ALUB CONCURSOS     APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA             CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS       ...
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  1. 1. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 1 marcellorux@gmail.com APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃOFINANCEIRA E ORÇAMENTARIA PÚBLICAO GOVERNO ESTIMA AS SUAS RECEITAS E FIXA EM LEI AS SUAS DESPESAS.
  2. 2. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 2 marcellorux@gmail.com ORÇAMENTO PÚBLICO remuneradas, que contam com planos de saúde particulares. O mesmo pode-se dizer da educação pública fundamental. Cada pessoa ou grupo familiar, mesmo sem perceber, elabora em diversos momentos de suas vidas um orçamento pessoal ou familiar, conforme o caso. ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Levantamos, um a um, nossos desejos de gastos com IMPÉRIOvestuário, alimentação, habitação, saúde, diversão etc., e somamos # 1788 – 1789 (Tiradentes)os respectivos valores. Ao mesmo tempo, somamos a renda que Tiradentes luta contra a arbitrariedade do governo de Portugal pelaesperamos receber com salário, rendimentos financeiros, cobrança de tributos, a qualquer tempo, do Brasil Colônia. A Inconfidênciadividendos etc. e confrontamos o total apurado com a nossa Mineira representou verdadeiro marco na luta pelos direitos civis noestimativa de gastos. orçamento, pois buscava a imposição de limites à cobrança descontroladaComo um dos problemas básicos da sociedade consiste na de tributos.limitação dos recursos frente às suas necessidades, é bem possível # 1808que o nosso desejo de realizar despesas seja superior às receitas D. João VI criação o Erário Público, uma espécie de Ministério da Fazendaque esperamos receber. Por essa razão, devemos estabelecer um dos dias de hoje, o Conselho da Fazenda e o Banco do Brasil, a fim deplanejamento de nossos gastos, onde elegemos as despesas administrar as finanças do país.prioritárias, ou seja, as mais importantes a serem realizadas, # 1821deixando de lado, ou para outra oportunidade, aquelas que não Criação da Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda em substituiçãoconsideramos tão essenciais. ao Real Erário Público.No caso do setor governamental, esse planejamento é # 1824 (Constituição Imperial de 1824)consubstanciado em lei e recebe o nome de orçamento público. A Constituição Imperial estabelece competência ao Executivo paraNessa lei são listadas, para um determinado exercício, todas as elaboração da proposta orçamentária e à Assembléia Geral (Câmara dosdespesas eleitas como prioritárias pelos Poderes da República, Deputados e Senado) para aprovação da proposta. A legislação sobrebem como as estimativas das receitas previstas para serem impostos fica a cargo da Câmara dos Deputados. De acordo com o artigoarrecadadas e que custearão aqueles gastos. Como exemplos de 172 da Constituição de 1824:despesas públicas, podemos citar os gastos com a manutenção dos "O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministrosórgãos (ministérios, autarquias etc.), com o sistema de saúde, com os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará naa educação, com os investimentos, com o pagamento de juros e Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, umamortização da dívida pública. balanço geral da receita e despesas do Tesouro Nacional do anoComo exemplos de receitas públicas, temos aquelas originadas dos antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesastributos cobrados das pessoas e das empresas, da exploração do públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendaspatrimônio, da prestação de serviços etc. e aquelas que envolvema tomada de recursos de terceiros (empréstimos ou operações de públicas."créditos) e as derivadas da venda de ativos governamentais. # 1830O orçamento público, juridicamente, materializa-se numa lei Primeiro orçamento aprovado pelo Legislativo.ordinária, de validade anual, que exprime, em termos financeiros e # 1834técnicos, as decisões políticas na alocação dos recursos públicos, Emenda à Constituição confere às Assembléias Legislativas das provínciasestabelecendo as ações e programas prioritários para atender às competência para fixar despesas municipais e provinciais. Determinademandas da sociedade. Além de permitir o controle das finanças também a repartição das rendas entre municípios e a fiscalização dapúblicas, evitando que sejam realizados gastos não previstos, o aplicação dos recursos.orçamento público atua como instrumento da programação de REPÚBLICAtrabalho do governo como um todo, e de cada um de seus órgãos # 1891 (1ª Constituição Republicana)em particular. Poder Legislativo elabora o orçamento a partir de proposta do Executivo. ÉO orçamento público, e bem dizendo, as despesas e as receitas instituído o Tribunal de Contas como órgão de controle.nele contidas, afeta de várias maneiras a vida dos cidadãos. Do “Art 34 - Compete privativamente ao Congresso Nacional:lado das despesas, verificamos que, dependendo do tipo de gasto, 1º) orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contaspode-se estar beneficiando mais um segmento social do que outro. da receita e despesa de cada exercício financeiro;”Por exemplo, os gastos com a saúde atendem mais às camadas # 1934sociais de menor poder aquisitivo do que às mais bem
  3. 3. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 3 marcellorux@gmail.comA Constituição confere ao Presidente da República competência para a orçamentoprograma para todas as esferas públicas. Criação do Ministérioelaboração do orçamento e ao Legislativo para apreciá-lo. Extraordinário de Planejamento e Coordenação Econômica.Da Elaboração do Orçamento # 1967Art 50 - O orçamento será uno, incorporando-se obrigatoriamente à É da competência do poder Executivo a iniciativa das leis orçamentárias,receita todos os tributos, rendas e suprimentos dos fundos e incluindo-se vedado ao Legislativo emendar o orçamento. O Decreto-lei nº 200, dediscriminadamente na despesa todas as dotações necessárias ao custeio fevereiro de 1967, disciplina a organização administrativa da União edos serviços públicos. define o planejamento como "princípio fundamental" de administração.§ 1º - O Presidente da República enviará à Câmara dos Deputados, dentro # 1988do primeiro mês da sessão legislativa ordinária, a proposta de orçamento. Com a Constituição Federal de 1988, o sistema orçamentário federal§ 2º - O orçamento da despesa dividir-se-á em duas partes, uma fixa e passou a ser regulado por três leis:outra variável, não podendo a primeira ser alterada senão em virtude de • a Lei do Plano Plurinanual (PPA);lei anterior. A parte variável obedecerá a rigorosa especialização. • a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO); e§ 3º - A lei de orçamento não conterá dispositivo estranho à receita • a Lei Orçamentária Anual (LOA).prevista e à despesa fixada para os serviços anteriormente criados. Não se Possibilita também ao Congresso Nacional emendar restritamente oincluem nesta proibição: orçamento.a) a autorização para abertura de créditos suplementares e operações de # 2000créditos por antecipação de receita; Publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que dispõe sobre ab) a aplicação de saldo, ou o modo de cobrir o déficit. responsabilidade na gestão fiscal.