pode ser colocada da seguinte as mesmas entidades fiscalizadas são as maneira:416 Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008
  17. 17. Francisco Antero Horta Mendes Escola de Governo DF I - Contexto externo A SFC/CGU é vinculada à Presidência a) Controle externo - Congresso da República e tem a atribuição de exercer Nacional controle sobre os órgãos do Poder b) Controle externo - Tribunal de Con- Executivo Federal. tas da União (TCU) Já a contratação de empresa de audito- c) Controle externo - Presidência da ria independente para examinar as República - Controladoria-Geral da demonstrações financeiras semestrais do Banco Central e dos fundos por ele admi- União - Secretaria Federal de nistrados foi autorizada pelo Conselho Controle (SFC) Monetário Nacional, por meio do Voto d) Auditoria independente nas demons- CMN 048/2000, proposto pela Diretoria trações financeiras Colegiada em 30.3.2000. A duração do II - Contexto interno contrato não pode exceder quatro anos, e a a) Ambiente de controle empresa tem por responsabilidade b) Auditoria interna elaborar pareceres e relatórios sobre as III - Elementos do sistema de controle demonstrações financeiras do BCB, aléminterno do BCB que evidenciam a transpa- de assessorar tecnicamente o Departa-rência de suas ações. mento responsável e trabalhar em conjun- No contexto externo, a Lei de Respon- to com a Auditoria Interna.sabilidade Fiscal determina que, no prazo No contexto interno, o BCB possui umde noventa dias após o encerramento de Departamento de Auditoria. A auditoriacada semestre, o Presidente do Banco Cen- interna é definida como uma atividade de assessoramento à Administração, voltadatral do Brasil deve comparecer ao Con- para a avaliação e a adequação dosgresso Nacional para apresentar a avalia- sistemas de controle interno, em relação àsção do cumprimento dos objetivos e das atribuições e aos planos, metas, objetivos emetas das políticas monetária, creditícia e políticas definidos para o Banco Central. Ocambial, evidenciando o impacto e o custo BCB divulga, em seu sítio na internet,fiscal de suas operações e os resultados todos os balancetes e demonstraçõesdemonstrados nos balanços. Nessa financeiras, além de relatórios de gestão,oportunidade, o Congresso pode apresen- prestações de contas e relatórios anuais detar questionamentos sobre a condução da administração.política monetária. O BCB ainda publica regularmente Existe ainda um importante instrumento informações e dados relacionados àcriado pelo Decreto n o 3.088/99 que, no política internacional, à política monetá-parágrafo único do artigo 4 o, determina que: ria, aos juros, às metas inflacionárias, às Caso a meta [de inflação] não seja demonstrações financeiras etc., por cor- cumprida, o Presidente do Banco Central divulgará publicamente as razões, por reio eletrônico a todo o sistema financeiro, meio de carta aberta ao Ministro de Estado por nota à imprensa e em informações da Fazenda, que deverá conter: registradas no sítio do Banco na internet. I - descrição detalhada das causas do des- Por fim, o BCB se sujeita ao Código de cumprimento; Conduta da Alta Administração Federal, II - providências para assegurar o retorno que trata de um conjunto de normas às da inflação aos limites estabelecidos; e III - o prazo no qual se espera que as pro- quais se sujeitam as pessoas nomeadas vidências produzam efeito. pelo Presidente da República para ocupar Por fim, o BCB ainda está sujeito a três cargos no Poder Executivo Federal. Seusinstâncias de controle externo, quais se- servidores também estão sujeitos aojam, o Tribunal de Contas da União (TCU), Código de Ética do Servidor Público Civila Secretaria de Controle Interno da Con- do Poder Executivo Federal.troladoria-Geral da União (SFC/CGU), e 4.5 Governança pública, o paradigmauma auditoria independente contratada. agente x principal e a governança O TCU é vinculado ao Congresso corporativa no Banco Central do BrasilNacional e tem a competência constitucio-nal de fiscalizar e julgar as contas da Viu-se, então, de forma geral, osadministração pública. principais mecanismos de transparência e de prestação de contas que existem no Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008 17