§ 4º - É vedado ao Poder Legislativo conceder créditos ilimitados. Experiência Histórica do Orçamento Público no Brasil§ 5º - Será prorrogado o orçamento vigente se, até 3 de novembro, o A evolução e o desenvolvimento da técnica orçamentária sãovindouro não houver sido enviado ao Presidente da República para a recentes no Brasil, o que não significa que o orçamento tenha sidosanção. valorizado ao longo da história do país. Ao contrário, reflete uma# 1937 (DASP) curiosa tradição de se copiarem modelos. Foi assim no período doCriação do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP com Império, quando prevaleceu o modelo do orçamento inglês. Noatribuições de da elaboração do orçamento e coordenação das ações de início da República, foi adotado o modelo norte-americano deplanejamento. conferir amplos poderes ao Legislativo para elaborar o orçamento.Art. 67 - Haverá junto à Presidência da República, organizado por decreto Na década de 60, o Brasil adotou o modelo do orçamento-do Presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes programa, também de inspiração norte-americana.atribuições: As atividades administrativas brasileiras foram exercidas de formaa) o estudo pormenorizado das repartições,departamentos e empírica, apesar da abundância de leis e de regulamentos e doestabelecimentos públicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da funcionamento de instituições criadas por improvisações mais oueconomia e eficiência, as modificações a serem feitas na organização dos menos felizes.serviços públicos, sua distribuição e agrupamento, dotações A evolução tecnológica e a expansão econômica mundial forçaramorçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os o início da expansão do aparelho administrativo, a criação deoutros e com o público;b) organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da novos órgãos e o recrutamento de servidores para funçõesRepública, a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos técnicas.Deputados; O processo de elaboração foi aperfeiçoado na tentativa dec) fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade eliminar a prática já tão enraizada nas unidades orçamentárias dedas suas instruções, a execução orçamentária. elaborar propostas pedindo o máximo de recursos possível, de# 1946 modo que se pudesse conferir aos órgãos centrais (com poderA Constituição confirma competência do Executivo para elaboração da político-decisório) a faculdade de ajustar o volume das demandas àproposta orçamentária e admite possibilidade de emendas. receita existente, de modo que cada unidade fosse contemplada# 1964 com um montante de recursos "suficiente" para oA Lei nº 4.320 estabelece normais gerais de direito financeiro para aelaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, estados, desenvolvimento de suas atividades e para os novos projetos.municípios e Distrito Federal, e institui a metodologia do
  4. 4. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 4 marcellorux@gmail.comA principal mudança refere-se à transição entre a época de altos elaborado pelo Conselho Técnico de Economia e Finanças. Aoíndices de inflação para a realidade atual, na qual as taxas parecem longo da República, as classificações das despesas do poder públicoser controláveis. No período inflacionário, o orçamento era mostram nitidamente a evolução do caráter social do contratoelaborado a preços correntes e, ao longo da execução, corrigiam-se orçamentário. Inicialmente, o Estado brasileiro se voltava quaseas distorções de preços através de suplementações, pois os valores que exclusivamente para as ações de manutenção da máquinaorçados já não correspondiam, quando do desembolso, ao estatal, como Administração Geral e Financeira e Segurança.montante necessário ao cumprimento da despesa. Não havia • Governo Militarcorrespondência entre a realidade da execução orçamentária com A Constituição de 67, no artigo 67, eliminou qualquer tipo dea execução financeira das despesas, que acabavam sendo emenda à peça orçamentária por parte do Poder Legislativo. Estemensalmente corrigidas. impedimento vigorou até 1988.Com a redução dos índices de inflação, nova metodologia foi Os militares procuraram valorizar os princípios do planejamento.adotada, qual seja a introdução da sistemática de indexação do Recriaram o Ministério do Planejamento e elaboraram planosorçamento à sua execução a preços constantes, o que acabou nacionais de desenvolvimento. Através do Decreto-lei 200, depermitindo às unidades executoras a reavaliação permanente de fevereiro de 67, definiram o planejamento como princípioseus gastos, sobretudo em face da efetiva disponibilidade de fundamental de administração pública e elevaram o orçamento-recursos. programa ao status de plano geral de governo. Dessa forma, o orçamento passou a ser peça estratégica para • Brasil Atualo controle financeiro, deixando compatíveis receitas e despesas A atual Constituição de 1988 promoveu importantes mudanças naem volume, dentro de um determinado período de tempo. legislação orçamentária. Criou a Lei de Diretrizes Orçamentárias eBreve Histórico o Plano Plurianual de ação governamental, em substituição ao• Inconfidência Mineira antigo orçamento plurianual de investimentos. Devolveu aosEm 1788, com tantas medidas arbitrárias e impopulares, um grupo parlamentares a prerrogativa de apresentarem emendas aointegrado por intelectuais, proprietários rurais, mineradores, orçamento, embora com restrições, como a impossibilidade demilitares e membros do clero acreditou ter chegado a hora de alterar a receita proposta e as despesas com pessoal.colocar um fim na opressão metropolitana e criar limites para o Outra criação importante foi a CPI do Orçamento. Ela teve o méritogoverno interferir na vida das pessoas. de levar ao conhecimento da população o estado lamentável das• Império finanças públicas do país, desmascarando um esquema perversoA administração das finanças passou a ser feita no país. Foi criado de benefícios privados em que vários segmentos do próprioo Erário Público, ancestral do atual Ministério da Fazenda, e o governo vinham se envolvendo, durante décadas. Apesar do papelBanco do Brasil. O banco respondia pela gerência dos fundos para positivo da CPI do Orçamento para a democratização do país ea manutenção da Corte, pelo pagamento dos soldos e pela para a moralização da gestão das finanças públicas, ela não tevepromoção das transações mercantis. Entretanto, a instituição de maiores conseqüências na modernização dos mecanismos detributos continuou nas mãos do Imperador e este outorgou a gerência orçamentária.primeira Constituição Brasileira, que teve como modelo a inglesa.• RepúblicaIniciamos com uma nova Constituição, a novidade foi conferir aoPoder Legislativo a competência para a elaboração dosorçamentos. O Poder Executivo elaborava uma proposta que eraentregue informalmente ao Congresso como subsídio. Astentativas para a padronização do orçamento público começaramem 1939, com a realização da primeira Conferência de Técnicos emContabilidade Pública e Assuntos Fazendários, promovida peloGoverno Federal para discutir o projeto do padrão orçamentário
  5. 5. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 5 marcellorux@gmail.comAs sucessivas crises que se abateram sobre a economia brasileira, esforços no sentido do aperfeiçoamento dos instrumentos deno início da década de 1980, propiciaram oportunidade para que planejamento e da gestão dos programas governamentais.se promovesse ampla reavaliação dos instrumentos de gestão das A mobilização dos agentes envolvidos permitiu promover amplofinanças públicas até então adotados no País. Iniciou-se na ocasião reordenamento institucional do governo federal. Realizaram-seum longo processo de busca por maior conhecimento quanto às modificações profundas no arcabouço normativo, que abrangeramorigens dos desajustes estruturais de nossa economia, ao tempo desde o texto constitucional até as normas operacionais.em que se desenvolveram diversos esforços para superar a Foram reformuladas as funções do Banco do Brasil, do Bancosituação de descontrole que então marcava a gestão das contas Central e do Tesouro Nacional, processo que conduziu à criação dapúblicas no País. Secretaria do Tesouro Nacional e a ajustes de contas entre essasAté meados da década de 1980, a elaboração de estatísticas sobre instituições.as contas públicas brasileiras tinha como principal deficiência a Foram introduzidos modernos recursos tecnológicos nacarência de dados confiáveis acerca da execução orçamentária e administração pública federal, voltados para a execução dasfinanceira dos governos, em todos os níveis. As poucas tarefas relacionadas com a gestão das contas públicas. Nesseinformações existentes somente eram disponibilizadas com sentido, foi instituído o Sistema Integrado de Administraçãoexpressiva defasagem temporal e com níveis de detalhamento Financeira - SIAFI, do governo federal, por intermédio do qualinadequados às necessidades de análise. No governo federal, o passaram a se realizar, de forma integrada e automatizada, asproblema era agravado pela multiplicidade de peças transações orçamentárias e financeiras e seus respectivos registrosorçamentárias: o orçamento geral da União, o orçamento da contábeis. Não se descuidou também da busca pela constituiçãoprevidência social e o orçamento monetário. de um quadro de servidores adequadamente motivado eA premência de obtenção de melhores informações, que capacitado para o desempenho das tarefas com o nível depropiciassem as condições para o adequado gerenciamento das qualidade desejado.contas públicas, a partir das crises fiscais vividas na década de O alcance de todas as mudanças ainda não se encontra1980, coincidiu com a introdução das novas tecnologias de devidamente reconhecido.informação no setor administrativo. Esse cenário permitiu que a Por isso, nesta apostila pretendemos contribuir para desfazer aampla reforma institucional no governo central brasileiro, então impressão de “caixa preta” que tem sido atribuída às contaspromovida, fosse acompanhada da implementação de modernas públicas. Trouxemos um pouco da história recente, imprescindívelferramentas de gestão, o que terminou transformando para que se compreendam a origem e a motivação de alguns dosradicalmente a administração das finanças do País. Infelizmente, mecanismos de gestão hoje adotados. Elencamos princípios,ainda não podemos considerar que tal tarefa esteja concluída, conceitos e fundamentos que norteiam as normas e osapesar do longo caminho já percorrido. E esse não foi um caminho procedimentos hoje adotados. Para aqueles que devam oufácil. Como em todos os processos de mudança, especialmente queiram se dedicar com maior profundidade ao mundo dasquando se trata de assunto de tamanha relevância para a finanças públicas, são apresentados detalhamentos desociedade, obstáculos se impuseram, reveses foram necessários. mecanismos operacionais, abrangendo desde a elaboração doMas o tempo, como sempre o faz, conspirou a favor da mudança, e planejamento até as execuções orçamentária e financeira.muitas vitórias já podem ser contabilizadas por aqueles que Acreditamos que o público em geral poderá, aqui, encontrardedicaram esforços no aperfeiçoamento da gestão das finanças respostas para alguns dos questionamentos sobre como o governopúblicas brasileiras. administra o dinheiro público, ou seja, o seu dinheiro. Também osNão foi trabalho de um governo, mas sim de todo o País. Os servidores que exercem atividades nas áreas de planejamento, deprimeiros estudos para a reforma das finanças do governo federal execução, de controle, ou de simples acompanhamento dase iniciaram ainda no governo do General João Figueiredo e despesa pública encontrarão aqui orientações para a realização detiveram forte impulso no governo do Presidente José Sarney, tendo suas tarefas.sido fundamental, nos dois períodos, a liderança de Maílson da A imprensa, os profissionais e estudantes de economia e osNóbrega, primeiro na condição de Secretário-Geral do Ministério fornecedores do governo poderão melhor compreender osda Fazenda e, depois, já como Ministro daquela pasta. Os mecanismos operacionais de gestão, assim como o alcance e asgovernantes dos períodos seguintes deram continuidade à tarefa, limitações das informações e dos dados usualmente divulgadosde forma que a Lei de Responsabilidade Fiscal é o último grande pelos governos municipais, estaduais e federal.marco desse processo que ainda hoje continua, com a introduçãode ajustes pontuais. Mais recentemente, são relevantes os
  6. 6. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 6 marcellorux@gmail.com do Distrito Federal e Câmaras de Vereadores) discutir, aperfeiçoarConceitos Básicos de Gestão de e aprovar os projetos dessas leis. A forma constitucional prevista para a atuação legislativa, em suaFinanças participação na elaboração dos planos e orçamentos, dá-se porSão apresentados os fundamentos das finanças públicas, o meio de emendas aos referidos Projetos de Lei.ordenamento imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, assim Uma visão panorâmica do processo integrado de planejamento ecomo as diferentes visões do planejamento governamental, com orçamento pode ser representada pela figura a seguir, queum histórico de sua evolução no Brasil. identifica os grandes marcos ao longo do ciclo2:A Lei de Responsabilidade Fiscal1 - LRF, aprovada em 2000 pelo 1. Até o final de agosto do primeiro ano de mandato, o PoderCongresso Nacional, introduziu novas obrigações para o Executivo encaminha ao Poder Legislativo a proposta de lei do PPAadministrador público dos três poderes: Executivo, Legislativo e para os quatro anos seguintes;Judiciário, impondo disciplina fiscal em relação à elaboração e à 2. Até 15 de abril de cada ano, o Poder Executivo encaminha aoexecução dos orçamentos da União, do Distrito Federal, dos Poder Legislativo o projeto de Lei de Diretrizes OrçamentáriasEstados e dos Municípios. O leitor observará ao longo do livro que (PLDO) para o exercício seguinte, para ser analisado e aprovado atémuitos dos capítulos farão referência a este que é um dos grandes 30 de junho.marcos institucionais da gestão das finanças públicas no país. 3. Até 31 de agosto de cada ano, o Poder Executivo encaminha aoA leitura da primeira parte traz ainda alguns conceitos poder legislativo o Projeto de Lei Orçamentária do ano seguintefundamentais ao entendimento das demais etapas do ciclo de para ser analisado e aprovado até 31 de dezembro.gestão dos recursos públicos como, por exemplo, os conceitos de 4. Até 30 dias após a publicação do Orçamento, os poderesresultado primário e de resultado nominal. elaboram a programação financeira e o cronograma mensal deCiclo de Gestão dos Recursos Públicos desembolso.A sociedade, na medida em que se torna mais esclarecida e ciosade seus direitos e responsabilidades, tem exigido a melhoria daqualidade e a ampliação da abrangência dos serviços prestadospelo Estado. Para atender às novas demandas, cada vez maiscomplexas e qualificadas, a administração pública brasileiradeparou-se com a necessidade de imprimir mudanças estruturaisem sua forma de planejar e administrar.No final da década de 1990, a mudança mais evidente foi atransformação da classificação funcional-programática dosorçamentos em estruturas programáticas flexíveis, para queviessem a constituir verdadeiros instrumentos de gestão daestratégia do governo.Dessa transformação derivou a total integração dos instrumentosde planejamento e orçamento (PPA, LDO e LOA), enquanto que osprocessos inerentes ao planejamento, ao orçamento, às finanças eao controle passaram a conviver sob uma agenda única,interdependente.A Constituição atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelosistema de Planejamento e Orçamento, que tem como principaisinstrumentos:• O Plano Plurianual (PPA); Apos serão abordados os aspectos relacionados ao Plano• A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e; Plurianual - PPA, que define os rumos do governo para um período• A Lei Orçamentária Anual (LOA) de quatro anos. A Constituição Federal estabelece que o PPA deveNo que diz respeito a esta parte do livro, é importante destacar conter "as diretrizes, objetivos e metas da administração públicaque, como co-responsável e participante na elaboração dos federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes einstrumentos de planejamento e orçamento, cabe ao parlamento para as relativas aos programas de duração continuada".(Congresso Nacional, Assembléias Legislativas, Câmara Legislativa Entao, trata-se da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), instrumento de governo que estabelece as metas e prioridades
  7. 7. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 7 marcellorux@gmail.compara o exercício financeiro subseqüente; orienta a elaboração do arrecadada, o Poder Executivo poderá ser premido a reduzir seusOrçamento; dispõe sobre alterações na legislação tributária; gastos. Em situações como essa, são editados os chamadosestabelece a política de aplicação das agências financeiras de Decretos de Programação Orçamentária e Financeira (ou Decretosfomento e as metas fiscais para três exercícios seguintes. de Contingenciamento), nos quais são estabelecidos limites deCom base na LDO, o órgão da administração pública responsável gasto em montantes menores que o valor das dotaçõespelo orçamento coordena a elaboração da proposta orçamentária orçamentárias aprovadas pelo Legislativo.do ente para o ano seguinte, juntamente com os demais órgãos e Trataremos dos mecanismos e dos principais aspectos que ounidades orçamentárias, incluídos os poderes Legislativo e responsável pela administração do caixa do ente governamentalJudiciário e o Ministério Público. deve levar em consideração a fim de que seja cumprida a metaNa próxima etapa, propicia ao estudante os conceitos básicos para fiscal para o período. Aborda também aspectos a seremelaboração do Orçamento Público, os princípios que norteiam sua observados para que o ente administre as obrigações a pagarelaboração e evolução ao longo do tempo. Por intermédio do dentro da sua capacidade de arrecadação, respeitados