  18. 18. Escola de Governo DF Governança corporativa no setor público - análise do conceito e um estudo de caso do Banco Central do Brasil âmbito do Banco Central do Brasil. Como tes servem como mecanismos de incentivo foi visto, transparência e responsabiliza- para os burocratas responsáveis pela ção estão no centro do conceito de gover- condução da política monetária; não nança corporativa. Há, ainda, outra idéia apenas as informações e os dados relacio- fundamental ao conceito, que é o paradig- nados à política são disponibilizados ao ma agente x principal. E, finalmente, há a público - em especial aos stakeholders necessidade de se aplicar a toda essa integrantes do Sistema Financeiro abordagem o entendimento de governan- Nacional -, como o controle político feito ça pública, que é a capacidade do Estado pelo Congresso e pelo CMN diminuem o de gerir seus recursos e implementar problema da assimetria de informação efetivamente políticas públicas. entre o principal e o agente. O grande Foram listados os mecanismos de interesse que a política monetária desper- transparência e de auditoria existentes no ta na mídia contribui para esse efeito. O BCB: auditoria interna e externa, publica- problema do oportunismo é tratado de ção de relatórios etc. É claro que o apropri- forma semelhante; nesse sentido, a falta de ado funcionamento de cada um deles um mandato pré-definido para o depende de uma análise mais detalhada Presidente e os Diretores do BCB transfere de cada processo, entretanto, de modo completamente para a esfera política o geral, eles atendem às recomendações de tratamento dos problemas de oportunismo. governança, satisfazendo o princípio da É importante lembrar, entretanto, que transparência. mecanismos institucionalizados de Já a questão da responsabilização vai incentivo são um aspecto importante da um pouco mais além, envolvendo não governança. Em outras palavras, não é apenas a transparência dos processos preciso apenas atentar para o comporta- como também a definição de responsabili- mento dos atores como também é impor- dades e identificação dos responsáveis. É tante a existência de regras e normas válido lembrar que a responsabilização claras que estabeleçam mecanismos não compreende somente o controle de institucionais de responsabilização. Esse processos, mas também a cobrança de último ponto é particularmente importante resultados. Para tanto, é necessária a para a responsabilização dos burocratas descrição dos devidos stakeholders e a dentro do órgão, que são mais imunes ao transparência dos procedimentos de controle político propriamente dito. tomada de decisão. No BCB, a responsabi- O Banco Central do Brasil adotou, em lização pela condução da política monetá- 2007, como um de seus objetivos estratégi- ria passa, necessariamente, pelo Conselho cos para 2007/2011, aprimorar a gestão e a Monetário Nacional, que é presidido pelo estrutura de governança corporativa da ministro da Fazenda, pelo Presidente do instituição. Lembrando as Recomenda- BCB e pela sua Diretoria. Os mecanismos ções para Governança no Setor Público do de responsabilização são basicamente estudo da IFAC, pode-se apontar algu-mas políticos, por meio das audiências do práticas de governança corporativa já exis- Presidente do BCB no Congresso Nacional tentes no âmbito do BCB, notadamente: e da carta aberta que explica o descumpri- , existência de códigos de conduta para mento da meta de inflação. Mas não existe os servidores e a alta administração; uma clara institucionalização da duração , comunicação com stakeholders, por dos mandatos do Presidente e dos meio da publicação de relatórios, in- Diretores. formativos, dados etc.; A questão da responsabilização deve , auditoria interna e externa; ser compreendida a partir do paradigma , publicação de relatórios anuais; agente x principal, conforme exposto. Os , utilização de padrões de contabilida- problemas criados por esse paradigma são, de apropriados; basicamente, a assimetria de informações , gestão de riscos. e o oportunismo, e cuja solução passa por A existência de uma série de mecanis- mecanismos de incentivo e/ou constrangi- mos institucionalizados é importante; a mento do agente. Assim, pode-se dizer que governança corporativa, no entanto, deve os mecanismos de transparência existen- ser vista no conjunto. A definição de18 Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008