os limitesProjeto de Lei Orçamentária Anual o governo define, dentre os de endividamento estabelecidos pela LRF. Terminado o exercício,objetivos do PPA, aqueles que serão priorizados no Orçamento, algumas despesas contratadas ao longo do ano ainda não terãoassim como as metas a serem atingidas naquele ano. A Lei sido pagas. Seus valores constituem os chamados restos a pagar.Orçamentária Anual é o principal instrumento da política fiscal do Abordaremos os procedimentos e normas que tratam dessegoverno e disciplina todas as suas ações. Cabe ressaltar que assunto.nenhuma despesa pública pode ou deve ser executada sem que se É importante destacar que, nos aspectos conceituais, esta parte doencontre prevista no Orçamento. livro abrange todo o setor público, compreendendo aAs leis orçamentárias dos entes governamentais brasileiros administração direta e indireta das três esferas de governo.estimam as receitas e fixam os valores das despesas autorizadas, Parte III: A Experiência do Governo Federalem montantes compatíveis com a previsão de arrecadação. Se, O estudante terá contato com a experiência de gestão dosdurante o exercício financeiro, houver necessidade de realização recursos públicos no âmbito do governo federal, tratando nessede despesas acima do limite previsto na Lei, o Poder Executivo caso dos aspectos sistêmicos, operacionais e de legislaçãopode e deve submeter ao Legislativo projeto de lei de crédito concernente ao governo federal.adicional. As práticas abordadas ao longo dos capítulos têm relação diretaAbordará a dinâmica da receita pública, sua caracterização, as com os principais sistemas estruturantes do governo federal (SIAFI,diversas definições e os estágios percorridos até o momento do SIASG, SIDOR, SIGPlan e outros), com destaque para o Sistemarecolhimento aos cofres públicos. Além disso, trata o capítulo das Integrado de Administração Financeira do Governo Federal -classificações da receita de acordo com sua origem (natureza da Assim, o estudante poderá conhecer como se processa areceita) e sua destinação (fonte de recursos), com destaque para arrecadação das receitas federais, como funcionam os mecanismosas vinculações constitucionais aos Estados, Municípios e regiões. de ingresso e saída de recursos da conta única do TesouroA execução da despesa pública será abordada, no que tange à sua Nacional, os principais instrumentos de pagamentos utilizados,caracterização, definições e classificações (institucional, funcional, conceitos básicos da estrutura do SIAFI e os impactos do Sistemaeconômica, e outras). As etapas da execução da despesa também de Pagamentos Brasileiro - SPB sobre as rotinas de gerenciamentosão tratadas desde a geração até o pagamento, inclusive quanto da conta única. São também apresentados os procedimentos,aos recolhimentos de retenções. Também são tratadas no capítulo orientações normativas e instrumentos utilizados na elaboração da8 as questões relacionadas ao estabelecimento de limites mínimos programação orçamentária e financeira, bem como seusde aplicação de recursos em determinadas áreas, como aqueles respectivos registros no SIAFI.relacionados aos gastos nas áreas de educação e saúde. Busca-se, adicionalmente, desmistificar as rotinas de utilização doApós a aprovação do orçamento, cabe ao chefe do poder, segundo Cartão de Pagamentos do Governo Federal - CPGF, que é utilizadoa Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, elaborar a programação principalmente como forma de adiantamento de recursos a títulofinanceira e o cronograma mensal de desembolso. Pode ser que os de suprimento de fundos. Assim, procuramos oferecer elementosparâmetros macroeconômicos (PIB, inflação, câmbio) projetados e para que o leitor entenda melhor o funcionamento, sob o enfoqueutilizados para elaboração do orçamento em meados do ano normativo e operacional, da administração orçamentária eanterior, apresentem comportamento diferente daqueles financeira no âmbito do setor público brasileiro.inicialmente projetados. Caso nova estimativa de arrecadaçãoindique que a receita estimada não será integralmente
  8. 8. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 8 marcellorux@gmail.com e) transferências das operações de fomento, até então realizadas 1 INTRODUÇÃO pelo Banco Central, para o OGU;No início da década de 80, com a eclosão da crise da dívida f) incorporação ao OGU, a partir de 1988, de todas as despesas públicas federais, inclusive as das autarquias, fundações e fundos;externa, o crédito externo ao Brasil ficou escasso, fazendo com que g) transferência da administração da dívida pública para ao país tivesse mais uma vez que recorrer ao Fundo Monetário Secretaria do Tesouro Nacional e incorporação ao OGU dasInternacional – FMI, negociando uma ajuda financeira. Naquelaépoca o cenário fiscal do país apontava para os seguintes despesas com o pagamento de juros da dívida pública, com submissão ao Congresso Nacional da aprovação dos limites deproblemas: endividamento.a) déficit público elevado, porém com uma grande incerteza sobre Assim, durante a década de 90 as informações relativas àso valor exato desse déficit, em decorrência das dificuldades demensuração; Necessidades de Financiamento do Setor Público ganham uma ênfase cada vez maior dentro e fora do governo. A Secretaria dob) ausência de estatísticas fiscais em consonância com as boas Tesouro Nacional – STN passa a divulgar em conjunto com o Bancopráticas internacionais;c) inexistência de mecanismo efetivo de controle do gasto público, Central as informações detalhadas do endividamento do setorque possibilitasse respostas imediatas às diretrizes da política público, informando aos agentes econômico e à sociedade, por meio de boletins mensais, os principais aspectos relacionados àseconômica. contas públicas, como por exemplo, a variação da dívida, oO acordo com o FMI foi implementado a partir de 1983 e desdeentão houve muitos avanços. resultado da previdência social e o resultado do Tesouro Nacional. A partir de 1995, com o início do Programa de Apoio àA principal tarefa implementada em conjunto com técnicos do FMI Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados, que propiciou oe do governo, no final de 1982,quando foi negociado o empréstimo, que incluía uma série de refinanciamento de dívidas de Estados, a partir da assunção decompromissos assumidos pelo país, foi o aparelhamento do Banco compromissos fiscais com vistas ao equilíbrio orçamentário sustentável, os conceitos de metas fiscais e resultado primárioCentral para registrar as operações de endividamento do setor passam a se incorporar à legislação do país.público.Nesse sentido, foi implementado critério de apuração do déficit Este processo todo tem seu ápice com a publicação da Lei Complementar 101, de 04/05/2000, mais conhecida como Lei depúblico, mais conhecido entre os economistas como Necessidades Responsabilidade Fiscal - LRF, que tem o objetivo de estabelecerde Financiamento do Setor Público – NFSP, sendo introduzidos no normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidadepaís os conceitos de Resultado Primário, Resultado Nominal eResultado Operacional, como instrumento para avaliar a fiscal, estabelecendo os seguintes postulados: a) ação planejada e transparente;sustentabilidade da política fiscal do país. b) prevenção de riscos e correção de desvios que afetem oOs principais avanços aconteceram a partir da segunda metade dadécada de 80 com a necessidade de manter o endividamento equilíbrio das contas públicas;público controlado mediante monitoramento do déficit público, e c) garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições parade um modo geral da política fiscal do governo. a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal,Dentre as principais medidas, no que se refere à eliminação deproblemas históricos que contribuíam para a falta de controle da seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.política fiscal, colaborando para um maior controle e transparência A LRF se consagra desde então como principal instrumento dadas contas públicas, destacam-se: legislação de finanças públicasa) criação da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, com afinalidade de unificar, gerir e contabilizar os pagamentos e do país, expandindo para Estados e Municípios conceitos até então utilizados apenas pelo governo federal, como resultado primário erecebimentos do governo federal; resultado nominal.b) criação da Conta única do Tesouro Nacional, em 1988,extinguindo a conta movimento mantida no Banco do Brasil; Adiante detalharemos os principais aspectos sobre funcionamentoc) implantação, em 1987, do Sistema Integrado de Administração dos atuais instrumentos de planejamento, orçamento e programação financeira na Administração Pública Federal.Financeira do Governo Federal – SIAFI;d) eliminação do orçamento monetário, incorporando suasdespesas ao Orçamento Geral da União - OGU;
  9. 9. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 9 marcellorux@gmail.com b) O orçamento de investimento das empresas em que a União, 2 PLANEJAMENTO direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com2.1 Conceito direito a voto (parágrafo 5º, Inciso II); c) O orçamento da seguridade social, abrangendo todas asPlanejamento é um processo de análise e decisão que precede, entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta oupreside e segue a ação individual ou coletiva dos agentes sociais na indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidosprocura da solução dos problemas aproveitando as possibilidadescom eficiência, eficácia e constância. pelo poder público (parágrafo 5º, Inciso III).Todo planejamento tem como foco atingir plenamente os objetivospreviamente determinados, sendo o pilar sobre o qual será 2.3 Processo de integrado de planejamento e orçamentodesenvolvida a previsão orçamentária. O ciclo orçamentário ou processo orçamentário pode ser definido2.2 Base legal como um processo contínuo, dinâmico e flexível, através do qual seDe acordo com o artigo 6º do Decreto-Lei 200/1967, as atividades elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setorda Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, aofundamentais: período de tempo em que se processam as atividades típicas doPlanejamento orçamento público.Coordenação O quadro abaixo identifica as quatro etapas do processo deDescentralização planejamento:Delegação de CompetênciaControleDetermina ainda que estes princípios devem ser obedecidos naconsecução de todas as atividades da administração públicafederal. No que se refere ao planejamento reza o seu artigo 7º:A ação governamental obedecerá a planejamento que visa apromover o desenvolvimento econômico-social do País e asegurança nacional norteando-se segundo planos e programas 2.4 Prazos de encaminhamentogerais, setoriais e regionais de duração plurianual.(com Conforme o artigo 84, inciso XXIII, da CF/88, "... competeadaptações) privativamente ao Presidente da República :De acordo com a Constituição, em seu artigo 165, os instrumentos XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projetode planejamento são: de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamentoI - Plano Plurianual (PPA) – que visa estabelecer, de forma previstos nesta Constituição; "(grifos nossos)regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da Administração 2.4.1 Das Propostas do PPA e da LDOPública Federal para as despesas de capital e outras decorrentes e Com relação ao plano plurianual, devemos salientar que o seupara as relativas aos programas de duração continuada; encaminhamento para discussão e aprovação do CongressoII - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que tem as seguintes Nacional deve ser feito até quatro (4) meses antes dofunções básicas: encerramento do primeiro exercício financeiro do mandatoEstabelecer as metas e prioridades da Administração Pública presidencial e devolvido para sanção até o encerramento da sessãoFederal para o exercício financeiro seguinte; legislativa, isto é, até 15.12 (ver artigo 57 da CF/1988). E comOrientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA); relação à lei de diretrizes orçamentárias, esta deve serAlteração da Legislação Tributária; encaminhada pelo Presidente de República até oito meses e meioEstabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais (8,5) antes do encerramento do exercício (15.04) financeiro ede fomento. devolvido para sanção presidencial até o encerramento doIII - Lei Orçamentária Anual (LOA) – que discriminará os recursos primeiro período legislativo (30.06). Sob nenhuma hipótese, aorçamentários/financeiros para se atingir as metas e prioridades sessão legislativa poderá ser encerrada sem a discussão, votação eestabelecidas pela LDO e compreenderá: aprovação do plano plurianual e a lei de orçamento (Ver artigo 57,a) O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, § 2º).órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive 2.4.2 Da Proposta de Lei Orçamentária Anualfundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (parágrafo 5º, De acordo com o § 2º do artigo 35 do Ato das DisposiçõesInciso I); Constitucionais Transitórias, até a entrada em vigor de lei complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/1964, o projeto
  10. 10. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 10 marcellorux@gmail.comde lei orçamentária deverá ser enviado pelo Presidente ao encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nasCongresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:exercício financeiro e devolvido para sanção presidencial até o i - Mensagem que conterá : exposição circunstanciada da situaçãoencerramento da sessão legislativa (que só assim poderá ser econômico-financeira, documentada com demonstração da dívidaencerrada). Observe que não são determinadas datas fixas, mas fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar eprazos. Isto se deve a possíveis mudanças nas datas de início e fim outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificaçãodo exercício financeiro e da sessão legislativa. da política econômico-financeira do Governo; justificação daCaso o Legislativo não receba a proposta de orçamento, conforme receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento deo artigo 35 da Lei nº 4.320/1964, será considerada como proposta capital;a Lei Orçamentária em vigor. É uma regra um tanto descabida, mas ii - Projeto de Lei de Orçamento :é a lei. É de se notar, porém, que a atual Constituição não a) texto do projeto de Lei contendo dispositivos que autorizem ocontemplou tal hipótese, pois seria uma aberração administrativa Poder Executivo a abrir créditos suplementares até determinadoo Executivo deixar de elaborar o projeto de lei orçamentária anual. limite, e2.5 Emendas aos projetos de PPA,LDO e LOA b) e a efetuar operações de crédito, inclusive por antecipação deCom relação à emendas ao projeto de lei de orçamento por parte receita, obedecida a legislação em vigor;..."do Presidente, a CF/1988, em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite Além disto a proposta orçamentária deverá conter diversosque sejam propostas enquanto não for iniciada a votação, na quadros demonstrando a receita e despesas de acordo com asComissão mista, pertinente ao item a ser alterado. Tal fato, em categorias econômicas; as fontes de recursos e legislaçãorelação à CF/1969, era permitido enquanto não estivesse pertinente; quadro das dotações por Órgãos do Governo e daconcluída a votação da parte de cuja alteração estivesse sendo Administração; quadro demonstrativo do programa anual deproposta. trabalho do governo em termos de realizações de obras eIsto se dá também para o plano plurianual e a lei de diretrizes prestação de serviços.orçamentárias. Finalmente, devem constar tabelas explicativas com oAs emendas aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA deverão comportamento da receita e da despesa de diversos exercíciosser apresentadas na Comissão mista, que emitirá parecer, e financeiros.apreciadas pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional, na A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101), deforma regimental. É preciso destacar que as emendas que 05/05/2000, trouxe várias alterações na elaboração da leimodifiquem o projeto de lei orçamentária anual só poderão ser orçamentária anual dentre as quais a obrigação de:aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e a lei Conter demonstrativo da compatibilidade da programação dode diretrizes orçamentárias; sejam relacionados à correção de orçamento com as metas previstas no Anexo de Metas Fiscais;erros ou omissões e de dispositivos do texto do projeto de lei; e Previsão de reserva de contingência, cuja forma de utilização eindiquem os recursos necessários, admitidos apenas os montante, definido com base na receita corrente líquida,provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros riscossobre: e eventos fiscais imprevistos;Pessoal e seus encargos sociais; Demonstrativo em separado do refinanciamento da dívida pública;Serviço da dívida; e;Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípiose Distrito Federal.Deve-se destacar também que o Presidente de República poderárejeitar as emendas do Legislativo ao projeto de lei orçamentáriaanual (veto parcial ou total). O Congresso Nacional apreciará o vetopresidencial, podendo rejeitá-lo, pela maioria absoluta dosdeputados e senadores, em voto secreto, o que determinará adevolução do projeto anteriormente aprovado pelo Legislativopara promulgação do Executivo.2.6 Conteúdo e a forma da proposta orçamentáriaDe acordo com combinação dos artigos 2 e 22 da Lei nº4.320/1964, "...a proposta orçamentária que o Poder Executivo