  19. 19. Francisco Antero Horta Mendes Escola de Governo DFresponsabilidades - responsabilização, a que a governança corporativa no setoridentificação dos stakeholders e a existên- público está na aplicação do paradigmacia de mecanismos de transparência, entre do agente x principal à administraçãooutras coisas, são aspectos da governança pública, mais especificamente nacorporativa no setor público. Todos esses relação entre os políticos e os burocratas,aspectos estão intimamente relacionados ou entre aqueles que determinam ascom a capacidade do Estado de gerir seus diretrizes das políticas públicas e aque-recursos e implementar efetivamente les que realmente a executam.políticas públicas. Ora, se a governança corporativa no O desenvolvimento de um modelo inte- setor público envolve buscar soluções paragrado de governança é importante para problemas criados pelo conflito agente xque os verdadeiros princípios e objetivos principal, por meio da criação de mecanis-buscados não se percam em meio a um mos que possibilitem maior controle sobreamontoado de controles aparentemente a efetividade da administração pública,sem sentido e contra-eficientes. Além do logo, essa discussão está no centro damais, permitem àqueles stakeholders que questão da governança vista sob a pers-não se encontram dentro do aparelho do pectiva mais ampla, qual seja, a capacida-Estado maior transparência e facilidade de de do Estado de implementar políticascomunicação, percebendo os resultados públicas.da administração pública e dirigindo-lhe O documento do Ministério das Finan-suas demandas. ças dos Países Baixos - Government governance - explicita que os objetivos do5. Conclusão governo, traduzidos nos objetivos das políticas públicas, devem estar diretamen- Apesar de recente, a discussão em te vinculados à responsabilidade ministe-torno da governança pública e governança rial. Essa responsabilidade, que pode sercorporativa no setor público tem atraído dos ministros de Estado ou mesmo dogrande interesse de cientistas políticos e próprio Presidente da República, envolvede estudiosos da administração pública e os elementos gestão, responsabilização,da reforma e modernização do Estado. De supervisão e controle. De modo semelhan-fato, a discussão ocorre no mundo inteiro e te, o estudo da IFAC - Governance in theacompanha temas como o paradigma da public sector - estabelece recomendaçõesAdministração Pública Gerencial (NPM) eo desenvolvimento em países periféricos, de governança para o setor público, envol-entre outros. A importância dessa questão vendo as dimensões padrões de comporta-está mais diretamente em sua relação com mento, estruturas e processos organizacio-a eficiência da aplicação de recursos nais, controle e relatórios externos.públicos e da efetividade de implementa- A importância da discussão sobreção de políticas públicas. Envolve, tam- governança corporativa no setor públicobém, a relação entre o Estado e outros di- está em, primeiro, entender corretamenteversos atores políticos, tratando, em últi- quais os problemas que podem impedir ama instância, da própria legitimidade da implementação apropriada das políticasação do governo. públicas por meio da compreensão do Primeiramente, foi visto que gover- paradigma agente x principal e, segundo,nança pública pode ser entendida como a estabelecer as orientações para a criaçãomaneira pela qual o Estado dispõe de seu de mecanismos de transparência, controlepoder e sua autoridade para controlar e e responsabilização que possam superargerir recursos, englobando a capacidade aqueles problemas.técnica, financeira e gerencial de A realização de um estudo de casoimplementar efetivamente políticas descritivo sobre o Banco Central do Brasilpúblicas consoantes com as demandas permitiu ver quais os mecanismos queda sociedade. Governança deve ainda podem existir no âmbito de uma autarquiacompreender o conjunto das instituições, do governo federal. Foi também possívelnormas e regras que determinam a explicar como realizar um mapeamento doatuação dos atores políticos e a gestão do ciclo político no qual uma organizaçãoaparelho do Estado. Foi visto, também, pública está inserida, de forma a enxergar Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008 19
  20. 20. Escola de Governo DF Governança corporativa no setor público - análise do conceito e um estudo de caso do Banco Central do Brasil todos os stakeholders, os responsáveis etc. governo, em especial do Poder Executivo. A discussão também pode chamar a Sob esse argumento, entram as questões atenção para outro ponto importante na sobre o desenvolvimento, a participação administração pública: é fundamental da sociedade civil no governo etc. A levar em conta apropriadamente os governança corporativa no setor público, objetivos e os mecanismos de responsabili- ou governança governamental, ou gover- zação para a discussão da autonomia de nança pública, leva tudo isso em conside- ação das agências