  11. 11. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 11 marcellorux@gmail.com órgãos e entidades da administração federal, bem como da 3 OS SISTEMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;3.1 O Sistema de Planejamento Federal e Orçamento exercer o controle sobre as operações de crédito, avais e garantias, bem como os direitos e haveres da União; eAs atividades de planejamento, orçamento e coordenação têm apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.como órgão central o Ministério do Planejamento Orçamento eGestão - MP e divide-se em dois subsistemas:Subsistema de PlanejamentoO Subsistema de Planejamento tem como órgão central aSecretaria de Programas e Investimentos – SPI com os seguintesobjetivos principais:Coordenar a elaboração dos planos e programas gerais de governoe promover a integração dos planos regionais e setoriais;Acompanhar a execução desses planos e programas;Assegurar mediante normas e procedimentos orçamentários, aaplicação de critérios técnicos, econômicos e administrativos parao estabelecimento de prioridades entre as atividadesgovernamentais; eEstabelecer fluxos permanentes de informações entre as unidadescomponentes do sistema, a fim de facilitar os processos de decisãoe coordenação das atividades governamentais.Subsistema de OrçamentoA Secretaria de Orçamento Federal é a unidade administrativaencarregada do subsistema de orçamento, que visa dar suporte aoSistema de Planejamento e tem como função elaborar e consolidaro Orçamento Geral da União conforme os objetivos e metas geraisdo Governo Federal, dotando de recursos os programas detrabalho de acordo os objetivos e metas estabelecidos.Como órgãos setoriais, temos: as Coordenadorias de Orçamento daSecretaria de Administração Geral dos Ministérios Civis e órgãosequivalentes dos Ministérios Militares e da Presidência daRepública, que tem a finalidade de orientar e consolidar, a nívelsetorial, as propostas orçamentárias. A nível seccional, temos: osórgãos de funções equivalentes nas Entidades da AdministraçãoIndireta (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedadesde Economia Mista).3.2 Os Sistemas de Programação Financeira e Controle InternoO Subsistema de Programação Financeira tem como órgão centrala Secretaria do TesouroNacional - STN/MF.O Subsistema de Controle Interno do Poder Executivo é exercidopela Secretaria Federal de Controle - SFC e é composto dasatividades de auditoria com as seguintes finalidades, conforme oartigo 74, da Constituição Federal:Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, aexecução dos programas de governo e dos orçamentos da União;comprovar a legalidade e avaliar resultados, quanto a eficácia eeficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
  12. 12. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 12 marcellorux@gmail.com ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. ORÇAMENTÁRIA PÚBLICA Orçamento com Teto Fixo CONCEITO Critério de alocação de recursos que consiste em• É o ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza ao estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmentePoder Executivo, por certo período e em pormenor, as obtido mediante a aplicação de percentual único sobre asdespesas destinadas ao funcionamento dos serviços despesas realizadas em determinado período, com base nopúblicos e outros fins adotados pela política econômica qual os órgãos/unidades deverão elaborar suas propostasou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíriacriadas em lei; orçamentária, como “teto burro”.• É um processo de planejamento contínuo e Orçamento com Teto Móveldinâmico de que o Estado se utiliza para demonstrar seus Critério de alocação de recursos que representa umaplanos e programas de trabalho, para determinado variação do chamado “teto fixo”, pois trabalha comperíodo. percentuais diferenciados, procurando refletir um• Ele abrange a manutenção das atividades do escalonamento de prioridades entre programações, órgãos eEstado, o planejamento e a execução dos projetos unidades. Em gíria orçamentária, conhecido como “tetoestabelecidos nos planos e programas de governo. inteligente”. PRINCIPAL FUNÇÃO Orçamento Incremental• Controlar os recursos com que a sociedade terá Orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itensque contribuir para manter em funcionamento os serviços de receita e despesa.públicos necessários ao atendimento das necessidades Orçamento Sem Teto Fixoeconômicas e sociais da população, bem como da Critério de alocação de recursos que consiste em conferiraplicação desses recursos por parte do Estado. total liberdade aos órgãos/unidades no estabelecimento dos TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS quantitativos financeiros correspondentes às suas propostas- Orçamento Tradicional orçamentárias parciais. Em gíria orçamentária, conhecido- Orçamento Base Zero como “o céu é o limite”.- Orçamento com Teto Fixo Orçamento de Desempenho - Orçamento com Teto Móvel Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar- Orçamento Incremental duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um- Orçamento Sem Teto Fixo programa de trabalho (ainda não vinculado a um sistema de- Orçamento Tradicional planejamento), contendo as ações desenvolvidas. Toda a- Orçamento de Desempenho ênfase reside no desempenho organizacional (o que o Estado- Orçamento Programa faz), sendo também conhecido como orçamento funcional.Orçamento Tradicional (Orçamento Clássico) Orçamento ProgramaProcesso orçamentário que se caracteriza por adotar • É um plano de trabalho no qual são detalhados osinstrumentos para controlar as despesas por: programas e despesas que se pretende realizar durante o- unidade administrativa (órgãos responsáveis pelo gasto) exercício financeiro, evidenciando a política econômica do- objeto de gasto (elemento de despesa) governo, isto é, é um instrumento de atuaçãoOrçamento Base Zero (OBZ) governamental voltado para aspectos administrativos e deÉ uma previsão orçamentária ou um “Budget”, projetado planejamento;sem levar em consideração o que ocorreu nos anos • Foi instituído pela Lei Nº 4.320/64, mas somenteanteriores. Principais características: análise, revisão e implantado após a CF/88 com a criação do PPA , LDO;avaliação de todas as despesas propostas e não apenas dassolicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente;
  13. 13. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 13 marcellorux@gmail.com• São demonstrados os propósitos, objetivos e metas para √ Integração do planejamento e orçamento;as quais a administração solicita os recursos necessários,  Os recursos são alocados (orçamento) às ações dos diversosidentificando o um custo dos programas propostos para programas (planejamento);alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que medem √ Quantificação de objetivos e metas;as realizações e o trabalho realizado dentro de cada  Está intimamente ligado aos problemas que a sociedadeprograma; pretende ver solucionados;• Está direcionado para o alcance dos objetivos almejados √ Relação insumo/produto;pela Administração Pública, sendo muito mais do que mero  Identifica o volume de recurso necessário/utilizado parainstrumento financeiro; cumprir objetivos;• É um tipo de técnica de orçamento que mais se aproxima √ Alternativas programáticas;do modelo ideal do orçamento, tornando-se um instrumento  é o estudo de todas as formas de se alcançar o objetivo dofundamental de todo o processo de gestão dos objetivos do programa;Estado;  escolha da melhor maneira e o menor custo para a resolução• Fornece o instrumento necessário para que o do problema;administrador público, a partir do estudo de problemas da √ Acompanhamento físico-financeiro;sociedade, possa estabelecer políticas públicas que irão  Identifica quanto de meta e de recursos que já foramsolucionar esses problemas; executados/gastos;• Lógica do orçamento programa: √ Avaliação de resultados;– Identificar e priorizar os problemas;  fornecimento de dados para avaliação do que foi produzido– Estudo das alternativas de solução desses problemas; para saber se os objetivos estão sendo alcançados;– Alocação dos recursos necessários para a solucioná-los. √ Atribui responsabilidades ao Administrador Público;• Todas as decisões sobre a alocação dos recursos são  Deve haver a prestação de contas do responsável/gerentetomadas à luz do planejamento, de forma a maximizar a das ações previstas e dos resultados alcançados;atuação estatal e o retorno dos recursos investidos pelo setorprivado no setor público;• O orçamento programa permite:
  14. 14. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 14 marcellorux@gmail.com Principais Diferenças entre Orçamento Tradicional e visa avaliar a honestidade do - controle - controle visa avaliar a eficiência e e Programa agente governamental; governamentais;RADICIONAL PROGRAMA - principais critérios classificatórios : - principal critério de classido do planejamento; - integrado-ao planejamento; unidades administrativas e elementos; - funcional-programátios para adquirir “meios”; - aloca recursos para -atingir objetivos e metas; em vista as decisões tomadas tendo - decisões tomadas com base em ava necessidades das unidades organizacionais. técnicas das alternativas pos aspectos contábeis; - ênfase nos aspectos administrativos e de planejamentos;essidades financeiras das - considera todos os custos dos programas, inclusive os que Giacomoni, James - 13ª Edição pág. 159 Fonte:es organizacionais; extrapolam o exercício;nsuração de resultados; - há mensuração de resultados; Os objetivos podem ser classificados em: C) estrutura do orçamento está voltada para os aspectos √ derivados – demonstram quantitativamente os propósitos administrativos e de planejamento. específicos do governo, contribuindo para o alcance dos D) alocação de recursos visa à consecução de objetivos e objetivos finais ou básicos; metas. √ finais ou básicos – demonstram os fins últimos de toda a E) Existe utilização sistemática de indicadores e padrões de ação do governo, evidenciando uma avaliação qualitativa dos medição do trabalho e dos resultados. objetivos e indicando as orientações para as políticas nas 3) (ESAF/TCI - PI 2003) - No tocante ao conceito de áreas econômica e social; orçamento-programa, identifique a opção falsa. QUESTÕES DE CONCURSOS a) O principal critério de classificação é o funcional- 01- (FCC/AFC-TCU/1999) Assinale a única opção correta programático. pertinente ao conceito de orçamento-programa. b) Na elaboração do orçamento-programa são A) A estrutura do orçamento enfatiza os aspectos contábeis considerados todos os custos dos programas, inclusive os de gestão. que extrapolam o exercício. B) O principal critério de classificação é o funcional- c) O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a programático. efetividade das ações governamentais. C) O controle visa avaliar a honestidade dos agentes d) O processo orçamentário é dissociado dos governamentais e a legalidade no cumprimento do processos de planejamento e programação. orçamento. e) Existe a utilização sistemática de indicadores e D) O processo orçamentário é dissociado dos processos de padrões de medição dos trabalhos e dos resultados. planejamento e programação. 4) (ESAF/TCU - 2000) - Somente uma das afirmações E) As decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as a seguir, referentes ao orçamento-programa, não é necessidades das unidades organizacionais. verdadeira, assinale-a. 02- (ESAF/AFC STN 2000 II) - Assinale a única opção que a) A alocação dos recursos tem em vista a consecução é pertinente ao orçamento tradicional e não ao orçamento- de objetivos e metas. programa. b) A utilização de indicadores e padrões de A) Os principais critérios classificatórios são unidades desempenho não é relevante para o setor público. administrativas e elementos. c) O orçamento está inserido num processo mais B) Na elaboração do orçamento, são considerados todos os amplo de planejamento. custos dos programas, inclusive os que extrapolam o d) A estimativa dos custos dos programas é essencial exercício. para o seu acompanhamento e avaliação.
  15. 15. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 15 marcellorux@gmail.come) O orçamento identifica os responsáveis pela d) Na elaboração do orçamento tradicional, sãoexecução dos programas. consideradas as necessidades financeiras das unidades5) (ESAF/MPU - 2004) - A programação orçamentária, organizacionais, enquanto na elaboração do orçamento-com base nas metas fiscais, admite vários processos na programa são considerados todos os custos dos programas,elaboração do orçamento. Identifique qual é o processo que inclusive os que extrapolam o exercício.expressa financeira e fisicamente os programas de trabalho e) No orçamento-programa, o principal critério dede governo, possibilitando a integração do planejamento classificação das despesas é o funcional-programático, enquantocom o orçamento, a quantificação de objetivos e a fixação no orçamento tradicional os principais critérios classificatóriosde metas, as relações insumo, produto e a avaliação de são as unidades administrativas e os elementos.resultados. 8) (ESAF - TCU 2006 - Analista) - Assinale a única opçãoa) orçamento de desempenho incorreta em relação a orçamento-programa.b) orçamento-programa a) A integração planejamento-orçamento é característicac) orçamento base-zero do orçamento-programa.d) orçamento tradicional b) Orçamento-programa informa, em relação a cadae) orçamento com teto fixo atividade ou projeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e6) (ESAF- AFC/STN - 2005) - Confrontando-se as por que vai gastar.diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamento- c) O orçamento-programa identifica programas deprograma, não se pode afirmar que trabalho, objetivos e metas, compatibilizando-os com os planosa) o orçamento tradicional é o processo de elaboração de médio e longo prazos.do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto. d) O orçamento-programa é o processo de elaboração dob) o orçamento-programa é o responsável por orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto.apresentar os propósitos, objetivos e metas para as quais a e) Processo de elaboração do orçamento-programa éadministração terá de prover os fundos necessários. técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa realc) a integração planejamento-orçamento é uma de recursos e cálculo real das necessidades.característica básica do orçamento-programa. 9) (ESAF - MPOG/2002) Com relação ao conceito ded) o orçamento tradicional compatibiliza as orçamento-programa, assinale a única opção correta.programações anuais com os planos. a) No orçamento-programa, os critérios de classificaçãoe) o orçamento-programa parte da previsão de recursos baseiam-se em uni¬dades administrativas.para que sejam definidos as atividades e os projetos que b) No orçamento-programa, o controle visa avaliar aserão executados. eficiência e a eficácia das atividades governamentais.7) (ESAF - AFC/CGU 2006 - Auditoria e Fiscalização) - c) O orçamento-programa é totalmente dissociado doIndique a afirmativa incorreta com relação ás diferenças processo de planejamento.entre o orçamento tradicional e o orçamento-programa. d) A estrutura do orçamento-programa prioriza osa) No orçamento tradicional, a estrutura do orçamento aspectos contábeis da gestão.está voltada para os aspectos administrativos e de e) Na elaboração do orçamento-programa, sãoplanejamento, enquanto no orçamento-programa a estrutura respeitadas as necessidades financeiras das unidadesdo orçamento dá ênfase aos aspectos contábeis de gestão. administrativas.b) No orçamento tradicional, o processo orçamentário é 10) (FCC) É característica da técnica de elaboraçãodissociado dos processos de planejamento e programação, orçamentária denominada orçamento base zero:enquanto no orçamento-programa, o orçamento é o elo entre o (A) dissociação dos processos de planejamento e programação.planejamento e as funções executivas da organização. (B) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidadec) No orçamento tradicional, a alocação de recursos visa a orçamentária.aquisição de meios enquanto no orçamento programa a (C) ênfase aos aspectos contábeis da gestão e controle externoalocação de recursos visa a consecução de objetivos e metas. dos gastos.