governamentais. Esse ração, focando em um gargalo específico, ponto é particularmente polêmico no qual seja, o potencial conflito entre os debate sobre a independência do Banco políticos e os burocratas, as diferenças de Central do Brasil e na concepção das interesse entre os tomadores de decisão e agências reguladoras no Brasil. os administradores, e as formas de garantir Em um Estado democrático, com a que todo ciclo de uma política pública ou responsabilidade de promover o bem atuação de organização pública seja comum, a efetiva implementação de coerente e efetivo, desde a definição dos políticas públicas consoantes com as objetivos até a execução propriamente demandas da sociedade torna-se, em dita. última análise, a principal função de um 1 Prats e Catalá fala sobre uma definição de governança baseado no conceito de "regime", que é uma convenção para designar as normas explícitas e implícitas que definem os atores políticos relevantes e com quais recursos eles se posicionam, ou seja, um conjunto de regras fundamentais sobre a organiza- ção do espaço público. "En esta definición, régimen y estructura de governance significan lo mismo, y las estructuras se hallan basadas en normas. Governance se refiere a la "metapolítica" y concierne a la estructura institucional de la acción política tanto del gobierno como de los actores de la sociedad civil. (...) governance tiene dos dimensiones: (a) una dimensión estructural que hace referencia a los arreglos institucionales existentes en una sociedad dada, y (b) una dimensión dinámica o de proceso que se refiere a las acciones de los actores que pueden afectar a la dimensión estructural. Esto permite focalizar la governance desde una perspectiva tanto analítica como normativa. Desde la primera, governance implica un marco conceptual para captar los arreglos institucionales de la sociedad y la gestión de los mismos por los actores relevantes; desde la perspectiva normativa, governance compro- mete el liderazgo moral de los actores para mejorar las estructuras institucionales existentes en aras de mejorar la capacidad de solución de los problemas de acción colectiva." (PRATS, 2001). 2 Report of the Comittee on the Financial Aspects of Corporate Governance, do Reino Unido, de 1992. 3 Outros princípios menos mencionados são integridade, eqüidade e conformidade. 4 Segundo documento de título "Auditoria e Controle", publicado pelo Banco Central do Brasil, disponí- vel em www.bcb.gov.br. Referências ARAÚJO, Vinícius de Carvalho. A conceituação de governabilidade e governança, da sua relação entre si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu Aparelho. Desarrollo Humano e Institucional em América Latina (DHIAL), Catalunã, n. 41, mayo 2003. Disponível em: http://www.iigov.org/dhial/?p=41_05. Acesso em: 15 ago. 2007. _______. A governance como superlativo conceitual da reforma do Estado. Revista Eletrônica da Reforma do Estado (ReRE), Salvador, n. 3, set./nov. 2005. Disponível em: <www.direitodoestado.com.br. Acesso em: 15 ago. 2007. BANCO CENTRAL DO BRASIL. Disponível em: <www.bcb.gov.br>. Acesso em: 2 out. 2007. BRASIL. Ministério da Fazenda. Disponível em: www.fazenda.gov.br. Acesso em: 2 out. 2007.20 Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008
  21. 21. Francisco Antero Horta Mendes Escola de Governo DFCOMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. European governance:a white paper. Brussels, 2001. Disponível em: <http://ec.europa.eu/governance/white_paper/index_en.htm>. Acesso em: ago. 2007.DINIZ, Eli. Governabilidade, governança e reforma do Estado: considerações sobreo novo paradigma. Revista do Serviço Público. Brasília, ano 47, v. 120, n. 2,maio/ago. 1996.FONTES FILHO, Joaquim Rubens. Governança organizacional aplicada ao setorpúblico. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMADEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, 7., 2003, Panamá.[Documentos apresentados]... Panamá, 2003.INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA CORPORATIVA. Disponível em: www.ibgc.org.br. Acesso em: 3 set. 2007.INTERNATIONAL FEDERATION OF ACCOUNTANTS (IFAC). : a governing bodyperspective. New York, 2001. Disponível em: <http://www.ifac.org>. Acesso em: 3 set. 2007.JARDIM, José Maria. Capacidade governativa, informação, e governo eletrônico.DataGramaZero - Revista de Ciência da Informação, Rio de Janeiro, v. 1, n. 5, out.2000. Disponível em: <http://www.dgz.org.br/out00/art_01.htm#n1>. Acesso em:15 ago. 2007.KISSLER, Leo; HEIDEMANN, Francisco G. Governança pública: novo modeloregulatório para as relações entre Estado, mercado e sociedade? Rev. Adm. Pública,Rio de Janeiro, v. 40, n. 3, maio/jun. 2006. Disponível em: <http://www.scielo.br>.Acesso em: 15 ago. 2007.MELLO, Gilmar Ribeiro de. Governança corporativa no setor público federal brasile-iro. Dissertação (Mestrado em Controladoria e contabilidade) - Faculdade deEconomia, Administração e Contabilidade, Universidade de São Paulo. São Paulo,2006.MELO, Marcus André. Ingovernabilidade: desagregando o argumento. In:VALLADARES, L.; COELHO, M. P (Org.). Governabilidade e pobreza. Rio de .Janeiro: Civilização Brasileira, 1995.______. Governance e reforma do Estado: o paradigma agente x principal. Revista doServiço Público, Brasília, ano 47, v. 120, n.1, jan./abr. 1996.MOE, Terry M. The new economics of organization. American Journal of PoliticalScience. Dallas, Texas, v. 28, n. 4, p. 739-777, nov. 1984.NETHERLANDS. Ministry of Finance. Government governance: corporate gover nan-ce in the public sector, why and how? Nov. 2000.PRATS, Joan; CATALÁ, I. Gobernabilidad democratica para el desarrollo humano.Marco conceitual y analítico. Instituciones y Desarrollo. n. 10, oct. 2001. Disponívelem: <http://www.iigov.org/revista/?p=10_04>. Acesso em 15 ago. 2007.RUA, Maria das Graças. A independência do Banco Central: administração oupolítica? In: DINIZ, E.; AZEVEDO, S. de. (Org.). Reforma do Estado e democracia noBrasil. Brasília: UnB; Enap, 1997.______. Desafios da administração pública brasileira: governança, autonomia, neutra-lidade. Revista do Serviço Público. Brasília, ano 48, n. 3, set./dez. 1997. Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008 21
  22. 22. Escola de Governo DF Governança corporativa no setor público - análise do conceito e um estudo de caso do Banco Central do Brasil SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade, governança e democracia: criação de capacidade governativa e relações Executivo-Legislativo no Brasil Pós- Constituinte. Dados, Rio de janeiro, v. 40, n. 3, 1997. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttex&pid=s0011-5258199700030000#1. Acesso em: 15 ago. 2007. WORLD BANK. Managing development: the governance dimension. A discussion paper. Washington, D.C., 1991. ______. Notas técnicas sobre governança. Disponível em: <http://www1.worldbank.org/prem/poverty/portuguese/strategies/srcbook/gotn0319. pdf>. Acesso em: 15 ago.2007. ______. Obtenção de indicadores de governança mais relevantes e mais operaciona- is. Disponível em: <http://www1.wordbank.org/prem/premnotes/pr/premnot49p.pdf>. Acesso em: 15 ago. 2007. Resumo Este artigo busca traçar uma discussão sobre governança pública e, mais especificamen- te, governança corporativa no setor público. Primeiramente, busca definir o conceito de governança, levantando um panorama das definições de autores brasileiros que tratam do assunto. Depois, investiga o conceito de governança corporativa e faz uma proposta de como adaptar esse conceito para o setor público, passando pela análise do modelo agente x principal. Também faz um levantamento de estudos já feitos sobre governança corporativa no setor público e, por fim, faz um estudo de caso descritivo do Banco Central do Brasil, a fim de ilustrar as idéias expostas. Palavras-chave: Governança. Burocracia. Agente x principal. Administração pública. Banco Central do Brasil. Abstract This article aims to discuss the concept of governance and, more specifically, corporate governance in the public sector. First, it tries to define the concept of governance by drawing up a view of the definitions given by brazilian authors on the subject. Then, it investigates the concept of corporate governance and proposes an adaptation of the concept to the public sector, also analyzing the principal x agent model. It also draws up previous studies on corporate governance in the public sector and, finally, makes a case study of the Brazilian Central Bank, in order to illustrate the ideas. Keywords: Governance. Bureaucracy. Agent x principal. Public administration. Banco Central do Brasil. * As opiniões aqui expressas são exclusivamente do autor e não refletem, necessariamente, a visão do Banco Central. Francisco Antero Horta Mendes é bacharel em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais e especialista em Ciência Política pela Universidade de Brasília. É servidor federal - Analista do Banco Central do Brasil.22 Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008

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