  16. 16. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 16 marcellorux@gmail.com(D) avaliação da integridade dos agentes governamentais e (E) plano de trabalho que tem por finalidade estabelecer aslegalidade no cumprimento do orçamento. diretrizes, objetivos e metas da administração pública(E) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias federal, de forma regionalizada, orientando a açãoanteriormente outorgadas. governamental apenas dos governos subnacionais.11) (ESAF- AFC/STN - 2005) - De acordo com o conceitode orçamento, identifique a única opção incorreta. 13. Com relação à técnica do orçamento base zero, assinale aa) Orçamento público é o processo mediante o qual o opção incorreta.governo traça um programa de projetos e atividades, estimando A) É uma técnica de elaboração de orçamentos públicos esuas receitas e planejando sua aplicação, com prévia fixação das privados cujo objetivo é eliminar a prática nociva de se alocardespesas. recursos a determinada unidade orçamentária oub) Os princípios orçamentários estão basicamente departamento com base apenas na justificativa do aumento dedefinidos na Constituição Federal e na Lei nº 4.320/64. vendas ou projetos nessas unidades, em relação ao anoc) O orçamento incremental é o orçamento elaborado por anterior.meio dos ajustes marginais nos itens de receita e despesa. B Essa técnica foi desenvolvida no final dos anos 60 do séculod) O orçamento tradicional destaca as metas, os passado, na empresa privada Texas Instruments. Suaobjetivos e as intenções do governo, consolidando um metodologia é centrada no conceito conhecido como pacoteconjunto de programas a ser realizado durante determinado de decisão.período. C O pacote de decisão é o documento que identifica ee) No Brasil, a Lei nº 4.320/64 estabelece a descreve uma atividade específica, de modo que aobrigatoriedade do orçamento-programa, determinando que a administração possa avaliá-la e priorizá-la em relação a outrasLei Orçamentária conterá a discriminação da receita e despesa. atividades.12) O orçamento-programa foi introduzido no Brasil por D A adoção dessa técnica tende a reduzir os custos e omeio da Lei no 4.320/64 e do Decreto-Lei no 200/67. A trabalho de preparação do orçamento, além de diminuir aConstituição Federal de 1988 consolidou definitivamente o resistência por parte dos indivíduos/grupos, que deixariam deorçamento-programa no Brasil, ao vincular o processo se preocupar com a priorização de suas atividades.orçamentário ao PPA, à LDO e à LOA. Orçamento-programa éum GABARITO(A) documento que prevê apenas a fixação da despesa e a 1. B 2. A 3. D 4. Bprevisão da receita, constituindo a principal peça contábil- 5. Bfinanceira para a orientação da ação governamental. 6. D 7. A 8. D 9. B(B) programa que compreende as metas e prioridades da 10. BAdministração Pública Federal, orienta a elaboração da Lei 11. D 12.D 13.DOrçamentária Anual, dispõe sobre as alterações na legislaçãotributária e estabelece a política de aplicação das agênciasfinanceiras oficiais de fomento.(C) documento que se preocupa com a efetividade e aeficiência dos gastos públicos das estatais.(D) plano de trabalho, um instrumento de planejamento daação do governo, por meio da identificação dos seusprogramas de trabalho, projetos e atividades, além doestabelecimento de objetivos e metas a seremimplementados, bem como a previsão dos custosrelacionados.
  17. 17. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF Página(s) Prof. Marcelo Rux 1º Semestre de 2011 Pag. 17 marcellorux@gmail.com PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS √ Propicia a identificação das receitas e despesas de• São premissas a serem observadas na concepção da transferências;proposta orçamentária, implícita ou explicitamente √ Princípio orçamentário constitucional (art 165, § 5º ).expressas na legislação; Princípio da Anualidade ou da periodicidade• São os princípios: √ O orçamento tem vigência limitada a determinado período;√ da Unidade ou da Totalidade; √ Vigência = 01 ano (exercício financeiro);√ da Universalidade; √ Coincide com o calendário civil (1º de jan a 31 de dez);√ da Anualidade ou Periodicidade; √ Exceções: Créditos adicionais: Especiais e√ da Especificação, Especialização ou Discriminação; Extraordinários.√ da Exclusividade; Princípio da Especificação, Especialização ou da√ do Equilíbrio; Discriminação√ da Não Afetação; √ As receitas e despesas devem ser detalhadas, ao√ do Orçamento Bruto; máximo para conhecimento das origens e aplicações dos√ da Clareza; recursos;√ da Publicidade; √ Não se pode agregar despesas ou receitas que inviabilize√ da Unidade de Caixa; conhecer sua fonte e seu destino;√ da Programação; √ Despesa deve ser discriminada, no mínimo por√ da Legalidade; elementos (pessoal, material, obras, etc);√ da Precedência; √ Elementos – são os recursos colocados à disposição do√ do Estorno de verbas. estado para a consecução de seus fins;Princípio da Unidade ou da Totalidade Exceção: Dotações globais - Dotação não especificamente√ O orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um destinada a órgão, unidades orçamentária, programa ousó orçamento para um exercício financeiro; categoria econômica (reservas de contingências).√ Possibilita o controle sobre os gastos públicos, evitando o Princípio da Exclusividadeexcesso de despesas e conseqüentemente, o déficit público; √ Princípio orçamentário constitucional;√ Procura-se eliminar a existência de múltiplos orçamentos √ A Lei Orçamentária deverá tratar de matéria(orçamentos paralelos); exclusivamente orçamentária, somente estimativas de√ O princípio da totalidade prevê a coexistência de múltiplos receitas ou a fixação de despesas.orçamentos que, no entanto, devem ser consolidados em uma Exceção: Poderá conter autorizações para:única lei (LOA).  Abertura de créditos suplementares;√ Princípio orçamentário constitucional que determina que a  Operações de crédito, inclusive por AntecipaçãoLei Orçamentária Anual (LOA) deverá conter os orçamentos: de Receita Orçamentária (ARO); Fiscal; Princípio do Equilíbrio de Investimento das Estatais; √ Não é mais previsto na Constituição Federal; da Seguridade Social. √ Valor da despesa = Valor da receita; Exceção: créditos adicionais √ Tem a finalidade de impedir que o setor público exerçaPrincípio da Universalidade suas atividades sem a preocupação com os saldos√ O orçamento deve conter todas as receitas e despesas orçamentários (déficits ou superávits) que influenciam nasreferentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e finanças:entidades da administração direta e indireta, inclusive as  Públicas – aumento do endividamento;fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;  Privadas – aumento da redução da demanda agregada√ Evita que a arrecadação de algum recurso financeiro, bem da economia;como a sua aplicação, fuja à competente apreciação e √ Quando o orçamento atua de forma deficitária, esseaprovação do Poder Legislativo. princípio, informa que deverá existir fonte (operação de

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